RIS315207 Bijlage Rapport Evaluatie cameratoezicht bij afvalcontainers Den Haag 5 april 2023

30

Figuur 5.2 Aantal bijplaatsingen per uur van de dag (Bron: waargenomen bijplaatsingen op de cameralocaties van januari t/m juni 2022)

58 48 36

34

31

27

27

8

0

1

3

2

2

3

7

4

5

6

7

46 39 33

38

16

12

8

53 47

24

19

18

40

51

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Uur van de dag =>

In de nachtelijke uren zijn er relatief weinig bijplaatsingen. Vanaf ’s ochtends 7 uur tot 15 uur ’s middags is een langzaam stijgende lijn zichtbaar in het aantal bijplaatsingen. Daarna daalt de lijn weer in de loop van de avond. Hot times, hot days? Door per containerlocatie te onderzoeken wanneer de meeste bijplaatsingen zijn, kan de inzet van handhaving worden gericht op piekuren en piekdagen. Op basis van de registraties van de eerste vier maanden voor de eerste zeven cameralocaties is uitgezocht of er bepaalde dagen en uren waren waarop veel afval naast de containers werd bijgeplaatst. Daaruit bleek dat de bijplaatsingen op vier van de zeven locaties willekeurig verdeeld waren over alle dagen van de week en alle uren van de dag. Maar op drie van de zeven cameralocaties waren relatief veel bijplaatsingen op specifieke momenten: de Cilliersstraat (donderdag tussen 16 en 20 uur), de Kaapstraat (zondag tussen 10 en 16 uur) en de Marktweg (zaterdag en zondag tussen 6 en 23 uur). De gemeente heeft handhavers in burger extra laten surveilleren op drie donderdagmiddagen bij de containerlocatie in de Cilliersstraat. Dat leverde twee constatering van bijplaatsingen van bedrijfsafval op waarvoor twee bestuurlijke boetes en lasten onder dwangsom zijn opgelegd.

Intermezzo: wat zeggen de cijfers in deze paragraaf eigenlijk? Het is van belang te onthouden dat de informatie in deze paragraaf is gebaseerd op containerlocaties waar een (zeer opvallende) camera stond. De informatie is dus niet representatief voor een gewone containerlocatie in Den Haag. Ten eerste omdat voor dit experiment met opzet containerlocaties met veel bijplaatsingen zijn geselecteerd. Het gedrag van de bijplaatsers zou hier wel eens afwijkend kunnen zijn van andere containerlocaties. Ten tweede kan de aanwezigheid van de camera zelf invloed hebben gehad. Het doel van dit experiment is gedragsbeïnvloeding: de camera’s zelf zijn zo opvallend mogelijk gemaakt, inclusief informatiestickers en informatieborden. Daarnaast is een informatiecampagne met onder andere huis-aan-huis brieven gehouden. Dus de camerabeelden

31

waar de informatie in deze paragraaf op is gebaseerd, lieten geen “normaal” gedrag zien. De camerabeelden laten gedrag zien van mensen die (kunnen) weten dat ze worden gefilmd. De informatie uit deze analyses kan dus niet gegeneraliseerd worden. Als het de bedoeling is “normaal” gedrag te observeren, zou een onzichtbare camera moeten worden ingezet. Een derde reden om niet te snel conclusies te trekken op basis van deze cijfers is het feit dat er grote verschillen tussen de cameralocaties zijn. De zondag en de maandag zijn zoals gezegd gemiddeld genomen de twee dagen met de meeste bijplaatsingen. Maar als we per cameralocatie kijken, zijn er maar drie van de negen cameralocaties waar de zondag en maandag ook echt de piekdag van de week zijn. Er waren twee cameralocaties waar juist op donderdagen de meeste bijplaatsingen werden gedaan: een dag waarop op de andere cameralocaties juist heel weinig bijplaatsingen waren. Als deze analyse iets laat zien, is het dus wel dat het geen zin heeft de inzet van handhaving op basis van geaggregeerde analyses in te roosteren: dit vergt maatwerk per containerlocatie.

5.2 Is er een “uitdoofeffect” van camera’s als ze er enige tijd staan? Onderzoek in het buitenland8 heeft overtuigend aangetoond dat camera’s op veel plekken een kortstondig ‘schokeffect’ hebben. Afhankelijk van het soort gebied (woonwijk, winkelgebied, uitgaansgebied) blijkt dat camera’s vooral tot gedragsaanpassing leiden in de eerste twee tot vier weken dat ze zijn neergezet. Daarna keerde het gedrag van veel voorbijgangers weer terug naar normaal. De onderzoekers concludeerden daaruit dat mensen na een paar weken ongevoelig worden voor de camera: “People frequenting CCTV-zones may become desensitized to the cameras over time, thus watering down the potential for long-term deterrent gains”. Uit hetzelfde onderzoek bleek dat het plaatsen van informatiebordjes en het informeren van omwonenden door middel van een brief meer effect had op gedrag, dan het plaatsen van de camera zelf. De onderzoekers gaven dan ook de aanbeveling om camera’s maximaal één of twee maanden neer te zetten en ze daarna te verplaatsen of te verwijderen. Dan kan worden geprofiteerd van het schokeffect, zonder dat er kans is op gewenning. Ook werd aanbevolen veel aandacht te geven aan de communicatie over de camera’s, omdat dat meer bepaalt hoeveel effect de camera heeft dan het louter plaatsen van een camera. In dit experiment is terdege rekening gehouden met de uitkomsten van dat onderzoek.

Daarom is gekozen voor relatief korte periodes om de camera’s neer te zetten en is veel aandacht besteed aan communicatie.9

Noot 8 L. Mazerolle, D. Hurley & M. Chamlin (2002), ‘Social Behavior in Public Space: An Analysis of Behavioral Adaptations to CCTV’. In: Security Journal 15, pp. 59–75. Noot 9 In bijlage 3 staat een overzicht hiervan.

32

Onze analyse laat zien dat er in dit experiment geen sprake is geweest van een ‘uitdoofeffect’ in de periode dat de camera’s er stonden. Er zijn elf locaties waar de camera’s (of de dummy’s) twee maanden of langer hebben gestaan.10 Op geen van deze locaties was een uitdoofeffect zichtbaar. Het aantal bijplaatsingen varieert wel per maand, maar de overkoepelende conclusie is voor elke maand dezelfde. Dus waar de camera tot een daling van het aantal bijplaatsingen leidde, werkte dat effect gedurende hele plaatsingsperiode door. Wat er zou gebeuren als een camera nog langer dan vier maanden zou blijven staan, is niet onderzocht. Daar kan dus niets over worden gezegd. Op grond van logisch nadenken en op grond van het aangehaalde onderzoek uit het buitenland, is het aannemelijk dat een camera langzaam gewoon wordt en zijn effect verliest. Maar het is ook denkbaar dat een camera langdurig effect houdt als regelmatig informatie wordt verspreid over de boetes die op basis van de camerabeelden zijn uitgereikt. Op die manier is het wellicht mogelijk het effect van de camera langduriger te maken.

5.3 Wat gebeurt er in de maand nadat de camera is weggehaald? We hebben ook gekeken wat er gebeurde met het aantal geregistreerde bijplaatsingen in de maand na het weghalen van de camera (of de dummy). Op negen van de veertien locaties steeg het aantal bijplaatsingen significant na het weghalen van de camera. Op vijf van de veertien cameralocaties bleef het aantal bijplaatsingen lager dan gemiddeld in Den Haag. Een goed voorbeeld van het typische patroon is de Cilliersstraat. In de maand januari 2022 stond daar een camera en die maand werden 55 bijplaatsingen geregistreerd. Een maand eerder waren dat er 150. Toen de camera werd weggehaald (februari 2022) steeg het aantal bijplaatsingen weer: naar 84. De cijfers voor dezelfde maanden een jaar eerder zijn vrij constant rond de honderd bijplaatsingen per maand. Dit is een patroon dat je verwacht als een camera preventief werkt. Een ‘dip’ in het aantal bijplaatsingen precies in de maand dat de camera er stond. Dat maakt het zeer aannemelijk dat het de camera was die het verschil maakte.

Noot 10 Voor de drie containerlocaties waar de camera na één maand alweer werd verwijderd – Cilliersstraat (dummy), Pasteurplein en Ingenhouszstraat – kon natuurlijk geen ontwikkeling in de loop der maanden worden berekend.

33

Figuur 5.3 Aantal bijplaatsingen Cilliersstraat

Maar er waren ook andere patronen zichtbaar op andere cameralocaties. In bijlage 2 staan dezelfde grafieken voor de dertien andere cameralocaties. Het levert vier uitkomsten op: •

“Wat je verwacht” (7 locaties) In totaal zijn er zeven van de veertien cameralocaties die een ontwikkeling laten zien, zoals hierboven is beschreven met een ‘dip’ precies in de maanden dat de camera er stond: Cilliersstraat, Eliasstraat, Groenteweg, Honthorststraat, Ingenhouszstraat, Lorentzplein en Saenredamstraat.

•

“Daling na weghalen camera” (3 locaties) Er zijn ook locaties waar het aantal bijplaatsingen heel sterk daalde in de maand na het weghalen van de camera. Dat was zichtbaar op drie locaties: Kaapseplein, Kaapstraat en Marktweg.

•

“Te kleine aantallen” (3 locaties) Er zijn ook locaties waar het aantal bijplaatsingen zo klein is, dat je er eigenlijk niks zinnigs over kunt zeggen. Dat was het geval op drie locaties: Steijnlaan, kruising Wenckebachstraat/Deimanstraat en kruising Wenckebachstraat/Pasteurstraat.

•

“Onbegrijpelijk beeld” (1 locatie) Er is één plek waar het aantal bijplaatsingen een onbegrijpelijk verloop laat zien: stijgingen en dalingen op momenten die niets te maken kunnen hebben met de camera. Blijkbaar is daar dus een andere factor die bepaalt hoeveel bijplaatsingen er zijn. In dit experiment was dat het geval op het Pasteurplein.

De categorie “Wat je verwacht” is de grootste van de vier categorieën en is aangetroffen in de helft van de cameralocaties. Dat bevestigt de andere analyses in de eerdere hoofdstukken die lieten zien dat de camera’s en de communicatie over de camera’s preventief hebben gewerkt. Maar het bovenstaande laat ook duidelijk zien dat camera’s niet altijd en overal op dezelfde manier werken: andere factoren spelen ook mee. Alles overziend was het meest zichtbare patroon dus de categorie “wat je verwacht”. Een extra indicatie

34

dat de camera’s preventief hebben gewerkt. Maar ook een extra argument voor de stelling dat camera’s niet altijd en overal op dezelfde manier werken: andere factoren spelen ook mee.

5.4 Is er een waterbedeffect van camera’s? Velen vragen zich af of camera’s kunnen leiden tot een ‘waterbedeffect’. Dit fenomeen wordt in de criminologische literatuur aangeduid als verplaatsing. Hiermee wordt gedoeld op het verschijnsel dat camera’s leiden tot het verschuiven van criminaliteit en overlast naar een plek waar geen camera staat. Uit onderzoek in Nederland en andere landen11 blijkt dat camera’s – in tegenstelling tot wat velen denken – meestal niet tot een verplaatsing van problemen leiden. De meeste problemen schuiven niet (geheel) door naar een andere plek als ergens cameratoezicht wordt geplaatst. Alleen als er sprake is van rationele en gemotiveerde daders kan verplaatsing zich voordoen. Daarvan is bij bijplaatsingen van afval geen sprake: de “dader” zal in de meeste gevallen niet rationeel of gemotiveerd zijn. Het is nauwelijks voor te stellen dat er mensen zijn die hun afval zo graag naast een container willen zetten, dat ze doorzoeken tot ze een container hebben gevonden zonder camera waar ze hun afval naast kunnen neerzetten. Veel logischer is het dat ze hun afval netjes in de container zullen gooien. Dit geldt overigens alleen voor bijplaatsingen van restafval dat in de container past en alleen als de container goed functioneert. Degenen die hun grofvuil of bedrijfsafval kwijt willen, zullen vaak wél rationeel en gemotiveerd zijn.

Helemaal als zij met de auto of een busje zijn, is het weinig moeite om een paar straten verder te rijden als je daardoor de camera kunt vermijden. Maar in dit experiment zijn containers in woonwijken uitgekozen en daar wordt het meeste afval bijgeplaatst door mensen die te voet zijn, zoals bleek uit de opgenomen beelden. Het tegenovergestelde effect van verplaatsing komt wel vaak voor: “positieve uitstraling”.12 Dat wil zeggen dat de situatie niet alleen verbetert op de plek waar de maatregel is getroffen, maar ook daaromheen. Dit doet zich voor als mensen zich realiseren dat het de overheid ernst is met de aanpak van bijplaatsingen. “Op deze plek staat een camera en op andere plekken zullen ze ook wel maatregelen hebben genomen”, is dan de redenering. In dit experiment is positieve uitstraling een aannemelijker uitkomst dan een waterbedeffect: er is immers heel breed gecommuniceerd over de camera’s. En de communicatie maakte niet alleen duidelijk dat er camera’s zouden worden geplaatst: ook werd de boodschap herhaald dat afval in de container hoort en niet ernaast, dat bijplaatsingen verboden zijn en dat je een boete kunt krijgen. Dat geldt voor álle afvalcontainers – ook waar geen camera staat. De camera’s kunnen werken als een signaal van de overheid dat

Noot 11 Voor internationaal onderzoeken: Waples, S., Gill, M., & Fisher, P. (2009). Does CCTV displace crime? In: Criminology & Criminal Justice, 9(2), 207–224. Voor onderzoek in Amsterdam: Flight, S., Heerwaarden, Y. V., & Soomeren, P. V. (2003). Does CCTV Displace Crime? An evaluation of the evidence and a case study from Amsterdam. In: CCTV (Perpetuity Press). Noot 12 Zie: Armitage, R., Smyth, G., & Pease, K. (1999). Burnley CCTV evaluation. Surveillance of public space: CCTV, street lighting and crime prevention, 10, 225-50. Zie ook: Piza, E. L., Welsh, B. C., Farrington, D. P., & Thomas, A. L. (2019). CCTV surveillance for crime prevention: A 40-year systematic review with meta-analysis. Criminology & public policy, 18(1), 135159.

35

er serieus werk wordt gemaakt van de aanpak van bijplaatsingen. Veel inwoners zullen dan aannemen dat dit ook geldt voor de containers waar geen camera staat.

Kortom: alleen al op grond van logisch nadenken is het onwaarschijnlijk dat de camera’s tot verplaatsing van afvalproblematiek zullen leiden. Een positieve uitstraling ligt meer voor de hand – onder de voorwaarde dat er breed over de camera’s wordt gecommuniceerd. Wat zeggen de cijfers? De empirische resultaten bevestigen de theorie. Om te kunnen meten of de camera tot verplaatsing leidde zijn alle containerlocaties rondom de cameralocatie aangemerkt als mogelijk verplaatsingsgebied. De bijplaatsingen zouden zich naar die containers kunnen verplaatsen. Voor al deze mogelijke verplaatsingsgebieden zijn dezelfde analyses uitgevoerd als op de cameralocaties zelf. In bijlage 2 staan de exacte cijfers per locatie die laten zien hoe het aantal bijplaatsingen zich heeft ontwikkeld. Op zes van de veertien plekken namen de bijplaatsingen rondom de cameralocatie ook af. Op vijf van de veertien plekken veranderde het aantal bijplaatsingen niet. Op drie van de veertien plekken nam het aantal bijplaatsingen toe. Dus: áls de camera’s al een effect hebben op de containerlocaties in de omgeving, dan is het vaker een positieve uitstraling dan een waterbedeffect. Maar gezien het willekeurige patroon is de meest voor de hand liggende conclusie dat de camera’s geen effect hebben gehad op de omliggende containerlocaties: niet positief en niet negatief.

5.5 Was de container vol of geblokkeerd? De camerabeelden die voor dit experiment zijn bekeken, laten zien dat als een container vol zit of als mensen de deksel niet open krijgen, dat vaak leidt tot bijplaatsingen. Er zijn mensen die hun afval in zo’n geval naar de volgende container brengen. Er zijn ook

36

mensen die hun afval weer mee naar huis nemen13. Maar een deel van de mensen die een volle of niet te openen container tegenkomen, zet het afval naast de container. Daarom doet de gemeente Den Haag veel moeite om alle containers op tijd te legen en goed te laten werken. Voor alle duidelijkheid: als iemand denkt dat een ORAC vol zit of hem niet open krijgt, wil dat niet zeggen dat het ook daadwerkelijk zo is. Uit de beelden bleek dat soms een zak vanwege de omvang in de opening klem zat en er een inspanning nodig was om hem in de ORAC te krijgen. Niet alle mensen doen een poging daartoe. En degenen die het wel proberen, lukt het soms niet. Ook hebben we gezien dat mensen wel een poging doen om hem te openen en het niet lukt, terwijl een volgende bezoeker zonder problemen de ORAC opent. In alle opnames van bijplaatsingen is bekeken hoe vaak een (vermeend) volle of defecte container de oorzaak van de bijplaatsing was. In ruim een derde van de gevallen bestond de bijplaatsing uit grofvuil. Die bijplaatsingen kunnen niet zijn veroorzaakt door een volle of defecte container, omdat grofvuil sowieso niet in de container past. Die bijplaatsingen laten we dus buiten beschouwing voor de rest van de berekening hieronder. We baseren ons op de 438 bijplaatsingen van afval dat op zich wel in de container had gepast.

Tabel 5.3 Was de container bruikbaar? (Bron: alle op camerabeelden waargenomen bijplaatsingen van januari t/m juni 2022 – exclusief grofvuil)

Container niet geprobeerd Container functioneerde goed Container was vol of defect Totaal

•

•

•

aantal 230 53 155 438

% 53% 12% 35% 100%

Ongeveer de helft van alle bijplaatsingen die door de camera’s zijn waargenomen (53%) werd direct naast de container neergezet. Deze bijplaatsers probeerden dus niet eens of de container werkte. Deze bijplaatsingen zijn dus niet veroorzaakt door een volle of geblokkeerde container. In een op de acht gevallen functioneerde de container goed, maar werd het afval toch naast de container geplaatst (12%). Ook in deze gevallen was het dus niet een bijplaatsing als gevolg van een volle of defecte container. In de rest van de bijplaatsingen (35%) is het mogelijk dat de containers vol waren of niet functioneerden. De beelden lieten in deze gevallen zien dat de bijplaatser eerst probeerde of de container werkte. Toen dat niet lukte werd het afval naast de container gezet. Die bijplaatsingen waren dus waarschijnlijk voorkomen als de container wel open zou zijn gegaan. Overigens valt op dat veel mensen maar één container proberen te openen, terwijl er bijna altijd meerdere containers voor restafval naast

Noot 13 Dat is slechts enkele keren bij toeval waargenomen in dit experiment. En dat is ook logisch omdat alleen gezocht is naar beelden van bijplaatsingen.

37

elkaar staan. Kennelijk is één poging voor deze mensen het maximum.14 Het is dus niet mogelijk conclusies te trekken over het aantal daadwerkelijk volle of niet functionerende aantal containers. Alles overziend blijkt uit de analyse van de camerabeelden dat maximaal (en waarschijnlijk minder dan) één op de drie bijplaatsingen, is veroorzaakt door een volle of defecte container. Twee op de drie bijplaatsingen (65%) hadden sowieso niets te maken met de vraag of de container goed functioneerde. Het is niet mogelijk deze bevindingen te generaliseren naar alle afvalcontainers in Den Haag. Ten eerste omdat deze analyse is gebaseerd op het gedrag van mensen bij afvalcontainers waar een duidelijk zichtbare camera stond. Het zou kunnen dat mensen minder hun best doen zich aan de afvalregels te houden als er geen camera staat. Ten tweede is het mogelijk dat er wel degelijk een functionerende container was, maar dat de bijplaatser al na één poging besloot het afval naast de container te plaatsen. Als de andere containers ook zouden zijn geprobeerd, was wellicht gebleken dat er een mogelijkheid was het afval in de bak te gooien.

5.6 Hoe belangrijk is de zichtbaarheid van de camera? In het ideale geval staat de camera vlak bij de containers. Dan zien mensen die hun afval komen aanbieden direct dat er een camera staat en is de connectie tussen de camera en de afvalcontainer duidelijk. Maar de camera moest soms op wat grotere afstand van de containers worden neergezet, omdat aan verschillende eisen moest worden voldaan: 1. 2. 3. 4. 5.

De camera moet dicht bij een lantaarnpaal staan voor de elektriciteit; De camera mag niet zo dicht bij een container staan dat het legen van de containers wordt gehinderd; De camera mag de stoep niet blokkeren, bijvoorbeeld voor mensen met een rollator; De camera mag niet te veel gericht zijn op woningen15; De camera mag niet meer openbare ruimte in beeld brengen dan noodzakelijk16.

Soms moest de camera om een of meer van deze redenen aan de overkant van de weg worden geplaatst.

Noot 14 De camerabeelden lieten trouwens ook zien dat er mensen zijn die hun afval weer mee naar huis nemen als ze zien dat de container vol zit of defect is. Het is niet bekend hoe de verhouding is tussen de bijplaatsingen en het aantal mensen dat afval meeneemt naar huis. Want als mensen hun afval meenamen, leverde dat geen bijplaatsing op en zijn de beelden niet bekeken. In de marge van de bijplaatsingen kwamen deze “brave burgers” soms onvermijdelijk ook in beeld. Noot 15 Als het onmogelijk was deuren en ramen te vermijden, werd dat gedeelte van het beeld onzichtbaar gemaakt door ‘privacy masking’: een zwart blok in de camerabeelden. Noot 16 In het Aanwijzingsbesluit van de burgemeester is bepaald dat de camera maximaal twintig meter van de container af mocht staan. Zie: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2021-464650.html.

38

Tabel 5.4 Afstand tussen container en camera Locatie Cilliersstraat Eliasstraat Groenteweg Honthorststraat Ingenhouszstraat Kaapseplein Kaapstraat Lorentzplein Marktweg Pasteurplein Saenredamstraat Steijnlaan Wenckebach-/Deimanstraat Wenckebach-/ Pasteurstraat

Bijplaatsingen (%) -52% -94% -94% -88% -82% -53% -55% -80% -56% -30% -85% -77% -100% -70%

Afstand tussen camera en container 8 meter, overkant van de weg, redelijk zichtbaar 2 meter, naast de ORAC’s, goed zichtbaar 3 meter, naast de ORAC’s, goed zichtbaar 6 meter, overkant van de weg, goed zichtbaar 10 meter, overkant van de weg, zicht licht belemmerd 20 meter, overkant van de weg, achter geparkeerde auto’s 9 meter, overkant van de weg, goed zichtbaar 4 meter, naast de ORAC’s, goed zichtbaar 11 meter, overkant van de weg, lichte zichtbelemmering 13 meter, overkant van de weg, slecht zichtbaar 6 meter, overkant van de weg, goed zichtbaar 10 resp. 18 meter, overkant van de weg, goed zichtbaar 5 meter, zelfde kant van de weg, goed zichtbaar 2 meter, direct naast de ORAC’s, goed zichtbaar

Naarmate de camera verder van de containers staat, wordt de preventieve waarde van de camera kleiner – waarschijnlijk omdat de camera dan minder opvalt. De correlatiecoefficiënt is -0.67: een sterke negatieve correlatie tussen de afname van het aantal bijplaatsingen en de afstand van de camera tot de containers. Kortom: hoe verder de camera van de containers staat, hoe kleiner het effect.

39

Deel 3 – Geleerde lessen, conclusies en aanbevelingen

40

6 Wat zijn de geleerde lessen? 6.1 Werkt het cameratoezicht overal? Het grootste risico na dit experiment is dat de gemeente in een bekende valkuil trapt: “Pilots never fail, but pilots never scale”. Experimenten krijgen vaak zoveel aandacht en begeleiding dat ze vrijwel altijd een succes worden. Als er gedurende het project een hindernis opdoemt, wordt alles in stelling gebracht om die hindernis weg te nemen. Vaak is er voor experimenten ook relatief veel geld beschikbaar en zijn de mensen zeer gemotiveerd om het experiment tot een succes te maken. Vaak blijkt dan ook uit evaluaties dat het experiment is geslaagd (“pilots never fail”). Maar als daarna wordt besloten het experiment ‘uit te rollen’ zonder al die extra energie en aandacht, mislukt de opschaling vaak (“pilots never scale”). Dit experiment bevatte veel meer ingrediënten dan alleen de camera’s en die extra zaken moeten ook worden meegenomen bij een eventuele uitrol. Een tweede voorwaarde voor succes is een passende context. De situatie ter plaatse moet ‘kloppen’ om tot een succesvolle plaatsing van camera’s te kunnen komen. In dit experiment speelden de volgende contextuele factoren in elk geval een belangrijke rol: •

Het probleem moet groot zijn In dit experiment is bewust gekozen voor containerlocaties waar heel veel bijplaatsingen waren. Als de camera’s zouden worden neergezet op containerlocaties waar minder bijplaatsingen zijn, zullen de effecten navenant kleiner zijn.

•

Er moet genoeg plek zijn voor de camera Het effect van de camera is aanzienlijk groter als deze vlak bij de containers kan worden neergezet. Als de camera noodgedwongen verder weg of aan de overkant van de straat moet worden neergezet, vanwege elektriciteit of ruimtegebrek, is het effect van de camera veel kleiner.

•

Er moet veel aandacht zijn voor communicatie In dit experiment is uitzonderlijk veel aandacht besteed aan de communicatie. Als later zou worden besloten camera’s op meer plekken in te zetten, maar minder aandacht te besteden aan communicatie, zou het effect wel eens kunnen tegenvallen.

•

Er moet genoeg tijd, geld, bestuurlijke steun en ambtelijke aandacht zijn Een cameraproject als dit doe je er als gemeente niet zomaar even bij. Het kost veel tijd om alle juridische, technische en praktische zaken goed te regelen. Voor dit experiment zijn daar twee externe consultants voor ingehuurd – dezelfde die deze evaluatie hebben uitgevoerd in opdracht van de gemeente. Het kost daarnaast geld om voldoende hoogwaardige camera’s aan te schaffen, inclusief goede verbindingen en software. Verder moet er voldoende bestuurlijke steun zijn om, bijvoorbeeld in de samenwerking met de politie, alle benodigde stappen te kunnen zetten. Soms is er op korte termijn een besluit in de driehoek nodig en dat lukt alleen als de bestuurders

41

tijdig zijn meegenomen in het project. Tot slot moet er voldoende ambtelijke capaciteit zijn vanuit verschillende disciplines: stadsbeheer, juridische zaken, openbare orde, onderzoek & statistiek. Als aan deze randvoorwaarden kan worden voldaan, is het aannemelijk dat camera’s ook op andere plekken vergelijkbare preventieve effecten zullen hebben op het aantal bijplaatsingen. Als een of meer van de cruciale ingrediënten uit de aanpak wordt gehaald, wordt die kans veel kleiner.

6.2 Wat zijn de kosten van cameratoezicht? Directe kosten De directe kosten van de camera’s in dit experiment bestonden uit: • • • •

configuratie: verbindingen, software en hardware (eenmalig); huur van camera’s, service en monitoring (maandelijks); beoordeling beelden door extern ingehuurde BOA (maandelijks); verplaatsing, demontage, koppeling aan lichtmast en (soms) leges (per verplaatsing).

In onderstaande tabel zijn deze kostenposten berekend per camera, per maand en per verplaatsing.

Tabel 6.1 Kostenoverzicht camera’s en dummy-camera’s (bedragen exclusief btw) Eenmalige kosten Terugkerende kosten (per maand) Kosten per verplaatsing naar andere containerlocatie

echte camera € 1.250 € 1.450 € 775

dummy-camera € 750 € 375 € 525

Als een echte camera drie maanden wordt neergezet, kost dat dus ongeveer € 6.375 (€1.250 plaatsing + 3 maanden x €1.450 + €775 voor de verplaatsing). Als een dummy-camera drie maanden wordt neergezet, kost dat ongeveer € 2.400 (€750 plaatsing + 3 maanden x €375 + €525 voor de verplaatsing). Indirecte kosten Bovenstaand kostenoverzicht gaat over de camerasystemen zelf. Daarnaast zijn er voor dit experiment aanvullende indirecte kosten gemaakt. Deze zijn deels eenmalig (zoals deze evaluatie), maar ook deels structureel (zoals communicatie en de uren van handhavers die nodig zijn voor het bekijken van de beelden en het opleggen van boetes) en in sommige gevallen (bijvoorbeeld de communicatiecampagne) afhankelijk van de omvang die men kiest. • •

Communicatiecampagne Projectleiding vanuit de gemeente

42

• • • •

Opstellen Aanwijzingsbesluit door burgemeester Overleg met politie over privacybescherming en informatiebeveiliging Externe consultants voor begeleiding en evaluatie Uren van gemeentelijke handhavers voor bekijken beelden en opleggen boetes

Het is onmogelijk een inschatting te geven van de kosten of de uren die hieraan verbonden zijn. Dit hangt immers sterk af van de wijze van uitvoering. Een grootschalige communicatiecampagne voor de hele gemeente gedurende lange tijd is veel goedkoper, dan elke keer een campagne op maat in elke buurt waar een camera wordt geplaatst. Ook is het onmogelijk de kosten te schatten van bijvoorbeeld het opstellen van een aanwijsbesluit door de burgemeester.

6.3 Hoe verhouden kosten en baten zich tot elkaar? Dankzij de camera’s zijn bijplaatsingen voorkomen: in totaal waren dat ongeveer negenhonderd bijplaatsingen op alle cameralocaties bij elkaar. Als we die directe kosten delen door het aantal bijplaatsingen dat is voorkomen, blijkt wat één voorkomen bijplaatsing heeft gekost.

Tabel 6.2 Kosten per verminderde bijplaatsing Aantal bijplaatsingen voorkomen door de camera’s Totale kosten van de camera’s in dit experiment Kosten per verminderde bijplaatsing

3 ‘echte’ camera 575 € 48.000 ca. € 80

2 dummy-camera 325 € 10.500 ca. € 30

Het is niet bekend hoeveel het de gemeente nu kost om een bijplaatsing op te ruimen. Er kan dus geen financiële kosten-baten afweging gemaakt worden voor de camera’s die kan worden vergeleken met andere maatregelen tegen bijplaatsingen. Maar het is wel duidelijk op welke manier de opbrengsten van de camera’s nog zouden kunnen worden vergroot, zonder extra kosten te hoeven maken. Door te kiezen voor dummy-camera’s wordt de kosten-baten verhouding in elk geval veel positiever. Maar hier geldt wel het voorbehoud dat al eerder is gemaakt: als breed bekend zou worden dat alle afvalcamera’s geen opnames maken zal het preventieve effect afnemen.

6.4 Aan welke eisen moeten de camera’s voldoen? De eisen die aan de camera’s en dummy’s gesteld moeten worden zijn: • • • •

Kan als een zelfstandige unit worden neergezet; Is hufterproof; Valt op door de omvang; Is geschikt om communicatie-uitingen op aan te brengen (bordje/sticker).

Voor de camera’s die ook echt beelden maken, gelden bovendien deze eisen:

43

• • • • • • • •

Geschikt voor aansluiting op externe energie of interne accu’s; Voldoende resolutie om gezichten herkenbaar in beeld te krijgen; Voldoende lichtgevoeligheid voor kwalitatief goede beelden ’s nachts; Video Content Analyse voor left luggage detection die echt werkt; Mogelijkheid tot privacy-masking van deuren en ramen van woningen; Veilige en gebruiksvriendelijke software voor videomanagement; Mogelijkheid tot instellen bewaartermijn met automatische verwijdering daarna; Beveiliging van camera, verbindingen en opslagmedia conform de eisen in de Baseline Informatiebeveiliging Overheid en conform de eisen uit de Wet politiegegevens en in de verwerkersovereenkomst.

6.5 Is de privacy voldoende gewaarborgd? Vanaf het begin is zeer veel aandacht besteed aan de wet- en regelgeving op het gebied van cameratoezicht en privacybescherming. De burgemeester heeft een Aanwijzingsbesluit (pdf) genomen conform artikel 151c van de Gemeentewet. Dat betekent dat er een specifieke wettelijke grondslag was voor de inzet van deze camera’s. In het Aanwijzingsbesluit zijn alle overwegingen opgesomd en is de noodzakelijkheid (proportionaliteit en subsidiariteit) onderbouwd. De bevoegdheid om dat soort besluiten te nemen is door de gemeenteraad aan de burgemeester toegekend in de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag, waardoor ook een democratische legitimering aanwezig is voor het genomen besluit. De politie is de verwerkingsverantwoordelijke voor de camerabeelden en de Wet politiegegevens is op de verwerking van toepassing. De gemeente heeft in samenwerking met de politie Eenheid Den Haag een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (GEB17) opgesteld. Daarin wordt de verwerking van de politiegegevens beschreven, inclusief de noodzaak en de grondslag. Vervolgens zijn de risico’s beschreven en beheersmaatregelen om die risico’s te mitigeren. Vervolgens is een verwerkersovereenkomst (niet openbaar) opgesteld tussen de politie Eenheid Den Haag (verwerkingsverantwoordelijke) en de gemeente Den Haag (verwerker).

Daarin is vastgelegd dat de gemeente voor de duur van het experiment de camerabeelden bekijkt en gebruikt ten behoeve van de politie. Daarbij moet de gemeente voldoen aan dezelfde strenge eisen die de politie stelt op het gebied van privacybescherming en informatiebeveiliging. De politie neemt de rol van ‘regisseur’ op zich. Deze rol is ook actief ingevuld: twee medewerkers van het Team Technisch Toezicht van de politie Eenheid Den Haag hebben tijdens een werkbezoek aan de gemeente met eigen ogen gecontroleerd of de verwerking van de camerabeelden aan de gemaakte afspraken voldeed. De gemeente Den Haag heeft vervolgens al het mogelijke gedaan om de informatiebeveiliging en privacybescherming te waarborgen. Het bekijken van de beelden is beperkt tot een select gezelschap. De beelden zijn verwerkt op het videomanagementsysteem van Connection Systems: de leverancier die ook de tijdelijke camera’s levert aan de politie Eenheid Den Haag. Veiliggestelde beelden zijn opgeslagen en bekeken op het beveiligde Noot 17 De Engelse term voor een GEB is een Data Protection Impact Assessment (DPIA).

44

videoplatform Evidence: hetzelfde systeem waar de handhavers van de gemeente hun bodycambeelden opslaan en verwerken. Er is een subverwerkersovereenkomst gesloten tussen de verwerker (Gemeente Den Haag) en de subverwerker (leverancier Connection Systems). Daarin is vastgelegd aan welke eisen de subverwerker moet voldoen qua informatiebeveiliging en privacybescherming. Ook stond daarin hoe bijvoorbeeld moet worden omgegaan met een eventueel datalek. De subverwerkersovereenkomst werd afgesloten met de documentatie waaruit blijkt dat de leverancier voldoet aan relevante internationale normen, zoals ISO 27001, onder andere blijkend uit periodieke audits en verbeterplannen. Het algoritme dat is gebruikt om de bijplaatsingen mee te detecteren is aangemeld voor het algoritmeregister van de gemeente Den Haag. De werking is beschreven, evenals de risico’s voor automatische besluitvorming (“Computer says no”). Deze risico’s zijn weggenomen. Aanvullend hierop is besloten elke nacht de opnames van drie dagen daarvoor, indien niet vastgelegd als bijplaatsing, automatisch te wissen. Gedurende het gehele experiment is voorts alles in het werk gesteld om betrokkenen te informeren over het cameraproject en over hun rechten.

Kortom: ondanks het feit dat het ging om een experiment en ondanks het feit dat het maar om een proefperiode van zes maanden ging, is alles in het werk gesteld om aan de wet- en regelgeving te voldoen. Daar is veel tijd en energie in gestoken. Mocht worden besloten de camera’s grootschaliger of langduriger in te zetten, dan kan goed gebruik worden gemaakt van de reeds opgestelde documenten.

45

7 Conclusies en aanbevelingen De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: “Hoe en in welke mate kan flexibel cameratoezicht bijdragen aan de vermindering van afvalbijplaatsingen bij ondergrondse restafvalcontainers in Den Haag?” Het antwoord op de hoofdvraag is als volgt samen te vatten: •

•

• •

• •

Cameratoezicht lost het probleem van bijplaatsingen niet op. Maar de wijze waarop de camera’s in dit experiment zijn ingezet, inclusief een intensieve communicatiecampagne, laat een sterk preventief effect zien. Het blijkt dat camera’s niet op elke plek en op elk moment hetzelfde effect hebben. Dat komt door verschillen in de context. Er is dus altijd maatwerk per locatie nodig en er zijn verschillende ‘knoppen’ waaraan gedraaid moet worden om de preventieve werking te optimaliseren. Vooral de keuze om maximaal te investeren in communicatie om het preventieve effect zo groot mogelijk te maken is waarschijnlijk een essentieel ingrediënt geweest. Het is in dit experiment niet gelukt bijplaatsers op basis van camerabeelden een bestuurlijke boete te geven. Er waren 354 bijplaatsers duidelijk in beeld, maar in geen van deze gevallen is een boete opgelegd. Daar waren verschillende verklaringen voor en het experiment laat zien op welke wijze de ‘handhaafbaarheid’ kan worden vergroot. Uit een (niet-representatieve) enquête blijkt dat omwonenden van de containerlocaties waar een camera stond zeer positief zijn over de camera’s. Of het wenselijk en haalbaar is een bredere ‘uitrol’ van camera’s bij afvalcontainers te realiseren vergt een politiek-bestuurlijke afweging.

Daarbij moet antwoord worden gegeven op deze vragen: • Is de inbreuk op de privacy acceptabel in verhouding met de (verwachte) vermindering van het aantal bijplaatsingen? • Zijn de kosten van het cameratoezicht redelijk als deze worden vergeleken met de kosten van andere instrumenten om het aantal bijplaatsingen te reduceren? • Is de eigen organisatie in staat om – zonder de extra energie en urgentie van een experiment – de benodigde activiteiten structureel te gaan uitvoeren? • Is het een haalbare kaart de sanctiekans te vergroten door daadwerkelijk bestuurlijke boetes op te gaan leggen op basis van camerabeelden van bijplaatsingen?

De hoofdvraag is onderverdeeld in specifieke onderzoeksvragen die hieronder beantwoord worden. Alle subvragen zijn van belang om te bepalen of het wenselijk en haalbaar is om te kiezen voor ‘uitrol’ van deze vorm van cameratoezicht bij afvallocaties in de gemeente Den Haag.

46

7.1 Antwoord op afzonderlijke onderzoeksvragen Effect van camera’s op bijplaatsingen • Is er een significante veran- Ja: op zeven van de negen locaties waar echte camera’s stondering in bijplaatsingen na den is het aantal bijplaatsingen significant lager dan een jaar het plaatsen van de caeerder en significant lager dan de bredere trend in heel Den mera’s? Haag. In absolute aantallen nam het aantal bijplaatsingen af met 60 procent, tegenover een gemiddelde daling van 37 procent in de rest van Den Haag. > Zie § 2.1. •

Wat is het effect van dummy-camera’s?

Pakkans voor bijplaatsers • Hoeveel bijplaatsingen waren er in beeld?

•

Is de pakkans veranderd? En zo ja, hoe komt dat?

Op elk van de vijf locaties waar dummy-camera’s hebben gestaan, is het aantal bijplaatsingen significant lager dan een jaar eerder en significant lager dan de bredere trend in heel Den Haag. Het aantal geregistreerde bijplaatsingen nam in absolute aantallen af met 84 procent en dat is meer dan gemiddeld in de rest van Den Haag. > Zie § 2.2.

In de zes maanden dat het experiment duurde zijn door de drie echte camera’s in totaal 696 bijplaatsingen gefilmd. > Zie § 3.2. De objectieve pakkans is niet veranderd. Alle opnames van bijplaatsingen zijn bekeken en beoordeeld. In 354 gevallen (75% van het totaal) was de bijplaatser herkenbaar, maar geen van de bijplaatsers kon worden geïdentificeerd. In totaal kon negen keer het kenteken worden gelezen van de auto waar de bijplaatser in reed. Naam en adres van de kentekenhouders zijn achterhaald en er zijn twee gesprekken met de kentekenhouders gevoerd. Eén keer is een waarschuwing gegeven. Met de andere kentekenhouders is geen contact geweest. Er zijn dus geen bestuurlijke boetes opgelegd. > Zie § 3.3. De subjectieve pakkans is waarschijnlijk wel veranderd. Dat blijkt uit het feit dat het aantal bijplaatsingen na het verwijderen van de camera weer is toegenomen op negen van de veertien cameralocaties. Als de camera had geleid tot meer kennis over de afvalregels (en de intrinsieke bereidheid die regels na te leven), zou het effect ook zichtbaar moeten blijven na weghalen van de camera. Dat was echter slechts op vijf plekken het geval. > Zie § 3.3.

Reacties van mensen op cameratoezicht • Welke communicatie is noCommunicatie is cruciaal voor het preventieve effect van de dig richting potentiële over- camera’s. De huis-aan-huis verspreide folder was de belangtreders en omwonenden? rijkste informatiebron, gevolgd door de stickers op de

47

camera-units en de media (krant, website, social media). Voor de duur van dit experiment was dat waarschijnlijk voldoende communicatie. Het ligt echter voor de hand dat het voor een positief effect op lange termijn ook nodig is op een bepaald moment te kunnen communiceren dat er daadwerkelijk boetes zijn opgelegd met behulp van de camera’s. > Zie § 4.1. •

Hoe beoordelen omwonenden de aanwezigheid van camera's?

Andere patronen en effecten • Op welke momenten vinden bijplaatsingen vooral plaats ("hottimes")?

De mening over de camera’s is zeer positief. Dat blijkt uit drie informatiebronnen. Een online enquête onder bewoners van de cameragebieden liet zien dat 78% de camera’s bij afvalcontainers (heel) goed vindt. De installateur die de camera’s op straat plaatste kreeg ook positieve reacties van voorbijgangers. En de mailbox waar mensen vragen over dit experiment konden stellen, zat vol met mails van mensen die vroegen of er ook een camera in hun straat kon komen. > Zie § 4.2.

De zondag en maandag zijn samen goed voor 40% van de bijplaatsingen, terwijl deze twee dagen 29% van de week uitmaken. De bijplaatsingen zijn vrij gelijkmatig over de uren van de dag verdeeld: ’s nachts zijn er relatief weinig bijplaatsingen. Van ’s ochtends 7 uur tot ’s middags 15 uur is er een langzaam stijgende lijn zichtbaar en daarna daalt het weer in de loop van de avond. Voorafgaand aan het experiment was de hoop dat de camera’s nuttige informatie over het gedrag van bijplaatsers zouden kunnen opleveren. Dat is niet juist. De camera’s laten namelijk alleen gedrag zien op afvallocaties waar een camera stond en dus niet het “normale” gedrag. Ten tweede omdat onder de gemiddelde uitkomsten grote verschillen blijken te zitten. Er zijn twee cameralocaties waar niet de zondag en de maandag de piekdagen waren, maar de donderdag. De cijfers moeten dus zeer zorgvuldig worden geïnterpreteerd. > Zie § 5.1.

•

Is er een “uitdoofeffect” van camera’s als ze er enige tijd staan?

Onze analyse laat zien dat er geen uitdoofeffect van de camera’s was. Althans: niet binnen de maximaal vier maanden dat ze er stonden. Om het experiment in de afgesproken periode te kunnen uitvoeren was het niet mogelijk een camera langer dan vier maanden te laten staan. Wat er gebeurt als een camera langer dan vier maanden blijft staan, is op basis van dit experiment niet te zeggen. > Zie § 5.2.

48

•

Wat gebeurt er in de maand nadat de camera is weggehaald?

Op negen van de veertien cameralocaties nam het aantal bijplaatsingen de maand na het weghalen van de camera meteen weer toe. Hier was het dus waarschijnlijk de camera die het verschil heeft gemaakt. Op de vijf andere plekken bleef het aantal bijplaatsingen relatief laag in de maand na het weghalen van de camera. > Zie § 5.3.

•

Is er een waterbedeffect van camera's?

Nee. Als de camera’s al invloed hadden die verder reikte dan de plek die in beeld was, dan was het een positieve uitstraling. In zes van de veertien gevallen namen de bijplaatsingen namelijk ook af bij de containers rondom de cameralocatie – containers waar geen camera stond. In vijf gevallen veranderde er niets op de omliggende containerlocaties en in drie gevallen steeg het aantal bijplaatsingen. > Zie § 5.4.

•

Was de container vol of geblokkeerd?

Ongeveer de helft van de gefilmde bijplaatsingen werd neergezet naast de container zonder dat de bijplaatser controleerde of de container werkte. In een op de acht gevallen bleek uit de beelden dat de container goed werkte, maar zette de bijplaatser het afval toch naast de container. In een derde van de gevallen (35%) probeerde de bijplaatser eerst of de container werkte waarna het afval pas daarna naast de container werd gezet omdat de container vol zat of omdat de deksel geblokkeerd was. Die laatste bijplaatsingen hadden waarschijnlijk voorkomen kunnen worden als de container wel goed had gefunctioneerd. Overigens valt op dat veel mensen maar één container proberen te openen, terwijl er bijna altijd meer containers voor restafval naast elkaar staan. > Zie § 5.5.

•

Hoe belangrijk is de zichtbaarheid van de camera?

Er is een sterke correlatie tussen de afstand van de camera tot de container en het aantal bijplaatsingen. Hoe verder de camera van de containers stond, hoe kleiner het effect was. > Zie § 5.6.

Wat zijn de geleerde lessen? • Zeggen de resultaten iets over te verwachten effecten elders?

Dit experiment was succesvol, maar kan niet klakkeloos worden ‘uitgerold’ naar andere locaties zonder dezelfde zorgvuldige voorbereiding en alle andere ingrediënten. De context op de afvallocatie is van belang: er moeten veel bijplaatsingen zijn om een effect te kunnen hebben, de camera moet op de goede plek kunnen worden geplaatst, de communicatie moet voldoende aandacht krijgen en er moet genoeg tijd, geld, bestuurlijke steun en ambtelijke aandacht zijn. Elk ingrediënt van de aanpak is essentieel. > Zie § 6.1.

49

•

Wat zijn de kosten van cameratoezicht?

De directe kosten voor de camera’s bestaan uit eenmalige kosten (configuratie van het systeem) en terugkerende kosten (huur, service, verplaatsingen, bekijken beelden). Daarnaast zijn er indirecte kosten, onder andere voor communicatie, registraties van bijplaatsingen, externe ondersteuning door consultants en de uren van de handhavers voor het bekijken van de beelden en uitreiken van boetes. > Zie § 6.2.

•

Welke winst/besparing is mogelijk indien het breder wordt ingezet?

Per bijplaatsing die is voorkomen kostten de echte camera’s ongeveer €80. Bij de dummy-camera’s was dat ongeveer €30 per voorkomen bijplaatsing omdat deze camera’s goedkoper zijn dan echte camera’s. Een integrale kosten-baten afweging is helaas niet mogelijk omdat de gemeente niet kan aangeven wat het opruimen van een bijplaatsing momenteel kost. Wel is het dankzij dit experiment mogelijk aan te geven hoe de verhouding tussen de kosten en de baten positiever kan worden gemaakt. De belangrijkste lessen zijn dat locaties moeten worden gekozen met veel bijplaatsingen, dat zoveel mogelijk dummy-camera’s moeten worden ingezet (zonder dat bekend wordt welke camera echt is en welke een dummy) en dat moet worden geïnvesteerd in het optimaliseren van de software voor het automatisch detecteren van bijplaatsingen. > Zie § 6.3 en §7.2.

•

Aan welke technische eisen moeten de camera's voldoen?

Het overzicht met eisen aan de camera’s is lang. Belangrijk is in elk geval dat de camera-unit stevig is en toch flexibel kan worden ingezet. Verder is het van groot belang dat de beeldkwaliteit ook ’s nachts goed is. Daarnaast zijn de beveiligingseisen waaraan moet worden voldaan zeer streng. > Zie § 6.4.

•

Is de privacy voldoende gewaarborgd?

Vanaf het begin is zeer veel aandacht besteed aan de privacybescherming en informatiebeveiliging. Er is een Aanwijzingsbesluit genomen door de burgemeester. De gemeente heeft ten behoeve van de politie de daadwerkelijke verwerking van de persoonsgegevens op zich genomen en heeft een gegevensbeschermingseffectbeoordeling uitgevoerd. Tevens is er een verwerkersovereenkomst gesloten tussen politie en gemeente en een subverwerkersovereenkomst tussen gemeente en leverancier. Alle opnames (behalve van bijplaatsingen) werden binnen drie dagen definitief vernietigd. Daarnaast is alles in het werk gesteld betrokkenen te informeren over het cameratoezicht en over hun rechten. > Zie § 6.5.

50

7.2 Aanbevelingen Op basis van dit experiment kunnen enkele aanbevelingen worden geformuleerd. Het is aan de gemeente Den Haag om te beoordelen of deze aanbevelingen worden overgenomen. Ga niet klakkeloos ‘uitrollen’, maar bewaak de programma-integriteit Dit experiment heeft bewezen dat cameratoezicht onder bepaalde voorwaarden kan bijdragen aan het verminderen van het aantal bijplaatsingen door het preventieve ‘afschrikwekkende’ effect dat camera’s hebben. Daar waar de camera’s zijn geplaatst, is het aantal bijplaatsingen significant gedaald. Maar het plaatsen van de camera is niet het enige: elk ingrediënt uit de aanpak is van belang. De locatie waar een camera wordt neergezet moet zorgvuldig worden uitgekozen: de situatie en de context moeten zich lenen voor inzet van cameratoezicht. Daarnaast is de brede en voortdurende communicatie over de camera’s essentieel gebleken. In die communicatie moet ook consequent worden uitgelegd wat de afvalregels zijn zodat potentiële bijplaatsers zich aan de afvalregels gaan houden. Het werkt het beste als de camera een stimulans is voor mensen om zich in de afvalregels te verdiepen en deze te gaan naleven. Daarnaast moet er voldoende tijd, geld, bestuurlijke steun en ambtelijke aandacht zijn om het cameratoezicht optimaal te laten functioneren.

Vergroot de objectieve pakkans Er zijn ondanks bijna zevenhonderd gefilmde bijplaatsingen geen bestuurlijke boetes opgelegd. Voorafgaand aan het experiment was op basis van logisch redeneren en ervaringen in andere gemeenten al voorspeld dat het preventieve effect belangrijker zou zijn dan het daadwerkelijk beboeten van bijplaatsers. Gedrag wordt immers niet alleen beïnvloed door daadwerkelijke sancties, maar ook door de perceptie van de pakkans. Voor het effect van de camera’s op langere termijn is het echter essentieel wel boetes te gaan opleggen. Als een persoon of een kenteken met voldoende zekerheid is herkend, moet een bestuurlijke boete worden opgelegd. De ervaringen in andere gemeenten laten zien dat dit mogelijk is. Een manier om meer boetes te kunnen uitreiken, is door camera’s te plaatsen bij containerlocaties waar mensen met de auto afval dumpen. Dan kan namelijk een bestuurlijke boete worden opgelegd aan de kentekenhouder. Daarna kan breed worden gecommuniceerd dat er daadwerkelijk boetes worden opgelegd dankzij de camera’s. Daarbij is het niet nodig te vertellen op welke specifieke cameralocaties dat is gebeurd. Waar het om gaat is dat niet breed bekend wordt dat alleen boetes kunnen worden uitgereikt op basis van kentekens. Dat zou het preventieve effect op plekken waar mensen te voet of per fiets afval bijplaatsen waarschijnlijk minder groot maken.

Varieer de inzet en monitor de resultaten Dit experiment duurde een half jaar en de camera’s hebben maximaal vier maanden op één plek gestaan. Het is de vraag wat er gebeurt als je een camera langer laat staan. In dit experiment zijn alleen containerlocaties gekozen in woonwijken waar veel huishoudelijk restafval werd bijgeplaatst. Het is interessant ook andere locaties uit te proberen, bijvoorbeeld op plekken die goed bereikbaar zijn met de auto, zoals op hotspots als de Theresiastraat en het Stuyvesantplein in Bezuidenhout waar veel bedrijfsafval of grofvuil wordt gedumpt. Door de inzet van de camera’s te variëren kunnen nieuwe patronen opdoemen die relevant zijn voor het begrijpen van bijplaatsingen en bijplaatsers. Daarbij is

51

een vereiste dat de resultaten consequent worden gemonitord en geanalyseerd (en gedeeld) om van de ervaringen te leren. Zorg voor een breed projectteam dat van wanten weet Voor dit experiment is echt alles uit de kast getrokken. Dit soort experimenten vragen ook om een sector overstijgende aanpak. De afdeling openbare orde was nodig voor de aanwijsbesluiten, de politie was nodig voor de samenwerking in techniek en operationele regie, communicatie was van groot belang voor het preventieve effect, analisten moesten monitoren hoe de bijplaatsingen zich ontwikkelden, handhavers moesten worden ingezet om de beelden te bekijken en boetes uit te reiken. Desgevraagd geven veel gemeentelijke medewerkers aan dat ze een cameraproject als dit er niet zomaar bij kunnen doen naast hun gewone werk. Daar is dus een apart projectteam voor nodig. Daar komt bij dat de keuze voor de grondslag van artikel 151c van de Gemeentewet betekent dat de politie verwerkingsverantwoordelijke is voor de camerabeelden. De politie moet dus op een adequate wijze worden betrokken als ook in de toekomst voor deze grondslag zou worden gekozen. De politie moet de verwerkingsverantwoordelijkheid goed kunnen invullen, al was het maar door regie ‘op afstand’.

De kosten van de camera’s kunnen worden verlaagd Dit experiment heeft laten zien aan welke ‘knoppen’ kan worden gedraaid voor maximaal effect tegen minimale kosten. Deze worden hieronder opgesomd. • Plaats de camera zo dicht mogelijk bij de afvalcontainers. Als mensen de afvalcontainer en de camera naast elkaar zien staan, is het preventieve effect maximaal. Dat was bij de dummy-camera’s eenvoudiger te realiseren dan bij de echte camera’s die immers stroom nodig hebben. • Dit experiment was beperkt in de tijd: vier maanden was de maximale periode dat een camera kon blijven staan. Als wordt besloten vaker gebruik te maken van camera’s kunnen deze langer worden geplaatst, waarschijnlijk zonder verlies van effectiviteit. De kosten worden dan lager omdat verplaatsingen relatief duur zijn. Wellicht kan de effectieve periode nog verder worden verlengd door communicatie over daadwerkelijk uitgedeelde boetes. • Zorg dat het algoritme voor het detecteren van bijplaatsingen gaat werken. Daardoor zijn minder kosten nodig voor het bekijken van de beelden. • Pluk laaghangend fruit: plaats de camera’s bij containers met veel bijplaatsingen. • Gebruik zoveel mogelijk dummy-camera’s: die kosten minder dan echte camera’s en leveren – onder voorwaarden – evenveel op.

• Zet echte camera’s in op plekken waar de objectieve pakkans groot is, dus op plekken waar bijplaatsers met de auto komen en hun kentekens af te lezen zijn. • Communiceer breed over bestuurlijke boetes die zijn opgelegd. Dit versterkt het preventieve effect van de camera’s op alle plekken waar camera’s staan.

52

Bijlagen

53

Bijlage 1 – Aantal geregistreerde bijplaatsingen Aantal bijplaatsingen rondom de containerlocatie waar de camera stond In deze tabel staat het aantal geregistreerde bijplaatsingen. Dat kan dus een onderschatting zijn van het aantal daadwerkelijke bijplaatsingen. Als de wijze van registreren verandert, veranderen deze cijfers ook. Voor een ‘eerlijke’ vergelijking van 2021 en 2022 moeten niet deze absolute aantallen bijplaatsingen worden bekeken, maar de relatieve verschillen in de vorm van de Odds Ratio zoals die in de inhoudelijke hoofdstukken in dit rapport zijn besproken. Cameralocatie

periode

2021

2022

%

Cilliersstraat

jan

115

55

-52%

Eliasstraat

apr – jun

136

8

-94%

Groenteweg (dummy)

jan – feb

32

2

-94%

Honthorststraat

mei – jun

104

13

-88%

Ingenhouszstraat

mrt

51

9

-82%

Kaapseplein

jan – feb

95

45

-53%

Kaapstraat

jan – apr

615

275

-55%

Lorentzplein (dummy)

apr – jun

151

30

-80%

Marktweg

mrt – apr

231

101

-56%

Pasteurplein

feb

126

88

-30%

Saenredamstraat (dummy)

jan – mrt

355

54

-85%

Steijnlaan (dummy)

mei – jun

44

10

-77%

Wenckebachstraat/Pasteurstraat

mei – jun

40

12

-70%

Wenckebachstraat/Deimanstraat (dummy)

mrt – apr

15

0

-100%

Totaal

jan - jun

2.110

702

-67%

Leesvoorbeeld: Op het Pasteurplein stond gedurende één maand een camera: in februari 2022. In die maand werd 88 keer afval bijgeplaatst. Een jaar eerder (dus in februari 2021) waren er 126 bijplaatsingen. Dat is een daling met 30%. In de Kaapstraat zijn de aantallen veel groter omdat de camera daar vier maanden stond: het aantal bijplaatsingen daalde daar van 615 (januari tot en met april 2021) naar 275 bijplaatsingen toen de camera er stond (januari tot en met april 2022). Hier daalde het aantal bijplaatsingen dus met 55%.

54

Aantal bijplaatsingen bij de containerlocaties op loopafstand van de containerlocatie waar de camera stond In deze tabel staat het aantal bijplaatsingen op de afvallocaties rondom de containers waar een camera stond. De tabel is bedoeld om te zien of de camera’s een ‘waterbedeffect’ hadden naar omliggende containers. Dat blijkt niet te zijn gebeurd. Op twee van de veertien cameralocaties is het aantal bijplaatsingen in de omgeving toegenomen na plaatsing van de camera’s: Cilliersstraat en Pasteurplein. Maar daar staan twaalf cameralocaties tegenover waar het aantal bijplaatsingen niet alleen is gedaald waar de camera stond, maar ook bij de containers in de directe omgeving – waar dus geen camera stond. Dit laat zien dat het ‘waterbedeffect’ zich inderdaad niet heeft voorgedaan. In tegendeel: het is aannemelijk dat er eerder sprake was van ‘positieve uitstraling’ (in het Engels: diffusion of benefits).

Verplaatsingsgebied

periode

2021

2022

%

rondom Cilliersstraat

jan

118

162

+37%

rondom Pasteurplein

feb

86

113

+31%

rondom Kaapseplein

jan – feb

408

373

-9%

rondom Ingenhouszstraat

mrt

20

18

-10%

rondom Eliasstraat

apr – jun

303

226

-25%

rondom Wenckebachstraat/Deimanstraat

mrt – apr

187

120

-36%

rondom Saenredamstraat

jan – mrt

803

499

-38%

rondom Lorentzplein

apr – jun

315

193

-39%

rondom Kaapstraat

jan – apr

1.016

547

-46%

rondom Honthorststraat

mei – jun

171

65

-62%

rondom Steijnlaan

mei – jun

270

92

-66%

rondom Groenteweg

jan – feb

104

27

-74%

rondom Marktweg

mrt – apr

91

24

-74%

rondom Wenckebachstraat/Pasteurstraat

mei – jun

80

18

-78%

Totaal

jan - jun

3.972

2.477

-38%

Leesvoorbeeld: Op het Lorentzplein stond gedurende drie maanden een camera: van april tot en met juni 2022. Bij de containerlocaties op loopafstand (‘om de hoek’) werd 193 keer afval bijgeplaatst. Een jaar eerder (dus van april tot en met juni 2021) waren er 315 bijplaatsingen. Dat is een daling met 39%. Dus ook bij de containerlocaties waar geen camera stond, is het aantal bijplaatsingen gedaald. Er was dus waarschijnlijk geen sprake van verplaatsings of een ‘waterbedeffect’.

55

Bijlage 2 – Beschrijving per cameralocatie In deze bijlage staat informatie per cameralocatie. Een plattegrond en een foto laten zien waar de camera en de afvalcontainers stonden. Ook wordt het aantal geregistreerde bijplaatsingen per maand weergegeven – ook voor het jaar voorafgaand aan de cameraplaatsing. Omdat de wijze van registreren van bijplaatsingen tussen 2021 en 2022 is veranderd, geven de absolute cijfers geen accurate weergave van het daadwerkelijke aantal bijplaatsingen. Daarom is ervoor gekozen in het hoofdrapport vooral over de relatieve cijfers te rapporteren, middels de Odds Ratio. Die relatieve cijfers bieden wel een goede vergelijking van 2021 en 2022 omdat het aantal registraties in de hele gemeente is gedaald.

56

Cilliersstraat Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers Soort containers

21-12-2021 t/m 31-1-2022 Werkende camera 8 meter, andere kant van de straat 2 ondergrondse containers voor restafval

Leesvoorbeeld • Het aantal geregistreerde bijplaatsingen voor de maand dat de camera er stond was januari 2022. In die maand waren er 55 bijplaatsingen – de oranje balk in de grafiek. • De donkerblauwe balken in de grafiek geven het aantal geregistreerde bijplaatsingen weer voor de maand voordat de camera werd geplaatst (december 2021 met 150 bijplaatsingen) en de maand na het weghalen van de camera (februari 2022 met 84 bijplaatsingen). Er waren dus relatief weinig bijplaatsingen toen de camera er stond. • De lichtblauwe balken in de grafiek geven het aantal geregistreerde bijplaatsingen weer voor dezelfde maanden, maar dan precies een jaar eerder. In december 2020 waren er 97 bijplaatsingen, in januari 2021 waren er 115 bijplaatsingen en in februari 2021 waren er 83 bijplaatsingen. Dus ook vergeleken met een jaar eerder waren er in de maand januari 2022 (dus de maand dat de camera er stond) relatief weinig bijplaatsingen.

57

Eliasstraat Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers Soort containers

1-4-2022 t/m 30-6-2022 Werkende camera 3 meter, zelfde kant van de weg 2 voor restafval

58

Groenteweg Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers Soort containers

21-12-2021 t/m 28-2-2022 Dummy 3 meter, zelfde kant van de weg, geen parkeerplekken ertussen 2 voor restafval

59

Honthorstraat

Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers Soort containers

1-5-2022 t/m 30-6-2022 Werkende camera 6 meter, overkant van de weg, geen parkeerplekken ertussen 2 voor restafval

60

Ingenhouszstraat Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers

Soort containers

1-3-2022 t/m 31-3-2022 Werkende camera 10 meter, overkant van de weg. Direct naast de camera beginnen de parkeerplekken, dus de bak van de camera kan enigszins aan het gezicht zijn onttrokken, vooral voor mensen die vanaf de andere kant aan komen lopen. 3 voor restafval

61

Kaapseplein Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers

Soort containers

21-12-2021 t/m 28-2-2022 Werkende camera Camera staat op ca. 20 meter afstand van de ORACs aan de overkant van de straat. Direct naast de camera begint een parkeerstrook: de camerabak kan hierdoor enigszins aan het gezicht zijn onttrokken. 2 voor restafval

62

Kaapstraat Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers

Soort containers Opmerkingen

21-12-2021 t/m 30-4-2022 Werkende camera De camera staat aan de overkant van de weg op ongeveer 9 meter van de dichtstbijzijnde container. Er zijn geen parkeerplekken tussen de camera en de containers. 6 containers: 2 voor restafval, de rest is voor glas, papier, plastic en textiel. Het plein is verbouwd vanaf mei 2022. Daardoor waren de containers een gedeelte van die maand niet bruikbaar. Dat kan een verklaring zijn voor de afname van het aantal bijplaatsingen in de maand na het weghalen van de camera.

63

Lorentzplein Periode Werkende camera of dummy Afstand tot de containers Soort containers

1-4-2022 t/m 30-6-2022 Dummy De camera stond op ongeveer 4 meter van de dichtstbijzijnde ORAC. Geen zichtsbelemmering. Op de plek waar de camera stond kan men in vier containers textiel, plastic, glas en papier weggooien. Aan de overzijde van het plein staan drie containers voor restafval.