RIS315931 Rekeningencommissierapport 2022
Tekst van het document
15
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd naar haar standpunt over deze waarnemingen en wil voor het einde van de zomer een schriftelijke reactie op het volledige rapport (RIS315569) ontvangen. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): Het college gaat hier graag met de Rekeningencommissie over in gesprek en zal voor het einde van de zomer met de gevraagde schriftelijke reactie op het volledige rapport komen.
3.2.5
Grondexploitaties en grote projecten
De verantwoording over grondexploitaties en grote projecten is sinds 2020 een belangrijk aandachtspunt voor de Rekeningencommissie. Hierop wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan.
16
RIS315931
3.3
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Financiële positie gemeente Den Haag
De verplichte BBV- kengetallen van Den Haag zijn vergeleken met de landelijke trend. Hoewel de gemeente Den Haag hier gunstig naar voren komt zijn er aandachtspunten voor de toekomst. De kengetallen kunnen worden onderverdeeld in de categorieën weerbaarheid en wendbaarheid en sluiten aan bij de landelijk afgesproken signaleringwaarden. Weerbaarheid geeft aan in welke mate de gemeente in staat is financiële tegenvallers op te vangen. Wendbaarheid is de mate waarin de gemeente kan bijsturen bij veranderende omstandigheden. De kengetallen betreffende weerbaarheid zijn de netto schuldquote, gecorrigeerde netto schuldquote, grondexploitatie en solvabiliteit. Voor de netto schuldquote geldt: hoe lager het percentage, hoe beter. Dit percentage geeft inzicht in de druk van de schuldenverplichting op de exploitatie en de hoogte van de effectieve schuld. De gecorrigeerde netto schuldquote is gecorrigeerd voor de door de gemeente verstrekte leningen. De effectieve solvabiliteit over 2022, ofwel de schuldenlast van het bezit, bedraagt 36,1% en is hoger dan initieel begroot (32,3%) en beter dan het landelijk gemiddelde op basis van begrotingscijfers over 2022 (30,3%). Dit percentage geeft de mate weer waarin de gemeente in staat is om aan haar financiële verplichtingen te voldoen; hoe hoger, hoe beter.
De solvabiliteit blijft wel een punt van aandacht voor Den Haag gelet op de neerwaartse trend die zichtbaar is in de toekomstige begrotingen. Het percentage bij grondexploitaties geeft het risico weer dat de gemeente loopt op grondexploitaties; hoe lager, hoe beter. De gemeente Den Haag is minder afhankelijk van de inkomsten uit grondexploitaties dan veel andere gemeenten. De kengetallen inzake wendbaarheid zijn: structurele exploitatieruimte en belastingcapaciteit. De structurele exploitatieruimte geeft aan wat de ruimte is tussen de structurele baten en lasten. Hierbij geldt ook: hoe hoger, hoe beter. Hoewel de effectieve exploitatieruimte over 2022 positief is, neemt de structurele exploitatieruimte in de komende jaren af. Voor de jaren 2023 en 2025 is deze onder het landelijk gemiddelde begroot. De belastingcapaciteit is de mate waarin de gemeente in staat is een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar op te vangen en de ruimte die er is voor nieuw beleid. Voor dit kengetal geldt:
17
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
hoe lager, hoe beter. De effectieve belastingcapaciteit over 2022 is in lijn met de begroting (82,6%) en aanmerkelijk beter dan het landelijk gemiddelde op basis van begrotingscijfers (104,7%). ▪
18
Aanvullende kengetallen financiële positie: voor eventuele aanvullende indicatoren voor de duiding van de financiële positie zou de handleiding houdbaarheidstest gemeentefinancien 2022 van de VNG geraadpleegd kunnen worden. De Rekeningencommissie vraagt het college te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om aanvullende informatie in de begroting en verantwoording op te nemen ter duiding en vergelijking van de financiële positie van de gemeente.
RIS315931
4
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Grondexploitaties en grote projecten
Voor het voeren van grondbeleid heeft de gemeente de keuze uit drie instrumenten: actief grondbeleid door middel van eigen grondexploitaties, faciliterend grondbeleid en samenwerking in de vorm van verbonden partijen. Deze staan in paragraaf 3.8 van de jaarrekening beschreven. Voor actief grondbeleid dient de gemeente zelf eigenaar van de grond te zijn of te worden. Bij faciliterend grondbeleid faciliteert de gemeente particuliere ontwikkelingsinitiatieven. De derde mogelijkheid is dat de gemeente in een publiek-private samenwerking binnen een verbonden partij met private partijen afspraken maakt over risico’s en de regievoering. In april 2023 is de Rekeningencommissie geïnformeerd over de financiële verslaglegging van grondexploitaties in een werkbespreking. Een verslag van deze werkbespreking is opgenomen in bijlage 11.2 (zie ook RIS315408). De totale eindwaarde van de grondexploitatieportefeuille bedraagt in 2022 € 192 miljoen nadelig (€ 158 miljoen nadelig in 2021). De hiermee samenhangende verliesvoorziening is mede daarom toegenomen van € 176 miljoen in 2021 naar € 208 miljoen in 2022. De benodigde weerstandscapaciteit is becijferd op € 38 miljoen (2021: € 39 miljoen), dit is een kwantificering van de geïdentificeerde risico’s. Bij grondexploitaties gaat het zowel om gerealiseerde baten en lasten als om toekomstige baten en lasten.
De doorlooptijd bedraagt meerdere jaren, soms zelfs meer dan 10 jaar. Omdat het over toekomstige informatie gaat is sprake van prognoses waarvoor te hanteren parameters zijn gedefinieerd. Gedurende de looptijd kunnen marktomstandigheden of het beleid van de gemeente wijzigen, hetgeen van invloed kan zijn op de prognoses. In 2022 bedroegen de kosten van grondexploitaties bijna € 99 miljoen meer dan de opbrengsten. Naast de gerealiseerde kosten en opbrengsten zijn ook de toekomstige kosten en opbrengsten in de jaarrekening vermeld in de toelichting bij de desbetreffende balanspost. De geraamde nog te maken kosten bedragen € 271 miljoen, waar naar verwachting € 187 miljoen aan opbrengsten tegenover staan (saldo € 84 miljoen nadelig). Het saldo van de gerealiseerde kosten en opbrengsten en van de geraamde toekomstige kosten en opbrengsten bij elkaar opgeteld levert het verwachte eindsaldo van de grondexploitaties. Dit verwachte eindresultaat bedraagt nominaal (€ 99 miljoen + € 84 miljoen=) € 183 miljoen nadelig (netto contante waarde € 192 miljoen).
4.1
Bevindingen uit de accountantscontrole
De gecorrigeerde fouten in het fysiek domein (€ 54 miljoen) hebben voor circa de helft betrekking op grondexploitaties. Deze bestaan uit fouten van circa € 11 miljoen en reclassificaties van circa € 16 miljoen. Bij de ongecorrigeerde fouten en onzekerheden (€ 12 miljoen) doen zich herhalingen van bevindingen uit voorgaande jaren voor. Bij de jaarrekeningcontrole over 2021 werd een onzekerheid geconstateerd van circa € 12 miljoen met betrekking tot de investering voor de overkapping van de Grotiusplaats. Op advies van de accountant is deze investering uit de grondexploitatie gehaald, waardoor deze bevinding zich in 2022 niet herhaald heeft. Naar aanleiding van de bevinding in 2021 dat veel nog openstaande grondexploitaties administratief afgesloten konden worden, zijn inmiddels zeven grondexploitaties volledig afgesloten en nog eens twee gedeeltelijk. Op verzoek van de voorbereidingscommissie Dreven, Gaarden & Zichten is een onderzoek gedaan naar de verwerking van het raadsbesluit in de financiële administratie. Het merendeel van de bevindingen is vervolgens vóór de jaarrekeningcontrole gecorrigeerd, hetgeen heeft geleid tot minder bevindingen.
19
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
4.2
RIS315931
Verordening Grondexploitaties en MPG
Op 1 december 2022 heeft de raad het voorstel van de voorbereidingscommissie raadsonderzoek Dreven, Gaarden & Zichten (RIS313614) unaniem aangenomen. Daarbij is de Rekeningencommissie, het college en de Accountantsorganisatie gevraagd om in overleg te treden over aanpassingen van de huidige Verordening beheersregels grondexploitatie en strategisch bezit, gemeente Den Haag 2018 naar aanleiding van de verslaggevingstechnische bevindingen uit het door de Accountantsorganisatie uitgevoerde deel van het onderzoek. Uit dit onderzoek komt namelijk naar voren dat de gehanteerde gemeentelijke spelregels op onderdelen niet geheel passen binnen de verslaggevingsregelgeving, te weten het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Deze regelgeving wordt toegelicht in de notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019) van de commissie BBV. Naar aanleiding van het verzoek van de voorbereidingscommissie heeft de Rekeningencommissie onderstaande onderwerpen met de wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest besproken. De bevindingen die daartoe aanleiding gaven hadden betrekking op zowel het onderzoek naar de grondexploitatie Dreven, Gaarden & Zichten als op de tussentijdse controles door de Accountantsorganisatie zoals verwoord in de Boardletters 2021 en 2022 (RIS310628 en RIS314358).
4.2.1
Begroten van ‘onvoorziene kosten’
In de grondexploitatie Dreven, Gaarden & Zichten is een post voor onvoorziene kosten opgenomen. Volgens de BBV-regels mogen echter alleen voorziene kosten worden begroot op een grondexploitatieproject en dan uitsluitend de kosten zoals gespecificeerd in onder meer artikel 6.2.4 Besluit ruimtelijke ordening. Een grondexploitatiecomplex heeft altijd inherente onzekerheden en risico’s in zich ten aanzien van het begrote financiële eindresultaat. Voor de beheersing van dergelijke risico’s bevat het BBV verschillende voorschriften. Zo moet een grondexploitatiebegroting tenminste jaarlijks worden geactualiseerd en moeten de risico’s met betrekking tot bouwgronden in exploitatie worden betrokken bij het bepalen van het noodzakelijk weerstandsvermogen van de gemeente. De Rekeningencommissie wil dat in de Verordening beheersregels grondexploitatie en strategisch bezit, gemeente Den Haag 2018 (hierna: de verordening) wordt opgenomen dat geen posten zonder onderbouwing of berekening op een grondexploitatieproject mogen worden begroot, zoals bijvoorbeeld een stelpost voor onvoorziene kosten. De wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (VWZ): De wethouder heeft toegelicht dat het college een post Onvoorzien hanteert omdat zich gedurende een grondexploitatie onvoorziene kosten voordoen.
Hij vindt het terecht dat de Rekeningencommissie vraagt naar een betere onderbouwing van deze onvoorziene kosten. Het college stelt voor om een pragmatische middenweg te vinden tussen het verzoek van de Rekeningencommissie en de huidige praktijk. Inmiddels werkt een gemeentebreed team aan kostenramingen voor de openbare ruimte. Hierbij wordt ook een scherpere onderbouwing van de post Onvoorzien meegenomen. Omdat onvoorziene kosten zich in de praktijk voordoen wil het college deze stelpost wel blijven hanteren in een grondexploitatiebegroting. Omdat dit vraagstuk zich ook bij andere gemeenten voordoet, heeft de wethouder desgevraagd toegezegd ook na te gaan hoe andere gemeenten hiermee omgaan en een voorstel voor aanpassing van de verordening aan de commissie voor te leggen.
4.2.2
Bijdragen aan fondsen/reserves ten laste van grondexploitaties
In de begroting van het grondexploitatieproject Dreven, Gaarden & Zichten is een bijdrage opgenomen aan een verstratingsfonds ter afdekking van toekomstige onderhoudskosten aan de inrichting. Deze kosten zijn niet aan de grondexploitatie toerekenbaar. Met de wijziging van het BBV in 2016 is een dotatie aan een fonds of reserve voor voorzieningen buiten de grondexploitatie niet meer toegestaan. Sparen voor niet aan de grondexploitatie toerekenbare voorzieningen die later worden aangelegd of uitgevoerd (na afsluiting van de grondexploitatie) kan alleen via een separate bestemmingsreserve. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest gevraagd de verordening aan te passen aan de actuele BBV-regelgeving en hierin expliciet op te nemen dat in de begroting van een grondexploitatie geen bijdrage mag worden opgenomen aan niet aan de grondexploitatie toerekenbare voorzieningen.
20
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
De wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (VWZ): De wethouder heeft toegezegd de grondexploitaties te gaan controleren op eventuele afdrachten aan fondsen of reserves, zoals bijvoorbeeld het genoemde verstratingsfonds. Deze worden dan uit de grondexploitatiebegroting gehaald om ervoor te zorgen dat voldaan wordt aan het BBV. Het uitgangspunt moet immers zijn dat de gemeente overeenkomstig het BBV handelt. Het lijkt het college dan niet nodig om ook de verordening op dit punt aan te passen.
4.2.3
Uitsluitend begroten van toerekenbare kosten
De aanleg van nieuwe riolering mag volgens BBV-regels worden toegerekend aan een grondexploitatie. Bij het project Dreven, Gaarden & Zichten zijn echter naast de kosten voor aanleg ook kosten opgenomen voor vervanging van rioleringen, waarvan vervolgens een bijdrage uit de rioolrechten voor de te vervangen riolering wordt afgetrokken. Dit komt de inzichtelijkheid van de grondexploitatiebegroting niet ten goede. De Rekeningencommissie wil daarom dat in de verordening wordt opgenomen dat in een grondexploitatie uitsluitend kosten worden geraamd die aan de grondexploitatie kunnen worden toegerekend, in dit geval de aanleg van nieuwe riolering en niet de vervanging van bestaande riolering. De wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (VWZ): De wethouder heeft toegelicht dat in het kader van de projectaansturing en opdrachtverstrekking er soms voor wordt gekozen om investeringswerken te combineren en vanuit de grondexploitatie gezamenlijk uit te voeren. Voor het deel van de werken dat niet aan de grondexploitatie is toe te rekenen wordt de grondexploitatie vervolgens volledig gecompenseerd. Daarmee is deze werkwijze voor het resultaat neutraal. Omdat dit vanuit de uitvoering de meest pragmatische aanpak is wil het college deze werkwijze handhaven. De wethouder is echter graag bereid ook voor dit punt te onderzoeken hoe andere gemeenten hiermee omgaan.
Hij begrijpt de zorg van de Rekeningencommissie over een mogelijk verminderde transparantie als gevolg van het in grondexploitaties tevens opnemen van aanvullende werkzaamheden met al dan niet daarmee gepaard gaande risico’s. De wethouder neemt dit als aandachtspunt mee in de uitwerking van het voor te leggen voorstel voor de aanpassing van de verordening.
4.2.4
Investeringen in de openbare ruimte: PPT-criteria
Soms kunnen investeringen in de openbare ruimte, zoals de aanleg van een ontsluitingsweg, geheel of gedeeltelijk aan een grondexploitatie worden toegerekend. Het BBV hanteert hiervoor de begrippen profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT) als criteria. Aan de hand van deze PPT-criteria dient gemotiveerd te worden in hoeverre de investeringen in de openbare ruimte aan de grondexploitatie kunnen worden toegerekend. Het BBV schrijft voor dat als het uit de investering voorvloeiende nut voor de grondexploitatie aanzienlijk hoger is dan het algemeen nut deze investering geheel dan wel gedeeltelijk aan de grondexploitatie wordt toegerekend. De commissie BBV benadrukt daarbij dat het resultaat van de afweging door de raad moet worden vastgesteld en dat het aanbeveling verdient om de uitgangspunten van een dergelijke afweging in een verordening vast te leggen. De Rekeningencommissie vraagt het college de criteria zoveel mogelijk concreet (in cijfers/ percentages) uit te werken in de verordening en om de kwantificering van het begrip ‘aanzienlijk hoger’ voor het volledig toerekenen van een investering aan een grondexploitatie nader te onderbouwen. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest gevraagd hierbij te betrekken hoe andere gemeenten dit criterium hebben gekwantificeerd.
De toepassing van de in paragrafen 4.2.1 tot en met 4.2.4 gevraagde aanscherpingen noodzaken de gemeente nog kritischer naar de met een grondexploitatie samenhangende kosten en risico’s te kijken. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest gevraagd hoe hij hiermee wil omgaan, onder meer in relatie tot het benodigde weerstandsvermogen en het daarvoor gebruikte risicocumulatiemodel. De Rekeningencommissie heeft de wethouder verder gevraagd de voorgenomen wijzigingen zoals verzocht in voorgaande paragrafen 4.2.1 tot en met 4.2.4 aan de Rekeningencommissie voor te leggen en heeft gevraagd wanneer dit tegemoet kan worden gezien. Aanvullend is de wethouder gevraagd om de Rekeningencommissie te informeren over de stand van zaken met betrekking tot de aangekondigde actualisatie van de Grondprijzenbrief 2020, de Nota Vastgoed 2013 en de Nota Grondbeleid 2019. 21
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
De wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (VWZ): Het college wil de PPT-criteria zo concreet mogelijk inzichtelijk maken op projectniveau, omdat de toepassing van deze criteria voor een belangrijk deel afhangt van de context van elke afzonderlijke grondexploitatie. Dit maakt het tegelijkertijd lastig om het op het niveau van de verordening eenduidig te specificeren. De wethouder heeft toegezegd in de verordening op te nemen dat bij de vaststelling en actualisatie van een project inzichtelijk wordt gemaakt hoe met de PPT-criteria wordt omgegaan, zodat voortaan bij het openen en het herzien van een grondexploitatie de kwantificering van de PPT-criteria zo concreet mogelijk wordt gemaakt. Voor wat betreft het in de verordening onderbouwen van de kwantificering van het begrip ‘aanzienlijk hoger’ voor het volledig toerekenen van een investering aan een grondexploitatie heeft de wethouder voorgesteld om dit bij het voorstel voor de nieuwe verordening nader uit te werken. Daarbij zal dan ook inzichtelijk worden gemaakt hoe andere gemeenten daar mee omgaan. De wethouder verwacht actualisaties van de Grondprijzenbrief 2020 en de Nota Vastgoed 2013 in het derde kwartaal van 2023 naar de raad te sturen. Ook de Nota Grondbeleid wordt nog dit jaar herzien.
Nawoord: ▪
Te wijzigen verordening: de Rekeningencommissie vraagt het college de toegezegde wijzigingen in de huidige Verordening beheersregels grondexploitatie en strategisch bezit, gemeente Den Haag 2018 nog dit kalenderjaar aan de Rekeningencommissie voor te leggen.
4.2.5
Frequentie van actualisatie prospecties
Zoals reeds bij punt 1.1 aangegeven schrijft het BBV onder meer voor dat grondexploitatiebegrotingen minstens jaarlijks worden geactualiseerd. In onze gemeente gebeurt dit ieder jaar bij het opstellen van de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) halverwege het jaar. Deze prognose maakt onderdeel uit van de besluitvorming over de begroting en wordt als onderdeel van de programmabegroting naar de raad gestuurd. De vraag is of een actualisatie één keer per jaar genoeg is: het afgelopen jaar heeft aangetoond dat de prospecties voor grondexploitaties binnen enkele maanden fors kunnen wijzigen. Vooruitlopend op een aanpassing van de verordening is eerder dit jaar voorgesteld om vervroegd een MPG op te stellen, gebaseerd op de standen zoals die in de jaarrekening worden verantwoord. De Rekeningencommissie waardeert de bereidheid van college en ambtelijk apparaat om tegemoet te komen aan de behoefte van de raad voor wat betreft inhoud en publicatiemoment(en) van de MPG. De commissie wil hierover na de zomer verder beraadslagen en hierbij ook de commissie Ruimte betrekken. Eerder is over de GRIP-rapportage met de verantwoordelijk ambtenaren in meerdere sessies van gedachten gewisseld over vorm, inhoud en frequentie daarvan.
De inzet daarbij was om tot een beter op de informatiebehoefte afgestemde rapportage te komen en daarbij zoveel mogelijk gebruik te maken van bestaande interne rapportagesystemen om het zo min mogelijk extra werk te laten kosten. De commissie wil proberen om een dergelijke exercitie ook voor de MPG uit te voeren en kijkt met tevredenheid terug op de eerste presentatie van de betrokken ambtenaren over de MPG in de Rekeningencommissie. De wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (VWZ): De wethouder is graag bereid om gezamenlijk met de Rekeningencommissie en de commissie Ruimte te bekijken hoe de MPG beter afgestemd kan worden op de informatiebehoefte van de raad. Daarbij benadrukt hij dat grondexploitaties nú al twee keer per jaar worden geactualiseerd, zowel bij de begroting als bij de jaarrekening. Hierover wordt gerapporteerd in de paragraaf Grondbeleid. Er wordt wel één keer per jaar een MPG uitgebracht. Tot nu toe was dat bij de begroting. Het college stelt voor om de MPG voortaan elk jaar bij de jaarrekening uit te brengen, met een beknopte update bij de begroting. Desgevraagd heeft de wethouder bevestigd dat bij de jaarrekening 2022 geen MPG is uitgebracht; deze komt bij de begroting.
22
RIS315931
4.3
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Beheersing grondexploitaties
Op dit moment is het verwachte eindresultaat van de gezamenlijke Haagse grondexploitaties € 192 miljoen nadelig. Negatieve resultaten van grondexploitaties werken door in de gemeentelijke begroting en worden met name gevoeld in periodes waarin de gemeentefinanciën onder druk staan (zoals vanaf 2026). De Rekeningencommissie heeft behoefte aan meer inzicht in de context van deze grondexploitaties. Hoe maken we als stadsbestuur de afweging of de kosten van grondexploitaties de juiste prijs zijn voor investeringen om maatschappelijke doelstellingen te bereiken? Vooruitlopend op een eventuele beleidsmatige gedachtewisseling hierover wil de commissie weten of ook na vaststelling van een grondexploitatie actief naar alternatieven gekeken blijft worden. Verder komt het voor dat het negatieve saldo van grondexploitaties gedurende de looptijd groter wordt. De commissie wil graag dat de informatievoorziening aan de raad in dergelijke gevallen voorzien wordt van een duiding: in hoeverre waren de kosten te voorzien, zijn het extra mogelijkheden of zijn het extra kosten die onafwendbaar zijn? Sinds enige jaren heeft de accountant bevindingen over de beheersing van grondexploitaties. Dit jaar moesten voor de grondexploitaties Transvaal en Forepark omvangrijke correcties worden gedaan vanwege uiteenlopende interpretaties van verslaggevingsregels.
Bij het (tussentijdse) onderzoek naar Dreven, Gaarden & Zichten is duidelijk geworden dat dergelijke correcties kunnen worden voorkómen als reeds gedurende het boekjaar hierop controle kan plaatsvinden door de accountant. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest gevraagd om met de Accountantsorganisatie afspraken te maken over een vroegtijdiger controle van grondexploitaties. De wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (VWZ): De wethouder heeft laten weten dat als ontwikkelingen gedurende de grondexploitatie ervoor zorgen dat de door de raad vastgestelde financiële kaders worden overschreden, het aan het college is om de raad hierover actief te informeren. Zolang de kaders niet worden overschreden is dat niet nodig. Als de risico’s van een grondexploitatie toenemen wordt hierop via de Reserve Grondbedrijf geanticipeerd. De wethouder begrijpt de zorg van de Rekeningencommissie over het toenemende negatieve saldo van de gezamenlijke grondexploitaties en onderkent dat risico’s toenemen. Het college is zich bewust van de urgentie hiervan en anticipeert daar op. De wethouder begrijpt dat ook de raad hierop zo goed mogelijk zicht wil houden. Desgevraagd heeft hij bevestigd dat de informatievoorziening recht moet doen aan de behoefte van de raad.
De Rekeningencommissie heeft tijdens de beraadslaging nader toegelicht dat de raad niet alleen een herziening van een grondexploitatie wil kunnen begrijpen, maar zelf ook meer grip wil hebben op een in uitvoering zijnde grondexploitatie. Voor de raad moet inzichtelijk zijn in hoeverre er mogelijkheden zijn om bij te sturen op het moment dat het saldo van een grondexploitatie negatiever wordt. De commissie vraagt de wethouder in zo’n geval te duiden of de desbetreffende saldoverslechtering onontkoombaar is, dan wel het gevolg is van herzien beleid. Met name van belang is dat de raad daarbij in de gelegenheid wordt gesteld om te sturen op basis van een eigen afweging. Kunnen bijsturen op grondexploitaties wordt nog relevanter als de gemeentefinanciën verder onder druk komen te staan, zoals naar verwachting vanaf 2026 het geval kan zijn. De wethouder wordt tevens gevraagd om bij een herziening van een grondexploitatie de raad niet alleen over van de mutatie te informeren, maar over de financiële gevolgen voor de totale grondexploitatie. Elke rapportage over een grondexploitatie dient zelfstandig leesbaar te zijn zonder daarvoor op eerdere berichtgeving te moeten teruggrijpen.
De commissie verwijst graag naar de aanpak van de verbetering van de GRIP-rapportage als inspiratie voor een gezamenlijk traject van raad, college en ambtelijk apparaat om de informatievoorziening actueler, toegankelijker en bruikbaarder te maken. De wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (VWZ): De wethouder onderschrijft dat stukken zelfstandig leesbaar moeten zijn en de raad in staat moeten stellen om indien gewenst bij te sturen. Hij heeft toegezegd de wensen van de Rekeningencommissie in beraad te nemen en is graag bereid om na het uitbrengen van de ontwerpbegroting met de Rekeningencommissie en de commissie Ruimte nader af te stemmen hoe het college beter aan de informatiebehoefte van de raad kan voldoen, om daarmee ook de bewustwording te kunnen vergroten. De uitkomsten van deze gedachtewisseling wil de wethouder betrekken bij het daarna uit te brengen voorstel voor de aanpassing van de verordening.
23
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
Ook staat het college ervoor open om te kijken naar een vroegtijdiger accountantscontrole van grondexploitaties. Aanvullend op de onderwerpen die met de wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest zijn besproken vraagt de Rekeningencommissie het college om bij zijn schriftelijke reactie in te gaan op onderstaande vragen. ▪ Negatieve saldi van grondexploitaties: de Rekeningencommissie vindt het belangrijk dat de afweging die ten grondslag ligt aan de keuze voor de inzet van het instrument grondexploitatie zo transparant mogelijk is. De meeste grondexploitaties van de gemeente Den Haag hebben een negatief saldo. De Rekeningencommissie wil weten of dat ook geldt voor andere gemeenten en waar eventuele verschillen door verklaard kunnen worden. ▪ Onderbouwing plankosten: naar het oordeel van de accountant worden plankosten op de grondexploitatie Norfolk ontoereikend onderbouwd om de hoogte ervan te kunnen rechtvaardigen. Het gaat dan met name om plankosten in de laatste jaren van uitvoering van het project, waarvan verwacht mag worden dat deze lager dan geprognosticeerd zullen zijn. De Rekeningencommissie vraagt het college ervoor te zorgen dat aan grondexploitaties toegerekende plankosten voldoende worden onderbouwd.
4.4
Evaluatie GRIP-rapportages
De Rekeningencommissie heeft op 17 februari 2023 een brief (RIS314573) ontvangen van de wethouder Stedelijke Ontwikkeling, de heer Van Asten, waarin de uitkomst van de evaluatie in een besloten vergadering van de Rekeningencommissie op 25 januari openbaar wordt bevestigd. De GRIPrapportages over 2022 zijn inmiddels ook in de commissie Ruimte aan de orde gekomen. De Rekeningencommissie waardeert de snelle opvolging van de evaluatiebijeenkomst op 25 januari 2023 en spreekt complimenten uit voor de overzichtelijke oplegger die naar aanleiding daarvan is gemaakt (RIS314573, bijlage 1). De Rekeningencommissie heeft ingestemd met het voorgestelde format voor de GRIP-rapportages.
24
RIS315931
5
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Financiële rechtmatigheid
De juridische term rechtmatigheid houdt in dat een (voorgenomen) handelswijze in overeenstemming is met geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat de gemeente qua taken op zich neemt. Dit betekent dat alle handelingen van de gemeente moeten voldoen aan de geldende weten regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsomstandigheden, aanbestedingen, omgevingswet, subsidievoorwaarden en raadsbesluiten. Van een overheidsorganisatie mag worden verwacht dat deze aan wet- en regelgeving voldoet en daarnaar handelt. Het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording is een minder omvattend begrip. Hier is een duidelijke relatie met financiële beheershandelingen: er moet worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit duiden we hier aan met de term financiële rechtmatigheid. Jaarlijks stelt de raad het normenkader voor het rechtmatigheidsoordeel vast.
5.1
Normen- en toetsingskader rechtmatigheid 2022
Voor het oordeel van de accountant over de financiële rechtmatigheid bij de jaarrekeningcontrole is een normenkader nodig. Jaarlijks wordt dit geactualiseerd voor de van toepassing zijnde wet- en regelgeving (conform art. 4.4 van de controleverordening). Met de vaststelling van een raadsbesluit (RIS313595) heeft de raad het normen- en toetsingskader gegeven voor de accountantscontrole van de jaarrekening over 2022. De inhoud van het kader gaf de Rekeningencommissie dit jaar geen aanleiding tot vragen of opmerkingen.
5.2
Bevindingen rechtmatigheidscontrole
In de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen is sprake van een financiële onrechtmatigheid van € 12 miljoen (2021: € 18 miljoen) en een onzekerheid van € 12 miljoen (2021: € 1 miljoen). Het gaat dan onder meer om het overschrijden van de opdrachtwaarde of de looptijden van opdrachten en het onrechtmatig verlengen van contracten, waardoor de opdrachtwaarde boven de Europese drempelwaarde uitkomt. Ook komt het voor dat opdrachten die soortgelijk van aard zijn ten onrechte niet zijn samengevoegd. De aanbeveling van twee jaar geleden om vooraf duidelijk onderscheid te maken tussen subsidies en inkopen wordt adequaat opgevolgd. Dit jaar is gebleken dat de subsidievaststellingen nog steeds achterlopen. Over het subsidiejaar 2020 en het subsidiejaar 2021 stonden begin 2023 circa € 350 miljoen aan subsidies open die vastgesteld hadden kunnen worden. Er is een kredietoverschrijding van € 1,8 miljoen geconstateerd op programma 14. Deze begrotingsonrechtmatigheid is ten onrechte niet meegenomen in de rechtmatigheidsverantwoording door het college.
5.3
Rechtmatigheidsverantwoording door college vanaf 2023
Tot nu toe informeerde de gemeenteaccountant de raad over de juistheid, volledigheid én rechtmatigheid van de verantwoording. Het college is per 2023 echter zelf verantwoordelijk voor verantwoording over de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. Concreet betekent dit dat vanaf 2023 het college moet aantonen dat de budgetten rechtmatig besteed worden door middel van een rechtmatigheidsverantwoording die onderdeel wordt van de jaarrekening. In de bedrijfsvoeringsparagraaf licht het college de afwijkingen, oorzaken en maatregelen toe. In de programmarekening 2022 wordt gesproken over een rechtmatigheidsverklaring (RIS315244, pag. 408). Er wordt echter niet meer gevraagd dan een rechtmatigheidsverantwoording. Wat verandert er? De interne beheersing behoort dusdanig te zijn ingericht dat het rechtmatig handelen van de gemeente is geborgd. De komende wetswijziging brengt op dat punt niets nieuws. Wel nieuw is dat het college nu
25
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
via het verplichte format rechtmatigheidsverantwoording én in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening zelf verantwoordt over fouten en onzekerheden en verbeteracties ten aanzien van rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. De gedachte hierachter is dat het de raad gemakkelijker maakt om het college aan te spreken op eventuele verbeterpunten in de interne beheersing. Tot nu toe kwamen bevindingen ten aanzien van rechtmatigheid voornamelijk in het accountsverslag aan de orde. Criteria De commissie BBV heeft voor gemeenten een kadernota opgesteld die het college kan helpen bij de invulling van de rechtmatigheidsverantwoording. Deze is gepubliceerd op de website van de commissie BBV en kent ook verplichte elementen, zoals stellige uitspraken. De rechtmatigheidsverantwoording heeft betrekking op slechts drie criteria van de negen criteria die bij de accountantscontrole worden gehanteerd: - het begrotingscriterium: is het college binnen de door de raad vastgestelde begroting gebleven? Hiervan wordt normaalgesproken ook al verslag gedaan in de jaarrekening; - het voorwaardencriterium: is in de financiële beheershandelingen voldaan aan de voorwaarden zoals opgenomen in wet- en regelgeving? In de praktijk hebben de meeste rechtmatigheidsfouten hierop betrekking, bijvoorbeeld bij inkoop en aanbesteding.
- Het criterium voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-criterium): hoe wordt misbruik en oneigenlijk gebruik van de regels voorkómen? Is bijvoorbeeld door derden ten onrechte aanspraak gemaakt op sociale uitkeringen? De gemeente wordt reeds geacht hierop actief te handhaven, waarmee grote rechtmatigheidsfouten voorkómen behoren te worden. Het college hoeft dus via de rechtmatigheidsverantwoording over minder criteria te rapporteren dan de accountant tot dusver deed en ook zal blijven doen. De negen criteria blijven onderdeel uitmaken van de getrouwheidscontrole door de accountant. Gevolgen in de praktijk Voor de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording zouden geen grote aanpassingen in de al bestaande interne beheersing nodig hoeven zijn als de interne beheersing op orde is. Voor de accountant geldt dat de werkzaamheden naar verwachting niet zullen afnemen. De controle op rechtmatigheid blijft onderdeel uitmaken van de accountantscontrole. Aanvullend zal de door het college in de jaarrekening op te nemen rechtmatigheidsverantwoording moeten worden onderzocht, zodat de raad en het college daarover het gesprek kunnen aangaan met elkaar.
Tolerantiepercentage Volgens een door de commissie BBV voorgeschreven format moet het college straks in de jaarrekening aangeven welke beheershandelingen onrechtmatig waren of van welke beheershandelingen niet zeker is of deze rechtmatig waren. De verantwoordingsgrens kan door de raad worden bepaald tussen 0% en 3% van het totaal aan lasten inclusief de mutaties in de reserves. De huidige goedkeuringstolerantie bij de accountantscontrole is 1%. Een hoger tolerantiepercentage betekent voor een grote gemeente als Den Haag dat zelfs over rechtmatigheidsfouten van substantiële omvang niet gerapporteerd zou hoeven worden. Accountantscontrole op bedrijfsvoeringsparagraaf De Rekeningencommissie heeft de gemeenteaccountant gevraagd de rechtmatigheidsverantwoording in de paragraaf Bedrijfsvoering te betrekken in de accountantscontrole.
5.4
Proef rechtmatigheidsverantwoording 2022
Ter voorbereiding op de verplichte rechtmatigheidsverantwoording per 2023 is in de verantwoording over 2022 bij wijze van proef een rechtmatigheidsverantwoording opgenomen (RIS315244, pag. 408). Het proces om tot een rechtmatigheidsverantwoording te komen is door de gemeente breder aangepakt dan strikt noodzakelijk. Dit is een bewuste keuze, om zodoende een impuls te geven aan de kwaliteit van de interne beheersing. De kaders voor de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen in de kadernota Rechtmatigheid en de notitie over de paragraaf Bedrijfsvoering van de commissie BBV. Voor de rechtmatigheidsverantwoording is de verplichte modelverantwoording gebruikt. Voor
26
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
verantwoordingsjaar 2022 zijn door de gemeente geen afwijkingen geconstateerd boven de verantwoordingsgrens. Verder is ook in de paragraaf Bedrijfsvoering (RIS315244, pag. 309) informatie opgenomen over de rechtmatigheidsverantwoording. Voor deze proef heeft de gemeente de verantwoordingsgrens en rapporteringsgrens gehanteerd die voor de jaarrekeningcontrole worden gebruikt. De geconstateerde rechtmatigheidsfouten en onzekerheden zijn door de gemeente niet toegelicht in de paragraaf Bedrijfsvoering, met uitzondering van de geconstateerde begrotingsonrechtmatigheid. Voor het overige is verwezen naar het accountantsverslag. Vanaf 2023 dienen afwijkingen boven de rapporteringsgrens te worden toegelicht en moet worden vermeld welke maatregelen de gemeente neemt om de desbetreffende afwijkingen in de toekomst te voorkomen. De raad dient nog de definitieve verantwoordingsgrens en rapporteringsgrens in 2023 vast te stellen. De verantwoordingsgrens is de grens waarboven het college afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. Conform het verzoek van de Rekeningencommissie is voor de proef over 2022 de verantwoordingsgrens op 1% gesteld, overeenkomend met de huidige goedkeuringstolerantie bij de accountantscontrole. De rapporteringsgrens (ook wel rapporteringstolerantie) is de grens waarboven het college afwijkingen moet toelichting in de paragraaf Bedrijfsvoering.
Deze grens bepaalt eigenlijk hoe lang het lijstje met rechtmatigheidsfouten in deze paragraaf wordt. Thans is in de controleverordening voor de accountant een rapporteringstolerantie opgenomen van € 0,1 miljoen. In vergelijking met andere G5gemeenten is dit relatief laag (zie ook GAD/2022.112). Het is aan de raad om te besluiten of voor de rapportagegrens voor rechtmatigheidsfouten in de bedrijfsvoeringsparagraaf hetzelfde bedrag moet gelden. Daarnaast kan de raad nadere eisen stellen aan de in de paragraaf Bedrijfsvoering op te nemen informatie over rechtmatigheid, bijvoorbeeld het vermelden van bevindingen die zich bij herhaling voordoen. Voorts moeten nog de van toepassing zijnde verordeningen in 2023 worden aangepast, te weten de controleverordening en de verordening financieel beheer en beleid. Inhoudelijk wijzigt de verantwoording over begrotingsonrechtmatigheden enigszins: vanaf 2023 moeten niet alleen overschrijdingen op lasten, maar ook onderschrijdingen op baten worden verantwoord. De spelregels hiervoor dienen expliciet te worden vastgelegd in de financiële verordening. Begrotingsonrechtmatigheden zullen overigens per programma in de jaarrekening worden verantwoord, conform de huidige spelregels.
De Rekeningencommissie stelt het op prijs dat het college vooruitlopend op de verplichte rechtmatigheidsverantwoording nu al bij wijze van proef een rechtmatigheidsverantwoording heeft opgenomen in de jaarrekening 2022 (RIS315244, pag. 408). Eerder heeft de Rekeningencommissie besloten de hoogte van de rapportagegrens (rapporteringstolerantie) in de paragraaf Bedrijfsvoering definitief te willen bepalen na het jaarrekeningonderzoek 2022. Ook dienen verordeningen nog te worden aangepast en wil de Rekeningencommissie nadere afspraken maken over de rollen van college, raad en accountant en over de kaders van de naleving van rechtmatigheidseisen. Voor wat betreft de inhoud van de rechtmatigheidsverantwoording in de paragraaf Bedrijfsvoering (pag. 309) wil de Rekeningencommissie in meer detail worden geïnformeerd over geconstateerde fraude(s) binnen de eigen organisatie, over niet-financiële onrechtmatigheden met een toelichting op de afwijkingen en over bevindingen (fouten en onduidelijkheden) die regelmatig voorkomen. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd vóór het einde van de zomer een voorstel voor te leggen voor de nadere invulling van de rechtmatigheidsverantwoording.
De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): Misbruik en oneigenlijk gebruik maken onderdeel uit van de rechtmatigheidsverantwoording, hierbij gaat het om derden die misbruik maken van gemeentelijke regelingen. Zoals vermeld in de kadernota rechtmatigheid moet dit wel duidelijk worden onderscheiden van fraude in het kader van de controle van de jaarrekening door de accountant. Het college informeert de raad over frauderisico’s en beleid. Het college zal in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting geven op alle fouten die groter zijn dan de rapporteringsgrens en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van relevante wet- en regelgeving zullen eveneens worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. De controleverordening en financiële verordening, met daarin opgenomen onder meer de verantwoordingsgrens en rapporteringsgrens, zullen aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Het college verwacht deze na het zomerreces aan u voor te kunnen leggen. 27
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
Het college zegt toe om kort na het zomerreces een voorstel voor te leggen omtrent de nadere invulling van de rechtmatigheidsverantwoording. De wethouder bespreekt dat voorstel graag op uitnodiging in de Rekeningencommissie na het zomerreces. Bij de bespreking van deze punten in de Rekeningencommissie zal worden toegelicht hoe deze nadere uitwerking voor 2023 eruit zou komen te zien. Hiermee krijgen de Rekeningencommissieleden een concreet beeld van wat zij kunnen verwachten.
28
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
6
Informatietechnologie & informatieveiligheid
6.1
IT-beheer en informatieveiligheid
Evenals vorige jaar is geconstateerd dat autorisatiebeheer bij sommige applicaties weinig aandacht krijgt. Hier zou twee keer per jaar een beoordeling op uitgevoerd moeten worden. Voor wat betreft de General IT Controls (GITC) geldt dat bij uitbesteding van applicaties het nog voorkomt dat assurance ontbreekt over de beheersing van risico’s door de dienstverlener. Net als veel andere gemeenten voldoet Den Haag nog niet volledig aan de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de Wet politiegegevens (Wpg). Zo is het register van verwerkingen nog incompleet en is nog niet voor alle risicovolle verwerkingen een Data Protection Impact Assessment (DPIA) uitgevoerd. De achterstand in DPIA’s is het afgelopen jaar voor ongeveer de helft ingelopen. Ook worden vorderingen gemaakt in het register van verwerkingen, onder meer vanwege de bundeling van de privacyfuncties. De gemeente verwacht de achterstanden aan het eind van 2023 te hebben weggewerkt. In december 2022 heeft het college de raad geïnformeerd over de uitvoeringsagenda digitalisering en dienstverlening 2023 (RIS313799 en RIS313800). Deel 3 daarvan gaat over de gemeentelijke ICT en was met name relevant voor de Rekeningencommissie.
De Rekeningencommissie is door de Chief Information Officer (CIO), bijgepraat over de stand van zaken met betrekking tot IT-beheer en informatiebeveiliging, waaronder de bescherming van persoonsgegevens. Een verslag hiervan is opgenomen in bijlage 11.3 (zie ook RIS314582). Naar aanleiding van deze werkbespreking zijn enkele vragen en opmerkingen naar voren gekomen. Het college wordt gevraagd hierop schriftelijk te reageren. ▪ Informatievoorziening IT-ontwikkelingen: de ontwikkelingen binnen het IT-domein hebben een breed spectrum. In de vorige collegeperiode werd hierover periodiek gerapporteerd. De Rekeningencommissie blijft behoefte houden aan een systematische informatievoorziening over de voortgang hierin en over de gesignaleerde risico’s. Het college wordt gevraagd hoe hierin wordt voorzien. ▪ Naleving Wet open overheid: naar aanleiding van de nieuwe Wet open overheid worden nu bij het Rijk volledige beslisnota’s geopenbaard, inclusief alle afwegingen die voorafgegaan zijn aan het uiteindelijke besluit. De gemeente Den Haag lijkt nog niet zover te zijn. De Rekeningencommissie wil meer inzicht in de onderdelen waarin de gemeente Den Haag nog niet Woo-compliant is, onder meer voor wat betreft het volledig publiceren van beslisinformatie.
6.2
Cybersecurity assessment
Cyberaanvallen zijn een constante bedreiging. Continue aandacht voor cybersecurity blijft daarom van belang. Om de continuïteit van de dienstverlening van de gemeente en de vertrouwelijkheid van gegevens te waarborgen moet de gemeente voldoende weerbaar zijn tegen deze bedreigingen. De Accountantsorganisatie heeft een pilot voor een cybersecurity assessment uitgevoerd in het kader van de jaarrekeningcontrole. Voor de aanpak van het assessment is het internationale cybersecurity framework van het NIST gebruikt. Dit framework is gebaseerd op frameworks van onder meer het COBIT en het ISO en stelt organisaties in staat om de cyberweerbaarheid te vergroten. Een ander bestaand framework is de BIO, deze is al verplicht voor gemeenten. Het NIST-framework bestaat uit vijf categorieën: 1. identificeren: overziet de gemeente het gehele IT-landschap, zowel voor wat betreft applicaties in eigen beheer als clouddienstverlening? 2. beschermen: heeft de gemeente het IT-landschap voldoende beschermd? 3. detecteren: het identificeren van netwerkverkeer of inlogpogingen en het tijdig detecteren van een doorbraak in de bescherming; 4. reageren: is de gemeente in geval van een doorbraak in staat om adequaat te reageren op een cybersecurity-incident? 5. herstellen: na een incident dient eventuele schade weer te worden hersteld en moet hierover gecommuniceerd kunnen worden, zowel intern als extern.
29
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
De gemeente Den Haag heeft aandacht voor beschermen en detecteren, onder meer in de vorm van het evenement Hâck The Hague. Afgezien van een DDoS-aanval in 2021 heeft zich recent geen grote cybersecurity-crisis voorgedaan. Uit doelmatigheidsoverwegingen zijn daarom beschermen en detecteren niet betrokken in het assessment en is gefocust op identificeren, reageren en herstellen. Het normenkader is in overleg met de gemeente in het Nederlands opgesteld. Uit veiligheidsoverwegingen worden de bevindingen niet in detail gedeeld. Om het IT-landschap goed te kunnen beschermen is het noodzakelijk dat dit volledig in kaart is gebracht en dat ook de onderlinge afhankelijkheden bekend zijn. Voor een adequate reactie is het belangrijk om goed voorbereid te zijn, zodat zo snel mogelijk gereageerd kan worden. Dit draagt bij aan het zoveel mogelijk beperken van de schade en het zo goed mogelijk communiceren in geval van een incident. Uit het assessment komt naar voren dat de gemeente geen volledig zicht heeft op het IT- landschap. Zo is er bijvoorbeeld geen centraal overzicht van kritische uitbestedingen en is het overzicht van kritische services en infrastructuur niet actueel. De toename in complexiteit van cyberaanvallen vraagt om specifiek op de gemeente toegespitste responsplannen voor verschillende scenario’s.
Tot nu toe maakt de gemeente echter gebruik van generieke (internationaal) beschikbare responsplannen. De dreigingen worden steeds intelligenter. Om geen tijd te verliezen is het daarom essentieel om voorbereid te zijn op alles waar je als gemeente in geval van een incident op voorbereid kúnt zijn. Om te kunnen herstellen van een cybersecuritycrisis is goede communicatie van belang. Er bestaat wel een overkoepelend communicatieplan, maar geen communicatieplan specifiek voor een cybersecuritycrisis. De Accountantsorganisatie dringt daarnaast aan op het opstellen van ITherstelplannen voor bijvoorbeeld de volgorde van het weer in bedrijf nemen van systemen of het terugplaatsen van backups. Het college heeft aangegeven de aanbevelingen te willen overnemen. Voorts wordt geadviseerd om cybersecurity nóg meer prioriteit te geven en na te denken over de governance van IT: is de huidige inrichting van verantwoordelijkheden en sturing effectief? Naar aanleiding van dit assessment wordt het college gevraagd in zijn schriftelijke reactie in te gaan op onderstaande vragen. ▪ Governance van informatieveiligheid: in het accountantsverslag (RIS315417) wordt op pagina 14 de aanbeveling gedaan om na te gaan of de huidige inrichting van verantwoordelijkheden en sturing rond cybersecurity voldoende effectief is om adequaat de constante dreiging van cyberaanvallen op te kunnen vangen.
Er is nu een expertisecentrum dat het beleid maakt en kan adviseren, maar de eindverantwoordelijkheid voor informatieveiligheid ligt nu bij de diensten. Gezien de specialistische en actuele kennis die hiervoor nodig is, lijkt het voor de hand te liggen de eindverantwoordelijkheid centraal te beleggen. De Rekeningencommissie wil weten hoe het college hierover denkt en wat daarbij de afwegingen zijn (punt voor het RCrapport). ▪ Governance en rol van het college: het assessment van de informatieveiligheid is nu op initiatief van de Rekeningencommissie en de Accountantsorganisatie tot stand gekomen. De Rekeningencommissie wil van het college weten of en hoe het college zelf ook dergelijke assessments wil (laten) uitvoeren in het kader van zogenoemde derdelijnscontroles (punt voor het RC-rapport). ▪ Organogram IT-beheer en informatiebeveiliging: de Rekeningencommissie wil na de zomer de governance van IT en informatieveiligheid agenderen, bijvoorbeeld in een werkbespreking met de nieuwe CIO. Voorafgaand daaraan wil de commissie een actueel overzicht ontvangen van de verantwoordelijkheidsverdeling van IT-beheer en informatieveiligheid.
6.3
Datastrategie
In vervolg op de werkbespreking met de Chief Information Officer (CIO) (RIS314582) is de Chief Data Officer (CDO) uitgenodigd om de datastrategie van de gemeente toe te lichten, waaronder de toepassing van data, algoritmen, privacybescherming en het beheer van dataregisters (zie ook RIS315408). Een verslag van deze werkbespreking is opgenomen in bijlage 11.4.
30
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
De CDO is verantwoordelijk voor de strategie en kaderstelling voor het verantwoord gebruik van data en de manier waarop door de gemeente met algoritmes wordt omgegaan. De CDO probeert de organisatie zo goed mogelijk voor te bereiden op verwachte nieuwe regelgeving hiervoor, zowel nationaal als internationaal. De CDO is tevens hoofd van het Expertisecentrum voor Data en Artificial Intelligence (AI). Dit is een afdeling binnen de directie Informatie met 62 dataprofessionals die dashboards, analyses, rapportages en datavisualisaties maken en zich daarnaast richten op onderzoek, de implementatie van de Woo en informatiebeheer. Met betrekking tot de datastrategie van de gemeente vraagt de Rekeningencommissie het college op onderstaande vraag in te gaan. ▪ Dashboard datastrategie: de Rekeningencommissie vraagt het college inzicht te verschaffen in de sturing op KPI’s uit de datastrategie door middel een dashboard, op te nemen in de bestaande rapportagecycli.
6.4
Bescherming van persoonsgegevens
De Rekeningencommissie heeft de Functionaris voor de Gegevensbescherming (FG) gevraagd jaarlijks aan de commissie te rapporteren over de naleving van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Op 5 oktober 2022 heeft de FG de actuele stand van zaken toegelicht. Een verslag van deze werkbespreking is opgenomen in bijlage 11.5 (zie ook RIS313323). Uit de beantwoording van de vragen en de behandeling van de opmerkingen van de leden van de Rekeningencommissie tijdens de werkbespreking is het volgende naar voren gekomen. Het college wordt gevraagd hier in zijn schriftelijke reactie op in te gaan. ▪ Naleving AVG: de gemeente Den Haag is niet AVG-compliant, onder meer omdat de gemeente nog niet aan alle formele eisen van de AVG voldoet. Zo is het register van verwerkingen nog incompleet, ook voor wat betreft de verplichte verwerkingen. Voor alle risicovolle verwerkingen zou een Data Protection Impact Assessment (DPIA) moeten zijn uitgevoerd, dit is niet het geval. Uit een rapport van Bits of Freedom blijkt in grote lijnen dat de stand van zaken bij andere gemeenten vergelijkbaar is. Naar aanleiding daarvan zijn schriftelijke vragen aan het college gesteld. De Rekeningencommissie wil door het college worden geïnformeerd over de voortgang in de verbetering van de naleving van de AVG.
▪ Positionering FG: de Rekeningencommissie stelt vast dat de positionering van de FG is gewijzigd sinds de Rekeningencommissie dit bij het college heeft aangekaart. Daarbij is nog niet voorzien in een vervanger voor de FG. Belangrijke zaken worden door de FG aan de gemeentesecretaris gesignaleerd. Voor een dergelijke escalatie is echter geen procedure vastgelegd. De Rekeningencommissie hecht eraan dat de onafhankelijke positie van de FG als intern toezichthouder zo goed mogelijk wordt geborgd en vraagt het college om de vervanging en een escalatiemogelijkheid voor de FG nader schriftelijk uit te werken . ▪ Rol FG bij Gemeenschappelijke Regelingen: in hoeverre de FG een rol heeft in het toezicht op Gemeenschappelijke Regelingen is onduidelijk. De verwerkingen van persoonsgegevens binnen Gemeenschappelijke Regelingen zijn nog niet in kaart gebracht. De Rekeningencommissie vraagt het college inzichtelijk te maken in hoeverre verwerking van persoonsgegevens van burgers door verbonden partijen wordt gedaan, hoe de bescherming hiervan is geborgd en hoe de verantwoordelijkheid op het toezicht hierop is gegeregeld. ▪ Jaarverslag FG: om een beter inzicht te krijgen in de naleving van de AVG wil de Rekeningencommissie het jaarverslag van de FG van het college ontvangen.
31
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
7
RIS315931
Verbonden partijen
Eén van de permanente aandachtspunten van de Rekeningencommissie is het beheer van verbonden partijen. Deelname in een verbonden partij kan voor de gemeente een alternatief zijn voor enerzijds het zelf uitvoeren van gemeentelijke taken of anderzijds het uitbesteden van deze taken. Omdat verbonden partijen op afstand staan van de gemeente – en daarmee ook van de raad – is het van belang om voldoende checks en balances in te bouwen voor het beheersen van risico’s samenhangend met verbonden partijen. Verbonden partijen zijn participaties van zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke aard en worden door het college ingezet als middel om gemeentelijk beleid te realiseren. Participaties van privaatrechtelijke aard zijn deelnemingen, stichtingen en pps-constructies (publiek-private samenwerking). Gemeenschappelijke regelingen zijn participaties van publiekrechtelijke aard. Het gaat dan om partijen waarmee de gemeente een bestuurlijke relatie onderhoudt en waarin zij tevens een financieel belang heeft. Onder bestuurlijke relatie wordt verstaan: een zetel in het bestuur en/of stemrecht. Van een financieel belang is sprake als de gemeente middelen aan de verbonden partij ter beschikking heeft gesteld die ze kwijt is in geval van faillissement van die partij, of wanneer financiële problemen bij de verbonden partij kunnen worden verhaald op de gemeente.
7.1
Evaluatie huidige verbonden partijen
Iedere vier jaar wordt op basis van het toetsingskader in het nieuwe beleidskader van elke verbonden partij beoordeeld in hoeverre door deelname in de verbonden partij wordt bijgedragen aan het publieke belang van de gemeente Den Haag. Van het college is eind 2022 een rapportage over de evaluatie van verbonden partijen ontvangen (RIS313870). In het oorspronkelijke Beleidskader Verbonden Partijen uit 2017 was bepaald dat dit kader in 2021 zou worden geëvalueerd en herijkt. Eind 2021 is van het college deze herijking van het Beleidskader Verbonden Partijen ontvangen (RIS310950). Dit is op 10 februari 2022 door de raad vastgesteld. In het geactualiseerde beleidskader zijn uitgangspunten opgenomen voor een actieve rol van de gemeente in de beheerfase en een toetsingskader voor het aangaan en evalueren van verbonden partijen. De hoofdvraag van de nu uitgevoerde evaluatie van de bestaande verbonden partijen is in hoeverre deelname van Den Haag in deze verbonden partijen heeft bijgedragen aan de borging van het publieke belang. Daarbij is ook gekeken naar de toekomst en de financiële risico’s. Uit de evaluatie komt naar voren dat alle verbonden partijen bijdragen aan het Haags publiek belang. De sturing en risicobeheersing werken goed. Eén van de aanbevelingen is om nader te onderzoeken of de deelname in United Fish Auctions (UFA) en Stadsherstel gecontinueerd moet worden.
Verder is nadere analyse nodig van de uittredingsmogelijkheden bij BV/CV-constructies. Uit de beantwoording van de vragen en de behandeling van de opmerkingen van de leden van de Rekeningencommissie is daarbij het volgende naar voren gekomen. - Verbetering toezichtskader verbonden partijen: eerder heeft de Rekeningencommissie zich positief geuit over de opeenvolgende verbeteringen in de jaarrapportages over verbonden partijen. De evaluatie van alle verbonden partijen wordt door de commissie gewaardeerd als een vlot leesbaar rapport. Met name het gebruik van dashboards voorziet in een lang gekoesterde wens van Rekeningencommissieleden. - Afspraken bij BV/CV-constructies: in de evaluatierapportage wordt aandacht gevraagd voor het tijdig in beeld brengen van al dan niet bestaande afspraken over ontbinding en afwikkeling van verbonden partijen met een BV/CV-structuur. Deze rechtspersonen werken op basis van een samenwerkingsovereenkomst. Aangezien het werk van enkele van deze verbonden partijen voltooiing nadert, wordt aanbevolen tijdig te onderzoeken onder welke voorwaarden de samenwerking kan worden beëindigd en hierover indien nodig nadere afspraken te maken of bestaande afspraken te herijken.
32
RIS315931
7.2
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Beleidskader verbonden partijen
Van de Accountantsorganisatie is een rapport over de rol van de raad bij verbonden partijen ontvangen (RIS313989). Bij de behandeling van het geactualiseerde beleidskader kwam naar voren dat de Rekeningencommissie wilde onderzoeken welke ruimte er is om de rol van de raad in het toezicht op verbonden partijen te versterken. De Accountantsorganisatie is gevraagd dit verder uit te werken. De Rekeningencommissie was van mening dat vanuit het oogpunt van democratische controle een verbonden partij inherente nadelen kent. De commissie wilde de zeggenschap van de raad vergroten, met name bij het aangaan en afstoten van verbonden partijen. De rol van de raad bij verbonden partijen is vastgelegd in de gemeentewet en de wet Gemeenschappelijke Regelingen. Nagegaan is of dit is vertaald in het huidige beleidskader. Per 1 juli 2022 is de wet Gemeenschappelijke Regelingen gewijzigd, waarmee de rol van de raad is verstevigd. Dit moet nog worden verwerkt in het beleidskader. Verder is in het onderzoek gekeken naar het beleid in andere gemeenten. Hieruit zijn enkele suggesties voortgekomen voor onder meer de inrichting van het proces, het aangaan van verbonden partijen en de tussentijdse sturing hierop. Zo kan in het beleidskader duidelijker worden aangegeven hoe de verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen raad en college.
De procedure voor het aangaan van een verbonden partij zou bijvoorbeeld in een stroomdiagram kunnen worden samengevat. Voor de tussentijdse sturing zou beter kunnen worden vastgelegd welke informatie de raad van het college ontvangt en wanneer. Naar aanleiding van het rapport van de Accountantsorganisatie over de rol van de raad bij verbonden partijen (RIS313989) vraagt de Rekeningencommissie het college op onderstaande vragen schriftelijk te reageren. ▪ Aanbevelingen audit Accountantsorganisatie: de Rekeningencommissie onderschrijft de bevindingen van de Accountantsorganisatie en vraagt het college de daaruit voortkomende aanbevelingen over te nemen. ▪ Aanscherping beleidskader verbonden partijen: de Rekeningencommissie verzoekt het college in het beleidskader de evaluatie/risicoanalyse van verbonden partijen apart te beschrijven en te concretiseren voor de verschillende fasen: oprichting, uitvoering, evaluatie- en heroverwegingsfase/afstoten (zie bijvoorbeeld de gemeente Westerveld, pag. 15/16 Nota verbonden partijen).
7.3
Jaarrapportage verbonden partijen 2021
Op 9 maart 2023 is de rapportage Verbonden partijen over het jaar 2021 ontvangen (RIS314615). Ondanks eerdere toezeggingen is de rapportage niet in het najaar van 2022 ontvangen. De accountant heeft opgemerkt dat in de verplichte paragraaf over verbonden partijen in de jaarrekening (RIS315244, par. 3.9) vaak niet de meest actuele financiële gegevens zijn opgenomen omdat bij het opmaken van de programmarekening veel van de jaarrekeningen van de verbonden partijen niet beschikbaar zijn. De accountant heeft de gemeente geadviseerd actiever te sturen om over de meest actuele gegevens van verbonden partijen te kunnen beschikken.