RIS315931 Rekeningencommissierapport 2022
Tekst van het document
Rekeningencommissie Gemeenteraad Den Haag
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931 22 juni 2023
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
Inhoudsopgave 1
Hoofdlijnen, conclusie en advies .......................................................................................................... 3 1.1
Hoofdlijnen van dit rapport .................................................................................................. 3
1.2
Conclusie ..................................................................................................................................... 2
1.3
Advies aan de raad ................................................................................................................... 2
2
Werkwijze Rekeningencommissie ........................................................................................................ 4
3
Financieel beheer & verantwoording .........................................................................7 3.1 3.1.1
Interne beheersing en financiële administratie ...................................................................... 7
3.1.2
Fraude en frauderisicoanalyse.................................................................................................. 8
3.1.3
Prognosekracht van de begroting ........................................................................................... 10
3.1.4
Planning & controlcyclus ........................................................................................................ 10
3.2
Kwaliteit van de jaarverslaggeving 2022 ................................................................................... 13
3.2.1
Oordeel van de accountant ................................................................................................. 13
3.2.2
Tussentijdse informatievoorziening: boardletter van de Accountantsorganisatie ......... 13
3.2.3
Verbetering van de tussentijdse informatievoorziening ................................................... 13
3.2.4
Indicatoren in begroting en verantwoording .................................................................... 14
3.3 4
Kwaliteit van het financieel beheer .............................................................................................. 7
Financiële positie gemeente Den Haag ...................................................................................... 17
Grondexploitaties en grote projecten ...................................................................... 19 4.1
Bevindingen uit de accountantscontrole.................................................................................... 19
4.2
Verordening Grondexploitaties en MPG ....................................................................................20
4.3
Beheersing grondexploitaties ..................................................................................................... 23
4.4
Evaluatie GRIP-rapportages ....................................................................................................... 24
5
Financiële rechtmatigheid ...................................................................................... 25
6
Informatietechnologie & informatieveiligheid ....................................................... 29
7
Verbonden partijen................................................................................................. 32
8
Doelmatigheid ........................................................................................................ 34
9
Sociaal domein........................................................................................................ 35
10
Vooruitblik 2023-2024............................................................................................ 36
11
Bijlagen: werkbesprekingen ................................................................................................................38
ii
11.1
Werkbespreking voortgang verbetering interne beheersing ....................................................38
11.2
Werkbespreking grondexploitaties ............................................................................................ 41
11.3
Werkbespreking IT-beheer en informatieveiligheid ................................................................. 45
11.4
Werkbespreking datastrategie .................................................................................................... 47
11.5
Werkbespreking bescherming van persoonsgegevens .............................................................. 51
11.6
Werkbespreking kostenbeheersing Wmo & Jeugdhulp ............................................................ 52
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
1
Hoofdlijnen, conclusie en advies
1.1
Hoofdlijnen van dit rapport
De Rekeningencommissie heeft de jaarrekening over 2022 (RIS315244) onderzocht. Daartoe hebben hoorzittingen met accountants en een wethouder plaatsgevonden over de bevindingen die in het accountantsverslag (RIS315417) zijn opgenomen. In dit rapport brengt de Rekeningencommissie aan de gemeenteraad van Den Haag verslag uit van haar onderzoek. Tevens brengt de commissie hiermee advies uit aan de raad over de vaststelling van de jaarrekening 2022. Het rapport bevat daarnaast vragen aan het college waarop de Rekeningencommissie een schriftelijke reactie verwacht vóór vaststelling van de jaarrekening door de raad. Evenals voorgaande jaren is de Programmarekening drie weken later uitgebracht dan in de verordening financieel beheer en beleid is voorgeschreven en wel op 9 mei 2023. De Rekeningencommissie heeft hier vooraf mee ingestemd. Strekking van de verklaring van de accountant: goedkeurend Bij de jaarrekening 2022 is een goedkeurende controleverklaring verstrekt voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid. Naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole hebben nog veel correcties plaatsgevonden. Tijdens de controle zijn fouten gevonden met een totale omvang van € 102,3 miljoen, waarvan een bedrag van € 88,2 miljoen nog in de jaarrekening is gecorrigeerd.
De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd te analyseren waar en waarom correcties nodig waren, zodat volgend jaar het aantal fouten in de jaarrekening kan worden teruggedrongen. De omvang van de bevindingen is dit jaar wel iets afgenomen ten opzichte van vorig jaar. Dit kan verder worden verbeterd door gemeentebreed te werken met tussentijdse afsluitingen van de financiële administratie. Hierdoor ontstaat tussentijds een accuraat beeld van de begrotingsuitputting en het vermindert de druk op de gemeentelijke organisatie tijdens de jaarrekeningcontrole. Verbetering interne beheersing: werk in uitvoering De Rekeningencommissie is blij dat hard wordt gewerkt om de interne beheersing te verbeteren. Veel van de voorgenomen verbeteringen waren in 2022 echter nog in beperkte mate gerealiseerd omdat de implementatie vaak een meerjarige opgave is. Eén van de resterende verbeterpunten is de kwaliteit en snelheid van de initiële aanlevering van stukken voor SiSa-verantwoordingen. Bij de jaarrekeningcontrole bleken dit jaar opnieuw veel correcties nodig. De controledruk kan worden verminderd als de interne beheersing van SiSa-regelingen wordt verbeterd. Dit is des te urgenter omdat de gemeente te maken heeft met een toenemend aantal SiSa-regelingen, onder meer vanwege specifieke uitkeringen van het Rijk.
Daarnaast is extra aandacht nodig voor het bijhouden van de financiële administratie en voor het wegwerken van achterstanden. Een actuele financiële administratie is essentieel om gedurende het jaar te kunnen sturen op de begrotingsuitvoering. Het voorkómen van achterstanden ontlast bovendien de gemeentelijke organisatie bij het opstellen van de jaarrekening en het maakt een snellere jaarrekeningafsluiting mogelijk. Het maakt het ook gemakkelijker om controlewerkzaamheden op belangrijke en foutgevoelige dossiers al gedurende het jaar te starten. Verbetering tussentijdse informatie: aanpak GRIP smaakt naar meer De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd specifieke aandacht te besteden aan een inzichtelijke en actuele tussentijdse informatievoorziening aan de raad. De commissie wil graag samen met het college en ambtelijk apparaat het tussentijds inzicht verbeteren op een overeenkomstige manier als die van de verbetering van de GRIP-rapportages. Deze aanpak zou bijvoorbeeld kunnen worden gebruikt voor de herziening van de meerjarenprognose voor grondexploitaties (MPG), een frequentere rapportage over het Meerjarig Investeringsplan (MIP) of een format voor de herziening van een grondexploitatie,.
iii
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
Grondexploitaties: spelregels aanscherpen De gehanteerde gemeentelijke spelregels voor de begroting en verantwoording van grondexploitaties blijken op onderdelen niet geheel te passen binnen de verslaggevingsregelgeving (BBV). De Rekeningencommissie heeft het college daarom verzocht de desbetreffende verordening op enkele specifieke punten aan te passen. Deze aanscherpingen betekenen dat uitsluitend kosten die aantoonbaar aan de grondexploitatie kunnen worden toegerekend mogen worden begroot en verantwoord in een grondexploitatie. Omdat ook geen stelpost voor onvoorziene kosten mag worden begroot, zal de gemeente nóg kritischer naar de met een grondexploitatie samenhangende risico’s en het daarvoor benodigde weerstandsvermogen moeten kijken. Voor wat betreft de beheersing van grondexploitaties heeft de Rekeningencommissie benadrukt dat de raad de reden voor een eventuele herziening van een grondexploitatie moet kunnen begrijpen, maar vooral ook zelf grip moet hebben op een in uitvoering zijnde grondexploitatie. Van belang is dat de raad in de gelegenheid wordt gesteld om te sturen op basis van een eigen afweging. De mogelijkheid om op grondexploitaties bij te sturen wordt nog relevanter als de gemeentefinanciën verder onder druk komen te staan, zoals naar verwachting vanaf 2026 het geval kan zijn.
Rechtmatigheidsverantwoording door het college: volgend jaar verplicht De Rekeningencommissie stelt het op prijs dat het college vooruitlopend op de verplichte rechtmatigheidsverantwoording nu al bij wijze van proef een rechtmatigheidsverantwoording heeft opgenomen in de jaarrekening 2022 (RIS315244, pag. 408). Dit geeft vertrouwen dat de gemeente op koers ligt om per 2023 aan de nieuwe wetgeving te voldoen en maakt een concretere gedachtewisseling tussen raad en college mogelijk over de nadere invulling van de rechtmatigheidsverantwoording. De raad dient nog de definitieve verantwoordingsgrens en rapporteringsgrens in 2023 vast te stellen. De verantwoordingsgrens is de grens waarboven het college afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. De rapporteringsgrens (ook wel rapporteringstolerantie) is de grens waarboven het college afwijkingen moet toelichting in de paragraaf Bedrijfsvoering. Informatieveiligheid: alert blijven Cyberaanvallen zijn een constante bedreiging. Continue aandacht voor cybersecurity blijft daarom van belang. Om de continuïteit van de dienstverlening van de gemeente en de vertrouwelijkheid van gegevens te waarborgen moet de gemeente voldoende weerbaar zijn tegen deze bedreigingen. Voor een adequate reactie op een cyberaanval is het belangrijk om goed voorbereid te zijn, zodat zo snel mogelijk gereageerd kan worden.
Dit draagt bij aan het zoveel mogelijk beperken van de schade en het zo goed mogelijk communiceren in geval van een incident. De Rekeningencommissie wil zich na de zomer verder verdiepen in de governance van IT en informatieveiligheid. Daartoe zijn in hoofdstuk 6 al enkele vragen aan het college gesteld.
1.2
Conclusie
De commissie heeft de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek aan de betrokken wethouders voorgelegd. De beantwoordingen door de wethouders zijn opgenomen in de hoofdstukken 3 tot en met 5 van dit rapport, inclusief toezeggingen die zijn gedaan. De Rekeningencommissie stelt vast dat de wethouders de verbeterpunten herkennen en erkennen en is van oordeel dat de toezeggingen toereikend zijn om de risico’s voor de bedrijfsvoering en voor de getrouwheid en rechtmatigheid van het financieel beheer te kunnen beheersen.
1.3
Advies aan de raad
Gezien het bovenstaande adviseert de Rekeningencommissie de gemeenteraad: 1. de opmerkingen van de Rekeningencommissie over de kwaliteit van het door het college gevoerde beheer zoals weergegeven in dit rapport, over te nemen;
2
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
2. de constateringen van de Rekeningencommissie aan de orde te stellen bij de beraadslagingen in de desbetreffende beleidscommissie(s); 3. de jaarrekening 2022 vast te stellen, zoals bedoeld in artikel 198 van de Gemeentewet en daarmee het college decharge te verlenen voor het gevoerde financieel beheer over 2022. Uit het onderzoek naar de jaarrekening door de Rekeningencommissie zijn bevindingen naar voren gekomen die de commissie in de aandacht van vakcommissies aanbeveelt. Deze punten kunnen mede relevant zijn voor de komende begroting 2024. ▪
▪
▪
▪
Borging publieke belang verbonden partijen: de essentie van de evaluatie is wat de Rekeningencommissie betreft de vraag of er voor de gemeente andere, betere manieren zijn om het publieke belang te dienen dan via een verbonden partij. Eén van de tien onderzoeksvragen die hierop betrekking heeft is in hoeverre er andere publiekrechtelijke instrumenten inzetbaar zijn dan deelname in een verbonden partij (vraag 5). Andere deelvragen zijn in hoeverre het mogelijk is de taak uit te besteden (vraag 6) en of de taken zich lenen voor vormgeving in een verbonden partij (vraag 7). In de Rekeningencommissie is naar voren gebracht dat wellicht als eerste de vraag zou kunnen worden gesteld of deelname in een verbonden partij überhaupt nodig is wanneer er alternatieven zijn, zoals marktpartijen. Daarmee zou dan als uitgangspunt gekozen kunnen worden dat uitsluitend voor (voortzetting van) een verbonden partij wordt gekozen als er geen alternatieven zijn. Dit zou betekenen dat ook als de beheersing van risico’s toereikend is, toch gekozen wordt voor uittreding als een verbonden partij niet strikt noodzakelijk is. Op deze manier wordt bestuur ‘op afstand’ zoveel mogelijk beperkt. De Rekeningencommissie beveelt deze politieke weging in de aandacht van de vakcommissies aan (zie par. 7.1).
Voortzetting WiGo4IT: uit de evaluatie blijkt dat de taken van WiGo4IT ook door een bestaande marktpartij uitgevoerd zouden kunnen worden. De Rekeningencommissie vraagt zich af of continuering van deelname in deze verbonden partij heroverwogen moet worden. De Rekeningencommissie beveelt dit in de aandacht van de commissie Bestuur aan (zie par. 7.1). Jaarrekeningresultaten door niet uitgevoerde werkzaamheden: in de raadsperiode 2014-2018 heeft het college op aandringen van de Rekeningencommissie ingezet op het terugdringen van onderbestedingen die onder meer voortkwamen uit het niet (tijdig) uitvoeren van begrote werkzaamheden (bijvoorbeeld door middel van overcommitteren). De Rekeningencommissie benadrukt dat gestreefd moet worden naar een zo realistisch mogelijk beeld van de daadwerkelijk te besteden middelen in een jaarschijf en adviseert dit te betrekken bij de verdere uitwerking van de contourenbrief (RIS314462). Herziening spelregels grondexploitaties: naast de genoemde herziening van de verordening voor grondexploitaties worden dit jaar ook de herziene versies verwacht van de Grondprijzenbrief 2020, de Nota Vastgoed 2013 en de Nota Grondbeleid. Deze worden in de aandacht van de commissie Ruimte aanbevolen.
3
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
2
RIS315931
Werkwijze Rekeningencommissie
Jaarlijks stelt de gemeenteraad de jaarrekening vóór 15 juli vast (artikel 200 Gemw), waarbij het college de raad vraagt om dechargeverlening voor het gevoerde (financieel) beheer. Hiertoe brengt de Rekeningencommissie voorafgaand advies uit aan de raad op basis van haar eigen onderzoek naar de jaarrekening. De controleverklaring en het accountantsverslag zijn hiervoor essentieel. Naast de aandacht voor het financieel beheer richt de Rekeningencommissie zich op onderwerpen als de kwaliteit van de (tussentijdse) verantwoording, de begrotingsbeheersing, de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, IT, gegevensbescherming, integriteit en de beheersing van verbonden partijen. Het onderzoek omvat daarmee zoveel mogelijk relevante aspecten van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Werkwijze en aandachtsgebieden van de Rekeningencommissie zijn op hoofdlijnen vastgelegd in de verordening Rekeningencommissie 2014. Voorafgaand aan ieder onderzoek naar de jaarrekening (gedurende mei en juni) stelt de Rekeningencommissie de werkwijze hiervoor vast. De werkwijze komt zoveel mogelijk overeen met die van voorgaande jaren. Twee jaar geleden kon het jaarrekeningonderzoek niet conform planning worden uitgevoerd vanwege onder andere noodzakelijke correcties in de jaarrekening na publicatie en een daarmee samenhangende uitloop van de accountantscontrole.
Daarom heeft het college zekerheidshalve ook dit jaar aan het Presidium voorgesteld (RIS313625) de jaarrekening drie weken later te publiceren dan is voorgeschreven in artikel 7, lid 1b, van de verordening financieel beheer en beleid.
2.1
Werkprogramma
De Rekeningencommissie vervult primair een rol in de controlerende taak van de raad. Het onderzoek naar de jaarrekening is een prominent onderdeel van het totale werkprogramma van de Rekeningencommissie dat jaarlijks in juni wordt afgesloten met het rapport van de Rekeningencommissie. Voorafgaand aan het jaarrekeningonderzoek wordt de raad geïnformeerd via tussentijdse verantwoording die gedurende het jaar wordt ontvangen. De Rekeningencommissie behandelt daarnaast rapportages over audits die in opdracht van de Rekeningencommissie worden uitgevoerd door de Accountantsorganisatie Den Haag (GAD). Daarnaast worden gedurende het jaar werkbesprekingen gehouden over onderwerpen betreffende het (financieel) beheer en de bedrijfsvoering. In deze werkbesprekingen ontvangt de commissie vaak een ambtelijke toelichting op het desbetreffende onderwerp. Op hoofdlijnen ziet het werkprogramma van de Rekeningencommissie er als volgt uit. 1) In mei en juni onderzoekt de Rekeningencommissie programmaverantwoordingen (de programmarekening) voorzien van een rapportage en oordeel van de accountant. 2) Daarnaast wordt de commissie tweemaal per jaar door het college geïnformeerd over de begrotingsuitvoering in de 4- en 8-maandsrapportage en het onderzoek van Accountantsorganisatie hiernaar.
Over de voortgang en beheersing van grote projecten ontvangt de raad eveneens twee keer per jaar informatie van het college in de vorm van de GRIPrapportages. Met ingang van 2018 is daaraan toegevoegd de boardletter van de accountant, waarin de belangrijkste uitkomsten van de interimcontrole zijn opgenomen. 3) Gedurende het jaar komen ook ander aspecten van beheer aan de orde, zoals de doelmatigheid van de bedrijfsvoering (doelmatigheidsonderzoek door het college en/of eigen onderzoek door de commissie). In 2022 zijn door het college geen doelmatigheidsonderzoeken verricht (zie par. 8.2). Daarnaast is er aandacht voor onder meer verbonden partijen, indicatoren, integriteit, IT & informatieveiligheid, privacy en actualiteiten/ontwikkelingen die invloed hebben op de bedrijfsvoering. Hiertoe worden onder meer werkbesprekingen georganiseerd en ontvangt de commissie tussentijds informatie van het college over onder meer doelmatigheidsonderzoeken, de bedrijfsvoering en de beheersing van verbonden partijen.
4
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
4) In opdracht van de Rekeningencommissie voert de Accountantsorganisatie audits uit naar uiteenlopende aspecten van het beheer, waaronder integriteit, IT, informatieveiligheid, gegevensbescherming, financiële rechtmatigheid, indicatoren en specifieke processen en projecten. De aandachtspunten uit de desbetreffende rapportages en onderzoeken worden betrokken bij het jaarrekeningonderzoek en kunnen worden opgenomen in het rapport van de Rekeningencommissie.
2.2
Opzet en werkwijze onderzoek jaarrekening 2022 2.2.1
Onderzoeksobject van de Rekeningencommissie
Zoals bedoeld in artikel 197 van de Gemeentewet en in artikel 2 van de Controleverordening van de gemeente Den Haag en op grond van de Verordening Rekeningencommissie heeft de Rekeningencommissie de door het gemeentebestuur opgestelde jaarrekening onderzocht (met het jaarverslag samengebracht in de Programmarekening). Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de bevindingen van de Accountantsorganisatie, zoals onder meer verwoord in de boardletter en het accountantsverslag. Het nu voorliggende rapport over dit onderzoek, inclusief een advies over de vaststelling van de jaarrekening, wordt aan de raad aangeboden.
2.2.2
Werkwijze jaarrekeningonderzoek op hoofdlijnen
De Rekeningencommissie sluit in haar onderzoek aan op de door het college gehanteerde programmasturing, waarmee de presentatie van de verantwoording op vergelijkbare wijze plaatsvindt als de begroting. Het onderzoek richt zich op uiteenlopende aspecten van de gemeentelijke bedrijfsvoering, zoals als de kwaliteit van de (tussentijdse) verantwoording, de begrotingsbeheersing, de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, IT, privacy en integriteit. De werkwijze van de Rekeningencommissie inzake het onderzoek naar de jaarrekening kent de volgende stappen: 1.
Het college stuurt de jaarstukken naar de raad. Dit jaar werden de jaarstukken niet op de derde dinsdag in april, maar op dinsdag 9 mei 2023 naar de raad gestuurd.
2. In opdracht van de gemeenteraad voert de Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den Haag (GAD) op onafhankelijke wijze jaarlijks de wettelijke controle uit op de gemeentelijke jaarrekening. De Accountantsorganisatie controleert als externe accountant de getrouwheid van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de daarin opgenomen baten, lasten en balansmutaties. De controleopdracht heeft als onderzoeksobject de programmarekening: hierin zijn de jaarrekening en het jaarverslag in één boekwerk samengebracht. Door de accountant wordt getoetst of de verantwoording in het jaarverslag overeenstemt met de verantwoording in de jaarrekening. Voorts wordt nagegaan of de verplichte paragrafen voldoen aan de vereisten. De delen van de programmarekening die gezamenlijk de jaarrekening vormen betreffen de balans met toelichting, de staat van baten en lasten met toelichting, de SiSa-bijlage, WNT-bijlage en de bijlagen voor de taakvelden. Met ingang van dit jaar is de accountant verplicht te rapporteren over fraude en continuïteit in haar controleverklaring. 3. De Accountantsorganisatie brengt verslag uit aan de raad van deze wettelijke controle in het accountantsverslag.
In de controleverordening gemeente Den Haag 2014, artikel 3d is vastgelegd dat in het verslag van bevindingen van de accountantscontrole in ieder geval aandacht wordt besteed aan bestuurlijk relevante indicatoren/kengetallen. 4. Rekeningencommissieleden worden in de gelegenheid gesteld feitelijke vragen in te dienen over het accountantsverslag. Voor zover mogelijk worden deze vóór de eerstvolgende commissievergadering beantwoord. 5.
De Rekeningencommissie nodigt de gemeenteaccountant uit voor het geven van een toelichting op de jaarrekeningcontrole en het beantwoorden van vragen, in meerdere vergaderingen.
5
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
6. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek bepaalt de commissie welke onderwerpen in aanmerking komen voor bespreking met (enkele) leden van het college. Vervolgens bevraagt de Rekeningencommissie in een volgende vergadering de uitgenodigde collegeleden over de bestuurlijk meest relevante verbeterpunten in het beheer en de verantwoording. Collegeleden kunnen ambtelijk worden bijgestaan voor technische toelichtingen. 7.
De bevindingen uit het jaarrekeningonderzoek worden vastgelegd in het rapport van de Rekeningencommissie. De bestuurlijke reacties en toezeggingen van de leden van het college op de door de commissie gesignaleerde punten worden opgenomen in het rapport, eventueel voorzien van een nawoord door de commissie. In het rapport geeft de commissie een advies aan de raad over de vaststelling van de jaarrekening.
8. Het college wordt gevraagd een reactie op het rapport van de Rekeningencommissie aan de raad uit te brengen met een puntsgewijze beantwoording van de daarin opgenomen vragen en wensen van de commissie. Om te voldoen aan wettelijke voorschriften dient de jaarrekening vóór 15 juli door de gemeenteraad te worden vastgesteld (artikel 200 Gemw). Met het vaststellen van de jaarrekening door de raad wordt de leden van het college decharge verleend ten aanzien van het (financieel) beheer over het betrokken jaar, behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden. De jaarrekening zal naar verwachting door de gemeenteraad worden vastgesteld op 6 juli 2023.
6
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
3
Financieel beheer & verantwoording
3.1
Kwaliteit van het financieel beheer
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verbeterpunten voor achtereenvolgens het financieel beheer en de verantwoording. Tevens is een analyse opgenomen van de financiële positie van de gemeente Den Haag. Over de geconstateerde verbeterpunten is door de Rekeningencommissie van gedachten gewisseld met portefeuillehouders. In de navolgende paragrafen en hoofdstukken komen onderwerpen aan de orde die zijn besproken met portefeuillehouders. De reacties van de portefeuillehouders hierop zijn in lichtblauwe kaders weergegeven. Daarnaast heeft de Rekeningencommissie in de hoofdstukken 3 tot en met 9 overige bevindingen uit het afgelopen jaar gebundeld waarop de commissie een schriftelijke reactie van het college verwacht. Deze vragen en opmerkingen zijn in oranje kaders weergegeven.
3.1.1
Interne beheersing en financiële administratie
Tijdens het onderzoek naar de jaarrekening 2019 heeft de Rekeningencommissie bij het college onder de aandacht gebracht dat de interne beheersing moest worden verbeterd (RIS306303). In de zomer van 2020 heeft de Rekeningencommissie hierover een brief op hoofdlijnen ontvangen (RIS305828). In 2021 heeft de Rekeningencommissie van het college vervolgens een brief ontvangen met nadere informatie over het programma voor de verbetering van de beheersorganisatie en de toenmalige stand van zaken (RIS308052). Dit is in de vergaderingen van 14 april 2021 (RIS308947) en 22 februari 2023 (RIS314724) nader toegelicht. Het verslag van de meest recente ambtelijke toelichting is in bijlage 11.1 opgenomen De Rekeningencommissie is blij dat hard wordt gewerkt om de interne beheersing te verbeteren. Dit was in de uitkomsten van de interimcontrole nog slechts beperkt zichtbaar omdat veel initiatieven nog niet waren geïmplementeerd. De commissie hecht eraan te benadrukken dat de interne beheersing pas daadwerkelijk is verbeterd als aangetoond is dat de opgestelde plannen daadwerkelijk in praktijk worden gebracht, de procedures worden gevolgd en de voorschriften worden nageleefd. De omvang van de bevindingen is dit jaar iets afgenomen ten opzichte van vorig jaar.
Desalniettemin blijken veel van de voorgenomen verbeteringen nog slechts in beperkte mate gerealiseerd, mede omdat de implementatie vaak een meerjarige opgave is. Zo zijn tijdens de jaarrekeningcontrole wederom behoorlijk wat fouten aangetroffen in boekingen, dit jaar met een gezamenlijke omvang van meer dan € 100 miljoen. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd te analyseren waar en waarom correcties nodig waren, zodat volgend jaar het aantal fouten in de jaarrekening kan worden teruggedrongen. Gevraagd is daarbij specifiek te bezien of de organisatie over voldoende kennis van verslaggevingsregels beschikt. De Rekeningencommissie wil voorafgaand aan de volgende jaarrekening worden geïnformeerd over de uitkomsten van deze analyse en over de verbetermaatregelen die het college naar aanleiding hiervan neemt, inclusief de tijd die daarvoor nodig is. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): Uiteraard erkent ook het college het belang van het terugdringen van het aantal fouten in de jaarrekening, en zegt toe deze analyse uit te voeren. Voorafgaand aan de volgende jaarrekening wordt de Rekeningencommissie geïnformeerd over de uitkomsten van deze analyse over de jaarrekening 2022, en over de verbetermaatregelen die het college naar aanleiding hiervan neemt, inclusief de tijd die daarvoor nodig is.
Daarnaast is extra aandacht nodig voor het bijhouden van de financiële administratie en voor het wegwerken van achterstanden. Uit de interimcontrole bleek bijvoorbeeld dat per oktober 2022 nog nauwelijks investeringen in schoolgebouwen waren geboekt, zowel door interne achterstanden als 7
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
door achterstallige declaraties van schoolbesturen. Verder blijkt in 2022 een achterstand te zijn ontstaan bij het vaststellen van subsidies als gevolg van een conversie van het subsidiesysteem. Een actuele financiële administratie is essentieel om gedurende het jaar te kunnen sturen en controleren op de begrotingsuitvoering. Het voorkómen van achterstanden ontlast bovendien de gemeentelijke organisatie bij het opstellen van de jaarrekening en het maakt een snellere jaarrekeningafsluiting mogelijk. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): Het college onderschrijft ook hiervan het belang. Het ‘bij zijn’ van de administratie is nodig om goed te kunnen sturen gedurende het jaar. Daarbij ontlast en versnelt een actuele financiële administratie het proces van de jaarafsluiting. Net als in voorgaande jaren, zal ook in 2023 een tussentijdse afsluiting van de financiële administratie plaatsvinden. Een van de doelen van deze tussentijdse afsluiting is het mogelijk maken van een controle op het up to date zijn van de administratie, zodat hier indien nodig op bijgestuurd kan worden.
Verder is de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd om te laten weten binnen welke termijn het college verbeteringen afgerond zal hebben met betrekking tot de onderwerpen die vorig jaar al aan de orde zijn gesteld, zoals de rechtmatigheid van inkopen en Europese aanbestedingen en de administratie van grondexploitaties. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): De afgelopen maanden zijn er al diverse verbeteringen in gang gezet om het risico op rechtmatigheidsfouten rondom Europese aanbestedingen te verminderen. Dit is toegelicht in de Rekeningencommissie van 22 februari 2023 (zie par. 3.1.2). Deze verbeteringen zijn mede tot stand gekomen naar aanleiding van eerdere adviezen van de accountant. De rechtmatigheidsfouten 2022 zullen de komende periode ook nader worden geanalyseerd, zodat fouten die een doorwerking hebben op komend jaar kunnen worden gerepareerd (waar mogelijk) en het leereffect met de organisatie kan worden gedeeld. Het is dus een mix van verbeteracties. Het geheel van alle afgeronde en nog lopende verbeteracties is dan ook niet te koppelen aan één specifieke termijn. Het is een continu proces om de inkoop en de daarmee samenhangende rechtmatigheid te verbeteren. Daarnaast moet de accountant bij de uitvoering van de controle op aanbestedingen naar een tijdvak van meerdere jaren kijken.
Dit betekent dat aanbestedingsfouten uit afgelopen jaren nog een doorwerking kunnen hebben op komende jaren. In de rechtmatigheidsfout 2022 van € 11,8 mln. zat bijvoorbeeld € 5,3 mln. uit voorliggende jaren en € 6,5 mln. uit 2022 (wat circa 0,7% is van het jaarlijkse inkoopvolume). Bovengenoemde verbeteringen gaan bijdragen aan een betere interne beheersing van het proces Europese aanbestedingen en daarmee ook tot een lager risico op rechtmatigheidsfouten. Overigens zal bij een grote gemeente als Den Haag rechtmatigheid rondom Europees aanbesteden altijd één van de belangrijkste aandachtsgebieden blijven bij de jaarrekeningcontrole. Dat is bij alle grotere gemeente zichtbaar. Dit wordt mede veroorzaakt doordat het complexe wetgeving is met veel jurisprudentie. Voor de verbeteringen met betrekking tot de administratie van grondexploitaties verwijst de wethouder naar het gesprek met de wethouder Volkshuisvesting, Welzijn & Zuidwest (zie hoofdstuk 4).
3.1.2
Fraude en frauderisicoanalyse
De Rekeningencommissie heeft in het RC-rapport 2020 aandacht gevraagd voor de samenhang tussen een goede beheersorganisatie en integriteit. Preventie van interne fraude hangt voor een belangrijk deel af van de juiste checks & balances. De Rekeningencommissie heeft benadrukt dat de kwaliteit van de interne beheersing een kritieke factor is in fraudepreventie. In de controleaanpak van de accountant waren enkele actuele ontwikkelingen van belang, zoals de abusievelijk dubbele betaling van subsidies door de gemeente en het frauduleus verstrekken van paspoorten aan criminelen door een medewerker van Burgerzaken. Voor de fraude met paspoorten heeft de gemeente een herstelplan moeten opstellen, waarin op basis van een analyse maatregelen worden uitgewerkt die herhaling moeten voorkomen. Bij twee eerdere fraudegevallen heeft de gemeente eveneens dergelijke redresplannen moeten opstellen, waarvan de uitvoering en naleving door de accountant wordt gecontroleerd. Het uitwerken van een toereikend redresplan door de
8
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
gemeente na een ernstig incident is een voorwaarde voor het afgeven van een controleverklaring door de accountant. De Rekeningencommissie is toegezegd (RIS311263) te worden geïnformeerd over de uitkomsten van het ontwikkelde model voor frauderisicoanalyse. Dit model is met de diensten afgestemd en per directie zijn de belangrijkste frauderisico’s in kaart gebracht. Met de aandacht voor frauderisicomanagement is door de gemeente invulling gegeven aan één van de aanbevelingen van de accountant en is een beter inzicht ontstaan in de mate van volwassenheid van het frauderisicomanagement. Het is van belang dat de gemeente inzicht heeft in de bestaande frauderisico’s, zodat fraude kan worden voorkomen. In het door de Rekeningencommissie ontvangen rapport inzake frauderisicomanagement en frauderisicoanalyse (RIS312416) zijn de frauderisico’s nu geïdentificeerd. De volgende stap is het in kaart brengen van de preventieve maatregelen die hierop zijn genomen of nog moeten worden genomen. Dit gebeurt in zogenoemde dialoogtafels. Naast specifieke frauderisico’s vindt daarbij ook een weging plaats van overige risico’s zoals financiële of rechtmatigheidsrisico’s. Dit moet binnen een half jaar inzichtelijk zijn. Frauderisicomanagement is een generiek model om te toetsen of binnen de organisatie aan alle aspecten die aan fraude raken is voldaan en om de daaruit voortkomende acties te ordenen.
Het model is gebaseerd op preventie (het voorkómen van fraude, bijvoorbeeld door een frauderisicoanalyse, een gedragscode, voorlichting en screening), detectie (het tijdig opsporen van frauderisico’s, onder meer door een meldstructuur, monitoring en onderzoek) en respons (het nemen van maatregelen zoals onderzoek, handhaving/sanctionering, communicatie en evaluatie). De bestaande situatie ten aanzien van de verschillende aspecten is in het rapport geduid met een plusteken (goed), een nul (ruimte voor verbetering) of een minteken (“grote ruimte voor verbetering”). Tot laatstgenoemde categorie behoort proactieve forensische data-analyse: het opsporen van onregelmatigheden door geautomatiseerde gegevensbestanden te onderzoeken (bijvoorbeeld op afwijkingen van betalingspatronen of op overeenkomende adressen van leveranciers en werknemers). De fraude waarbij € 0,6 miljoen kasgeld is verduisterd (RIS307566 & RIS313312) was te wijten aan tekortschietende interne beheersing. Dataanalyse zou kunnen bijdragen aan een kleinere kans op dit soort fraude of snellere detectie ervan. De Accountantsorganisatie past deze techniek sinds enige tijd toe in haar jaarrekeningcontrole.
Fraude is door de gemeente gedefinieerd als een opzettelijke handeling door één of meer leden van het management, met governance belaste personen, werknemers of derden waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te krijgen. Hierop is de gemeentelijke frauderisicoanalyse gebaseerd. Op de laatste pagina van het rapport is een top-10 opgenomen van onderkende frauderisico’s. Hierin worden vier niveaus van risico’s onderscheiden: - Bezittingen van de gemeente of eigendommen van derden in beheer: het risico dat gemeentelijke middelen frauduleus worden onttrokken aan de gemeente; - Inkopen/aanbestedingen: het risico dat inkoop- en aanbestedingsprocedures en opdrachtverstrekking frauduleus worden beïnvloed, dat prestatieverklaringen frauduleus worden afgegeven of dat valse dan wel te hoge facturen worden ingediend; - Toegang tot kritische gegevens: het risico dat (vertrouwelijke) gegevens frauduleus worden gebruikt of verstrekt; - Vorderingen: het risico dat openstaande crediteurenposities frauduleus (gedeeltelijk) worden afgeboekt (bijvoorbeeld bij erfpachtcanon of terugvorderingen). De desbetreffende risico’s zijn nu geïdentificeerd zodat hierop door het management gestuurd kan worden. Over de voortgang hierin dient jaarlijks te worden gerapporteerd.
Ter toetsing is het gemeentelijk managementteam gevraagd om in het vierde kwartaal van 2022 de gesignaleerde aandachtspunten in het kader van het risicomanagementmodel te bevestigen. Als opvolging hiervan vindt een periodieke herziening plaats van de geïdentificeerde risico’s. Daarin wordt gekeken naar zowel externe fraude door derden als interne fraude door medewerkers. Ook eventuele nieuwe fraudeincidenten worden hierin betrokken. De cyclus voor identificatie van frauderisico’s, het bepalen van de hierop te nemen maatregelen en het monitoren van de uitvoering daarvan wordt voortaan ieder half jaar opnieuw doorlopen. Met betrekking tot frauderisicoanalyse zal ook een forensisch specialist deelnemen aan de zogenoemde dialoogtafels. In het afgelopen jaar is een reorganisatie afgerond met de inrichting van de nieuwe dienst Bedrijfsvoering, waaronder ook de directie Financiën valt. Deze directie is onder meer verantwoordelijk geworden voor het risicomanagement. 9
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
3.1.3
RIS315931
Prognosekracht van de begroting
De laatste jaren doen zich bij de jaarafsluiting significante voordelen voor, zelfs als de begroting laat in het lopende jaar is aangepast. Het resultaat over het jaar 2022 ten opzichte van de gewijzigde begroting bedraagt € 55,1 miljoen voordelig (in 2021 was dit € 69,9 miljoen voordelig). Het resultaat over 2022 wijkt ongeveer 1,7% af van de totale begrote lasten (na wijziging). Ook bleek de structurele exploitatieruimte beter te zijn dan de sombere voorspellingen deden vrezen. De Rekeningencommissie wil een beter inzicht krijgen in de factoren die van invloed zijn op deze verschillen. In vorige collegeperiodes is veel aandacht geweest voor het terugdringen van onderbestedingen als gevolg van onder meer planningsoptimisme en te ruim begroten. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd te onderzoeken hoe de prognosekracht van de begroting kan worden verbeterd. Het verdient daarbij aanbeveling niet alleen naar de begrote lasten te kijken, maar ook naar de baten. Specifieke uitkeringen van het rijk worden niet zelden pas laat in het lopende jaar vastgesteld. Als dit dan nog in de lopende begroting verwerkt moet worden resteert er weinig tijd om de middelen nog te besteden. De wethouder is gevraagd te onderzoeken hoe hier beter op geanticipeerd kan worden.
De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): Het college probeert zo reëel mogelijk te begroten, echter de constatering dat er de laatste jaren significante voordelen zijn bij de jaarrekening is terecht. Zoals ook de accountant heeft opgemerkt, zijn deze cijfers mogelijk niet geheel representatief vanwege de macro-economische ontwikkelingen van de laatste jaren. Desalniettemin wil het college onderzoeken hoe de kwaliteit en de voorspellende waarde van de begroting en de tussentijdse informatievoorziening kan worden verbeterd. In dit onderzoek neemt het college ook de vraag mee of en hoe er kan worden geanticipeerd op uitkeringen van het Rijk die laat in het jaar worden vastgesteld (taakmutaties uit de september- en december-circulaires). Naar aanleiding van het toegezegde onderzoek heeft de Rekeningencommissie nog een verzoek. ▪ Jaarrekeningresultaten door niet uitgevoerde werkzaamheden: in de raadsperiode 2014-2018 heeft het college op aandringen van de Rekeningencommissie ingezet op het terugdringen van onderbestedingen die onder meer voortkwamen uit het niet (tijdig) uitvoeren van begrote werkzaamheden (bijvoorbeeld door middel van overcommitteren). De Rekeningencommissie vraagt het college in het onderzoek te kijken naar oorzaken van het niet besteden van alle beschikbare middelen en dit tevens te betrekken bij de verdere uitwerking van de contourenbrief (RIS314462).
3.1.4
Planning & controlcyclus
Het college heeft een brief naar het Presidium gestuurd met een conceptplanning voor de planning & controlcyclus in 2023 (RIS313625). Via deze brief heeft de Rekeningencommissie kennisgenomen van het voorstel van het college om de jaarrekening 2022 op dinsdag 9 mei 2023 te publiceren, dat wil zeggen drie weken later dan in de verordening financieel beheer & beleid is bepaald (op de derde dinsdag in april). ▪
Afstemming planning & controlcyclus: het college wordt verzocht om voortaan voorafgaand aan het voorleggen van een conceptplanning voor de planning & controlcyclus waarin wordt afgeweken van de verordening financieel beheer & beleid, hierover te overleggen met de Rekeningencommissie en de commissie Bestuur (zie ook RIS313984).
Planning en doorlooptijd van de jaarrekeningcontrole Ondanks een lichte verbetering ten opzichte van vorig jaar van de op te leveren stukken voldeed de kwaliteit van de aangeleverde informatie niet altijd aan de te stellen eisen en de gemaakte afspraken. Dit heeft geleid tot extra werkzaamheden in de jaarrekeningcontrole, waardoor druk is ontstaan op de doorlooptijd ervan. Zo bleken naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole dit jaar opnieuw correcties nodig op SiSa-verantwoordingen. De controledruk kan worden verminderd als de interne beheersing en de kwaliteit en snelheid van de initiële aanlevering van stukken voor SiSa-regelingen wordt
10
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
verbeterd. Dit is des te urgenter omdat de gemeente te maken heeft met een toenemend aantal SiSaregelingen, onder meer vanwege specifieke uitkeringen van het Rijk. Elke regeling dient van een accountantsoordeel over de getrouwheid en rechtmatigheid te worden voorzien, ook als het om relatief kleine bedragen gaat. Het aantal SiSa-regelingen is de afgelopen jaren gegroeid van 16 naar 59 waarmee ook de werkzaamheden voor de jaarrekeningcontrole flink zijn toegenomen. Naar verwachting neemt het aantal SiSa-regelingen de komende jaren nog verder toe. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd een speerpunt te maken van het verbeteren van de kwaliteit en snelheid van de aan te leveren informatie voor de jaarrekeningcontrole. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): De kwaliteit en de snelheid van de aan te leveren informatie voor de controle (LOTS) heeft onze blijvende aandacht en is standaard onderdeel van de ambtelijke evaluatie van de jaarrekening. Dit doet de gemeente samen met de accountant en hierin zijn de laatste jaren al forse stappen gezet. Voor de SiSa-regelingen zal conform het verzoek van de commissie specifiek aandacht worden gevraagd, ten einde deze aanlevering zoveel mogelijk uniform te laten plaatsvinden en met een verbeterde kwaliteit. Tevens zal de kennis over SiSa-regelingen worden versterkt c.q.
breder worden verspreid binnen de ambtelijke organisatie. Voorts is de wethouder gevraagd het komende jaar met de Rekeningencommissie in overleg te treden over de planning voor de publicatie van de jaarrekening en voor de controle daarvan. Dit jaar bleek dat de extra tijd als gevolg van een latere publicatie van de jaarrekening niet optimaal benut kon worden omdat de meivakantie tot afwezigheid van betrokken ambtenaren leidde. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): De planning voor komende jaarrekening zal in gezamenlijkheid met de Griffie, de Rekeningencommissie en de accountant worden opgesteld. Overigens waren de betrokken ambtenaren die de afstemming met de accountant verzorgden omtrent het accountantsverslag, conform afspraak aanwezig in de meivakantie. Het uitgangspunt is bovendien dat indien een betrokken ambtenaar onverhoopt niet beschikbaar is voor het beantwoorden van nagekomen controlevraagstukken, er vervanging geregeld is. Dit gezegd hebbende deelt het college de mening van de commissie dat de krappe planning van de jaarrekening vanuit verschillende perspectieven een aandachtspunt is. Er is afgesproken dat dit een belangrijk onderwerp is tijdens de ambtelijke evaluatie.
Nawoord: ▪
Publicatie jaarrekening na meireces: gedurende de gehele accountantscontrole kunnen nadere inlichtingen of documenten nodig blijken waarvoor (ook door de ambtenaren die de afstemming met de accountant verzorgen) een beroep gedaan moet worden op de betrokken medewerker(s) in de lijnorganisatie. Als dit zich pas in de laatste weken van de controle openbaart is een snelle opvolging nodig. De Rekeningencommissie kan zich voorstellen dat als deze laatste weken samenvallen met het meireces de kans groter is dat de desbetreffende medewerker met vakantie is. Dit risico is – ook door de Rekeningencommissie – vooraf wellicht onvoldoende onderkend, maar wel belangrijk om alsnog te betrekken bij de evaluatie.
Ook is de aandacht van de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd voor een organisatorisch punt. Tussentijdse afsluitingen van de financiële administratie zorgen voor een accuraat beeld van de begrotingsuitputting, en verminderen de druk op de gemeentelijke organisatie in de maanden februari tot en met mei voor de jaarrekeningcontrole. Ook wat betreft het controleren van de grondexploitaties is er winst te boeken door de controle hierop gedurende het jaar al te starten en niet te wachten tot het afsluiten van het boekjaar. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): Het college deelt de mening van de Rekeningencommissie over tussentijds afsluiten van de financiële administratie en het gedurende het jaar controleren van de grondexploitaties en neemt de aanbeveling van harte over.
11
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
In 2021 en 2022 heeft er reeds een (gedeeltelijke) tussentijdse afsluiting per 9 maanden plaatsgevonden, waarin inzichtelijk werd gemaakt op welke onderwerpen extra inzet nodig was om tot een goede jaarafsluiting te komen. Ook in 2023 sluit de gemeente weer tussentijds af, in ieder geval per 9 maanden. Onderzocht wordt of vaker tussentijds afgesloten kan worden, en hoe de tussentijdse afsluiting uitgebreid kan worden met specifieke aandachtspunten uit het accountantsverslag en de ambtelijke evaluatie van de jaarrekening 2022. Voor het gedurende het jaar controleren van de grondexploitaties zal het college gezamenlijk met de accountant een aanpak opstellen.
12
RIS315931
3.2
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
Kwaliteit van de jaarverslaggeving 2022 3.2.1
Oordeel van de accountant
De bevindingen die voortkomen uit de accountantscontrole van de jaarrekening 2022 (RIS315244) zijn vastgelegd in het accountantsverslag (RIS315417) van de gemeenteaccountant. De producten die de Accountantsorganisatie jaarlijks oplevert zijn de boardletter naar aanleiding van de interim-controle, de controleverklaring bij de jaarrekening en het Accountantsverslag over de controle van de jaarrekening. Bij de jaarrekening 2022 is een goedkeurende controleverklaring verstrekt voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid. De accountant geeft met dit oordeel aan of de financiële verantwoording door het college een getrouw beeld geeft van de werkelijkheid. Het rechtmatigheidsoordeel geeft aan of de financiële beheershandelingen van het college in overeenstemming met wet- en regelgeving waren. Voorts toetst de accountant de grondslagen voor de financiële verantwoording (aanvaardbaarheid) en wordt nagegaan of de verantwoording in het jaarverslag verenigbaar is met de cijfers in de jaarrekening. Naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole hebben nog veel correcties plaatsgevonden. Door de controle zijn € 102,3 miljoen te corrigeren boekingen gevonden, waarvan een bedrag van € 88,2 miljoen daadwerkelijk is gecorrigeerd. De accountant adviseert het college goed in beeld te krijgen waar en waarom correcties nodig waren, zodat dit volgend jaar kan worden voorkómen.
Het college heeft inmiddels laten weten deze aanbeveling over te nemen.
3.2.2
Tussentijdse informatievoorziening: boardletter van de Accountantsorganisatie
Voorafgaand aan de jaarrekeningcontrole vindt een interimcontrole plaats die met name gericht is op de risico’s van organisatorische procedures, systemen en processen en de beheersing daarvan. Hiervan wordt voorafgaand aan de jaarrekeningcontrole verslag gedaan in managementnotities aan directeuren en een boardletter aan college en Rekeningencommissie. De Rekeningencommissie heeft op 20 januari 2023 van de accountant de Boardletter over 2022 ontvangen (RIS314358). Een belangrijke bestuurlijke boodschap daarin is dat in de begrotingen voor de eerstvolgende jaren relatief veel incidentele baten zijn verwerkt, zoals rijksbijdragen vanwege de coronapandemie. Voor de periode na 2026 kan het moeilijker worden om de begroting structureel in evenwicht te houden.
3.2.3
Verbetering van de tussentijdse informatievoorziening
Gedurende het jaar voorafgaand aan het jaarrekeningonderzoek wordt de commissie tweemaal per jaar door het college geïnformeerd over de voortgang van de begrotingsuitvoering via de 4- en 8maandsrapportages en het onderzoek van de Accountantsorganisatie daarnaar. In 2022 heeft dit niet plaatsgevonden, onder meer omdat geen 4-maandsrapportage is uitgebracht van wege de coalitievorming. Het college wil de planning & controlcyclus (waaronder de tussentijdse informatievoorziening) transparanter maken (zie de contourenbrief actualisatie financieel beleid, RIS314462). In dit kader heeft de Rekeningencommissie de accountant gevraagd voortaan haar rapportage aan de gemeentelijke organisatie over de quick scan van de proefafsluiting (stand van zaken na 9 maanden) ook naar de Rekeningencommissie te sturen. Zoals in paragraaf 3.1.1 aangegeven blijkt de financiële administratie niet altijd up-to-date te zijn. Voor een doeltreffende, doelmatige én rechtmatige besteding van middelen is ook bij het college en ambtelijk apparaat tussentijds inzicht nodig in de uitputting van de begroting. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd bij de uitwerking van de voornemens voor het transparanter maken van de planning & controlcyclus zoals verwoord in 13
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
RIS315931
de contourenbrief actualisatie financieel beleid (RIS314462) specifieke aandacht te besteden aan een inzichtelijke en actuele tussentijdse informatievoorziening aan de raad. Thans voorziet de planning & controlcyclus nog niet in tussentijdse voortgangsinformatie over het Meerjareninvesteringsplan (MIP). De accountant constateert dat dit ook nog niet mogelijk zou zijn omdat de financiële administratie tussentijds nog niet actueel is. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën, Cultuur & Economie gevraagd om voor het verbeteren van de inzichtelijkheid en actualiteit van de tussentijdse informatievoorziening – in nauwe samenspraak met de raad – een overeenkomstige aanpak te kiezen als voor de herziening van de GRIP-rapportages. De wethouder Financiën, Cultuur & Economie (FCE): Het college deelt de constatering dat het heden nog niet mogelijk is om tussentijds te rapporteren over het Meerjareninvesteringsplan (MIP). Dit wil het college uiteraard wel en doet dit graag in nauwe samenspraak met de raad. Het college neemt de punten van de Rekeningencommissie mee in de uitwerking van het transparanter maken van de planning & controlcyclus en in de uitwerking van de investeringsbegroting, conform de uitgangspunten zoals met de gemeenteraad gedeeld in de contourenbrief actualisatie financieel beleid (RIS314462).
3.2.4
Indicatoren in begroting en verantwoording
Met indicatoren wordt beoogd op kernachtige wijze informatie te verstrekken over ontwikkelingen binnen een programma of beleidsveld. Sommige indicatoren zijn een soort rapportcijfer over het collegebeleid, sommige zijn streefcijfers voor de omgeving en er zijn ook kengetallen die bijvoorbeeld betrekking hebben op de financiële positie of de conjunctuur. Indicatoren zijn een hulpmiddel om het effect van beleid te monitoren, om trends in kaart te brengen en om een vergelijking te maken met andere gemeenten. De indicatoren worden jaarlijks gepresenteerd in de begroting en verantwoord in de programmarekening. Indicatoren werden voor het eerst in de begroting voor 1997 opgenomen. In de daaropvolgende jaren zijn de indicatoren regelmatig geëvalueerd en geactualiseerd, met name na verkiezingen. De laatste actualisatie vond plaats in 2019 op basis van een advies van een daartoe ingestelde duale werkgroep van raadsleden en de wethouder Financiën (RIS302829). Deze actualisatie is verwerkt in de jaarrekening 2019. In de jaarrekening 2022 zijn in totaal 191 indicatoren opgenomen. De indicatoren zijn ingedeeld in topindicatoren, prestatie-indicatoren, effectindicatoren, kengetallen en Rijksindicatoren. De Rijksindicatoren zijn verplichte indicatoren om vergelijking tussen gemeenten mogelijk te maken. De overige indicatoren worden door de gemeente zelf vastgesteld.
Het aantal indicatoren kan per programma nogal verschillen. - Prestatie-indicatoren laten de directe voortgang van gemeentelijk beleid zien. - Effectindicatoren geven de effecten van gemeentelijk beleid in de samenleving weer. - Kengetallen betreffen een maatschappelijke ontwikkeling waarop de gemeente Den Haag geen directe invloed kan uitoefenen door middel van beleid, maar die wel relevant zijn voor dat beleid. In totaal zijn er 73 kengetallen. - Topindicatoren geven informatie over de ontwikkelingen in de output of effecten van een programma of product. - Rijksindicatoren zijn indicatoren die verplicht zijn gesteld door het Rijk (ook wel beleidsindicatoren) om de vergelijkbaarheid van gemeenten te vergroten. Dit zijn er in totaal 32. Een onderdeel van de reguliere accountantscontrole is het onderzoek naar de aansluiting van de indicatoren met de brongegevens. Dit vindt daardoor jaarlijks op alle indicatoren plaats. Aanvullend wordt jaarlijks door de Accountantsorganisatie van een derde van de indicatoren de betrouwbaarheid en de eenduidigheid onderzocht en de toelichtingen in de programmateksten. Op deze manier komen over een periode van drie jaar alle indicatoren aan bod. Tevens wordt daarbij onderzocht of de begrote waarde in de programmarekening correct is overgenomen uit de begroting.
Ook wordt gekeken of de realisatiecijfers over het voorgaande jaar zoals die in de programmarekening staan, overeenstemmen met die in de oorspronkelijke verantwoording (de programmarekening van het jaar ervoor). Uit eerdere audits naar de verantwoording van indicatoren in de jaarrekeningen van 2019, 2020 en 2021 bleek dat in een significant aantal gevallen waarden niet of onjuist in de verantwoording zijn opgenomen. In paragraaf 2.2.3 en 2.2.4 van het rapport 2021 (RIS312780) werd gemeld dat het herhaaldelijk voorkomt dat een in de jaarrekening 2021 vermeld begrotingscijfer niet overeenkomt met het cijfer in de begroting zelf, of dat het in de jaarrekening 2021 vermelde realisatiecijfer over 14
RIS315931
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2022
2020 niet overeenkomt met het verantwoorde cijfer in de jaarrekening 2020. In meerdere gevallen is het realisatiecijfer uit het voorgaande jaar niet als vergelijkend cijfer opgenomen. De Rekeningencommissie heeft dit aan de orde gesteld in een brief aan college d.d. 6 december 2022 (RIS313984) en daarbij laten weten te verwachten bij de jaarrekening 2022 verbeteringen op genoemde punten te mogen constateren. Dit is vervolgens getoetst aan de hand van de audit die naar aanleiding van de jaarrekening 2022 heeft plaatsgevonden (RIS315569). Hieruit bleek dat bij 29 indicatoren de gegevens niet beschikbaar waren of dat geen waarde was ingevuld. Dit had met name betrekking op de programma’s 5, 11 en 13. Zo zijn bij programma 5 (Cultuur & Bibliotheek) de bronnen van de indicatoren de jaarrekeningen van cultuurinstellingen. Deze zijn elk jaar niet tijdig beschikbaar en komen daardoor met een jaar vertraging in de jaarrekening van de gemeente Den Haag. Het gaat hier om 9 indicatoren. Bij programma 11 (Economie) waren geen gegevens beschikbaar voor het aanbod van kantoorruimte omdat de bron (een onderzoeksbureau) deze gegevens (nog) niet heeft verstrekt.
Voor wat betreft het juist vermelden van de begrote waarde in de programmarekening 2022 (naast de gerealiseerde waarde) valt op dat deze waarde in 12 gevallen is gewijzigd ten opzichte van de oorspronkelijke begroting (zie tabel hieronder). Prg.
Indicator
begroting 2022
05 05 11 11 11 11
Bezoekers aan de website Bezoekers aan de bibliotheek Aantal hotelovernachtingen van buitenlandse gasten Aantal hotelovernachtingen van binnenlandse gasten Aantal hotelovernachtingen van zakelijke gasten Gemiddelde aantal hotelovernachtingen van binnenlandse gasten Aantal fietsparkeerplekken in Centr/Schev., stations en RR halten Het aantal buurten met een parkeerdruk van meer dan 90% Aantal gerealiseerde fietsparkeerplekken Aantal klantcontacten via balies (fysiek) Aantal klantcontacten via 14070 (niet fysiek) Aantal klantcontacten via www.denhaag.nl (niet fysiek)
1.005.000 2.617.000 786.000 588.000 546.000 2
gewijzigde begroting 2022 856.000 1.653.000 479.000 725.000 234.000 1,6
27.615
27.865
21 200 160.000 522.000 4.100.000
31 1.350 166.000 395.000 5.500.000
12 12 12 14 14 14
Voorts blijkt van 50 indicatoren de betrouwbaarheid van de broninformatie niet of onvoldoende vast te stellen. Van de 191 indicatoren zijn er 34 met een waarde die meer dan 10% afwijkt van de begroting. Zoals toegezegd door het college zijn deze in alle gevallen voorzien van een toelichting. De Accountantsorganisatie beveelt aan om een procedure in te stellen zodat (afhankelijk van het doel van de indicator) duidelijk is wanneer de waarde van de indicator wel of niet begroot moet worden voor het verantwoordingsjaar en opgenomen moet worden in de programmarekening (idem voor een vergelijkend cijfer jaar t-1). Daarnaast wordt het college geadviseerd wijzigingen in de begrote waarde expliciet te melden. Verder is niet voor alle indicatoren de benodigde brondocumentatie tijdig aangeleverd. De Accountantsorganisatie adviseert het college na te gaan wat de redenen zijn van de incomplete aanlevering zodat dit in de volgende jaren kan worden voorkomen. Aanbevolen wordt om te kiezen voor indicatoren waarvoor een gezaghebbende bron beschikbaar is, of ervoor te zorgen dat de verantwoorde waarde objectief geverifieerd kan worden (eventueel te ontwikkelen onder regie van een nieuwe duale werkgroep). De bevindingen uit het onderzoek roepen bij de Rekeningencommissie vragen op over de betrouwbaarheid van de verantwoorde waarden van indicatoren in de programmarekening.
Voor zover de Rekeningencommissie weet wordt de raad niet expliciet geïnformeerd als bij een tussentijdse bijstelling van de begroting voor het lopende jaar ook de begrote waarde van een indicator wordt gewijzigd (zoals in bovenstaande tabel is gespecificeerd). Belangrijker is echter de vraag of het wenselijk is dat de begrote waarden van indicatoren überhaupt worden aangepast op een moment dat het jaar waarop ze betrekking hebben inmiddels ver is gevorderd. De Rekeningencommissie heeft de