RIS315207 Bijlage Rapport Evaluatie cameratoezicht bij afvalcontainers Den Haag 5 april 2023

Bijplaatsers in beeld Evaluatie experiment cameratoezicht bij afvalcontainers Den Haag

Colofon Auteurs Sander Flight Rob Velders In opdracht van Gemeente Den Haag Versie 8 maart 2023

2

Inhoud Managementsamenvatting

5

Deel 1 – Opzet van het experiment 1

8

Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

9

Aanpak bijplaatsingen van afval Verkennend onderzoek en experiment Beleidslogica Onderzoeksvragen en leeswijzer Informatiebronnen gebruikt in deze evaluatie

Deel 2 – Uitkomsten 2

3

Werkwijze Hoeveel bijplaatsingen waren er in beeld? Is de pakkans veranderd? Wat kan beter?

Wat vinden omwonenden van het cameratoezicht? 4.1 4.2

5

Is er een significante verandering in bijplaatsingen na het plaatsen van de camera? Wat is het effect van dummy-camera’s? Voorlopige conclusie en nuancering

Hoe groot is de pakkans voor bijplaatsers? 3.1 3.2 3.3 3.4

4

17

Welk effect hebben camera’s op bijplaatsingen? 2.1 2.2 2.3

Wisten mensen dat er cameratoezicht was? Hoe beoordelen omwonenden de aanwezigheid van camera’s?

Welke andere patronen en effecten worden zichtbaar? 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Op welke momenten vinden bijplaatsingen vooral plaats? Is er een “uitdoofeffect” van camera’s als ze er enige tijd staan? Wat gebeurt er in de maand nadat de camera is weggehaald? Is er een waterbedeffect van camera’s? Was de container vol of geblokkeerd? Hoe belangrijk is de zichtbaarheid van de camera?

Deel 3 – Geleerde lessen, conclusies en aanbevelingen 6

Wat zijn de geleerde lessen? 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

7

18 18 21 22

23 23 24 25 26

27 27 28

30 30 32 33 35 36 38

40 41

Werkt het cameratoezicht overal? Wat zijn de kosten van cameratoezicht? Hoe verhouden kosten en baten zich tot elkaar? Aan welke eisen moeten de camera’s voldoen? Is de privacy voldoende gewaarborgd?

Conclusies en aanbevelingen 7.1 7.2

9 10 11 14 15

41 42 43 43 44

46

Antwoord op afzonderlijke onderzoeksvragen Aanbevelingen

3

47 51

Bijlagen

53

Bijlage 1 – Aantal geregistreerde bijplaatsingen

54

Bijlage 2 – Beschrijving per cameralocatie

56

Bijlage 3 – Communicatie

71

Bijlage 4 – Algoritme ‘left luggage’

78

Bijlage 5 – Berekening odds ratio

79

4

Managementsamenvatting Aanleiding voor dit experiment De gemeente Den Haag heeft ruim zevenduizend ondergrondse restafvalcontainers ORAC’s. Afval moet in de container worden gestopt en mag niet naast de container worden neergezet. Als dat toch gebeurt, wordt dat een ‘bijplaatsing’ genoemd. Bijplaatsingen zijn een groot en hardnekkig probleem. De gemeente neemt al sinds 2015 allerlei initiatieven om het probleem aan te pakken, maar geen enkele maatregel blijkt in staat het probleem voldoende op te lossen. In 2020 nam de gemeenteraad van Den Haag een motie aan om cameratoezicht in te zetten bij afvalcontainers waar veel bijplaatsingen zijn. In 2020 is een grondig verkennend onderzoek gedaan naar de haalbaarheid en wenselijkheid van cameratoezicht bij afvalcontainers. Het rapport is begin 2021 gepubliceerd en het advies was om een goed begeleid experiment te doen. Dat advies is overgenomen en van januari tot en met juni 2022 zijn camera’s geplaatst bij afvalcontainers. Het rapport dat u nu leest bevat de effectevaluatie van dat experiment.

De hoofdvraag die beantwoord wordt luidt: “Hoe en in welke mate kan flexibel cameratoezicht bijdragen aan de vermindering van afvalbijplaatsingen bij ondergrondse restafvalcontainers in Den Haag?” Dit is in subvragen uitgewerkt met twee hoofdlijnen: welk effect hebben de aanwezigheid van de camera’s zelf en is het een bruikbaar middel voor het opsporen van bijplaatsers? Het doel van de evaluatie is het meten van het effect van de camera’s. Er is geen procesevaluatie uitgevoerd. Doel van de camera’s Camera’s kunnen op drie manieren bijdragen aan het verminderen van het aantal bijplaatsingen: preventie, heterdaad en opsporing. In dit experiment is gekozen voor preventie en opsporing. Het idee is dat de camera’s en de informatiecampagne mensen aansporen zich aan de afvalregels te houden. Opsporing achteraf is ook onderzocht: de camerabeelden met bijplaatsingen werden door handhavers bekeken om te bezien of zij de bijplaatsers herkenden om een bestuurlijke boete op te leggen. Reageren op heterdaad is als onrealistische optie terzijde geschoven: het vergt dat de beelden continu rechtstreeks bekeken worden en dan nog is het onmogelijk om een handhaver binnen één minuut ter plaatse te laten zijn. De meeste bijplaatsers zijn nog geen halve minuut in beeld en het gemiddeld aantal dumpingen is circa één per dag.

Opzet experiment Er zijn vijf camera’s ingezet: drie echte camera’s en twee dummy’s. De dummy-camera’s waren niet van echt te onderscheiden: ze namen alleen geen beelden op. De camera’s hebben gerouleerd over in totaal veertien verschillende containerlocaties in de stadsdelen Laak en Centrum (met name Transvaal). Ze werden geplaatst voor een periode van één, twee, drie of maximaal vier maanden. Dat gebeurde bij ORAC’s waar het aantal bijplaatsingen tot dan toe hoog was.

5

Om te zien wat het effect van de camera’s was zijn verschillende informatiebronnen gebruikt. De belangrijkste informatiebron is het aantal bijplaatsingen zoals dat door de gemeente gedurende de afgelopen jaren wordt geregistreerd bij alle afvallocaties. Daarnaast zijn de opnames bekeken om te zien of er patronen in de bijplaatsingen te herkennen zijn. Ten derde is een schriftelijke vragenlijst ingevuld door ruim tweehonderd omwonenden. Tot slot zijn gesprekken gevoerd met handhavers, politie, reinigers en andere professionals. Belangrijkste conclusies • Cameratoezicht werkt preventief Op twaalf van de veertien locaties waar camera’s stonden, is het aantal bijplaatsingen significant meer gedaald dan in de rest van Den Haag. Gemiddeld nam het aantal bijplaatsingen af met zestig procent. Het effect van de dummy-camera’s was zelfs nog groter: een daling met ruim tachtig procent. Waarschijnlijk was het effect van de dummy’s groter omdat ze dichter bij de containers konden worden neergezet. Kortom: de preventieve aanpak heeft goed gewerkt. • Bijna zevenhonderd bijplaatsingen gefilmd Alle opnames zijn bekeken en in de zes maanden dat het experiment duurde, zijn met de drie echte camera’s in totaal 696 bijplaatsingen opgenomen. Gemiddeld één per dag op elke cameralocatie.

Dit laat zien dat het aantal bijplaatsingen weliswaar is gedaald door de camera’s, maar dat er nog altijd wel bijplaatsingen waren. De opnames waren van hoge kwaliteit – ook ’s nachts en bij slecht weer. • Handhaving op basis van de camerabeelden is lastig Het is in dit experiment niet gelukt een bestuurlijke boete op te leggen. Alle opnames zijn zoals gezegd bekeken en beschreven. In driekwart van de gevallen was de bijplaatser duidelijk in beeld. Maar het is niet gelukt de identiteit van bijplaatsers op basis van de camerabeelden vast te stellen. Daardoor kon geen enkele bestuurlijke boete worden opgelegd. In enkele gevallen zijn kentekens herkend, maar ook dat heeft niet geleid tot het opleggen van boetes. Er worden wel mogelijkheden gezien om de handhaafbaarheid op basis van de camerabeelden te vergroten. • Veel steun voor cameratoezicht Toen de camera’s werden neergezet, kregen de installateurs van sommige voorbijgangers al complimenten en bedankjes. Bijna alle berichten die mensen stuurden naar het speciaal voor dit experiment geopende mailadres afvalcamera@denhaag.nl waren positief: veel mensen vroegen of er een camera in hun straat kon worden neergezet. De respondenten die de online vragenlijst invulden waren ook positief: 78% vond het cameratoezicht een (heel) goed idee.

Aanbevelingen • Definitieve invoering vergt een politiek/bestuurlijke afweging Op de plekken waar de camera’s zijn geplaatst daalde het aantal bijplaatsingen significant. Maar dat kost ook veel tijd, geld en energie. Er dient veel en voortdurend over de camera’s gecommuniceerd te worden en er moet veel aandacht besteed worden aan juridische en technische zaken, alsmede aan privacybescherming en het selecteren en bekijken van de beelden. Alle ingrediënten in de aanpak zijn cruciaal voor een eventuele uitrol. Het vraagt een politiek/bestuurlijke afweging om te bepalen of de kosten en de inspanning opwegen tegen de vermindering van het aantal

6

•

•

•

bijplaatsingen. Vergroot de objectieve pakkans Om het preventieve effect ook op de langere termijn te kunnen behouden, is het nodig om op basis van de beelden bestuurlijke boetes op te gaan leggen en daarover te communiceren. Varieer de inzet en monitor Dit experiment duurde zes maanden en de camera’s stonden maximaal vier maanden op één locatie. De camera’s stonden ook allemaal op plekken waar de meeste mensen hun afval lopend naartoe brengen. Het is interessant om uit te zoeken wat er gebeurt als een camera langer blijft staan en/of op plekken wordt neergezet waar veel mensen makkelijk met de auto kunnen komen (zodat hun kenteken afgelezen kan worden). Zorg voor een breed projectteam De gemeente zou kunnen besluiten door te gaan met cameratoezicht bij afvalcontainers. Dan is een sectoroverstijgende aanpak nodig, met aandacht voor techniek, wetgeving, privacy, communicatie, handhaving en analyse. De gemeentelijke organisatie kan dat er niet ‘zomaar’ bij doen naast het gewone werk, dus daar is een apart projectteam voor nodig.

7

Deel 1 – Opzet van het experiment

8

1 Inleiding 1.1 Aanpak bijplaatsingen van afval Wat is het probleem? In Den Haag zijn ruim zevenduizend ondergrondse restafvalcontainers (ORAC’s). Daarnaast zijn er ruim duizend boven- en ondergrondse containers voor glas, papier, plastic, textiel, gft en brood. In de Afvalstoffenverordening staat hoe afval moet worden aangeboden: het moet in de container worden gestopt. Als iemand afval naast een ondergrondse container plaatst heet dat een “bijplaatsing”. Bijplaatsingen tasten de leefbaarheid aan en veroorzaken overlast door vogels en ratten die op het afval afkomen. De bijplaatsingen kosten de gemeente veel geld: het opruimen van het afval en de communicatie en handhavingsactiviteiten om naleving te bevorderen, kostte de gemeente Den Haag in 2020 ongeveer 7 miljoen euro. Er zijn met betrekking tot ORAC’s ook nog andere overtredingen van de Afvalstoffenverordening mogelijk, zoals het weggooien van bedrijfsafval in een container. Bedrijven moeten voor hun bedrijfsafval een contract afsluiten en mogen hun afval niet in de containers gooien die bedoeld zijn voor huishoudelijk afval . Ook voor chemisch afval gelden andere regels. In dit onderzoek gaat het niet over die andere overtredingen, maar over bijplaatsingen van vuilniszakken, dozen of grofvuil naast afvalcontainers. Wat is de aanpak? De gemeente Den Haag heeft een Stedelijke Aanpak Bijplaatsingen.

Daarmee probeert de gemeente op verschillende manieren het aantal bijplaatsingen te verlagen. De gemeente zorgt allereerst voor voldoende containers en laat de containers met huishoudelijk afval en grofvuil beheren en legen door de Haagse Milieuservices. Ook het Haags Werkbedrijf verwijdert eventuele bijplaatsingen zo snel mogelijk. De medewerkers openbare ruimte van het Haags Werkbedrijf onderzoeken de verkeerd aangeboden zakken en dozen op adresgegevens en stellen hiervan rapportages op. Opruimkosten worden op basis van deze rapportages door de Handhavingsorganisatie verhaald bij de overtreder, via spoedeisende bestuursdwang. Ook gemeentelijke handhavers spelen een belangrijke rol: als een handhaver ziet dat iemand afval naast de container neerzet, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Elk jaar stelt de gemeente een nieuw actieplan op om de aanpak van bijplaatsingen te verbeteren. Voorbeelden daarvan zijn controle-acties inburger en het plaatsen van “tuintjes”rond de ORAC’s. Daarnaast zijn sensoren in de containers geplaatst die een signaal aan de Haagse Milieuservices geven als de container bijna vol zit. Dit wordt dynamisch inzamelen genoemd. Tot nu toe is het probleem van de bijplaatsingen echter niet op alle plekken voldoende opgelost. De problematiek van bijplaatsingen is zeer hardnekkig en speelt in alle steden met brengcontainers.

Een eenvoudige oplossing voor het probleem is er dus niet.

9

Cameratoezicht bij afvalcontainers In de gemeenteraad van Den Haag is de afgelopen jaren al enkele keren gedebatteerd over de mogelijkheid om bijplaatsingen te bestrijden met behulp van flexibel cameratoezicht. Andere gemeenten hebben ervaring opgedaan met camera’s bij afvalcontainers en de resultaten zijn, naar verluid, soms veelbelovend. Maar camera’s hebben ook nadelen: ze vormen een inbreuk op de privacy van iedereen die in beeld komt en dus ook van mensen die zich netjes aan de afvalregels houden. Een ander mogelijk nadeel is dat bijplaatsers uitwijken naar containers zonder cameratoezicht, waardoor de problemen eigenlijk alleen maar worden verplaatst. En tot slot: camera’s – met alle bijbehorende technologie voor live toezicht en beeldopslag, alsmede de benodigde organisatie – kosten handhavingsinspanning en zijn niet gratis (de kosten worden later in dit rapport besproken). In juli 2020 is een motie aangenomen in de gemeenteraad “Cameratoezicht bij hotspots afvaldumping” (14 juli 2020: RIS 305977) waarin de raad het college verzocht flexibel cameratoezicht in te gaan zetten op hotspots waar vaak voedsel en afval wordt gedumpt met rattenoverlast als gevolg. Het gemeentebestuur deed de toezegging te zullen onderzoeken of hiervoor een experiment met cameratoezicht kon worden gehouden.

1.2 Verkennend onderzoek en experiment In januari 2021 verscheen het verslag van een verkennend onderzoek naar de wenselijkheid en haalbaarheid van cameratoezicht bij afvalcontainers.1 Het adviesrapport ging in op de juridische, technische en organisatorische haalbaarheid van een experiment met camera’s. Het advies was om een goed georganiseerd en begeleid experiment met flexibel cameratoezicht uit te voeren. Het experiment moest antwoord geven op de volgende vraag: “Hoe en in welke mate kan flexibel cameratoezicht bijdragen aan de vermindering van afvalbijplaatsingen bij ondergrondse restafvalcontainers in Den Haag?” Dat advies is overgenomen en het rapport dat u nu leest bevat de resultaten van het experiment. Experiment Het experiment is zorgvuldig voorbereid om te voldoen aan alle juridische, technische en organisatorische randvoorwaarden. Ook privacybescherming heeft zeer veel aandacht gekregen. Op 20 december 2021 opende de wethouder Buitenruimte de eerste afvalcamera in Transvaal2. Van 1 januari 2022 tot 1 juli 2022 zijn camera’s neergezet bij in totaal veertien verschillende containerlocaties. Soms bleef de camera een maand staan, soms twee, drie of vier maanden. Drie camera’s stonden ook echt aan en maakten

Noot 1 Hé bijplaatser, je bent in beeld! Adviesrapport opgesteld door Sander Flight en Rob Velders in opdracht van de gemeente Den Haag. Noot 2 Den Haag is er klaar mee en plaatst afvalcamera's in strijd tegen dumpingen: 'We accepteren niet dat je je zooi naast de container zet' (EenVandaag, 20-12-2021).

10

opnames. Deze beelden werden bekeken om te bezien of er bijplaatsingen waren en of de bijplaatsers een boete kon worden opgelegd. Twee camera’s werden ingezet als dummy: het waren wel echte camera’s, maar ze stonden niet aan. Door deze opzet is het mogelijk het effect van camera’s (en dummy’s) op verschillende plaatsen en voor verschillende tijdsperioden empirisch vast te stellen. Op 1 juli 2022 zijn de camera’s weer verwijderd en is begonnen met de analyse en rapportage van deze evaluatie.

Figuur 1.1 Plaatsingsschema camera 1 januari

camera 2

camera 3

dummy 1

Cilliersstraat Kaapseplein

februari

Pasteurplein

maart

Ingenhouszstraat

Groenteweg Saenredamstraat

Kaapstraat

Wenckebachstraat/ Deimanstraat

Marktweg

april mei

dummy 2

Eliasstraat

juni

Lorentzplein

Wenckebachstraat/ Pasteurstraat

Honthorststraat

Steijnlaan

= Transvaal3 = Laak

1.3 Beleidslogica In deze paragraaf wordt de beleidslogica beschreven die laat zien hoe de camera’s precies moeten werken (preventie heterdaad en opsporing) en op welk type bijplaatser ze effect moeten hebben (vooral de niet-willers, maar ook de niet-weters en de niet-kunners). Preventie, heterdaad en opsporing Er zijn drie mogelijke mechanismen die door een camera kunnen worden getriggerd: preventie, heterdaad en opsporing.

Noot 3 De Saenredamstraat ligt overigens in de Schildersbuurt.

11

Figuur 1.2 Drie tactieken om cameratoezicht in te zetten tegen bijplaatsingen

• Publiciteit • Bordjes op straat • Regels uitleggen • Norm bevestigen

• Beelden bekijken • Interventie op straat • Beboeten • Communicatie

• Opnames terugkijken • Personen identificeren • Beboeten • Communicatie

•

Preventie Een camera kan preventief werken: als een soort waarschuwing. De camera maakt duidelijk dat het de gemeente ernst is met de aanpak van bijplaatsingen. Dit preventieve effect is het belangrijkste doel van de camera’s: dus het voorkomen van bijplaatsingen. Voorwaarden voor dat preventieve effect zijn dat potentiële bijplaatsers de afvalregels kennen, dat ze de camera zien en dat ze zich daardoor beter aan de regels houden. Uitleg van de afvalregels, zichtbaarheid van de camera en communicatie over handhaving zijn dus de cruciale ingrediënten binnen deze preventieve tactiek. Daarom is ervoor gekozen de camera’s zelf flink opvallend te maken door hun omvang en positionering en met informatieborden en stickers. De stickers en borden laten het gewenste gedrag zien (“Gooi de zak in de bak”) en wijzen op een mogelijke boete als het afval naast de container wordt gezet. Daarnaast is een brede communicatiecampagne uitgevoerd: onder andere met huis-aan-huis brieven, informatie via de (social) media en dergelijke. Het experiment heeft veel aandacht gekregen in de media; lokaal, maar zelfs op de landelijke televisie. In bijlage 3 staat een overzicht van de communicatiecampagne.

•

Heterdaad Voor de tweede tactiek, bijplaatsers op heterdaad betrappen en beboeten, moeten de camerabeelden rechtstreeks worden bekeken. Als er dan een bijplaatsing wordt gezien, moet er direct een handhaver naar de container toe om de bijplaatser op heterdaad te beboeten. Deze tactiek vergt een enorme handhavingscapaciteit, terwijl het rendement naar verwachting heel klein zal zijn. De kans dat een bijplaatsing live wordt gezien is immers heel klein: per camera gebeurt dit gemiddeld maar eens per dag. De kans dat er dan ook een handhaver of politieagent in de buurt is die op tijd ter plaatse is om de bijplaatser aan te spreken en te beboeten is zo goed als nihil. Een bijplaatsing duurt meestal namelijk niet meer dan dertig seconden. Deze heterdaadtactiek is in dit experiment dan ook direct afgevallen als optie.

•

Opsporing Opsporing achteraf met een camera is de derde tactiek: door de opgenomen camerabeelden te bekijken, is het wellicht mogelijk bijplaatsers te identificeren, hetzij op uiterlijk, hetzij op kenteken als zij met de auto komen, en ze een boete te geven. Deze

12

derde tactiek is in dit experiment ook onderzocht om te ontdekken of de camerabeelden hier geschikt voor zijn en of de handhavers boetes kunnen opleggen op basis hiervan. Kortom: dit experiment was gericht op het preventieve effect van camera’s en de opsporing van bijplaatsers op basis van de camerabeelden achteraf. Het op heterdaad betrappen en beboeten van bijplaatsers was geen doel van dit experiment. Niet-weters, niet-kunners en niet-willers Om te begrijpen hoe cameratoezicht kan leiden tot minder bijplaatsingen, moest eerst duidelijk zijn waarom mensen afval naast de container neerzetten. We hebben een onderscheid gemaakt zoals dat in de toezichtwereld vaak wordt gehanteerd tussen nietweters, niet-kunners en niet-willers. Deze groepen vragen elk een eigen interventie. Daarmee is een passende communicatiecampagne ingericht. •

Niet-weters Sommige bijplaatsingen worden gedaan door mensen die de afvalregels niet kennen: zij weten niet dat ze hun vuilnis in de container moeten gooien en niet ernaast moeten neerzetten. Omdat bijplaatsingen vaak snel worden opgeruimd, zullen veel nietweters aannemen dat als de container vol zit, het afval ernaast gezet mag worden. Op deze mensen zal cameratoezicht nauwelijks effect hebben, omdat ze zich niet realiseren dat ze iets verkeerd doen. Wellicht dat de camera wel een extra stimulans is om zich in de afvalregels te verdiepen.

•

Niet-kunners Sommige bijplaatsingen worden veroorzaakt doordat de deksel van de container niet open kan of doordat de containers vol zijn. Een deel van de mensen neemt het afval dan mee naar huis of brengt het naar de volgende container die wel werkt. Maar een deel doet dat niet. Op deze groep bijplaatsers zal cameratoezicht wel effect hebben: zij kennen de afvalregels en de camera is een extra stimulans om zich aan die regels te houden.

•

Niet-willers Sommige bijplaatsingen worden gedaan door mensen die de afvalregels kennen, maar zich daar desondanks niet aan houden. Een niet-willer zal niet eens kijken of de container vol zit, maar zet het afval direct naast de container. Deze mensen zijn het blijkbaar niet eens met de regel dat afval in de bak moet. Of ze nemen het risico op een bestuurlijke boete voor lief, omdat ze denken dat de pakkans toch heel klein is. Op deze groep bijplaatsers zal cameratoezicht het maximale effect hebben: de (gevoelde) pakkans wordt namelijk vergroot.

Kortom: de belangrijkste doelgroep van de camera’s zijn de niet-willers. Mensen die de afvalregels kennen, maar zich er niets van aantrekken omdat ze denken dat ze geen boete zullen krijgen. De camera’s kunnen ervoor zorgen dat zij hun risico-inschatting bijstellen en het afval daardoor toch in de bak gooien. De camera’s kunnen ook invloed hebben op het gedrag van niet-weters en niet-kunners. Niet-kunners zullen iets eerder geneigd zijn het afval mee naar huis te nemen of naar een volgende container. En de niet-

13

weters gaan zich door de camera (en de communicatie) hopelijk meer in de afvalregels verdiepen4.

1.4 Onderzoeksvragen en leeswijzer Dit experiment is zeer breed opgezet en kan daardoor antwoord geven op de hoofdvraag: “Hoe en in welke mate kan flexibel cameratoezicht bijdragen aan de vermindering van afvalbijplaatsingen bij ondergrondse restafvalcontainers in Den Haag?”. Daarvoor is de hoofdvraag opgeknipt in een brede waaier van onderzoeksvragen. Ze zijn gegroepeerd in een aantal clusters en het rapport is ook zo opgebouwd. Effect van camera’s op bijplaatsingen (Hoofdstuk 2) • Is er een significante verandering in bijplaatsingen na het plaatsen van de camera’s? • Wat is het effect van dummy-camera’s? Pakkans voor bijplaatsers (Hoofdstuk 3) • Hoeveel bijplaatsingen waren er in beeld? • Is de pakkans veranderd? En zo ja, hoe komt dat? Reacties van mensen op cameratoezicht (Hoofdstuk 4) • Hoe beoordelen omwonenden de aanwezigheid van camera's? • Welke communicatie is nodig richting potentiële overtreders en omwonenden? Andere patronen en effecten (Hoofdstuk 5) • Op welke momenten vinden bijplaatsingen vooral plaats ("hottimes")? • Is er een “uitdoofeffect” van camera’s als ze er enige tijd staan? • Wat gebeurt er in de maand nadat de camera is weggehaald? • Is er een waterbedeffect van camera's? • Was de container vol of geblokkeerd? • Hoe belangrijk is de zichtbaarheid van de camera? Het rapport sluit af met een aantal geleerde lessen, conclusies en aanbevelingen

(Hoofdstukken 6 en 7). • •

Zeggen de resultaten iets over te verwachten effecten elders? Wat zijn de kosten van cameratoezicht?

Noot 4 Er zijn nog (minstens) drie andere soorten bijplaatsingen. Ten eerste zijn er mensen die de deksel van de containers niet willen aanraken, omdat ze dat niet hygiënisch vinden. Dit zal tijdens de coronapandemie voor meer mensen een probleem zijn geweest dan in ‘normale’ tijden. Daarom besteden we daar nu niet veel aandacht aan. Ten tweede zijn er mensen die afval neerzetten dat niet in de container past, zoals grote dozen, tuinafval, een bankstel of ander grofvuil. Voor dat soort afval moet een afspraak met de gemeente worden gemaakt om het op te halen. Op de camerabeelden is natuurlijk niet te zien of die afspraak is gemaakt of niet. Alle bijplaatsingen zijn geteld en beschreven – ook van grofvuil. Maar bij sommige analyses wordt het grofvuil buiten beschouwing gelaten. Ook daar besteden we dus niet veel aandacht aan. Ten derde zijn er mensen die afval dat wel in de container past, bewust naast de container zetten omdat ze denken dat anderen het zullen meenemen om te hergebruiken. Voorbeelden zijn stoelen, lampjes, boeken en dergelijke. Deze spullen worden inderdaad vaak door voorbijgangers meegenomen; zo blijkt uit de camerabeelden. Of iemand anders gooit de spullen alsnog in de container. Dit komt echter niet zo vaak voor dat het de analyses en conclusies zou veranderen. Ook hier houden we dus geen expliciete rekening mee in dit onderzoek.

14

• • •

Welke winst/besparing is mogelijk indien het breder wordt ingezet? Aan welke technische eisen moeten de camera's voldoen? Is de privacy voldoende gewaarborgd?

1.5 Informatiebronnen gebruikt in deze evaluatie Registraties van bijplaatsingen De belangrijkste informatiebron voor dit experiment is het aantal bijplaatsingen per container. De gemeente Den Haag heeft een systeem om alle bijplaatsingen die worden opgeruimd te registreren. De registraties bestaan uit twee databronnen: • •

Data van het Haags Werkbedrijf (HWB): zij verwijderen op doordeweekse dagen bijplaatsingen (vuilniszakken en dozen). Data van de Haagse Milieu Services (HMS): zij verwijderen het grofvuil doordeweeks en in het weekend.

Deze data zijn aangeleverd voor deze evaluatie, dus specifiek voor de containers waar een camera stond en specifiek voor de maanden waarin de camera daar stond. Beperkingen van de registraties De cijfers over het aantal verwijderde bijplaatsingen geven meestal een goed beeld van het werkelijke aantal bijplaatsingen, maar niet altijd. Dit soort veranderingen in de wijze van registreren kunnen leiden tot verkeerde conclusies over de camera’s. Het zou niet terecht zijn de daling in het aantal geregistreerde bijplaatsingen sinds maart 2022 op te vatten als een bewijs dat de camera’s hebben gewerkt. Om die reden is gekozen voor een analysemethode die niet is gebaseerd op de absolute aantallen bijplaatsingen, maar op de relatieve ontwikkeling ten opzichte van de rest van Den Haag. In het volgende hoofdstuk en in bijlage 5 wordt precies uitgelegd hoe de methode werkt. Er is daarnaast een probleem met de registraties dat wél invloed heeft op dit onderzoek en waar geen oplossing voor kon worden gevonden. Het is door de wijze van registreren van bijplaatsingen niet mogelijk onderscheid te maken tussen verschillende soorten afval. Alle bijplaatsingen zijn daarom (figuurlijk) op één hoop gegooid: restafval, grofvuil, dozen en bedrijfsafval. Opnames De tweede informatiebron voor dit experiment waren de camerabeelden die zijn opgenomen en bekeken.

De drie echte camera’s namen continu beelden op van de containers. Deze beelden werden binnen uiterlijk 48 uur bekeken en daarna automatisch en definitief verwijderd5. Als er een bijplaatsing te zien was, werd de opname teruggespoeld naar het moment dat het afval werd neergezet. De bijplaatsing werd beschreven in een logboek: datum, tijdstip, soort afval en signalement van de bijplaatser. Ook werd genoteerd of de bijplaatser eerst had geprobeerd de container te openen. Als de beelden bruikbaar leken voor handhaving, werd de relevante opname geëxporteerd naar Evidence: het Noot 5 Elke nacht om 0.00 uur werden de beelden van drie dagen eerder automatisch gewist.

15

videomanagementsysteem van de bodycams van de Haagse handhavers. Vier handhavers waren geautoriseerd om deze beelden uit hun eigen werkgebied te bekijken. Als zij de bijplaatser herkenden kon het proces worden gestart om ze een bestuurlijke boete uit te reiken. Ook deze vervolgacties werden in het logboek genoteerd. Daar is een analyse op uitgevoerd. De camerabeelden zelf waren ook waardevol als informatiebron. Je kunt immers zien of er hot times zijn met veel bijplaatsingen: dagen of uren waarop relatief veel afval naast de containers wordt neergezet. Je kunt op de beelden ook zien of mensen de container eerst proberen te openen of dat ze het afval meteen naast de container zetten. Je kunt ook zien of bijplaatsers te voet komen of met de auto. Dat zijn allemaal interessante analyses. Maar de camerabeelden laten niet het normale gedrag van mensen zien. Het hele idee achter dit experiment is immers dat mensen zich anders gaan gedragen door de zichtbaarheid van de camera’s. De camerabeelden zijn in dit rapport wel beschreven. Maar als de gemeente camera’s wil inzetten om betrouwbare informatie te verzamelen over normaal gedrag in de buurt van afvalcontainers, zullen de camera's onzichtbaar moeten zijn en moet er juist niet over worden gecommuniceerd. Daar is niet voor gekozen in dit experiment dus is de informatie niet optimaal bruikbaar voor dit doel.

Enquêtes onder bewoners De derde informatiebron is een enquête onder bewoners van de straten waar de camera’s zijn geplaatst. Op Facebook is een enquête aangeboden voor mensen die woonden in de postcodegebieden waar de afvalcamera’s stonden. Iedereen die dat wilde kon die vragenlijst invullen. Mensen konden elkaar er dus ook op wijzen. Het betrof daardoor geen aselecte steekproef. In de enquête werden vragen gesteld over de afvalcamera’s: of mensen de camera hebben gezien, of ze er iets over hadden gehoord en wat ze van de camera’s vinden. In totaal hebben ruim tweehonderd mensen de vragen beantwoord. De resultaten staan in dit rapport. Gesprekken met professionals De vierde informatiebron zijn gesprekken met professionals. Elke maand is een overleg georganiseerd tussen de projectleiders en handhavers, politiemensen en medewerkers van de gemeente. Tijdens die overleggen werden de tussenresultaten besproken en kon het experiment indien nodig worden bijgestuurd, bijvoorbeeld door extra communicatie over de camera’s aan te bieden aan voorbijgangers of omwonenden. De nieuwe locaties voor de camera’s werden ook tijdens deze overleggen uitgekozen6. Daarnaast is heel veel tijd gestoken in overleg met de politie over de privacybescherming en informatiebeveiliging.

Binnen de gemeente zelf is ook regelmatig overlegd, bijvoorbeeld over de vraag of het juridisch houdbaar is een bestuurlijke boete op te leggen op basis van camerabeelden. Alle informatiebronnen worden in dit rapport gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden.

Noot 6 Het betrof altijd lokaties met veel bijplaatsingen, maar sommige daarvan hadden om moverende redenen de voorkeur van de professionals, bijvoorbeeld omdat er een ‘adoptant’ in de buurt woonde die kon meehelpen met het experiment.

16

Deel 2 – Uitkomsten

17

2 Welk effect hebben camera’s op bijplaatsingen? Uit het vorige hoofdstuk bleek dat de camera’s op drie manieren ingezet kunnen worden: preventief, op heterdaad en voor opsporing. Het gebruik voor het betrappen op heterdaad is afgevallen. In dit hoofdstuk wordt het (preventieve) effect dat camera’s hebben besproken. Het primaire doel dat de gemeente Den Haag wil bereiken met de camera’s is preventie. Dit doet zich voor als het aantal bijplaatsingen daalt doordat mensen zich beter aan de afvalregels houden omdat er een camera stond. We kijken of het aantal bijplaatsingen bij de containerlocaties waar een camera stond inderdaad is gedaald.

2.1 Is er een significante verandering in bijplaatsingen na het plaatsen van de camera? Bij alle containerlocaties waar een camera of dummy is neergezet, is het aantal geregistreerde bijplaatsingen gedaald ten opzichte van dezelfde periode een jaar eerder. Gemiddeld over alle negen cameralocaties is het aantal bijplaatsingen gedaald met 60 procent ten opzichte van dezelfde periode een jaar eerder toen er geen camera stond. Een tabel met de daadwerkelijke aantallen bijplaatsingen staat in bijlage 1. Omdat de registraties niet altijd volledig en consequent zijn bijgehouden, is er een kans dat deze uitkomsten niet precies kloppen met de werkelijke aantallen bijplaatsingen. Maar omdat de verschillen in de wijze van registreren in heel Den Haag op alle afvallocaties globaal gelijk is, zijn de relatieve cijfers in statistische zin goed te vergelijken. De absolute cijfers zijn niet genoeg voor een conclusie over de vraag of het aantal bijplaatsingen is gedaald dankzij de camera’s of door een andere oorzaak. Daarom wordt hieronder niet gerapporteerd over de absolute aantallen, maar over de relatieve verandering bij de cameralocaties ten opzichte van afvallocaties zonder camera. Want in heel Den Haag was het aantal geregistreerde bijplaatsingen in de eerste zes maanden van 2022 ook fors lager dan in de eerste zes maanden van 2021.

Het aantal geregistreerde bijplaatsingen daalde in heel Den Haag met 37%. Dat kan een aantal verschillende oorzaken hebben. •

Corona Veel professionals denken dat de coronapandemie in de eerste maanden van 2021 tot relatief veel bijplaatsingen leidde. De meeste mensen werkten in de eerste helft van 2021 thuis en dat leverde meer huishoudelijk afval op dan in dezelfde periode in de eerste helft van 2022. Ook bestelden mensen tijdens de pandemie relatief veel boodschappen, maaltijden en pakketjes online. Die bestellingen leverden veel kartonafval op en daardoor ook veel bijplaatsingen. Ook de hoeveelheid grofvuil was groter tijdens de coronapandemie: veel mensen gingen hun huizen en tuinen opknappen. In de eerste helft van 2022 was dat effect van de coronapandemie er niet meer en dat

18

kan verklaren waarom het aantal bijplaatsingen overal in Den Haag afnam in 2022 ten opzichte van 2021. •

Aanpak bijplaatsingen Een andere mogelijke verklaring is dat andere maatregelen tegen bijplaatsingen effect sorteerden. Dat betreft het plaatsen van plantenbakken rond de ORAC’s, intensievere communicatie, handhavingsacties en de implementatie van het dynamisch inzamelsysteem7). Alle andere gemeentelijke initiatieven kunnen ook een verklaring zijn voor de afname van het aantal bijplaatsingen in 2022 vergeleken met 2021.

•

Registratie-effecten Tussen 2021 en 2022 is de wijze van registreren van bijplaatsingen veranderd. Het HWB verwijdert (en registreert) vanaf 1 maart 2022 voor elk stadsdeel niet langer vier weken per maand, maar twee weken per maand de bijplaatsingen. Dat leidt dus tot een daling in het aantal registraties. In de andere weken was de Haagse Milieu Service actief. De registraties van de HMS zijn buiten beschouwing gelaten omdat ze niet compatibel zijn met de registraties van HWB. Dit betekent dat het aantal geregistreerde bijplaatsingen vanaf maart 2022 lager was dan in de maanden daarvoor, terwijl het werkelijke aantal bijplaatsingen gelijk kan zijn gebleven of zelfs kan zijn gestegen.

•

Sneeuw Er is nóg een mogelijke verklaring voor de daling van het aantal geregistreerde bijplaatsingen in de eerste helft van 2022 vergeleken met de eerste helft van 2021: sneeuw. In februari 2021 lag er namelijk veel sneeuw op straat, waardoor de containers enige tijd niet konden worden geleegd. De containers zaten daardoor vaker dan normaal vol en dus waren er ook meer mensen die hun afval naast de container plaatsten. Het weer was in de eerste maanden van 2022 minder extreem en dat kan de geconstateerde afname van het aantal geregistreerde bijplaatsingen voor een deel hebben veroorzaakt.

Kortom: tussen 2021 en 2022 is het aantal geregistreerde bijplaatsingen in heel Den Haag flink gedaald. Het is dus de vraag of de afname van het aantal bijplaatsingen op de cameralocaties door de camera’s kwam of door een van de andere mogelijke oorzaken. Hebben de cameralocaties niet gewoon ‘meegelift’ op een bredere trend in heel Den Haag? Die vraag onderzoeken we hier door te kijken of de cameralocaties significant minder bijplaatsingen hadden dan je zou verwachten op basis van de bredere trend in heel Den Haag. Het gaat niet langer over de absolute aantallen (Is het aantal bijplaatsingen afgenomen?), maar over de relatieve ontwikkeling (Is het aantal bijplaatsingen meer afgenomen dan gemiddeld in Den Haag?). Er is een rekenmethode voor dit soort analyses: de Odds Ratio. Dat is een methode om in één getal te laten zien hoe het aantal bijplaatsingen zich in relatieve zin heeft ontwikkeld.

Noot 7 Dynamisch inzamelen: In ondergrondse containers zijn sensoren geplaatst die een melding geven als de container bijna vol zit. Die containers worden dan met voorrang geleegd. Dus zijn er minder containers buiten gebruik omdat ze vol zijn. In het centrum zijn de sensoren in april 2021 geplaatst en in Laak in juli 2021.

19

In bijlage 5 staat een uitleg van de berekening van de Odds Ratio. De korte samenvatting is: als de Odds Ratio boven de waarde 1 ligt, is de situatie op de cameralocatie in relatieve zin verbeterd. Dan was er dus een verbetering die significant groter was dan de trend in heel Den Haag. Als de Odds Ratio onder de waarde 1 ligt, is de situatie op de cameralocatie in relatieve zin verslechterd. Er kan dan wel een afname van bijplaatsingen zijn geweest in absolute aantallen, maar die daling was dan minder groot dan gemiddeld in Den Haag. Als de Odds Ratio precies 1 is, is er geen verschil tussen de ontwikkeling op de cameralocatie en de brede trend in Den Haag. In dat geval heeft de cameralocatie dus gewoon meegelift op de bredere trend. Op de negen containerlocaties waar de echte camera’s zijn geplaatst (dus afgezien van de dummy-camera’s), is de Odds Ratio op zeven plekken significant hoger dan 1. Daar is het aantal bijplaatsingen significant meer gedaald dan gemiddeld in Den Haag. Aangezien de camera de enige belangrijke verandering op deze locaties was, laat dit het effect van de camera’s zien. In de grafiek hieronder zijn dat de zeven locaties aan de rechterkant, dus van het Kaapseplein tot en met de Eliasstraat. Aan de linkerkant van de grafiek staan de twee cameralocaties waar de Odds Ratio niet boven de waarde 1 uitkomt.

Bij de containers op de locatie Wenckebachstraat/Pasteurstraat wijkt de Odds Ratio niet significant af van de waarde 1. Dat wil zeggen dat de afname in het aantal bijplaatsingen op die locatie gelijk was aan het gemiddelde in Den Haag. Uiterst links in de grafiek staat het Pasteurplein. Daar is het aantal bijplaatsingen in absolute aantallen ook verminderd, maar minder dan gemiddeld in de rest van Den Haag. Daar is dus sprake van een relatieve verslechtering.

Figuur 2.1 Relatieve ontwikkeling aantal bijplaatsingen na plaatsing van de camera ten opzichte van heel Den Haag (Odds Ratio met 95% betrouwbaarheidsintervallen)

20

Leesvoorbeelden: Op het Pasteurplein stond gedurende één maand een camera. Hier ligt de Odds Ratio onder de 1. Het aantal bijplaatsingen is in absolute aantallen gedaald vergeleken met een jaar eerder, namelijk met -30%. Maar de daling in de rest van Den Haag was nóg groter. Relatief gezien was dus sprake van een verslechtering. Op de andere locaties was het beeld andersom: de Odds Ratio ligt boven de waarde 1 en dus was daar sprake van een relatieve verbetering. Het aantal bijplaatsingen is daar meer gedaald dan gemiddeld in Den Haag. Er staan geen punten in de grafiek, maar streepjes. De lengte van de streep geeft aan wat de betrouwbaarheidsmarge rondom de Odds Ratio is. Hoe groter de aantallen waar de berekening op is gebaseerd, hoe betrouwbaarder de uitkomsten en dus hoe korter het streepje. De zeven locaties aan de rechterzijde van de grafiek hebben een betrouwbaarheidsinterval dat boven de waarde 1 ligt. Daar was de relatieve verbetering dus ook statistisch significant.

Kortom: het aantal bijplaatsingen op elk van de negen cameralocaties was lager dan in dezelfde periode een jaar eerder. Uit de Odds Ratio blijkt dat die afnames op zeven van de negen locaties (veel) groter was dan gemiddeld in Den Haag. Dat betekent dat de conclusie gerechtvaardigd is dat de camera’s deze daling hebben veroorzaakt.

2.2 Wat is het effect van dummy-camera’s? Er waren drie werkende camera’s (die zijn op negen locaties neergezet) en twee dummycamera’s (die zijn op vijf locaties neergezet). De dummy-camera’s waren aan de buitenkant niet van een echte camera te onderscheiden, want het waren dezelfde camera’s. Ze stonden alleen niet aan. In bijlage 1 staan de absolute aantallen door het HWB geregistreerde bijplaatsingen, net als voor de echte camera’s. In totaal is het aantal bijplaatsingen op de dummy-locaties gedaald met 84 procent in vergelijking met dezelfde periode een jaar eerder. Ook in relatieve zin (dus als we rekening houden met de bredere dalende trend in heel Den Haag), blijkt dat waar dummy-camera’s stonden significant minder bijplaatsingen waren. De Odds Ratio is op elk van de vijf dummy-cameralocaties significant hoger dan de waarde 1, dus de verbetering is aanzienlijk groter dan je op grond van de bredere trend zou mogen verwachten. Het effect van de dummy-camera’s was zelfs groter dan van de echte camera’s. Aan de buitenkant van de camera’s was het verschil niet te zien en ook qua communicatie richting bewoners is niet verteld welke camera’s aan stonden en welke niet. Er moet dus een andere oorzaak voor het grotere effect zijn geweest. Wat dat is kan niet met zekerheid worden gezegd.

Het zou toeval kunnen zijn, maar het kan ook komen doordat de dummycamera’s gemiddeld dichter bij de containers stonden en daardoor meer opvielen. De echte camera’s stonden soms aan de overkant van de straat, omdat er te weinig plaats was direct naast de containers of omdat daar geen elektriciteit beschikbaar was, terwijl de dummy-camera’s op de ideale plek vlakbij de containers konden worden geplaatst. In paragraaf 5.6 staat een grafiek met het verband tussen het effect van de camera en de afstand van de camera tot de containers (zie 5.6). Intermezzo: dummycamera’s verdienen ook aandacht! Het is van belang hier op te merken dat de dummy-camera’s alleen maar ‘werken’ als buurtbewoners denken dat het een echte camera is. Het is dus van belang die gedachte overeind te houden. Als een dummy-camera scheef komt te staan, bijvoorbeeld doordat er een auto tegenaan is gereden, moet deze snel weer recht worden gezet. Anders

21

zouden voorbijgangers wel eens kunnen concluderen dat er blijkbaar nooit naar de beelden wordt gekeken. Daarom is het van belang regelmatig te kijken of er schade is aan de dummy-camera en deze snel te repareren. Ook de communicatie is belangrijk. Als mensen van elkaar horen dat er nog nooit een boete is opgelegd, kunnen ze ook concluderen dat het blijkbaar een dummy-camera is. Daarom is het van belang in de communicatie te vermelden dat er boetes zijn opgelegd met de camera’s, zonder aan te geven om welke camera’s het gaat.

2.3 Voorlopige conclusie en nuancering Er is een daling van het aantal bijplaatsingen na het plaatsen van camera’s. Op twaalf van de veertien locaties is het aantal bijplaatsingen significant meer afgenomen dan gemiddeld in Den Haag. Het zou onverstandig zijn om op basis van deze eerste conclusie te besluiten om camera’s bij veel meer containers te plaatsen. De rest van dit rapport is gewijd aan de vraag hoe de uitkomsten geduid moeten worden en wat eventueel een kansrijk vervolg zou kunnen zijn. In de rest van dit rapport wordt die vraag onderzocht. • • • • •

Gaan mensen hun afval elders dumpen: is er een verplaatsingseffect? Wat gebeurt er als een camera langere tijd blijft staan: is er dan een ‘uitdoofeffect’? Wat is het cruciale ingrediënt: de camera of de communicatie? Of de combinatie? Wegen de kosten op tegen de baten? Zijn er andere randvoorwaarden om rekening mee te houden?

Over de vraag of Den Haag het wenselijk vindt om camera’s te plaatsen op straat voor dit doel, doen wij geen uitspraken: dat is een politiek/bestuurlijke afweging.

22

3 Hoe groot is de pakkans voor bijplaatsers? In het vorige hoofdstuk is gekeken naar de preventieve waarde van de camera’s. Maar de camerabeelden kunnen ook worden gebruikt voor opsporing: het opleggen van boetes aan bijplaatsers.

3.1 Werkwijze Alle opnames van de drie echte camera’s werden binnen twee dagen bekeken om te zien of er bijplaatsingen waren geweest. Als er bijgeplaatst afval te zien was, werd de opname teruggespoeld naar het moment van de bijplaatsing. Er is ook een algoritme uitgeprobeerd om bijplaatsingen automatisch te herkennen. Dat algoritme voor left luggage heeft overigens niet gewerkt: er werd uitsluitend een signaal afgegeven als er geen sprake was van een bijplaatsing (vals positief). De echte bijplaatsingen werden daarentegen juist niet als zodanig herkend (vals negatief). In bijlage 4 staat een uitgebreidere toelichting. Vervolgens werd bepaald of de dader herkenbaar in beeld was. Als de dader goed zichtbaar was, werd die opname op een andere plek bewaard (‘veiliggesteld’) vanaf het in beeld verschijnen van de bijplaatser tot het uit beeld verdwijnen (meestal niet meer dan 30 seconden). Ook werden gegevens over de bijplaatsing geregistreerd zoals de locatie, de dag en het tijdstip. Verder werd beschreven hoe de bijplaatser gekleed ging, welk afval er is bijgeplaatst en of de bijplaatser de container probeerde of niet. Alle opnames die zijn ‘veiliggesteld’ werden beschikbaar gesteld aan een gemeentelijke handhaver die in de betreffende wijk werkt.

De opnames werden beschikbaar gesteld via het systeem Evidence van Axon: dat is het systeem waarin de gemeentelijke handhavers van Den Haag ook de beelden opslaan van de bodycams. Dit is een beveiligde opslag waar alleen geautoriseerde functionarissen toegang hebben. Voor dit experiment werden vijf functionarissen geautoriseerd: de handhaver die de opnames moest uploaden en de vier wijkhandhavers die de opnames bekeken om te zien of ze de bijplaatser konden herkennen. Ook een van de onderzoekers was tijdelijk gemachtigd om de camerabeelden te bekijken in de opstartfase van het experiment toen er nog geen handhaver beschikbaar was om dit te doen.

23

3.2 Hoeveel bijplaatsingen waren er in beeld? In de zes maanden dat het experiment duurde, zijn met behulp van de drie echte camera’s in totaal 696 bijplaatsingen vastgelegd. Gemiddeld over alle containerlocaties ging het om ruim dertig bijplaatsingen per maand, dus ongeveer één per dag. Dit is op zich al een interessante bevinding: het laat namelijk zien dat het neerzetten van een camera zeker geen einde maakt aan het probleem van de bijplaatsingen. Zelfs op plekken waar een camera staat, zijn er nog mensen die hun afval naast de container neerzetten. Wat daar de reden voor is (niet weten, niet willen of niet kunnen) wordt hieronder nader bekeken. Maar nu al moet de positieve conclusie uit het voorgaande hoofdstuk worden gerelativeerd: het aantal bijplaatsingen mag dan significant zijn gedaald dankzij de camera’s, maar er waren nog altijd bijplaatsingen. Ook op de plekken waar de camera’s stonden, werd gemiddeld één keer per dag afval naast de container neergezet. Op sommige plekken, zoals de Kaapstraat en de Marktweg, gebeurde dat zelfs gemiddeld twee keer per dag.

Tabel 3.1 Aantal bijplaatsingen per cameralocatie (Bron: alle op camerabeelden waargenomen bijplaatsingen van januari t/m juni 2022) Bijplaatsingen Eliasstraat Kaapseplein Honthorststraat Cilliersstraat Ingenhouszstraat Wenckebachstraat Pasteurplein Kaapstraat Marktweg

Aantal maanden 3 2 2 1 1 2 1 4 2

56 38 58 33 39 94 51 219 133

Bijplaatsingen per maand 19 19 29 33 39 47 51 55 67

Per bijplaatsing is ook geregistreerd om welk type afval het ging. In meer dan de helft van de gevallen ging het om restafval (59%). In eenderde van de gevallen ging het om grofvuil (37%) dat niet in de container paste. In de andere gevallen ging het om kartonnen dozen (4%).

24

Figuur 3.2 Aantal bijplaatsingen per soort afval (Bron: alle op camerabeelden waargenomen bijplaatsingen van januari t/m juni 2022)

karton 29 4%

grofvuil 260 37% restafval 407 59%

3.3 Is de pakkans veranderd? De pakkans is de kans dat men op het plegen van een strafbaar feit betrapt wordt en een sanctie krijgt. Er is een verschil tussen de objectieve en de subjectieve pakkans. De objectieve pakkans is de kans dat men daadwerkelijk betrapt en beboet wordt. De subjectieve pakkans is de persoonlijke inschatting van de pakkans. Deze hangt af van de objectieve pakkans, maar ook van wat men hierover ziet of hoort, bijvoorbeeld via de media of via ervaringen van anderen. Het idee is eenvoudig: hoe hoger men de pakkans inschat, hoe minder overtredingen. De camera’s naast de afvalcontainers moesten de pakkans vergroten: de subjectieve en de objectieve. Subjectieve pakkans: toegenomen In het vorige hoofdstuk bleek dat op twaalf van de veertien cameralocaties het aantal bijplaatsingen is gedaald: zowel bij de echte camera’s, als bij de camera’s die niet opnamen (de dummy’s). Het is aannemelijk dat dit in elk geval gedeeltelijk komt doordat de subjectieve pakkans door de camera’s groter is geworden. Mensen hebben hun gedrag in de gewenste richting bijgestuurd om een boete te voorkomen. Objectieve pakkans: niet veranderd De objectieve pakkans is tijdens dit experiment niet veranderd. Er zijn zoals gezegd 696 opnames van bijplaatsingen gemaakt. Maar het is nooit gelukt een bestuurlijke boete op te leggen. Alle 696 opnames zijn bekeken en beschreven.

Dat leverde 472 opnames op waarbij de ‘veiliggestelde’ beelden zijn bekeken door de gemeentelijke handhaver die in de betreffende wijk werkt. In 354 gevallen (75%) was de persoon goed herkenbaar volgens de handhaver. Ook ’s avonds en ’s nachts waren de beelden van goede kwaliteit. Maar een goed plaatje is niet genoeg: voor een bestuurlijke boete moet de identiteit van de bijplaatser worden vastgesteld. Dat is in geen van de gevallen gelukt, ook omdat veel bijplaatsers te voet of met de fiets kwamen, waardoor het niet mogelijk was op basis van kentekens boetes op te leggen.

25

3.4 Wat kan beter? Tijdens dit experiment zijn geen bestuurlijke boetes opgelegd. De objectieve pakkans is dus niet veranderd. Als dat breed bekend zou worden, kan de subjectieve pakkans en dus het preventieve effect ook kleiner worden. Het is daarom van belang om ernaar te streven om boetes op te leggen en daarover breed te communiceren. Er zijn verschillende mogelijkheden om de objectieve pakkans te vergroten. Boete op basis van kenteken In de opnames van de bijplaatsingen was negen keer het kenteken te zien van de auto van de bijplaatser. Deze kentekens zijn door de gemeentelijke handhavers nagetrokken om de identiteit en het adres van de kentekenhouder te achterhalen. Met alle kentekenhouders is een contactpoging geweest. In zeven gevallen leverde dat niets op, omdat de persoon niet thuis was tijdens de controle of omdat ze niet op kwamen dagen na een verzoek langs te komen op het politiebureau. In twee gevallen is wel met de kentekenhouders gesproken: dat leidde in één geval tot een waarschuwing. Om de kans op een boete op basis van het kenteken te vergroten, is het mogelijk de camera’s neer te zetten bij containerlocaties waar veel bijplaatsers met de auto komen. De veertien locaties in dit experiment lagen bijna allemaal midden in een woonwijk: daar komen bijna alle mensen hun afval lopend naar de container brengen en niet met de auto.

Maar er zijn andere locaties die makkelijk met de auto te bereiken zijn, dus daar zal het aantal kentekens in de camerabeelden groter zijn. Maar dan moet de gemeente wel bereid zijn een bestuurlijke boete op te leggen aan de kentekenhouder – en dat hoeft niet de persoon te zijn die achter het stuur zat en de bijplaatsing deed. In minstens één andere gemeente (Enschede) worden de bestuurlijke boetes op basis van het kenteken opgelegd. De aanname is dat de kentekenhouder ook de bijplaatser is, maar dat hoeft natuurlijk niet het geval te zijn: een auto kan ook door iemand zijn geleend en ook een passagier kan de bijplaatsing doen. In de andere gemeente blijkt echter dat veruit de meeste opgelegde bestuurlijke boetes worden betaald zonder dat mensen bezwaar maken, dus dat zou ook in Den Haag een goede methode kunnen zijn de objectieve pakkans te vergroten. Wie herkent…? Een tweede mogelijkheid is het breder verspreiden van camerabeelden van bijplaatsers. In dit experiment werden de beelden zoals afgesproken alleen bekeken door enkele wijkhandhavers en de wijkagent. Als zij de bijplaatser niet herkenden, hield het opsporingsonderzoek daarmee op. Maar het is natuurlijk mogelijk de beelden te laten zien aan een bredere groep handhavers en agenten, bijvoorbeeld op een intern “Wie herkent…?” formulier, zoals dat vaker wordt gebruikt bij camerabeelden.

26

4 Wat vinden omwonenden van het cameratoezicht? 4.1 Wisten mensen dat er cameratoezicht was? Om het preventieve effect van de camera’s zo groot mogelijk te maken, is tijdens dit experiment maximaal geïnvesteerd in communicatie. Gekscherend zeiden de projectleden wel eens tegen elkaar dat het in dit experiment allemaal draaide om “de drie c’s: communicatie, communicatie en communicatie”. Communicatie vanuit de gemeente zelf is op veel verschillende manieren (zie ook bijlage 3) georganiseerd: • • • • • • • • • • •

Opvallende camera’s Informatiebord op de camerapaal Stickers op de camera-units Milkpaint op straat Flyer in de brievenbus bij omwonenden Speciale pagina op de website van de gemeente Twitter Instagram Artikel in de Stadskrant Persberichten Twee persmomenten bij de plaatsing van de eerste camera’s in Transvaal en Laak

Het doel van al deze communicatie was om zoveel mogelijk aandacht te vestigen op de camera’s en de afvalregels nog eens uit te leggen om zo het preventieve effect te maximaliseren en het gewenste gedrag te stimuleren. Zoveel mogelijk is in verschillende talen gecommuniceerd. Zo was de tekst op de stickers die op de camera’s zaten in het Nederlands en Engels, met een link naar de website van de gemeente waar de informatie in zes talen beschikbaar was: Nederlands, Engels, Arabisch, Turks, Pools en Bulgaars. De communicatie vanuit de gemeente werd breed opgepikt door andere media. Bijvoorbeeld in De Telegraaf, op de radio (Den Haag FM en Omroep West) en op landelijke televisie bij EenVandaag. In bijlage 3 staat een overzicht. Voor dit onderzoek is een korte vragenlijst verspreid in de postcodegebieden waar de afvalcamera’s stonden. Deze vragenlijst is verspreid via Facebook en is ingevuld door 208 bewoners. Bij de interpretatie van de cijfers dient rekening te worden gehouden met het feit dat er geen sprake is van een representatieve steekproef. De vragenlijst kon worden ingevuld door iedereen die woonde binnen de vier postcodegebieden waar de camera’s stonden en een Facebook-account had. Dat zal er wellicht toe hebben geleid dat vooral mensen met een uitgesproken mening (positief of negatief) de vragen zullen hebben beantwoord.

Onder deze groep van 208 respondenten antwoordden 45 ‘ja’ op de vraag of er een camera stond bij de containers waar zij hun afval meestal naartoe brengen. De

27

andere respondenten woonden dus wel in een wijk waar een afvalcamera stond, maar hadden geen camera bij de container waar ze zelf hun afval meestal naartoe brengen.

Tabel 4.1 Heeft u de afgelopen zes maanden iets gehoord of gelezen over deze afvalcamera’s? (Bron: antwoorden van de 45 respondenten die een camera bij ‘hun’ container hadden. Het tabeltotaal is 73 omdat mensen meerdere antwoorden mochten geven.)

Nee, ik heb er niets over gehoord Ik heb een folder in de brievenbus gekregen Ik heb het bord/de sticker op de camera gelezen Ik heb er via de krant, een website of social media over gehoord Ik heb er via buurtbewoners over gehoord Ik heb er op een andere manier over gehoord Totaal aantal antwoorden

Aantal 7

Percentage 10%

21 18 15 7 5 73

29% 25% 21% 10% 7% 100%

Bijna alle respondenten die een afvalcamera bij ‘hun’ container hadden staan, hebben hierover informatie gekregen. De huis-aan-huis folder staat daarbij op nummer één: iets minder dan een derde van de mensen geeft aan die ontvangen te hebben. De camera en het informatiebord zelf waren ook een belangrijke informatiebron: een kwart van de respondenten kreeg de informatie op deze manier. Ook de aandacht in de krant, op websites of op social media was belangrijk: dit was voor een vijfde van de respondenten de bron van informatie. Omdat deze enquête niet onder een representatieve groep inwoners is gehouden, is het niet mogelijk de uitkomsten te generaliseren. Maar onder deze groep respondenten wist in elk geval bijna iedereen dat er een camera stond. De brede communicatiecampagne lijkt dus te hebben gewerkt.

4.2 Hoe beoordelen omwonenden de aanwezigheid van camera’s? Toen de camera’s voor dit experiment op straat werden geplaatst, gebeurde er iets bijzonders. De installateurs van het bedrijf dat de camera’s leverde, kregen positieve reacties van voorbijgangers. Hetzelfde bedrijf plaatst ook de toezichtcamera’s voor de gemeente en de politie: dan zijn de reacties vaak minder positief. Maar zodra mensen hoorden wat de bedoeling van deze camera was (minder bijplaatsingen), waren ze meteen positief. Sommigen bedankten de installateurs zelfs. Een tweede indicatie dat de afvalcamera’s op veel bijval kunnen rekenen, zijn de berichten die mensen hebben gestuurd naar het mailadres dat speciaal voor vragen over dit experiment is geopend. Daar kwamen vrijwel uitsluitend positieve reacties binnen: de meeste berichten waren van mensen die vroegen of zij ook een camera in hun straat konden krijgen.

28

Een derde informatiebron is de enquête die via Facebook is gehouden. Twee op de drie respondenten (65%) vond het een heel goed idee om een camera bij de afvalcontainer te plaatsen. Nog eens 13 procent vond het een goed idee. De rest van de bewoners die de vragenlijst invulden vonden camera’s een (heel) slecht idee (11%) of stonden er neutraal (11%) tegenover.

Tabel 4.2 Wat vindt u van camera’s bij afvalcontainers? (Bron: enquêtes via Facebook – hele groep respondenten)

heel goed goed neutraal slecht heel slecht totaal

Aantal 136 28 22 10 12 208

Percentage 65% 13% 11% 5% 6% 100%

Tabel 4.3 Denkt u dat mensen door de camera minder afval naast de container zetten? (Bron: enquêtes via Facebook – hele groep respondenten)

ja, mensen zetten nu minder afval naast de container nee, mensen zetten hun afval nog steeds naast de container ik weet het niet Totaal

Aantal 76 76 56 208

Percentage 37% 37% 27% 100%

De meningen over het effect van de camera op bijplaatsers zijn verdeeld. Ruim een kwart (27%) van de ondervraagden weet niet of mensen minder afval naast de container zullen zetten. De rest van de respondenten is precies verdeeld in twee gelijke groepen. Ruim een derde (37%) denkt dat de camera’s ertoe zullen leiden dat mensen minder afval naast de container zetten. Maar daar staat een exact gelijke groep respondenten tegenover die denken dat de camera’s geen verschil zullen maken en dat mensen hun afval nog steeds naast de container zetten (37%). Onder de respondenten die zelf een camera bij ‘hun’ containers hadden, zijn de meningen op dit laatste punt positiever. De helft van hen ziet dat mensen nu minder afval naast de container zetten (51%). De rest denkt dat de camera’s geen effect hadden (40%) of weet het niet (9%). Kortom: de bekendheid van de afvalcamera’s was groot en de reacties waren overwegend (zeer) positief.

29

5 Welke andere patronen en effecten worden zichtbaar? 5.1 Op welke momenten vinden bijplaatsingen vooral plaats? De belangrijkste doelen van de camera’s waren het voorkomen van bijplaatsingen en het opsporen van bijplaatsers. Maar de camera’s maken nog iets anders mogelijk: ze zijn een informatiebron. De camerabeelden maken het immers ook mogelijk analyses te maken van de bijplaatsingen en de bijplaatsers. Dat gebeurt in dit hoofdstuk.

Figuur 5.1 Aantal bijplaatsingen per dag van de week (Bron: waargenomen bijplaatsingen op de cameralocaties van januari t/m juni 2022) 157 126 75

zo

ma

di

85

85

90

96

wo

do

vr

za

De meeste bijplaatsingen vinden plaats op zondag en maandag. Deze twee dagen zijn goed voor 40% van de bijplaatsingen, terwijl ze 29% van de week uitmaken. De vijf andere dagen (dinsdag tot en met zaterdag) zijn elk goed voor 11% tot 13% van alle bijplaatsingen. Een licht stijgende trend is zichtbaar van dinsdag naar zaterdag, maar heel groot is de toename niet. De cijfers per dag gaan ook over de laatste uren van de voorgaande nacht. Dus als mensen zaterdagnacht na middernacht afval bijplaatsten, telde dat mee in de cijfers van zondag. Hetzelfde geldt voor de nacht van zondag op maandag: die bijplaatsingen tellen mee in de cijfers van maandag. Als we daar rekening mee houden, is de conclusie dus dat het vooral de twee weekenddagen – inclusief de aansluitende zaterdagnacht en zondagnacht – zijn waarop de meeste bijplaatsingen gebeuren.