RIS315931 Rekeningencommissierapport 2022
Tekst van het document
33
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
8
Doelmatigheid
8.1
Definitie en afbakening
RIS315931
Doelmatigheid wordt gedefinieerd als de mate waarin het bereiken van een doel geschiedt tegen zo laag mogelijke kosten. Deze inzet van middelen kan worden uitgedrukt in termen van geld, personeel, materieel of tijd, of een combinatie hiervan. Van belang is hierbij het onderscheid tussen bedrijfsmatige doelmatigheid (prestaties ofwel output in de vorm van goederen of diensten) en doelmatigheid van beleid (de maatschappelijke effecten als gevolg van deze prestaties, ook wel outcome). Doelmatigheid van beleid behoort niet tot het onderzoeksterrein van de Rekeningencommissie, maar van de lokale Rekenkamer.
8.2
Programma DMO’s 2021-2022
In artikel 213a van de Gemeentewet is opgenomen dat het college periodiek onderzoek verricht naar de doelmatigheid (en de doeltreffendheid) van het door hem gevoerde bestuur. De kaders voor dit onderzoek zijn vastgelegd in de gemeentelijke Verordening doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek Gemeente Den Haag. Het college heeft op 9 juli 2019 voor het laatst een programma voor doelmatigheidsonderzoeken (DMO’s) opgesteld, te weten voor de jaren 2019 en 2020, waarin de door het college uit te voeren onderzoeken beknopt werden toegelicht (RIS 303059). Voor doelmatigheidsonderzoeken vanaf het jaar 2021 is geen nieuw programma van het college ontvangen. De Rekeningencommissie bij het vorige jaarrekeningonderzoek geïnformeerd wanneer een nieuw DMO-programma tegemoet kon worden gezien (RIS312533, pag. 35). Het college heeft daarop geantwoord dat in 2022 een nieuw programma over doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek zou worden voorbereid. Aan de hand van een afgeronde interne evaluatie zouden eerst de kaders in 2022 worden geactualiseerd op het aspect van de governance en periodiciteit van de onderzoeken. Hierover is de raad op 6 juni 2023 geïnformeerd in het raadsvoorstel voor de vaststelling van de Verordening doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek Den Haag 2023 (RIS315740).
Dit raadsvoorstel is door de commissie Bestuur geagendeerd voor haar vergadering van 20 september 2023. Het nieuwe programma zou naar verwachting in het eerste kwartaal 2023 worden aangeboden aan de raad en dan zou ook de uitvoering van onderzoeken ter hand worden genomen (RIS313803). Het nieuwe DMO-programma was ten tijde van het schrijven van dit rapport nog niet ontvangen. ▪
34
De Rekeningencommissie wil weten wanneer een nieuw programma voor doelmatigheidsonderzoeken tegemoet kan worden gezien. Het college wordt daarnaast gevraagd om, evenals voorheen (RIS 303059), in de brief over het DMO-programma ook toe te lichten hoe de bevindingen en aanbevelingen uit voorgaande doelmatigheidsonderzoeken zijn opgevolgd.
RIS315931
9
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Sociaal domein
Voor wat betreft uitkeringsverstrekkingen, Wmo-hulp en jeugdhulp zijn er geen bijzondere bevindingen. Nieuw dit jaar is de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de energietoeslag en de aflossing van private schulden van ouders die slachtoffer zijn van de toeslagenaffaire. Het laatste wordt uitgevoerd door de Gemeentelijke Kredietbank. De Accountantsorganisatie heeft de verantwoording van de Kredietbank over de afgeloste private schulden van een controleverklaring voorzien. Bij de accountantscontrole 2023 wordt nader gekeken naar de implementatie van het afwegingskader voor subsidies. Als gevolg van een conversie van het subsidiesysteem blijkt in 2022 een achterstand te zijn ontstaan bij het vaststellen van subsidies. Op eigen initiatief werkt de gemeentelijke organisatie aan een richtlijn en kader voor meerjarig subsidiëren. Er blijken overigens geen criteria te zijn voor hetgeen in het subsidieregister opgenomen moet worden.
9.1
Kostenbeheersing Wmo & Jeugdhulp
Vanwege de uitdagingen in de kostenbeheersing van de Wmo en Jeugdhulp is in 2018 een taskforce opgericht die sindsdien per kwartaal aan de Rekeningencommissie heeft gerapporteerd over de voortgang van de verbetering van de kostenbeheersing van de uitvoering van Wmo en jeugdhulp, aan de hand van vijf verbeterlijnen (RIS304269). In 2021 heeft de Rekeningencommissie ermee ingestemd om de frequentie terug te brengen tot eens per half jaar. Ook aan de commissie Samenleving wordt gerapporteerd. Inmiddels zijn nu elf rapportages naar de Rekeningencommissie gestuurd (RIS300428, RIS301219, RIS302133, RIS303663, RIS304947, RIS305690, RIS306285, RIS308034, RIS310077, RIS311905, RIS314510). Op 7 februari 2023 is de laatste rapportage over de kostenbeheersing Wmo & Jeugd ontvangen (RIS314510). Deze is ambtelijk toegelicht. Een verslag hiervan is opgenomen in bijlage 11.6 (zie ook RIS314724). Naar aanleiding hiervan vraagt de Rekeningencommissie het college om op onderstaande vragen schriftelijk te reageren. ▪ Voortgangsrapportages kostenbeheersing: de Rekeningencommissie spreekt haar waardering uit voor de elf voortgangsrapportages die sinds 2019 naar de Rekeningencommissie zijn gestuurd. Vragen en wensen van de commissie zijn consequent geadresseerd in daaropvolgende rapportages, waarmee de commissie het ambtelijk apparaat complimenteert.
De huidige ontwikkelingen en de zichtbare verbeteringen vormen aanleiding om de intensiteit van rapporteren af te schalen. De Rekeningencommissie wil de verantwoording over Wmo en jeugdhulp ook anders inrichten. Bij voorkeur wordt daarbij aangesloten bij bestaande rapportages. ▪ Rapportage kostenbeheersing Wmo: gezien de ontwikkeling in de kostenbeheersing en het betere inzicht hierin van de raad, ziet de Rekeningencommissie geen noodzaak meer voor een separate rapportage over de kostenbeheersing van de Wmo. Bovendien is op sommige verbeterlijnen niet veel extra rendement meer te verwachten. Wellicht dient de focus te verschuiven naar andere knelpunten. De Rekeningencommissie zou graag zien dat financiële informatie over de Wmo-uitvoering in andere bestaande rapportages wordt verstrekt, bijvoorbeeld in de halfjaarrapportages aan de commissie Samenleving of in de jaarrekening. De Rekeningencommissie vraagt het college een voorstel voor een nieuwe rapportagevorm aan de raad uit te werken. ▪ Rapportage kostenbeheersing jeugdhulp: de risico’s voor de kostenbeheersing van jeugdhulp zijn nog steeds manifest. Inmiddels zijn voorbereidingen gaande om jeugdhulp anders te organiseren in lijn met de hervormingsagenda en het Haags Toekomstperspectief jeugd- en gezinshulp. De bedoeling is dat per 1 januari 2024 een nieuw contract met één of twee samenwerkingsverbanden is gesloten.
Daarmee zijn dan veel zaken in de huidige rapportages niet meer relevant, onder meer omdat geen sprake meer is van 190 aanbieders. Er is dan een andere vorm van beheersen en monitoren mogelijk. In maart 2023 is een werkbespreking met de commissie Samenleving over indicatoren voor jeugdhulp. De Rekeningencommissie benadrukt dat gezien de bestaande risico’s een doorlopende verantwoording over de kostenbeheersing van jeugdhulp nodig blijft. Dit hoeft echter geen separate rapportage aan de Rekeningencommissie te zijn. De Rekeningencommissie vraagt het college een voorstel voor een nieuwe rapportagevorm voor te leggen. 35
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
10 Vooruitblik 2023-2024 Tot besluit van dit rapport wordt vooruitgekeken naar de komende periode tot aan het volgende jaarrekeningonderzoek. Gedurende het onderzoek naar de jaarrekening of tijdens vergaderingen daarvóór zijn onderwerpen naar voren gekomen die de Rekeningencommissie na de zomer wil agenderen. Onderstaand zijn deze onderwerpen kort toegelicht. ▪
▪
▪
▪
▪
36
Governance van IT-beheer en informatiebeveiliging: de Rekeningencommissie wil na de zomer de governance van IT en informatieveiligheid agenderen, bijvoorbeeld in een werkbespreking met de nieuwe CIO. Voorafgaand daaraan wil de commissie een actueel overzicht ontvangen van de verantwoordelijkheidsverdeling van IT-beheer en informatieveiligheid. Werkbespreking over bescherming van persoonsgegevens: de Rekeningencommissie heeft de Functionaris voor de Gegevensbescherming (FG) gevraagd jaarlijks aan de commissie te rapporteren over de naleving van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Naast de FG als toezichthouder kent de gemeente ook een Chief Privacy Officer. De Rekeningencommissie overweegt ook haar uit te nodigen voor een toekomstige vergadering en wil vooruitlopend daarop van het college een actueel overzicht krijgen van de verantwoordelijkheidsverdeling voor IT en informatieveiligheid en het toezicht op de naleving van wettelijke verplichtingen (door onder meer de CDO, CISO en FG). Proces- en projectaudits: aan de hand van een notitie van de Accountantsorganisatie (GAD/2022.163) heeft de Rekeningencommissie mogelijke onderwerpen voor nieuwe audits geïnventariseerd. Na beraadslaging heeft de commissie de Accountantsorganisatie gevraagd onderzoeksvoorstellen voor te leggen voor de volgende onderwerpen.
o Weerbaarheid ondermijning: wat is de interne weerbaarheid van het ambtenarenapparaat voor ondermijning en waar zitten de kwetsbare functies? o Leren van fraude: wat is het lerend vermogen van de organisatie met betrekking tot fraude of integriteitsschendingen? Wat is de kwaliteit van redresplannen en hoe worden deze uitgevoerd? Is het proces van de afdoening van fraude en integriteitsmeldingen toereikend en hoe vertalen de uitkomsten daarvan zich naar verbeteringen in de interne beheersing? Beklijft de aanpak binnen de organisatie? o Beheersing van transities: de gemeente heeft steeds meer te maken met grote veranderopgaven, bijvoorbeeld de klimaattransitie. Op welke wijze beheerst zij deze grote transities? Worden deze opgaven snel genoeg opgepakt? Kunnen we leren van de ervaringen met grote transities in het recente verleden? De Rekeningencommissie vraagt de Accountantsorganisatie een onderzoeksplan hiervoor nader uit te werken. o Inzicht in het beheersingsproces van de uitputting Enecogelden: de Enecomiddelen betreffen omvangrijke reserves die over een lange looptijd tot besteding moeten komen. De commissie heeft behoefte aan inzicht in het beheersingsproces van de uitputting van de Enecogelden, inclusief het actualiseren van de prognoses hiervoor.
Van de Accountsdienst is een voorstel ontvangen voor de opzet van een onderzoek naar de beheersing van de Enecogelden (GAD/2023.11). o IT-audit: de Rekeningencommissie beraadt zich op een uit te voeren audit naar een ITgerelateerd onderwerp en wil hierop terugkomen na de werkbespreking met de CIO. o Gebruik van algoritmen: de gemeente toetst elke toepassing van een algoritme aan de hand van een daartoe opgesteld intern kader. Een team onder leiding van de Chief Data Officer (CDO) onderzoekt of hieraan ethische aspecten kleven die een bestuurlijke afweging en besluitvorming vergen. De Rekeningencommissie wil dit toetsingskader graag ontvangen en wil de CDO uitnodigen voor een werkbespreking over de datastrategie van de gemeente, waaronder toepassing van algoritmen. De commissie wil daarna in overweging nemen een audit te laten uitvoeren met betrekking tot een onderwerp binnen de datastrategie. Betrouwbaarheid van indicatoren: de Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd voor het einde van de zomer een schriftelijke reactie te geven op het rapport over indicatoren (RIS315569)\. Het college heeft dit toegezegd en gaat graag met de Rekeningencommissie in gesprek over de vragen van de commissie over de betrouwbaarheid van indicatoren.
Publicatiemoment en -frequentie MPG: vooruitlopend op een aanpassing van de verordening is eerder dit jaar voorgesteld om vervroegd een Meerjarenprognose Grondexploitaties
RIS315931
▪
▪
▪ ▪
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
(MPG) op te stellen, gebaseerd op de standen zoals die in de jaarrekening worden verantwoord. De Rekeningencommissie waardeert de bereidheid van college en ambtelijk apparaat om tegemoet te komen aan de behoefte van de raad voor wat betreft inhoud en publicatiemoment(en) van de MPG. De commissie wil graag samen met het college en ambtelijk apparaat het tussentijds inzicht verbeteren op een overeenkomstige manier als die van de verbetering van de GRIP-rapportages. De commissie wil hierover na de zomer verder beraadslagen en hierbij ook de commissie Ruimte betrekken. Format voor herziening grondexploitaties: bij een herziening van een grondexploitatie dient de raad niet alleen over de mutatie te worden geïnformeerd, maar over de financiële gevolgen voor de totale grondexploitatie. Elke rapportage over een grondexploitatie dient zelfstandig leesbaar te zijn zonder daarvoor op eerdere berichtgeving te moeten teruggrijpen. De raad moet een herziening van een grondexploitatie niet alleen kunnen begrijpen, maar zelf ook grip kunnen hebben op een in uitvoering zijnde grondexploitatie. Voor de raad moet inzichtelijk zijn in hoeverre er mogelijkheden zijn om bij te sturen op het moment dat het saldo van een grondexploitatie negatiever wordt. Daarbij moet in zo’n geval geduid worden of de desbetreffende saldoverslechtering onontkoombaar is, dan wel het gevolg is van herzien beleid.
De wethouder onderschrijft dat stukken zelfstandig leesbaar moeten zijn en de raad in staat moeten stellen om indien gewenst bij te sturen. Hij heeft toegezegd de wensen van de Rekeningencommissie in beraad te nemen en is graag bereid om na het uitbrengen van de ontwerpbegroting met de Rekeningencommissie en de commissie Ruimte nader af te stemmen hoe het college beter aan de informatiebehoefte van de raad kan voldoen, om daarmee ook de bewustwording te kunnen vergroten. De commissie verwijst graag naar de aanpak van de verbetering van de GRIPrapportage als inspiratie voor een gezamenlijk traject van raad, college en ambtelijk apparaat om de informatievoorziening actueler, toegankelijker en bruikbaarder te maken. Invulling rechtmatigheidsverantwoording 2023: het college heeft toegezegd om kort na het zomerreces een voorstel voor te leggen omtrent de nadere invulling van de rechtmatigheidsverantwoording. De wethouder bespreekt dat voorstel graag op uitnodiging in de Rekeningencommissie na het zomerreces. Bij de bespreking van deze punten in de Rekeningencommissie zal worden toegelicht hoe deze nadere uitwerking voor 2023 eruit zou komen te zien. Hiermee krijgen de Rekeningencommissieleden een concreet beeld van wat zij kunnen verwachten.
Nieuwe verordeningen: de Rekeningencommissie wil komend jaar onderzoeken hoe de Controleverordening en de verordening Rekeningencommissie 2014 geheel vernieuwd kunnen worden als nieuwe aanpassingen nodig zijn vanwege verwachte nieuwe wetgeving. Invulling opdrachtgeverschap: in haar hoedanigheid van opdrachtgever van de Accountantsorganisatie merkt de Rekeningencommissie op vaker door raadsleden met onderzoeksvragen te worden benaderd. Op basis van de hieruit voortkomende ervaringen wil de commissie zich buigen over een nadere uitwerking van spelregels voor dit opdrachtgeverschap.
37
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
11 Bijlagen: werkbesprekingen 11.1
Werkbespreking voortgang verbetering interne beheersing
In 2020 heeft de Rekeningencommissie bij het college onder de aandacht gebracht dat de interne beheersing moest worden verbeterd. Procesbeschrijvingen waren niet meer up-to-date of niet conform de kwaliteitsvereisten en de eigen regels werden niet altijd even strikt nageleefd. De Rekeningencommissie verwachtte meer focus van het college op het formeel vaststellen van procedures, het duiden van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, alsmede de zichtbare naleving van procedures. In de zomer van 2020 heeft de Rekeningencommissie een brief ontvangen waarin op hoofdlijnen werd toegelicht hoe de beheersorganisatie zou worden verbeterd (RIS305828). In 2021 heeft de Rekeningencommissie van het college vervolgens een brief ontvangen (RIS308052) met nadere informatie over het programma voor de verbetering van de beheersorganisatie en de toenmalige stand van zaken. Dit is in de vergadering van 14 april 2021 (RIS308947) nader toegelicht. In een werkbespreking is de voortgang in de verbetering van de interne beheersing toegelicht waarvan onderstaand verslag is gemaakt (zie ook RIS314724). Verschillende incidenten met betrekking tot de interne beheersing (RIS302317, RIS305757 & RIS305885, RIS307566 & RIS313312 en RIS312853, RIS313146 & RIS313147) hebben als een wake-up call gewerkt voor de verbetering waaraan nu wordt gewerkt.
Versterking van het financieel beheer is nodig om tot adequate beleidsuitvoering te komen, de kansen op fouten te verkleinen en het risico op fraude te verminderen. De kwaliteit van de interne beheersing is ook bepalend voor het vertrouwen dat de burger in het stadsbestuur heeft en het vertrouwen dat medewerkers in elkaar kunnen hebben. De verbetering van de interne beheersing richt zich op vier pijlers: 1. processen: deze vormen het cement van beleid en uitvoering door duidelijk te maken wat kwaliteitseisen en de rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn; 2. rechtmatigheid: het gemeentebestuur heeft de verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat beleid en uitvoering voldoen aan wet- en regelgeving; 3. risicobeheersing: door middel van risicomanagement moet de organisatie kunnen inspelen op de belangrijkste risico’s van externe invloeden en onzekerheden. 4. internal audit: dit is een afdeling die belast is met het onafhankelijk toetsen van de interne beheersing binnen de gehele organisatie. Versterken processen Voor het versterken van processen is in 2022 een apart team opgericht met medewerkers (4 fte) die kennis hebben van procesinrichting, beheer en procesbeschrijvingen. De eerste stap van procesmanagement is het op orde brengen van procesbeschrijvingen. Dit vormt de hygiëne van de organisatie.
In de procesbeschrijvingen is vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is en aan welke eisen het proces moet voldoen. In 2022 is ook gestart met het opnieuw inrichten van de uiteenlopende processen binnen de organisatie. De bedoeling is dat deze processen voldoende checks & balances hebben om risico’s te kunnen beheersen. Bij de nieuwe procesbeschrijvingen wordt ook gekeken hoe de dienstverlening aan de burger kan worden verbeterd. Met één van de grote accountantskantoren zijn 42 financieel-kritische processen doorgelicht. Dit zijn processen die tot betalingen of ontvangsten leiden (bijvoorbeeld uitkeringsverstrekking, subsidieverlening of belastingontvangst). De uit de doorlichting gekomen aanbevelingen zijn divers en hebben onder meer betrekking op de kwaliteit van procesbeschrijvingen, aanwezigheid van controlemechanismen of het benutten van automatiseringsmogelijkheden. Deze aanbevelingen worden vanaf 2023 geïmplementeerd. Dit wordt centraal gecoördineerd vanuit het genoemde team, in samenwerking met de betreffende diensten (die eigenaar zijn). Om de processen van verschillende diensten op identieke wijze te kunnen vastleggen zal gebruik worden gemaakt van in 2023 aan te schaffen software. Daarnaast wordt een gemeentebreed kader voor procesmanagement opgesteld en geformaliseerd. Dit wordt medio 2023 opgeleverd.
Ook is er gestart met het schrijven van een handboek administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB) waarin dit kader gedetailleerd wordt uitgewerkt.
38
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Inkoop Inkoop is een belangrijk proces dat onder meer betrekking heeft op (inkoop)contracten, aanbesteden, inkooporders, facturen en de uitgaande geldstroom. In 2022 zijn enkele honderden budgethouders binnen de gemeente bevraagd, waardoor 50% meer contracten in beeld zijn gekomen. Er staan nu meer dan 1000 contracten in het contractenregister. Dit register maakt het mogelijk om te monitoren wanneer contracten aflopen, zodat tijdig opnieuw aanbesteed kan worden. Tevens vormt het de basis van leveranciersmanagement. Het inkopen via inkooporders is het afgelopen jaar gestegen van 74% naar 80%. Het doel richting 2024 is 90%. Het nieuwe aanbestedingssysteem Mercell zorgt ervoor dat bij de afdeling Inkoop de aanbestedingen vanaf maart 2023 op uniforme wijze digitaal worden gedaan. Dit betreft zowel Europese aanbestedingen als inkopen onder de Europese aanbestedingsdrempel (meervoudig onderhandse aanbestedingen) Er wordt ook een link gemaakt tussen Mercell en Oracle, waarmee afgesloten contracten automatisch in Oracle worden opgenomen. Vóór het zomerreces wordt tevens het nieuwe proces Aanvraag tot betalen geïmplementeerd. Dit is een verandering van het inkoopproces, waarbij ook aandacht is voor behoeftestelling en gebruikersgemak.
Het aanpassen van het proces Aanvraag tot betalen is één van de verbetertrajecten die in gang zijn gezet om het risico op onrechtmatigheden te verminderen, onder meer door aanpassingen ten aanzien van de prestatieverklaringen. Op advies van de accountant zal in het systeem een verplichte prestatiebevestiging worden opgenomen voor inkopen waarvoor dat redelijkerwijs verwacht mag worden. In het nieuwe proces is de functiescheiding verbeterd, zijn verantwoordelijkheden in het betaalproces duidelijker vastgelegd en zijn de voorwaarden voor betaling aangescherpt. Voor de gebruikers is een nieuw handboek gemaakt. Ook wordt het proces voor gebruikers eenvoudiger en meer faciliterend, onder meer door het bieden van ondersteuning voor inkopen boven de € 50.000. Financiële administratie Voor het verbeteren van de financiële administratie is in 2022 een apart programma opgesteld, met daaronder diverse projecten. Dit programma is recent ook in uitvoering gebracht. Dit is een meerjarig traject met tussentijdse mijlpalen. Inmiddels zijn procesbeschrijvingen en werkinstructies opgesteld die in 2023 verder worden uitgebreid. Ook is een traject gestart gericht op het implementeren van ITmogelijkheden binnen de administratie (zoals robotisering en E-facturatie). Als onderdeel van dit programma wordt ingezet op tussentijdse afsluiting, waarvan in 2022 een eerste pilot is gedaan.
In 2023 wordt dit geïntensiveerd, vooral gericht op het opschonen en actualiseren van specifieke posten, zoals tussenrekeningen en materiele vaste activa. In 2023 en 2024 wordt het programmaplan voor de verbetering van de financiële administratie verder uitgevoerd. Het is een meerjarig traject, onder meer omdat hierbij meerdere gemeentelijke diensten betrokken zijn en ook een cultuurverandering nodig is. Daarnaast wordt in 2023 ook het betaalproces op diverse aspecten verder verbeterd, onder meer met betrekking tot taken, verantwoordelijkheden en de koppelingen tussen betaalsysteem en de subsystemen. Gemeentebreed Risicomanagement Evenals voor de verbetering van processen is voor risicomanagement een apart team van 4 fte opgericht. Dit team heeft bij de afzonderlijke dienstdirecties de (fraude)risico’s geïnventariseerd. Op dit moment worden beheersingsmaatregelen aan de risicoanalyse toegevoegd. Om de bewustwording te vergroten worden de gesprekken over risico’s periodiek herhaald en worden trainingen gegeven. Het doel is dat het team voor de zomer van 2023 de ISO31000-opleiding heeft gevolgd, een internationale kwaliteitsstandaard. Naast frauderisico’s – die als eerste in kaart zijn gebracht – worden ook overige risico’s geïnventariseerd, zoals rechtmatigheidsrisico’s, financiële risico’s en niet-financiële risico’s.
Een voorbeeld van een niet-financieel risico is het niet kunnen werven van gekwalificeerde medewerkers. Voor een professionele uitvoering en vastlegging van risicomanagement wordt een applicatie aangeschaft voor governance, risk & compliance (GRC). Hiermee kan het gehele (fraude)risicomanagement worden vastgelegd. Rechtmatigheidsverantwoording Met ingang van 2023 moet het college zich in de jaarrekening verantwoorden over de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. Dit zal bij wijze van oefening ook al gebeuren in de jaarrekening 2022. Eén en ander is eerder toegelicht in de vergadering van 14 december 2022 (RIS314373, punt E).
39
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
Internal audit Internal audit is een afdeling die belast is met het onafhankelijk toetsen van de interne beheersing binnen de gehele organisatie. Er bestond een dergelijke afdeling, maar deze moest zich verder ontwikkelen in professionaliteit, capaciteit en methodiek. Ook hier is het doel om aan beroepsstandaarden te voldoen zodat de accountant in haar controle gebruik kan maken van het werk van deze afdeling. Er is inmiddels een jaarplan en er wordt gewerkt aan een kwaliteitssysteem en een handboek. De bedoeling is dat meer gebruik gemaakt gaat worden van data-analyse. Om ervoor te zorgen dat dossiers goed worden vastgelegd zal ook hiervoor een IT-applicatie worden aangeschaft. Het verschil tussen internal audit en de Accountantsorganisatie is dat internal audit werkt voor de ambtelijke organisatie en de Accountantsorganisatie in opdracht van de raad. Om te zoveel mogelijk te voorkomen dat werkzaamheden dubbel worden uitgevoerd vind onderlinge afstemming plaats. Het geven van assurance bij de jaarrekening blijft de taak van de Accountantsorganisatie. Met de Accountantsorganisatie wordt de onderlinge verantwoordelijkheidsverdeling afgestemd. In de Boardletter is aandacht gevraagd voor interne beheersing op het fysiek en sociaal domein. Ook hier wordt gewerkt aan de opvolging van de aanbevelingen van de accountant.
Niet alles zal echter al in 2023 kunnen worden afgerond, ook al omdat de benodigde cultuurverandering binnen de gehele organisatie tijd kost.
40
RIS315931
11.2
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Werkbespreking grondexploitaties
Tijdens een besloten vergadering van de Rekeningencommissie op 25 januari 2023 (RIS314622) is gesproken over een wenselijke aanpassing van de gemeentelijke Verordening Beheersregels Grondexploitatie en Strategisch bezit 2018. De Rekeningencommissie wil onder meer dat in de verordening wordt opgenomen dat geen posten zonder onderbouwing of berekening op een grondexploitatieproject mogen worden begroot, zoals bijvoorbeeld een stelpost voor onvoorziene kosten. Ook mogen geen bijdragen worden opgenomen aan niet aan de grondexploitatie toerekenbare voorzieningen en mogen uitsluitend kosten worden geraamd die aan de grondexploitatie kunnen worden toegerekend. In een werkbespreking over grondexploitaties op 13 april 2023 is de Rekeningencommissie geïnformeerd over de voorgenomen wijzigingen in de verordening (zie ook RIS315408). Het vigerend kader voor het Haags grondbeleid is de Nota Grondbeleid 2019 (RIS302035). Hierin zijn de keuzes tussen faciliterend of actief grondbeleid uitgewerkt. Indien de gemeente kiest voor een actief grondbeleid in een bepaald gebied op of een bepaalde locatie om zodoende controle te houden op wat wordt gebouwd in de stad, dan is een grondexploitatie daarvoor het instrument. De spelregels voor grondexploitaties staan in twee documenten, het BBV en de eigen gemeentelijke Verordening Beheersregels Grondexploitatie en Strategisch bezit 2018.
Bij het BBV hoort een notitie Grondbeleid waarin specifiek ingegaan wordt op het onderwerp grondexploitaties. Grondexploitatieprojecten zijn per definitie risicovol omdat het langlopende projecten zijn, waarbij baten en lasten onzekerder worden naarmate ze verder in de toekomst liggen. Bovendien worden baten waarmee de lasten van een grondexploitatieproject worden gedekt pas aan het einde van het project gerealiseerd, namelijk als de grond wordt verkocht. De volatiliteit van de markt in de tussenliggende tijd brengt daarmee extra risico’s met zich mee. Een grondexploitatie bestaat uit het saldo van de lasten en baten van het bijbehorende project en de daarmee gepaard gaande risico’s. Als wordt voorzien dat een grondexploitatie verlieslatend zal zijn wordt hiervoor een dotatie gedaan in de Voorziening negatieve plannen. De risico’s van grondexploitatieprojecten worden gedekt met de Reserve Grondbedrijf. Een typische grondexploitatie begint met de verwerving van grond en vastgoed van een derde partij of doordat gemeentelijk vastgoed beschikbaar komt voor herbestemming, zoals een schoolgebouw. Vervolgens wordt een plan gemaakt voor de nieuwe bebouwing van de locatie, wordt het bestaande vastgoed gesloopt of gesaneerd en wordt de grond bouwrijp gemaakt.
Dan verkoopt de gemeente de grond en bouwt een aannemer vervolgens het nieuwe vastgoed, waarna de gemeente de locatie woonrijp maakt, bijvoorbeeld door bestrating. De som van kosten en opbrengsten resulteert in het projectsaldo. Omdat een grondexploitatie indicatief zeven jaar duurt heeft het een risicoprofiel. Onderscheid wordt gemaakt tussen specifieke projectrisico’s en marktrisico’s (zoals kostprijsontwikkelingen). Een grondexploitatie kent vier belangrijk peilmomenten. De belangrijkste is het vaststellen van de grondexploitatie, waarbij wordt bepaald wat gebouwd zal worden en wat de verwachte kosten en opbrengsten zijn. Deze financiële vertaling van het projectdocument vormt de grondexploitatie. Als een grondexploitatie in uitvoering is moet deze elk jaar geactualiseerd worden. Daarbij wordt in principe niets veranderd aan de kaders, maar wordt de financiële prognose aangepast aan de actuele stand van zaken. Als aanpassing buiten de kaders nodig is, is sprake van een herziening van de grondexploitatie. Afhankelijk van de omvang in euro’s worden aanpassingen al dan niet (opnieuw) aan de raad voorgelegd. In de verordening voor grondexploitaties is nader gekwantificeerd wanneer mutaties buiten de vastgestelde kaders vallen. Als het project klaar is wordt de grondexploitatie afgesloten; dit is de laatste mijlpaal.
41
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
Voorziening negatieve plannen Grondexploitaties van de gemeente Den Haag hebben niet zelden een negatief financieel saldo. Daar staat tegenover dat de gemeente controle houdt op wat er in de stad gebouwd wordt. Zodra wordt gesignaleerd dat een grondexploitatie verlieslatend zal zijn, moet dit verlies ook worden genomen in de boekhouding. Dat wil zeggen dat bij de bestuurlijke vaststelling van een verlieslatende grondexploitatie een dekking aanwezig moet zijn voor het verwachte negatieve saldo. Hiervoor wordt dan de voorziening negatieve plannen gevormd. Als gedurende het project blijkt dat het negatieve saldo groter wordt, is extra dekking nodig. Hiervoor wordt de voorziening negatieve plannen bijgesteld ten laste van de reserve grondbedrijf.
Kosten Grondexploitatiebegroting
Opbrengsten Gemeentelijke dekking
Voorziening Negatieve Plannen (VNP)
Verrekening VNP
Pas op het moment dat het project wordt afgesloten wordt de VNP verevend met het projectsaldo, zodat dit tegen elkaar weggestreept kan worden (de twee donkerrode balkjes in het diagram. Het blauwe balkje is de storting in de VNP). Reserve Grondbedrijf De Reserve Grondbedrijf (RGB) heeft meerdere doelen. Het primaire doel is een dekking vormen voor de risico’s in grondexploitatieprojecten. Een negatief saldo van een grondexploitatie en de risico’s van een grondexploitatie worden dus separaat gedekt uit respectievelijk de VNP en de RGB. Als er gedurende de uitvoering van een verlieslatend project mutaties plaatsvinden die het project meer verlieslatend maken is de RGB de primaire dekking. Dit wordt dus niet gedekt uit de algemene begroting. De omvang van de RGB wordt daarmee bepaald door de som van alle risico’s van alle projecten. Dit gaat om aanzienlijke bedragen. In de verordening is voorgeschreven dat in de RGB een horizon van vijf jaar wordt gehanteerd. Zodra de omvang van de RGB de gecumuleerde risico’s met een zekere bandbreedte overstijgt, kan deze reserve desgewenst worden afgeroomd. Als de omvang onder deze bandbreedte daalt moeten maatregelen getroffen worden die ervoor zorgen dat de omvang van de RGB binnen vijf jaar weer voldoende dekking biedt voor de gecumuleerde risico’s.
Kosten Grondexploitatiebegroting
Opbrengsten Gemeentelijke dekking Dekking RGB
Voorziening Negatieve Plannen (VNP)
Reserve Grondbeleid (RGB)
42
Verrekening VNP
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Als gedurende een project zich een tegenvaller voordoet (het gele pijltje in het diagram), moet daarvoor een aanvullende dekking komen in de VNP. Deze ophoging van de VNP gaat ten laste van de RGB. Als het saldo van een grondexploitatieproject positief is, komt deze winst ten goede aan de RGB. Op deze manier vormen de VNP en de RGB een buffer tussen de gezamenlijke grondexploitaties en de gemeentelijke begroting. Planning & controlcyclus en MPG In de planning & controlcyclus komen grondexploitaties terug in de paragraaf Grondbeleid, zowel in de begroting als in de verantwoording Dit is voorgeschreven in het BBV. Omdat grondexploitaties per definitie meerjarig zijn nemen ze een aparte positie in ten opzichte van andere posten in de begroting en verantwoording. Voor de meeste posten geldt dat in de begroting vooruit wordt geblikt en bij de verantwoording wordt teruggeblikt op de besteding van middelen. Bij grondexploitaties wordt zowel bij de begroting als bij de verantwoording vooruit- én teruggekeken om een adequaat beeld van de meerjarige prognoses te kunnen geven. Daarnaast is er de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG), die een onderbouwing vormt van hetgeen er in de paragraaf Grondbeleid staat. Hierin worden de financiële aspecten van de afzonderlijke grondexploitaties meer gedetailleerd toegelicht.
Verordening Beheersregels Grondexploitatie en Strategisch bezit 2018 In 2016 is het BBV aangepast, onder meer voor wat betreft de regels voor actief grondbeleid. Als uitgangspunt daarvoor is de bestaande regelgeving voor faciliterend grondbeleid gekozen, waarin de minimaal door de gemeente te verhalen kosten zijn bepaald, alsmede de maximaal op de aannemer te verhalen kosten. De minimaal te verhalen kosten bij faciliterend grondbeleid zijn daarbij aangewezen als de maximaal toe te rekenen kosten bij actief grondbeleid. Dit betekende ook dat schattingsonzekerheden in een project niet meer als een post voor onvoorziene kosten mochten worden opgenomen in een grondexploitatie. Vanwege de relatief grote waarschijnlijkheid dat zich op enigerlei wijze beperkte meerkosten voordoen in een project, acht de gemeente het niet a priori vanzelfsprekend om dergelijke onvoorziene kosten buiten de projectbegroting als een risico op te nemen. Ook bij andere gemeenten is het gebruikelijke om in de ramingen een post voor nader te detailleren kosten of een risico-opslag op te nemen. De gemeente Den Haag is nog zoekende naar een alternatief voor het transparant verwerken van schattingsonzekerheden in de raming van een grondexploitatie. Bijdragen aan fondsen of reserves Met de wijziging van het BBV in 2016 is een dotatie aan een fonds of reserve buiten de grondexploitatie niet meer toegestaan.
Sparen voor herstel- of onderhoudswerkzaamheden die later worden aangelegd of uitgevoerd (na afsluiting van de grondexploitatie) kan alleen via een separate bestemmingsreserve. De Rekeningencommissie heeft gevraagd expliciet in de verordening op te nemen dat dergelijke afdrachten niet in een grondexploitatie mogen worden opgenomen. De aanpassingen in de verordening zullen in de eerstvolgende actualisatie worden doorgevoerd. Naar verwachting moet ook ander beleid hierop aangepast worden. Toerekenbare kosten De aanleg van nieuwe riolering mag volgens BBV-regels worden toegerekend aan een grondexploitatie. Het komt echter voor dat hierbij tevens omliggende bestaande rioleringen worden vervangen, waarbij de gezamenlijke kosten op de grondexploitatie worden begroot. Vervolgens wordt voor de vervanging een bijdrage uit de rioolrechten hiervan afgetrokken. Dit komt de inzichtelijkheid van de grondexploitatiebegroting niet ten goede. In overweging wordt genomen om in de verordening op te nemen dat in een grondexploitatie voortaan uitsluitend kosten worden geraamd die aan de grondexploitatie kunnen worden toegerekend. PPT-criteria Soms kunnen investeringen in de openbare ruimte, zoals de aanleg van een ontsluitingsweg, geheel of gedeeltelijk aan een grondexploitatie worden toegerekend.
Het BBV hanteert hiervoor de begrippen profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT) als criteria. Aan de hand van deze PPT-criteria dient gemotiveerd te worden in hoeverre de investeringen in de openbare ruimte aan de grondexploitatie kunnen worden toegerekend (proportionaliteit). Het BBV schrijft voor dat als het uit de investering voorvloeiende nut voor de grondexploitatie aanzienlijk hoger is dan het algemeen nut, deze investering geheel dan wel gedeeltelijk aan de grondexploitatie wordt toegerekend. In de verordening is ‘aanzienlijk hoger’ nu gedefinieerd als meer dan 50%. Er kan voor gekozen worden dit 43
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
anders te kwantificeren. In de praktijk is de toerekenbaarheid echter zeer projectspecifiek. Voorgesteld wordt om een onderbouwing van de toerekenbaarheid van kosten integraal onderdeel te laten uitmaken van het raadsvoorstel voor een grondexploitatie. Dit gebeurt nu overigens in de praktijk al bij de vaststelling van grondexploitaties. Frequentie van actualisatie Het BBV schrijft voor dat grondexploitaties minimaal één keer per jaar worden geactualiseerd. De gemeente Den Haag doet dit twee keer per jaar, bij de begroting en bij de jaarrekening, in de paragraaf Grondbeleid. De Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) is de onderbouwing van deze actualisaties. Dit boekwerk wordt één keer per jaar uitgebracht. Naast financiële informatie wordt in projectbladen van de MPG ook informatie gegeven over bijvoorbeeld mutaties in programma’s en planning. Tot nu toe brengt de gemeente Den Haag de MPG uit bij de begroting. Voorgesteld wordt om dit voortaan bij de publicatie van de jaarrekening te doen. Bij de begroting wordt dan een update hiervan uitgebracht met onder meer de majeure aanpassingen en eventuele aanpassingen in het risicoprofiel.
44
RIS315931
11.3
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Werkbespreking IT-beheer en informatieveiligheid
In december 2022 heeft het college de raad geïnformeerd over de uitvoeringsagenda digitalisering en dienstverlening 2023 (RIS313799 en RIS313800). Deel 3 daarvan gaat over de gemeentelijke ICT en is met name relevant voor de Rekeningencommissie. De Rekeningencommissie is door de Chief Information Officer (CIO), bijgepraat over de stand van zaken met betrekking tot IT-beheer en informatiebeveiliging, waaronder de bescherming van persoonsgegevens (zie ook RIS314582). IT-organisatie In 2021 is een reorganisatie gestart met een tijdelijke organisatie Informatisering & Automatisering (I&A). Op dat moment was de IT-organisatie versnipperd binnen de gemeentelijke organisatie, met overlap in functies op verschillende plekken in de organisatie. Daarbij zaten beleid en uitvoering op afstand van elkaar. Door een gebrek aan bundeling miste de organisatie slagvaardigheid en kon niet goed worden samengewerkt. Met de reorganisatie zijn verschillende expertises in teams bijeengebracht. Om de afstand tussen de gemeentelijke diensten en de IT-ondersteuning te verkleinen is de IT-dienstverlening georganiseerd rond de zogenoemde waardeketens van gemeente (bijvoorbeeld de processen voor vergunningverlening of subsidieverlening). Voor elke keten is een multidisciplinair team gevormd waarvan de sturing bij de verantwoordelijke dienst ligt.
Hierdoor is nu een continue samenwerking tussen de dienst en de IT-ondersteuning, waardoor de IT-dienstverlening beter is afgestemd op de behoeften van een dienst. De nieuwe werkwijze is gedurende de afgelopen twee jaar stapsgewijs ingevoerd, zodat de inrichting van de processen ook nog tussentijds bijgestuurd kon worden. Per 1 januari 2023 is de nieuwe structuur definitief geworden. De reorganisatie is tevens benut om de nieuwe organisatie in te richten als een regievoerder op ingekochte dienstverlening, omdat systemen voor automatisering steeds minder zelf ontwikkeld en beheerd zullen worden. Dit houdt in dat ook meer aandacht wordt besteed aan contractmanagement. Nu de reorganisatie is afgerond worden de openstaande vacatures (50 fte) ingevuld. Het aantal medewerkers van I&A is afgenomen naar 500 fte. Toch blijven er veel mensen nodig om de grote hoeveelheid specifieke systemen te kunnen beheren. Door de transitie naar clouddienstverlening verandert de rol van I&A van uitvoering naar regie, waardoor ook andere competenties geworven moeten worden. Zo zijn meer specialisten nodig op het gebied van informatiebeveiliging, privacy en contractmanagement.
Het niet geringe aantal vacatures (50 fte) bij de dienst Informatisering & Automatisering (I&A) wordt door de Rekeningencommissie als een risico voor de bedrijfsvoering gezien, mede in het licht van de huidige krappe arbeidsmarkt. Masterplan IT (2020-2023) In 2020 is begonnen met de uitvoering van het Masterplan IT, dat in 2023 wordt afgerond. In dit kader wordt dit jaar een nieuw gemeentelijk netwerk gerealiseerd via KPN, wordt een systeem voor informatiebeveiliging geïmplementeerd, wordt het gerealiseerde cloudplatform verder ontwikkeld en wordt een begin gemaakt met het migreren van eigen applicaties naar de cloud door middel van een aanbesteding voor cloudservices. Daarmee wordt aangesloten op de mondiale ontwikkeling dat leveranciers geen systemen meer verkopen, maar de functionaliteit ervan via clouddienstverlening aanbieden. Applicatielandschap Uit een eerder uitgevoerd doelmatigheidsonderzoek bleek dat er voor de komende jaren een grote opgave ligt voor wat betreft het moderniseren van het applicatielandschap van de gemeente (zie ook RIS310181). Veel van de 70 grote gemeentelijke systemen (applicaties) zijn aan vervanging toe. Hiervoor bleken onvoldoende middelen geraamd te zijn. In het coalitieakkoord (RIS313189) zijn hiervoor aanvullende middelen beschikbaar gesteld.
Bestaande applicaties zullen veelal worden vervangen door de inkoop van (cloud)dienstverlening bij een leverancier. Dit vereist een standaardisatie van de gemeentelijke processen. Door de toenemende clouddienstverlening wordt de gemeente afhankelijker van externe partijen die vaak mondiaal opereren. Om dit risico te beheersen worden aanbestedingstrajecten in stappen doorlopen waarbij uiteindelijk een groot aantal vereisten aan de te selecteren dienstverlener worden gesteld. De op basis hiervan op te nemen voorwaarden in de af te sluiten contracten dienen de continuïteit van de IT-ondersteuning te borgen. Voor dataopslag is bijvoorbeeld vastgelegd dat dit in Europa plaatsvindt, dat back-ups beschikbaar zijn en dat data wordt beveiligd. Vooralsnog worden nog applicaties door de gemeente zelf beheerd, zoals de betaald parkeren-app. Deze app is in opdracht van de gemeente door een externe partij gemaakt. Het vergt namelijk veel
45
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
kennis en expertise om voor de uiteenlopende taken van de gemeente zelf systemen te ontwikkelen. Tegenwoordig verandert de technologie ook nog eens zo snel dat er voor een gemeente veelal onvoldoende tijd is om toereikende expertise hiervoor op te bouwen. Mede daarom wil de gemeente de IT-ondersteuning steeds meer gaan uitbesteden. Voor de kernapplicaties wordt daarbij gebruik gemaakt van marktpartijen met een gevestigde reputatie. Naarmate het gaat om minder kritieke toepassingen worden ook alternatieven overwogen, zoals het uitbesteden aan startups of het (deels) zelf ontwikkelen of beheren van applicaties. Cybersecurity Gemeenten verantwoorden zich over informatiebeveiliging en kwaliteit door middel van een Eenduidige Normatiek Single Information Audit (ENSIA). De bevindingen uit de ENSIA-audit van afgelopen jaar zijn inmiddels afgedaan. Voor de nieuwe collegeperiode wordt gewerkt aan een nieuw beleidskader informatieveiligheid 2023-2026. Het komende jaar wordt ook de hackaton ‘Hâck The Hague’ georganiseerd. In samenwerking met leveranciers worden hierin ook kleine lokale bedrijven en organisaties betrokken. Ook wordt dit jaar het cybercrisisplan intern geoefend. Vervolgens neemt de gemeente deel aan de landelijke cybercrisisoefening ISIDOOR.
Deze is gericht op de vitale digitale functies in de stad, zoals het waterleidingbedrijf of de beheerder van het elektriciteitsnetwerk. Dit keer zal getest worden in hoeverre de digitale (communicatie)systemen met betrekking tot openbare orde en veiligheid bestand zijn tegen cyberaanvallen. Privacy Ter naleving van de AVG is een register van verwerkingen opgezet, waarin 149 verwerkingen moeten worden opgenomen. Met name maatschappelijke organisaties als Amnesty International willen inzage in dit register. In 2022 is de helft van de achterstand in de uitvoering van Data Protection Impact Assessments (DPIA’s) ingelopen. Voorts is een DPIA-register en een register van verzoeken van betrokkenen opgezet. De gemeente beheert verschillende registers met betrekking tot informatieveiligheid. Zo is er een register van alle door de gemeente gebruikte algoritmen (op het open-dataplatform), een register van verwerkingen van persoonsgegevens, een sensorenregister voor camera’s en andere waarnemingsapparatuur, een DPIA-register en een register voor inzageverzoeken. Wet open overheid In mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in de plaats gekomen van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het doel van de wet is de overheid transparanter te maken door informatie actief openbaar te maken.
Uit een nulmeting is gebleken dat de gemeente Den Haag aan ruim 70% van de vereisten in de nieuwe wet voldoet. Voor het voldoen aan de resterende vereisten is een plan van aanpak opgesteld. Naar verwachting zorgt dit ervoor dat de gemeente eind dit jaar voor 80%-90% aan de vereisten voldoet. Aanvankelijk was het de bedoeling dat gemeenten voor publicatie van informatie gebruik zouden maken van een landelijk platform. Omdat de rijksoverheid hiervan heeft afgezien ontwikkelt de gemeente nu zelf processen voor het publiceren van informatie. Landelijke trajecten Samen met de VNG en de eigenaren van basisregistraties heeft de gemeente Den Haag deelgenomen aan de ontwikkeling van nieuwe standaarden voor een efficiëntere en veiligere koppeling met basisregistraties (Haal Centraal). Dit is inmiddels als standaard verklaard voor alle gemeenten. Tevens is met de rijksoverheid een samenwerkingsconvenant afgesloten voor de Nederlandse Cybersecuritystrategie, naar aanleiding van de agenda Digitaal Veilig Den Haag. Het doel is het ontwikkelen van een gezamenlijk programma om de cybersecuritystrategie van het rijk verder te implementeren op gemeentelijk niveau. Vorige maand is een landelijk algoritmeregister gelanceerd, waaraan ook de gemeente Den Haag deelneemt.
De door Den Haag ontwikkelde informatieplattegrond voor informatiebeheer is door de VNG overgenomen als uitgangspunt voor de ontwikkeling van een landelijke standaard voor alle gemeenten.
46
RIS315931
11.4
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Werkbespreking datastrategie
In vervolg op de werkbespreking met de Chief Information Officer (CIO) (RIS314582) is de Chief Data Officer (CDO) uitgenodigd om de datastrategie van de gemeente toe te lichten, waaronder de toepassing van data, algoritmen, privacybescherming en het beheer van dataregisters (zie ook RIS315408). De CDO is verantwoordelijk voor de strategie en kaderstelling voor het verantwoord gebruik van data en de manier waarop door de gemeente met algoritmes wordt omgegaan. De CDO probeert de organisatie zo goed mogelijk voor te bereiden op verwachte nieuwe regelgeving hiervoor, zowel nationaal als internationaal. De CDO is tevens hoofd van het Expertisecentrum voor Data en Artificial Intelligence (AI). Dit is een afdeling binnen de directie Informatie met 62 dataprofessionals die dashboards, analyses, rapportages en datavisualisaties maken en zich daarnaast richten op onderzoek, de implementatie van de Woo en informatiebeheer. Wat is datagedreven werken? In Den Haag worden zeer uiteenlopende evenementen georganiseerd voor de inwoners van Den Haag. Achter de schermen vraagt dit de inzet van onder meer beveiligers, handhavers en vuilnisophaaldiensten.
Ook het goed mogelijk maken van het gebruik van data en AI vraagt ‘achter de schermen’ een multidisciplinaire inzet van medewerkers, die ervoor moeten zorgen dat de datakwaliteit op orde wordt gebracht en dat op de juiste manier met data wordt omgegaan. Deze werkzaamheden ter ondersteuning van de stedelijke opgaven worden toegelicht aan de hand van enkele voorbeelden. Zo wil de gemeente meer inzicht krijgen in mogelijk toenemende armoede in de stad als gevolg van de recente inflatie. Verder stond tijdens de coronapandemie het werk van handhavers onder een grotere druk als gevolg van onvrede onder groepen in de samenleving over de coronamaatregelen. Het onderzoek van de beschikbare data wees uit dat dit probleem groter bleek dan aanvankelijk was ingeschat. Enige tijd geleden werden door de pandbrigade van Den Haag in de Theresiakerk 44 illegale slaapplekken voor uitgebuite arbeidsmigranten aangetroffen. Deze ontdekking werd gedaan na meldingen van inwoners, maar de gemeente streeft ernaar dit soort misstanden veel sneller in het vizier te krijgen door slim met beschikbare data om te gaan. Het laatste voorbeeld betreft de lange wachttijden voor paspoorten en rijbewijzen afgelopen zomer, mede als gevolg van personeelstekort.
Met behulp van de data en dashboards kon inzichtelijk worden gemaakt welke maatregelen tot verbeteringen leidden zodat beter kon worden geanticipeerd op toekomstige vraag. Datastrategie als bestuurlijk kader In het coalitieakkoord worden enkele zaken benoemd die betrekking hebben op het verantwoord omgaan met data en AI, zoals het prioriteren op basis van data en het monitoren van de effectiviteit en doelmatigheid van beleid. Mede als gevolg van geopolitieke conflicten staat de informatieveiligheid onder druk, bijvoorbeeld door hackpogingen. Ook aan de privacy van inwoners wordt expliciet aandacht besteed daar waar het gaat om het gebruik van data en algoritmes. De nieuwe Wet open overheid vraagt verder een actieve rol van de overheid in het openbaren van informatie. In de vorige collegeperiode is een visie op digitalisering en dienstverlening opgesteld (RIS305093). Deze wordt geactualiseerd op basis van het nieuwe coalitieakkoord. Destijds is op basis van deze visie de datastrategie gemaakt (Datagedreven werken voor onze stad, RIS305091). Dit document bestaat uit drie delen: een bestuurlijke visie met kernpunten op strategisch niveau, een ambtelijk werkboek waarin verschillende processen staan beschreven en de zogenoemde etalageprojecten. Deze etalageprojecten waren belangrijk om te laten zien wat het voor de stad oplevert als je met data en AI aan de slag gaat.
Daarom was het belangrijk dat ook de inwoners kennis konden nemen van deze informatie. Er zijn meerdere podcasts en video’s gepubliceerd op uiteenlopende media waarin op een laagdrempelige manier werd uitgelegd hoe de gemeente met behulp van data zaken heeft verbeterd. Deze reeks is beschikbaar via deze link (https://www.linkedin.com/groups/9053704/). In de infographic van de datastrategie worden in het bovenste gele deel de maatschappelijke opgaven benoemd, inclusief de doelgroepen. Naast de inwoners van Den Haag zijn dat de bedrijven die in de stad zijn gevestigd, de medewerkers van de gemeente en kennisinstellingen waarmee wordt samengewerkt. De datastrategie rust op vijf pijlers: 1. waardecreatie,
47
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
2. een technische en administratieve basis die op orde is, 3. voldoende kennis en opleiding om met data en AI om te kunnen gaan, 4. datagovernance, een organisatie van dataprofessionals waaronder dataofficers bij de diensten die kan sturen op de uitvoering en doorontwikkeling van de datastrategie, 5. kwaliteit van informatie en van analyses en een goede vindbaarheid van informatie. De datastrategie is een veranderkundige opgave waaraan permanent gewerkt moet worden. Actuele thema’s met betrekking tot datagedreven werken zijn ethiek, mensenrechten, compliancy, digitale rechten, informatiebeheer (zoals opslag en tijdige vernietiging), privacy en informatieveiligheid. Er is een werkplan geschreven met een aanpak voor het op een privacyvriendelijke manier omgaan met gegevens. Naast het Expertisecentrum voor data en AI zijn er zes andere expertisecentra voor onder meer security, privacy, informatiebeheer en architectuur die onderling nauw met elkaar samenwerken. Speelveld en wet- en regelgeving Op nationaal niveau is de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren opgesteld. Naast het creëren van een gelijk economisch speelveld wordt hierin ook veel nieuwe wet- en regelgeving betrokken. Zo wordt met de Europese Datagovernance Act beoogd het eenvoudiger te maken om data tussen lidstaten te delen.
Lidstaten kunnen zo van elkaars kennis gebruikmaken waarmee het economisch groeipotentieel wordt versterkt. De Data Act gaat nog een stapje verder en zorgt ervoor dat voor maatschappelijke doeleinden gebruik gemaakt kan worden van de data van bedrijven. De bedoeling van de recent ingevoerde Wet open overheid (Woo) is dat de overheid overgaat van passieve openbaarmaking naar actieve openbaarmaking van informatie. De gemeente Den Haag heeft een bijdrage geleverd aan de Interbestuurlijke Datastrategie Nederland. De datastrategie van Den Haag is daarin als één van de voorbeelden genoemd. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat een gebrek aan transparantie vanuit de overheid resulteert in wantrouwen en onveiligheidsgevoelens bij burgers. Het algoritmeregister, het gebruik van AI en ethische waarborgen Algoritmes zijn een verlengstuk van de mens. De gemeente Den Haag heeft geen algoritmes die zelfstandig een besluit nemen. Professor Stefano Puntoni van de Erasmus Universiteit Rotterdam heeft een model gemaakt van de sterke kanten van een algoritme en de sterke kanten van de mens. Algoritmes zijn sterk in het structureren en filteren van data en het herkennen van patronen. De duiding van de betekenis en de vertaalslag naar de maatschappelijke opgave hoort echter bij de mens thuis. Algoritmes worden gebruikt om te voorspellen, bijvoorbeeld voor het maken van scenarioplanningen.
Verder kan de doelmatigheid ermee vergroot worden: in het geval van een capaciteitstekort kan aan de hand van een model worden bepaald waar de beschikbare capaciteit op ingezet wordt. Ook kunnen met algoritmes risico’s inzichtelijk gemaakt worden. Een actueel voorbeeld is een voorspelmodel voor de verkeersveiligheid. Aan de hand van verschillende in te voeren variabelen kan worden voorspeld wat de kans op een ongeval is op een bepaalde locatie. Een beraadslagingsinstrument ter beoordeling van algoritmen op mogelijke nadelige effecten voor inwoners is de Impact Assessment voor Mensenrechten en Algoritmes (IAMA), ontwikkeld door de Utrecht Data School. Dit raamwerk is gebaseerd op 200 gedefinieerde grondrechten van de mens. De uitkomst van een dergelijke beoordeling kan zijn dat een bepaald algoritme niet ingezet zal worden. Een vereiste van een door de Europese Commissie voorgestelde AI-verordening wordt dat je als organisatie auditeerbaar moet zijn, met andere woorden: aangetoond moet kunnen worden dat een dergelijke beraadslaging heeft plaatsgevonden. Dit wordt dan ook een verplichting vanuit de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren. Het is de bedoeling dat een externe toezichthouder hier landelijk toezicht op gaat houden. Waarschijnlijk gaat een dergelijk impact assessment uitsluitend gelden voor hoog-risicoalgoritmes.
Dat zijn algoritmes waarbij mogelijk sprake is van een schending van mensenrechten dan wel mogelijke gevolgen op de gezondheid van mensen. De Europese Commissie spreekt in de AI-verordening ook over algoritmes met een onaanvaardbaar risico die bij voorbaat verboden zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om algoritmes voor social scoring zoals die in China worden gebruikt. De gemeente Den Haag maakt geen gebruik van dergelijke algoritmes. Een praktijkvoorbeeld uit het buitenland van een onaanvaardbaar risico betreft een bedrijf dat aan de hand van uitingen op social media analyseerde welke jongeren vatbaar konden zijn voor depressiviteit om hen preventief hulp aan te bieden. Ondanks de mogelijk goede intenties wordt dit door de Europese Commissie gezien als een algoritme met een onaanvaardbaar risico. Voor de inzet van algoritmes bij de bestrijding van criminaliteit of terrorisme gelden overigens andere wettelijke regimes. 48
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
In de datastrategie van de gemeente wordt expliciet aandacht besteed aan deze publieke waarden en grondrechten. Zo is daarin het principe uit de privacywet opgenomen dat burgers het recht hebben op een menselijke blik bij automatisch genomen besluiten die op hen betrekking hebben. Verder wordt de AI-verordening vertaald naar beleid voor de gemeente Den Haag, in overeenstemming met wat het ministerie van BZK en de VNG hierover uitwerken. In het kader van transparantie is besloten om een algoritmeregister te maken, gepubliceerd op het dataplatform Den Haag. Hierin staan alle algoritmes van de gemeente vermeld, van welke data ze gebruik maken en welke gevolgen ze kunnen hebben voor inwoners van Den Haag. De gemeente is aangesloten bij het nationale consortium Publieke Controle op Algoritmes dat 33 metadatakenmerken heeft gedefinieerd, waarvoor de desbetreffende data in het algoritmeregister zijn ingevuld. Dit uitgebreide register heeft de nodige aandacht gekregen van de media. Het gebruik van algoritmes in Den Haag sluit aan bij de FAIR-principes (findable, accessible, interoperable & reusable). Dit betekent dat het hele algoritmeregister op het open-dataportaal van de rijksoverheid staat en in het landelijk algoritmeregister dat door het ministerie van BZK is gelanceerd. Het is in verschillende bestandsformaten te downloaden, zodat iedereen met deze data aan de slag kan.
In het kader van ethiek wil de gemeente zorgen dat de rechten van de inwoners worden gewaarborgd. Bij onjuist gebruik is toepassing van technologie niet per definitie neutraal. De gemeente wil een iets lichtere vorm van de IAMA, de ethische data-assistent DEDA, inzetten bij medium- en laagrisicoalgoritmes. Daarmee is er voor alle categorieën in de AI-verordening een instrument waarmee getoetst kan worden op ethiek, publieke waarden en mensenrechten. Voorts is de gemeente voornemens om een ethische commissie en een klankbordcommissie in te stellen. Praktijkvoorbeelden Eén van de praktijkvoorbeelden van datagedreven werken is het Wmo-voorspelmodel waarover in de Rekeningencommissievergadering van 22 februari 2023 (RIS314724) is gesproken. Door vergrijzing zullen in de toekomst naar verwachting meer inwoners een beroep doen op de Wmo. Daarom is een model ontwikkeld om de verwachte toename van het Wmo-gebruik voor de komende vijf jaar te voorspellen. Inmiddels willen ook andere gemeenten dit model gaan gebruiken. De bedoeling van het model is het voorspellen van de cumulatieve vraag van groepen inwoners en niet de individuele vraag per inwoner. Om te voorkomen dat vraagcijfers in een bepaalde wijk herleidbaar zouden zijn naar personen worden aantallen van minder dan 100 (potentiële) cliënten niet meegenomen in het model.
Voorts is gezocht naar indicatoren met een voorspellende waarde, zoals leeftijd en het reeds gebruik maken van de Wmo. Het model is ontwikkeld rond meerdere waarborgen, zoals privacy by design met behulp van onafhankelijke deskundigen en het volgen van een moreel besluitvormingsproces om er bijvoorbeeld voor te zorgen dat indicatoren niet konden leiden tot stigmatisering of uitsluiting. Het model maakt gebruik van open data en interne bronnen. Om het model te toetsen heeft de gemeente externe audits laten uitvoeren. Verschillende evaluaties hebben voorts geleid tot bijstellingen van het model. Een tweede praktijkvoorbeeld is een proef met geautomatiseerde detectie van lachgasgebruik in de openbare ruimte. Met ingang van januari 2023 geldt in Scheveningen een lachgasverbod. In deze proef worden camerabeelden door AI geanalyseerd op lachgasgebruik, bijvoorbeeld het herkennen van personen die een ballon aan hun mond hebben. Bij detectie door het algoritme wordt een Sms-bericht naar een handhaver gestuurd met locatiegegevens van een mogelijke overtreding van het lachgasverbod, zonder dat daarbij beelden worden opgeslagen. Het algoritme is getraind met bestaande beelden van overtredingen en met behulp van geënsceneerde beelden met acteurs. Voor deze proef zijn zowel een DPIA als een toetsing aan de IAMA uitgevoerd.