RIS313025 Bijlage Eindrapport OZ Effectiviteit reïntegratie Den Haag
Tekst van het document
aantal mensen met een beperking dat in Den Haag aan de
krimp van de Wsw wordt dus een-op-een opgevangen door een stijging van het aantal loonkostensubsidies.
Aantal LKS als % van de beroepsbevolking 0,8%
in de G4-gemeenten, als percentage van het oorspronkelijk
0,7%
(stand ultimo 2014) aantal Wsw-ers.
0,6% Amsterdam Rotterdam
0,5%
80%
0,2%
50%
0,1%
40%
0%
30%
1 11 21 31 41 51 61 71 81 91 101 111 121 131 141 151 161 171 181 191 201 211 221 231 241 251 261 271 281 291 301 311 321 331 341 351
0,3%
60%
Utrecht
0,4%
70%
Figuren 26 en 27.
20% 10% 0% 2015
2016 Amsterdam
2017
2018
Rotterdam
2019 Den Haag
2020
2021 Utrecht
Figuur 25. Ontwikkeling inzet instrument loonkostensubsidie door G4
Den Haag
De volgende grafiek toont de ontwikkeling van het aantal LKS
Nederland
0,9%
Inzet instrument loonkostensubsidie door G4 als percentage aantal bijstandsgerechtigden (links) en beroepsbevolking (rechts)
Het percentage LKS van het aantal bijstandsgerechtigden is in Den Haag hoger dan in de andere G4-steden. Echter, het percentage is lager dan het landelijk gemiddelde. Dat komt vooral doordat het aantal bijstandsgerechtigden in de G4-steden relatief hoog is (noemereffect). Utrecht,
Ook ten opzichte van de andere G4-steden zien we dat het
Rotterdam en Amsterdam zitten in het onderste kwartiel.
aantal LKS in Den Haag flink toenam na de invoering van
Den Haag zit net op de grens.
de Participatiewet. We zien dat de andere G4-steden qua ontwikkeling gelijk oplopen. Het aantal lijkt in Rotterdam na
Als we kijken naar het aandeel LKS in de totale beroeps
2020 te versnellen, terwijl de ontwikkeling in Utrecht wat lijkt
bevolking (grafiek rechts), dan zien we dat het percentage
af te zwakken. In 2021 ligt het aantal LKS als percentage van
in Den Haag relatief hoog is. Den Haag zit dan in het
het oorspronkelijk aantal Wsw in Den Haag, nog ruim boven
bovenste kwartiel.
de percentages in de andere G4-steden. In de volgende grafieken zetten we het aantal LKS af tegen het aantal mensen in de bijstand en de totale beroepsbevolking. We laten de percentages in alle Nederlandse gemeenten zien en zetten deze op volgorde van de hoogte van het percentage. We beginnen links met de gemeente met het laagste percentage.
72
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
8.4 Bijstandsafhankelijkheid
We zagen na 2011 dat het bijstandsniveau sneller steeg dan in de referentiegemeenten en de rest van Nederland. Na
8.4.1 Vergelijking met Nederland en referentiegemeenten
2016 zien we dat de daling van de bijstandsdichtheid min of
Een belangrijke doelstelling van het re-integratiebeleid is het
referentiegemeenten zette later in dan in de gemeente Den
bevorderen van de zelfredzaamheid van inwoners en daarmee
Haag. We zien dat er in 2020 sprake was van een sterkere
het zo laag mogelijk houden van de bijstandsafhankelijkheid.
stijging van de bijstandsdichtheid in de rest van Nederland
In deze paragraaf onderzoeken we de bijstandsafhankelijkheid
ten opzichte van Den Haag en de referentiegemeenten.
meer gelijk is aan de landelijke daling. De daling in de groep
van de inwoners van de gemeente Den Haag. Al met al zien wij geen verrassende zaken op het niveau van In de volgende grafieken tonen we de bijstandsdichtheid.
de bijstandsdichtheid.
Dat is het aandeel bijstandsuitkeringen in het totale aantal huishoudens in de gemeente. De linker grafiek laat de
8.4.2 Vergelijking met G4 op bijstandsdichtheid
bijstandsdichtheid in Den Haag zien over de periode
In de volgende grafieken vergelijken wij de bijstandsdichtheid
2011-2021. Tevens tonen we de bijstandsdichtheid in de
met de bijstandsdichtheid in de andere G4 steden.
referentiegemeenten (de tien Nederlandse gemeenten met 14%
gemeenten Arnhem, Leeuwarden, Heerlen en Rotterdam hoger
12%
dan in Den Haag). 10% 8% 6%
Bijstandsdichtheid
de hoogste bijstandsdichtheid; de bijstandsdichtheid is in de
10% 8% 6% 4% 2% 0%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
4%
Amsterdam
Rotterdam
Den haag
Utrecht
2% 0%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Bijstandsdichtheid
Nederland
Referentiegroep
120%
Amsterdam 8,1% 8,1% 8,4% 8,5% 8,2% 8,1% 7,9% 7,5% 7,2% 7,4% 7,3% Rotterdam
10,5% 10,7% 11,2% 11,7% 11,5% 11,4% 10,8% 10,0% 9,5% 10,0% 9,9%
Den Haag
7,8% 7,8% 8,5% 9,1% 9,4% 9,4% 9,1% 8,4% 8,0% 8,0% 7,8%
Utrecht
4,3% 4,5% 5,0% 5,3% 5,4% 5,4% 5,3% 5,0% 4,8% 5,0% 4,9%
110%
130%
100%
120%
90% 80%
110% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Index
Figuren 28 en 29.
Index NL
Index Ref
Ontwikkelingen in bijstandsdichtheid Den Haag, referentiegroep (links) en heel Nederland (rechts)
We zien dat de bijstandsdichtheid ruim boven het landelijk niveau ligt. Dat is een gebruikelijk beeld in de grotere steden in Nederland. Tot 2016 was de bijstandsdichtheid in Den Haag hoger dan die van de referentiegemeenten en na 2016 lager. In 2021 ligt de bijstandsdichtheid weer op het niveau van de referentiegemeenten.
73
100% 90% 80%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Amsterdam
Figuren 30 en 31.
Rotterdam
Den haag
Utrecht
Ontwikkelingen in bijstandsdichtheid in de G4-gemeenten, absoluut (links) en geïndexeerd (rechts).
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Hier zien we een opvallend beeld. We zien verschillen tussen de bijstandsdichtheid in enerzijds Amsterdam en Rotterdam
8.5 Gemeentelijke bijstandsuitgaven in de loop van de tijd
en anderzijds Den Haag en Utrecht. Aanvankelijk steeg de bijstandsdichtheid in Den Haag en Utrecht na 2011 sterker dan
Een andere mogelijke indicator voor bijstandsafhankelijkheid
in Amsterdam en Rotterdam. In Amsterdam en Rotterdam ging
zijn de bijstandsuitgaven. Naast het volume kijken we dan
de bijstandsdichtheid na 2014 omlaag. In Den Haag en Utrecht
impliciet ook naar de gemiddelde uitkering. De uitgaven zijn
duurde het tot 2017 voordat de bijstandsdichtheid omlaag ging.
immers het product van het volume en de prijs. De prijs kan
De daling in Den Haag was relatief groot, vergelijkbaar met de
ook gezien worden als indicator voor bijstandsafhankelijkheid.
daling in Rotterdam. Door een gebrek aan de juiste openbare
Hoe lager de uitkering, hoe minder mensen gemiddeld
data (bijvoorbeeld over de ontwikkeling van de instroom en de
afhankelijk zijn van een uitkering, bijvoorbeeld omdat ze in
uitstroom over dezelfde periode) was het voor ons niet mogelijk
deeltijd werken.
om de geschetste verschillen in de bijstandsdichtheid tussen de G4 in de loop der tijd nader te analyseren en kwantitatief te
De volgende grafiek toont de index van het aandeel van de
verklaren.
bijstandsuitgaven in de landelijke bijstandsuitgaven. We corrigeren deze indicator aan de hand van de bevolkings
Kwalitatief is het belangrijk om aan te geven dat gemeenten
ontwikkeling in de verschillende G4-steden. Dat is belangrijk,
tot op zekere hoogte beperkte beleidsruimte hebben als het
omdat sprake is van grote verschillen tussen de gemeenten. Zo
gaat om het beperken van de instroom in de uitkering. De
ging het aantal inwoners tussen de 15 en 75 jaar in Amsterdam
Participatiewet stelt namelijk dat iedere inwoner zonder
tussen 2004 en 2021 met 19% omhoog. Het percentage in Den
inkomen of met te weinig inkomen om van te leven, het recht
Haag was 16% en in Rotterdam 7%. In Utrecht steeg dat aantal
heeft om in de eigen gemeente een bijstandsuitkering aan
inwoners met ruim 30%. Landelijk was de stijging bijna 8%.
te vragen. De zogenoemde polisvoorwaarden zijn landelijk gelijk. De gemeente moet die aanvraag in behandeling nemen.
Het beeld hierna is vergelijkbaar met het beeld van de
Den Haag streeft er bij een aantal doelgroepen naar om
volumeontwikkeling.
of is afgehandeld) liggen er mogelijk nog andere kansen. De uitvoering gaf in de groepsinterviews aan dat het in Den Haag
Amsterdam
2021
2019
2017
Den haag
2018
2015
2016
2013
Rotterdam
2020
Kort nadat een aanvraag tot een uitkering is ingediend (en
60% 2014
beleid.
70%
2011
G4-gemeenten, streven bij deze doelgroepen naar hetzelfde
2012
aanvraagt. Sommige andere gemeenten, waaronder ook andere
80%
2010
of een opleiding, nog voordat men een eventuele uitkering
2009
van de gemeente om de betrokkenen te begeleiden naar werk
100%
2008
zogenaamde Max-WW-groep). Bij deze doelgroepen is de inzet
110%
2007
WW-uitkering dreigt door te stromen naar de bijstand (de
2005
praktijkonderwijs en om de groep die op het einde van de
120%
2006
indient. Het gaat dan om voortijdig schooluitvallers in het
2004
zoveel mogelijk te voorkomen dat men een bijstandsaanvraag
Utrecht
Figuur 32. Uitgaven aan bijstandsuitkeringen van de G4 (geïndexeerd, 2004: 100)
gemiddeld mogelijk langer duurt dan in andere gemeenten voordat met een (mogelijk) nieuw ingestroomde cliënt het
We zien dat het uitgavenaandeel in Utrecht vanaf 2004 sterker
gesprek wordt aangegaan over zijn of haar re-integratie naar de
is gedaald dan in Den Haag. Maar we zien ook dat deze daling
arbeidsmarkt. In onze gesprekken met de beleidsmedewerkers
zich vooral voordeed in de periode 2004 tot en met 2010.
en het management gaf men aan dit beeld te herkennen. Ook
Daarna is het uitgavenaandeel nog maar beperkt omlaag
blijkt uit onze analyse van het Haagse re-integratiebeleid, zoals
gegaan. We zien dat de daling in Den Haag trager is dan in
beschreven in hoofdstuk 2, dat het tijdens de evaluatieperiode
met name Amsterdam en Rotterdam. We zien echter wel dat
geen expliciet beleidsuitgangspunt was om bij nieuwe cliënten
het uitgavenaandeel in Amsterdam na 2017 weer stijgt. In
zo snel mogelijk in te zetten op re-integratie.
Rotterdam is vanaf 2020 sprake van een stijging. In die jaren was in Den Haag nog steeds sprake van een jaarlijkse daling.
74
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Financiering
hebben en daardoor met een besparing op het bijstandsbudget
Gemeenten ontvangen jaarlijks het bijstandsbudget voor het
financieel worden beloond.
betalen van bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies. Er wordt eerst op basis van de ramingen van het Centraal
De praktijk is echter weerbarstig. Het verdeelmodel leidt soms
planbureau (CPB) een macrobudget vastgesteld. Het
tot onverklaarbare uitkomsten bij individuele gemeenten. Een
macrobudget wordt vervolgens verdeeld op basis van een
schattingsfout van enkele procenten kan voor een econometrist
zogenoemd objectief verdeelmodel. Uitgangspunt van dit
nog steeds leiden tot een goed of acceptabel model, terwijl
model is dat de factoren niet direct gerelateerd zijn aan
een verschil van enkele procenten op het budget al snel
de totale bijstandsuitgaven en niet direct door gemeenten
leidt tot overschotten of tekorten van meer dan € 1 miljoen.
te beïnvloeden zijn. Het gaat bijvoorbeeld om het aantal
Desalniettemin vinden wij het waardevol om in analyses van
alleenstaande ouders, het aantal minderheden en het aantal
de effectiviteit van de re-integratie (ook) te kijken naar het
corporatiewoningen in de gemeente .
saldo op het bijstandsbudget.
De gedachte is dat de benodigde hoogte van het budget objectief
De jaarlijkse saldi op het bijstandsbudget voor de gemeente
wordt bepaald, met als gevolg dat gemeenten die goed beleid
Den Haag tonen we vanaf 2004 in de volgende overzichten.
en een goede uitvoering hebben, lagere bijstandsuitgaven
Gemeenten zijn vanaf 2004 volledig gebudgetteerd voor de
28
28
bijstand.
Gemeenten met minder dan 40.000 inwoners ontvangen een aandeel dat geheel of gedeeltelijk verdeeld wordt op basis van de historische bijstandsuitgaven. Het budget voor gemeenten met meer dan 40.000 inwoners staat los van de werkelijke totale uitgaven.
mln. €
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Bijstandsbudget
303
288
271
266
258
257
261
249
308
356
367
335
334
334
332
340
367
371
360
Netto bijstands uitgaven
268
270
268
258
234
246
265
291
294
322
345
349
370
380
377
369
374
372
Saldo
35
18
4
9
24
11
-5
-42
15
34
22
-15
-35
-46
-45
-29
-7
-2
agv macro-overschot of -tekort
20
15
1
2
5
-7
-24
-42
-2
8
-4
-6
-20
-20
1
3
16
14
agv verdeling
15
3
3
7
19
17
19
0
17
26
27
-9
-15
-26
-46
-31
-24
-16
% Saldo
11,5%
6,3%
1,4%
3,3%
9,3%
4,2%
-1,8% -16,9% 4,8%
9,5%
6,0% -4,4% -10,6% -13,9% -13,4% -8,4% -2,0% -0,4%
% agv macrooverschot of tekort
6,6%
5,1%
0,3%
0,8%
1,8%
-2,6%
-9,1% -16,8% -0,7%
2,4%
-1,2%
-1,9% -6,0% -6,0% 0,5%
% agv verdeling
4,9%
1,2%
1,1%
2,5%
7,5%
6,8%
7,3%
7,2%
7,2%
-2,6% -4,6% -7,9% -13,8% -9,2% -6,5% -4,3%
-0,1%
5,5%
0,8%
4,4%
3,9%
's-Gravenhage mln €
500 400 300 200 100 0 -100
75
2004 2004
2005 2005
2006 2006
2007 2007
2008 2008
2009 2009
2010 2010
2011 2011
2012 2012
2013 2013
2014 2014
2015 2015
2016 2016
2017 2017
2018 2018
2019 2019
2020 2020
2021 2021
2022 2022
Bijstands budget
303
288
271
266
258
257
261
249
308
356
367
335
334
334
332
340
367
371
360
Netto bijstandsuitgaven
268
270
268
258
234
246
265
291
294
323
345
350
370
380
377
369
374
372
Saldo
35
18
4
9
24
11
-5
-42
15
34
22
-15
-35
-46
-45
-29
-7
-2
2004 2004
2005 2005
2006 2006
2007 2008 2008 2007
2009 2009
2010 2010
Bijstands- budget
6,5%
6,3%
6,5%
6,8%
6,7%
6,7%
6,4%
6,2%
6,3%
6,5%
6,4%
Uitgavenaandeel
6,2%
6,2%
6,4%
6,6%
6,2%
6,2%
6%
6,2%
6%
6%
6%
2012 2012
2013 2013
Budgetaandeel
2014 2014
2015 2015
2016 2016
2017 2017
2018 2018
2019 2019
2020 2020
2021 2021
2022 2022
6%
5,9%
5,7%
5,5%
5,7%
5,8%
5,8%
5,9%
6,1%
6,2%
6,2%
6,2%
6,2%
6,2%
6%
Uitgavenaandeel
Ontwikkeling saldi bijstandsbudget en bijstandsuitgaven Den Haag
Tot slot tonen we de saldi in alle G4-steden. 20%
verdeelmodel ingevoerd. Vanaf dat jaar heeft de gemeente Den
15%
We zien dat het budgetaandeel in de periode 2015 tot en met 2018 elk jaar omlaag ging. In de jaren na 2018 ging het budgetaandeel elk jaar weer omhoog. Maar de stijging was
Amsterdam
Rotterdam
Den haag
2021
2019
2020
2017
2018
2015
2016
-20% 2013
ontwikkelden als in de rest van Nederland.
-15% 2014
uitgaven in Den Haag zich op min of meer dezelfde wijze
-10%
2011
verandering in het uitgavenaandeel. Dat wijst erop dat de
-5%
2012
uitgavenaandeel ligt. We zien van jaar tot jaar weinig
0%
2010
zien we dat het budgetaandeel vanaf 2015 onder het
5%
2009
In de grafiek met het budgetaandeel en het uitgavenaandeel,
10%
2004
Haag elk jaar een (miljoenen)tekort op het bijstandsbudget.
Saldo bijstandsbudget
een besparing op het bijstandsbudget. In 2015 werd een nieuw
2007
We zien dat in de periode tot 2015 meestal sprake was van
2005
Figuren 33 tot en met 35.
2011 2011
2008
8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%
2006
Procent
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Utrecht
Figuur 36. Ontwikkeling saldi bijstandsbudget en bijstandsuitgaven G4.
onvoldoende om boven het uitgavenaandeel – waarbij uitgaand
We zien met name dat Utrecht en Den Haag vanaf 2015
van een toereikend macrobudget, sprake is van een besparing
tekorten hebben op het bijstandsbudget. Opvallend is dat het
op het bijstandsbudget – uit te komen. Met andere woorden, de
nieuwe verdeelmodel van 2015 in deze twee steden leidde tot
tekorten vanaf 2015 kunnen vooral verklaard worden door een
flinke tekorten. Dit is in Amsterdam en Rotterdam nauwelijks/
lager budget dan door hogere uitgaven.
niet waarneembaar. Tegelijkertijd zien we mogelijk wel een relatie met de bevindingen over de bijstandsafhankelijkheid.
Volgens de theorie van het verdeelmodel betekent een lager
We zagen met name in Rotterdam en Amsterdam dat de
budget dat de objectieve omstandigheden in de gemeente Den
bijstandsafhankelijkheid zich in de afgelopen jaren gunstiger
Haag dusdanig waren dat de uitgaven met het budget omlaag
ontwikkelde dan in Utrecht en in Den Haag. Met name vanaf
hadden moeten gaan. Deze harde conclusie kan echter niet
2015 zien we in Rotterdam en Amsterdam dat daar sprake is van
worden getrokken. Het Rijk heeft dit met compensaties voor
een gunstiger saldo van het bijstandsbudget. Eerder zagen we
2015 en 2016 erkent. Het enige wat we kunnen zeggen is dat de
dat de bijstandsafhankelijkheid in Amsterdam en in Rotterdam
uitkomsten inzake het bijstandsbudget voor de gemeente Den
zich in de afgelopen jaren minder gunstig ontwikkelt dan in
Haag geen ondersteuning geven voor relatief goed beleid en of
Utrecht en met name in Den Haag. Mogelijk zien we dit beeld
een goede uitvoering.
terug in de saldi van het bijstandsbudget. We zien in Den Haag een verbetering van het saldo vanaf 2019, terwijl het saldo in de andere gemeenten verslechterde. Kortom, we kunnen op basis van de budgetsaldi geen harde conclusies trekken. Maar, mogelijk zijn er op de langere termijn wel indicaties dat er een relatie is tussen de saldi en de prestaties op beleid en uitvoering.
76
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
HOOFDSTUK 9
Landelijke inzichten over effectieve re-integratietrajecten In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag welke re-integratieaanpakken elders in Nederland succesvol zijn en wat daarbij de werkzame bestandsdelen zijn. We analyseren aan het eind van het hoofdstuk in hoeverre deze werkzame bestandsdelen (al) terug te vinden zijn in de Haagse re-integratieaanpak.
Daarbij stellen de auteurs dat de effectiviteit van re-integratie niet los gezien kan worden van algemene randvoorwaarden voor effectief re-integratiebeleid. Het gaat dan om het bieden van maatwerk, het voeren van beleid vanuit een integrale aanpak, samenwerking met andere partijen en het inzetten van vakmanschap. Ook deze randvoorwaarden zijn van belang voor alle doelgroepen. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft in 2016 een zeer uitgebreide literatuurstudie29 uitgevoerd op het niveau van specifieke interventies op het terrein van re-integratie, zoals:
9.1 Inzichten uit de literatuur over werkzame re-integratieaanpakken Op basis van literatuuronderzoek hebben we in kaart gebracht
•
de arbeidsmarkt •
het afschaffen van deverplichting tot tegenprestatie
•
geoormerkt budget voor meer face-to-face-gesprekken
•
(Experimenteren met) gedragseconomische middelen
wat er bekend is over de begeleiding en toeleiding naar werk van uitkeringsgerechtigden. De belangrijkste inzichten
Een verplichte zoekperiode bijstand bij korte afstand tot
(nudging) •
beschrijven we samengevat in deze paragraaf.
de ‘Ontzorging’ werkgevers bij in dienst nemen arbeidsgehandicapte
• Over algemene, niet doelgroep-specifieke interventies
geoormerkt budget voor structurele begeleiding via externe of interne jobcoach
Gemeenten kunnen verschillende instrumenten inzetten om
•
het ontheffen groepen van sollicitatieplicht
de uitstroom naar werk te bevorderen. Volgens Bakker e.a.
•
het afschaffen van alle verplichtingen
(2019) zijn er drie (type) maatregelen waarvan onderzoek
•
een baanvindbonus voor langdurig werklozen
laat zien dat zij voor alle groepen effectief zijn:
•
de ontwikkeling en (stimulering van) inzet van profiling/targeting tool
•
de scholing van klantmanagers in evidence based-werken
controle op verplichtingen en het opleggen van sancties.
•
publiek-private samenwerking met uitzendbureaus
2. Re-integratiebegeleiding door klantcontact en coaching
•
he verplicht uitbesteden van re-integratie-trajecten aan
1. Zogenaamde regimemaatregelen, in de vorm van
door de casemanager.
re-integratiebedrijven.
3. Maatregelen aan werkgeverszijde zoals loonkostensubsidies/ baansubsidies. 29
77
CPB (2016), ‘Kansrijk arbeidsmarktbeleid Deel 2’. Den Haag: Centraal Planbureau.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Het CPB komt tot de conclusie dat alleen de volgende
Over doelgroep-specifieke interventies
interventies aantoonbaar effectief zijn: de verplichte
De bevindingen uit de literatuur die we tot nu toe hebben
zoekperiode, het geoormerkt budget voor meer face-to-
toegelicht, zijn van toepassing op alle doelgroepen. Het is
face-gesprekken en het geoormerkt budget voor structurele
goed om naast deze algemene bevindingen ook stil te staan
begeleiding via externe of interne jobcoach. Daarnaast
bij interventies voor mensen met een ernstige psychische
heeft het CPB nog een aantal andere effectieve interventies
beperking. Voor deze doelgroep zijn Individuele Plaatsing en
geïdentificeerd die vooral van toepassing zijn op de
Support (IPS) en het principe van first place, then train bewezen
doelgroepen van het UWV (WW, WGA, WAO) en niet op de
effectieve interventies.30 Deze resultaten zijn afkomstig uit
doelgroepen die gemeenten moeten bedienen op basis van de
een literatuurstudie door TNO. Het is (nog) niet bekend
participatiewet.
of deze interventies ook werken voor mensen met mildere aandoeningen. Ook heeft TNO geen empirische onderzoeken
Van de drie interventies die toepasbaar zijn op de doelgroepen
gevonden van effectieve aanpakken om via de vraagzijde van de
van gemeenten en die aantoonbaar effectief zijn, is er één
arbeidsmarkt, bijvoorbeeld jobcarving of jobcreation, de uitstroom
interventie waarbij het CPB heeft kunnen kwantificeren wat
naar werk van mensen met een arbeidsbeperking te bevorderen.
de orde van grootte van het positieve effect van de interventie
Ook zijn er geen bewijzen in de literatuur gevonden dat
is. Hierbij gaat het om geoormerkt budget voor meer face-to-
vergoedingen aan werkgevers een doorslaggevende rol spelen bij
face-gesprekken. De uitkomst daarvan is dat de inzet van een
de indienstname van mensen met een arbeidsbeperking.31
geoormerkt budget van € 100 miljoen leidt tot een verhoging van de werkgelegenheid van 0,1% (ongeveer 10.000 personen).
Als de genoemde interventies gericht op de vraagzijde van
Er is volgens het CPB sprake van een kosteneffectieve
de arbeidsmarkt niet werken, waar wijzen de beschikbare
interventie. Hierbij merken we op dat de onderliggende
observaties over werkgevers dan wel op? Berenschot heeft in de
beleidsexperimenten waar deze uitkomst op gebaseerd is,
periode 2015 tot en met 2019 in drie rondes onderzoek gedaan
uitgaat van een beperkte extra inspanning per cliënt van de
naar de ervaringen van werkgevers met de Participatiewet in
kant van de overheid. Een grotere inspanning per cliënt heeft
het algemeen en het bieden van werk aan mensen met een
mogelijk een ander effect.
arbeidsbeperking in het bijzonder. Voor dit onderzoek zijn duizenden werkgevers geënquêteerd en is met honderden
De volgende interventies leiden volgens het CPB tot een afname
werkgevers gesproken in verdiepende gesprekken. Uit de
van de werkgelegenheid en zijn dus niet als effectief beoordeeld:
bevindingen blijkt dat het succes van plaatsing van mensen met
afschaffen verplichting tot tegenprestatie, ontheffen groepen
een arbeidsbeperking met name afhangt van sociale factoren c.q.
van sollicitatieplicht en afschaffen van alle verplichtingen.
procesfactoren. Hierbij zijn twee fases te onderscheiden met elk
Over het doen van experimenten met gedragseconomische
verschillende sociale factoren en procesfactoren die relevant zijn,
middelen (nudging) oordeelt het CPB dat het een no-regret-
namelijk de aanloop naar een plaatsing en de inbedding van de
optie is en dus de moeite van het proberen waard is. Voor wat
kandidaat na de plaatsing. De aanloopfase is te karakteriseren
betreft de interventie ‘ontzorging’ werkgevers bij het in dienst
als een relationeel proces van wederzijdse toenadering van
nemen van een arbeidsgehandicapte meldt het CPB dat er
werkgever, werkzoekende en overheidsfunctionaris.
onvoldoende bewijs in de literatuur is dat het effectief is, maar dat de aanwijzingen die er zijn, wijzen op een positief effect.
Tijdens dit proces is een doorslaggevende factor voor succes
Hetzelfde geldt voor de baanvindbonus: ook daarvan is het
in hoeverre de wederzijdse verwachtingen op elkaar afgestemd
effect niet aangetoond maar wijzen de bevindingen die er tot
worden en in hoeverre actoren hun verwachtingen aanpassen
nu toe zijn op een positief effect. Tot slot is er voor publiek-
gedurende dit proces.32 In de fase van inbedding van de
private samenwerking met uitzendbureaus en het uitbesteden
kandidaat in de organisatie blijken de rollen van de direct
van trajecten aan re-integratiebedrijven geen effect gevonden en
leidinggevende en de directe collega’s doorslaggevende factoren
ook geen aanwijzingen die een bepaalde kant op wijzen.
te zijn.
30 31 32
78
Blonk, R., Twujiver, M.W. van, Ven, H.A. van de, & A. Hazelnet (2015), ‘Quickscan wetenschappelijke literatuur gemeentelijke uitvoeringspraktijk’, Den Haag: TNO. Adelmeijer, M., Schenderling, P.J. & A. van Rossum (2019), Ervaringsonderzoek werkgevers in het kader van de evaluatie van de Participatiewet, in opdracht van het ministerie van SZW. Voor dit verdiepende inzicht, zie het casusonderzoek dat we eveneens in het kader van de evaluatie van de Participatiewet hebben uitgevoerd: ‘Casusonderzoek Participatiewet: het matchingsproces nader belicht. Het realiseren van een match belicht vanuit drie perspectieven’.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
De Rijksuniversiteit Groningen komt op basis van beleids
•
Naar voren komt dat het intensiveren van de UWV-
experimenten tot de conclusie dat het bieden van individueel
dienstverlening via extra individuele gesprekken, een
maatwerk niet bijdraagt aan de uitstroom naar werk. Wel is
competentietest en netwerkworkshops vooral voor WW’ers
het vertrouwen dat cliënten hebben in anderen toegenomen
met een (niet-westerse) migratieachtergrond een positief
en is er een klein positief resultaat op het terrein van zelf
effect heeft op hun kans op werk.37 Verder wordt gewezen
redzaamheid. Het volledig met rust laten van cliënten
op werk- en beroepsgerichte scholing voor personen met
draagt evenmin bij aan de uitstroom. Het vergroten van de
een grote afstand tot de arbeidsmarkt.38
33
bijverdienmogelijkheden leidt wel tot meer arbeidsparticipatie.
•
Uit onderzoek naar het effect van begeleiding en bemiddeling wordt duidelijk dat de inzet van
Voor mensen die langdurig in de bijstand zitten, is de eerder
gespecialiseerde casemanagers met een lage caseload werkt.
genoemde interventie van het intensiveren van het aantal
Deze aanpak draagt bij aan een snellere instroom op de
face-to-face-gesprekken met cliënten de voornaamste bewezen
arbeidsmarkt.39 Dit sluit aan bij eerdere conclusies van
effectieve interventie. Recent is verdiepend onderzoek gedaan
SEO (2019) dat het intensiveren van begeleiding een groot
naar de manieren waarop het gesprek geïntensiveerd kan
positief effect heeft op de participatie van personen met
worden. De methode die onderzocht is (door de Erasmus
een migratieachtergrond.40
Universiteit Rotterdam) heet de FIP-methode, wat staat voor
•
Voor het ondersteunen van werkgelegenheid voor deze
Frequent, Intensief en Persoonlijk contact. Intensief duidt op
groepen wordt gewezen op het belang van de inzet van
de life-first-benadering. Een van de werkzame mechanismen in
loonkostensubsidies.41 Wel wijst het CPB/SCP (2020)
deze benadering is het opbouwen van een vertrouwensband met
erop dat het vooral tijdelijke banen zijn die op deze manier
cliënten. In het onderzoek is het effect van de interventie op
worden gesubsidieerd. Daarnaast is er het risico van
de uitstroom naar werk nog niet vastgesteld. Dit komt mede
verdringing wanneer werkgevers deze arbeidsplaatsen met
door de korte onderzoeksduur. Wel is empirisch vastgesteld
name ter beschikking stellen aan degenen die voor subsidie
dat de FIP-methode bijdraagt aan het zetten van stappen op de
in aanmerking komen.42
34
•
Participatieladder door de cliënt.
Het creëren van gesubsidieerd werk wordt als weinig effectief geduid als opstap naar regulier werk. Dit geldt
Wat betreft mensen met een migratieachtergrond: het
ook voor migrantengroepen. Er worden echter wel positieve
Centraal Planbureau (CPB) en het Sociaal en Cultureel
bijeffecten vastgesteld, zoals het leggen van sociale
Planbureau (SCP) hebben in 2020 gezamenlijk een groot aantal
contacten en het gevoel van zinvol bezig te zijn.
maatregelen beoordeeld en het specifieke effect ervan op de
•
Tot slot wordt gewezen op de mogelijkheden om via
werkgelegenheid van personen met een migratieachtergrond.35
startsubsidies voor zelfstandig ondernemers de werkkansen
Ook hieruit blijkt dat personen met een migratieachtergrond
te vergroten van zowel kortstondig werklozen, als personen
relatief sterk reageren op fiscale maatregelen en ondersteuning
met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Dit geldt
bij specifieke kansen en/of belemmeringen. Hierna worden
overigens niet automatisch voor personen met een
enkele instrumenten besproken:
migratieachtergrond. Zo wijst de OESO (2018) erop dat
36
de afwezigheid van kennis van administratieve procedures of ondernemersvaardigheden voornamelijk voor migranten een probleem is.
37 38 39 33 34 35 36
79
Edzes, A., Rijnks, R., Kloosterman, K. & V. Venhorst (2020), ‘Bijstand op Maat’. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. Van der Valk, S. & M. Fenger (2019), ‘Intensief contact met bijstandsklanten: kleine stapjes naar de arbeidsmarkt’. In: Sociale Vraagstukken. Jongen, E. e.a. (2020) Kansrijk integratiebeleid. Den Haag, Centraal Planbureau/Sociaal en Cultureel Planbureau. Maatregelen waar deze groepen in relatief sterke mate op reageren zijn een verlaging van de heffingskorting, een vermindering van de arbeidskorting en aanpassingen van de kinderbijslag en toeslagen.
40 41
42
Hek, P. de & J. de Koning (2020). Invloed van migratieachtergrond WWgerechtigden op netto-effectiviteit van dienstverlening UWV. Rotterdam, SEOR. Card et al. (2018). What works? A meta-analysis of recent active labor market program evaluations. Journal of the European Economic Association (16-3), p. 894-931. Oostveen, A. e.a. (2019) Versnelde participatie en integratie van vluchtelingen: de Amsterdamse aanpak. Overkoepelende rapportage. Amsterdam, Regioplan. Kroon et al. (2019). Langetermijneffecten re-integratie. Amsterdam: SEO. De uitstroom na twee jaar van mensen met een niet-westerse migratieachtergrond neemt toe van 22% tot 35%. Berekeningen geven aan dat een verdubbeling van de LIV budgettair € 0,4 miljard kost en in totaal 0,1% extra werkgelegenheid oplevert. Voor personen met een migratieachtergrond is de extra werkgelegenheid 0,3%. Den Haag, CPB (2020) Kansrijk Integratiebeleid. Gielen et al. (2018). Loonkostensubsidie en loondispensatie. De werking en effectiviteit van beide instrumenten. Den Haag, APE/De Beleidsonderzoekers.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
9.2 Opbrengst expertmeetings met wetenschappers en landelijke experts
•
Binnen de groep bijstandsgerechtigden die gemeenten aan het werk moeten helpen, is het zinvol om mensen met een ernstige psychische beperking in de reintegratiedienstverlening als aparte groep te beschouwen.
Ten behoeve van dit onderzoek hebben er twee digitale sessies
Om deze groep goed te ondersteunen en waar mogelijk te
plaatsgevonden met acht wetenschappers en landelijke experts
laten uitstromen, is specifiek re-integratieinstrumentarium
op het terrein van re-integratie en duurzame uitplaatsing van
nodig. Ook de begeleiding van deze deelnemers vraagt
de participatiewet-doelgroepen.. In de sessies hebben we de
specifieke kennis van de uitvoerders. Het is dan ook aan te
deelnemers enerzijds gevraagd om vanuit expertise te reageren
raden om op deze doelgroep gespecialiseerde casemanagers
op de belangrijkste bevindingen uit ons onderzoek voor Den
in te zetten met een lage caseload.
Haag. Daarnaast hebben we de deelnemers gevraagd om vanuit
•
Indien (duurzame) uitstroom uit de uitkering het
hun expertkennis te reageren op een aantal dilemma die wij
belangrijkste doel is, is het kosteneffectief om in de re-
landelijk in de uitvoering van re-integratie zien, en ook in Den
integratieaanpak vooral in te zetten op het voorkomen van
Haag spelen. Beide sessies leverde inhoudelijke discussies op, en
instroom in de uitkering (bijvoorbeeld door (verlengde)
hebben ons een verdiepend beeld opgeleverd van de landelijke
zoekperiode, speeddaten of al voor uitkeringsaanvraag
do’s-and-don’ts ten aanzien van de toeleiding en begeleiding
kandidaten matchen op vacatures; van de zoekperiode is
van de participatiewet-doelgroepen. De vijf rode draden die
onderzocht dat deze effectief is43) en het handhaven op
we daaruit voor deze evaluatie hebben gedestilleerd, zijn:
het naleven re-integratieverplichtingen. De breed opgezette re-integratieaanpak zoals Den Haag die kent, is dan naar
•
Een steeds groter deel van de banen op de arbeidsmarkt gaat uit van flexibele en korte contracten. De arbeidsmarkt
•
verwachting minder kosteneffectief. •
om het aan het werk helpen van mensen een lagere
reden steeds minder logisch om in het re-integratiebeleid
effectiviteit omdat er sprake is van enige mate van
uit te gaan van duurzame plaatsing van kandidaten bij
deadweight loss. Dit als gevolg van het feit dat een deel van
werkgevers. Dit geldt zeker gezien het feit dat kandidaten
de groep die geholpen wordt, waarschijnlijk ook zonder
die in Den Haag een uitkering ontvangen, steeds verder
re-integratieondersteuning aan de slag zou zijn gekomen
afstaan van wat werkgevers zien als droomkandidaten.
zijn. Re-integratieondersteuning aan groepen met grote
Dat zou aansluiten bij een filosofie van ‘plaatsing eerst’,
afstand tot de arbeidsmarkt levert de betrokkenen en de
waarbij geprobeerd wordt mensen zo spoedig mogelijk te
maatschappij wel extra maatschappelijke waarde, naar
plaatsen en van daaruit te zoeken naar eventuele verdere
dan gaat het vaak niet om uitstroom uit de uitkering.
ontwikkeling. Het zo meer moeten gaan om duurzame
Aantal van de experts betoog dat ook dat het re-integratie
uitstroom uit de uitkering casu quo duurzame uitstroom
aanbieden aan een brede groep alleen te rechtvaardigen
naar de arbeidsmarkt.
lijkt als in het beleid bredere doelen nagestreefd worden
Het voeren van voldoende face-to-face-gesprekken met
dan alleen duurzame uitstroom, bijvoorbeeld meetbare
kandidaten is een effectieve vorm van re-integratie.
doelen op het brede terrein van werk en welzijn. Bij dit
Belangrijk is dat dat intensief gebeurt, de experts geven
laatste kan het dan gaan om bijvoorbeeld een hogere
aan dat één gesprek per jaar in de praktijk bijvoorbeeld
deelname aan de samenleving (sociale activatie) of het
niets oplevert (“één gesprek is géén gesprek”). Geen
besparen van kosten in gebruik van andere voorzieningen
vinkjes zetten. Om iedereen intensief te begeleiden, is
als bijvoorbeeld schuldhulp of zorg. De experts zien echter
daarom veel capaciteit nodig. Die is er vaak niet en ook
dat Den Haag dit soort bredere doelen initieel niet heeft
weinig gemeenten zullen er het budget voor hebben. Dit
geformuleerd. Men is ook van mening dat de inzet van
noodzaakt om selectief te zijn. De experts concludeerden
het beschikbare re-integratieinstrumentarium effectiever
dat de huidige praktijk van de gemeente Den Haag
wordt als de gemeente in haar re-integratieaanpak meer
waarin zowel absoluut als relatief een groot deel van
inzet op het voorkomen van instroom in de uitkering
de bijstandsgerechtigden re-integratieondersteuning is
en het strikter handhaven op de naleving van de re-
geboden, haaks op voorgaande staat.
integratieverplichtingen door de ondersteunde klanten.
43
80
Breed opgezette re-integratie heeft als het alleen gaat
is met andere woorden niet meer duurzaam. Het is om die
Zie onder andere ‘Onderzoek naar effectiviteit re-intgratieinstrumenten DWI’, Jonneke Bolhaar, Nadine Ketel, Bas van der Klaauw. Vrije Universiteit, 2014.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
•
Het grote aantal verschillende re-integratievoorzieningen waarmee uitvoerders in Den Haag re-integratietrajecten kunnen inrichten, wordt door de experts als hoog ervaren. Dit aantal maakt dat uitvoerders niet alle voorzieningen kunnen kennen, en dat ze niet methodisch op effectiviteit onderbouwd kunnen worden. Verder is een grote inzet op het leveren van maatwerk in principe alleen compatibel met een uitvoering door experts en/of medewerkers met veel werkervaring. Als er veel inhuur in de uitvoering is of als niet alle medewerkers veel werkervaring hebben, is enige standaardisatie in de re-integratiedienstverlening aan te bevelen.
81
DEEL 4
Conclusies en lessons learned
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
HOOFDSTUK 10
Conclusies en aanbevelingen We beschreven in voorgaande acht hoofdstukken alle feiten en meningen die we met inzet van verschillende onderzoeksmethoden verzameld hebben over de opzet en de praktijkwerking van de Haagse re-integratieaanpak in de periode van 2018 tot en met 2020. In dit hoofdstuk trekken we als onderzoekers eerst een aantal conclusies op basis van alle verzamelde feiten en meningen, en beantwoorden vervolgens de hoofdvraag van het onderzoek. Daarna richten we onze blik naar de toekomst. We vatten eerst samen wat volgens ons de belangrijkste leerpunten zijn uit hoe elders re-integratie van de participatiedoelgroepen plaatsvindt, om vervolgens mede op basis daarvan onze aanbevelingen te formuleren.
te bewerkstelligen, is ervoor gekozen om bij de uitvoering van het beleid enerzijds een brede groep van kandidaten samen te stellen en een deel ervan zo duurzaam mogelijk uit te plaatsen en anderzijds kandidaten direct te matchen met beschikbare vacatures of werkervaringsplekken bij werkgevers. Dit laatste is onder andere te realiseren door intensief in te zetten op werkgeversdienstverlening. Zowel aan de ontwikkelingskant als aan de kant van de matchings- en werkgeversdienstverlening hebben wij in de beleidsstukken bewuste keuzes teruggevonden voor de inzet van interventies waarvan vooraf verwacht werd dat deze zouden bijdragen aan de geformuleerde doelen. De (wetenschappelijke) onderbouwing van deze keuzes hebben we niet (altijd) kunnen reconstrueren. Het ontstaan van Den Haag Werkt. Tot en met 2019 stonden de Haeghe Groep en het Werkgeversservicepunt van de gemeente Den Haag samen garant voor de uitvoering van re-integratiedienstverlening. Per 1 januari 2020 zijn de twee onderdelen opgegaan in Den Haag Werkt en dit werk- en ontwikkelbedrijf voert nu als één organisatie de re-integratiedienstverlening uit in Den Haag, waarin nog steeds wordt samengewerkt met werkgevers en overige partners uit de stad. De doorgevoerde reorganisatie heeft de werking en de
10.1 Onze conclusies
effecten van het Haagse re-integratiebeleid volgens ons deels beïnvloed, zoals we hiernavolgend zullen betogen.
Op basis van het met het onderzoek verkregen feiten- en
Het bereik van de Haagse re-integratieaanpak.
meningencomplex komen wij tot de volgende conclusies over de
Den Haag kent in totaal 154 afzonderlijke soorten
inzet en de opbrengsten van de Haagse re-integratieaanpak over
basisvoorzieningen en 179 soorten flankerende voorzieningen.
de periode 2018 tot en met 2020:
In de periode 2018 tot en met 2020 hebben in totaal 19.172 kandidaten gebruik gemaakt van deze voorzieningen. Deze
83
Brede beleidsambitie.
kandidaten hebben elk een eigen re-integratieroute gevolgd met
Onze beleidsreconstructie (zie hoofdstuk 2) maakt duidelijk dat
de inzet van één of meer re-integratievoorzieningen. In totaal
er over de periode 2018 tot en met 2020 drie maatschappelijke
gaat het voor de groep van 19.172 bij re-integratie betrokken
effecten beoogd werden met de uitvoering van het Haagse re-
kandidaten om 21.039 unieke routes. Sommige kandidaten
integratiebeleid: (1) uitstroom naar zo regulier mogelijk werk,
hebben meer dan één route gevolgd, bijvoorbeeld omdat ze na
(2) het bieden van werk- en ontwikkelkansen voor iedereen,
initiële uitstroom weer terug in de uitkering zijn gekomen. In de
en (3) het creëren van duurzaam werk (>12 maanden) op een
21.039 unieke routes zijn in totaal 73.107 basis- of flankerende
inclusieve arbeidsmarkt. Om deze maatschappelijke effecten
voorzieningen ingezet.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Beoogde maatschappelijke effecten bereikt.
3. Duurzaam uit de uitkering (maximaal twaalf maanden geen
Kijken we naar de maatschappelijke effecten die Den Haag
in Den Haag). Voor deze groep deelnemers die uitgestroomd
in de periode 2018 tot en met 2020 beoogde te bereiken, dan
is naar een reguliere baan, blijkt verder uit onze analyses
stellen wij vast dat deze alle drie min of meer zijn bereikt.
dat 82% na twaalf maanden niet opnieuw een uitkering van de gemeente Den Haag ontvangt. De doelstelling van
1. Uitstroom naar zo regulier mogelijk werk. In de periode
duurzame uitstroom naar werk is daarmee ook behaald.
2018 tot en met 2020 werden 19.172 kandidaten in
Onze analyses tonen wel aan dat de groep die kort in de
21.039 unieke routes (re-integratietrajecten) door
uitkering zat (maximaal zes maanden) en uitstroomde
DHW ondersteund in hun re-integratie. Van deze
naar een reguliere baan, procentueel vaker duurzaam uit de
21.039 unieke routes waren er op het moment van onze
uitkering blijft dan de groep die langer in de uitkering zat.
analyse 18.642 beëindigd. Verreweg de twee belangrijkste
Aanvullende analyses van microdata van het CBS tonen aan
beëindigingsredenen voor deze groep zijn uitstroom
dat de groep die een jaar uit de Haagse uitkering is gebleven,
naar werk (47%) en het tussentijds stopzetten van een
in de meeste gevallen ook echt nog in een reguliere baan
route (32%). Kijken we naar de groep die uitgestroomd
werkzaam is.
is naar werk, dan concluderen we dat de ambitie om deelnemers uit te laten stromen naar zo regulier mogelijk
Andere drie gemeenten van de g4 selectiever en
werk in belangrijke mate gerealiseerd is. Van de groep
effectiever bij inzet re-integratie en participatie
kandidaten die in de periode 2018 tot en met 2020 aan
Indien gekeken wordt naar bijstandsgerechtigden met een re-
Haagse re-integratietrajecten heeft deelgenomen en is
integratie- of participatievoorziening in de periode 2018 tot en
uitgestroomd naar een baan, is in 2018 72% en in 2020
met 2020, dan doen zich binnen de G4 duidelijke verschillen
84% uitgestroomd naar een reguliere baan. Binnen de groep
voor in de mate waarin ondersteunde bijstandsgerechtigden
deelnemers die uitstroomt naar een baan, is de uitstroom
naar werk uitstromen44. In Den Haag zit een substantieel groter
naar een zo regulier mogelijke baan over de onderzochte
deel van deze groep binnen de bijstandspopulatie na zes, twaalf
jaren toegenomen.
en achttien maanden nog in de uitkering dan in de andere drie grote gemeenten. Dit verschil laat zich volgens ons verklaren
Kijken we naar het soort reguliere banen waarna
door een selectie-effect.
kandidaten zijn uitgestroomd, dan gaat het in 84% om banen met een flexibel arbeidsmarktcontract (stagiair,
De andere G4-gemeenten zijn selectiever dan de gemeente
uitzendkracht, tijdelijke contracten of oproepkracht).
Den Haag in wie ze re-integratie en participatie aanbieden
Bij de overige 16% gaat het om banen met een vast
(een veel kleiner deel ontvangt ondersteuning bij re-
arbeidsmarktcontract. Het werken op basis van flexibele
integratie of participatie), waardoor er met de groep
contracten past in onze beleving bij hoe momenteel voor
van bijstandsgerechtigden met een re-integratie- en
grote groepen Nederlanders de arbeidsmarkt werkt.
participatievoorziening relatief veel meer uitstroom is gerealiseerd. Het is echter een beleidskeuze van Den Haag om
2. Werk- en ontwikkelkansen voor iedereen. De
een bredere groep werk- en ontwikkelkansen te bieden.
gemeente heeft in de periode 2018 tot en met 2020 daadwerkelijk een brede groep Hagenaars bediend met de re-integratiedienstverlening. Het gaat hier zowel om uitkeringsgerechtigden als om niet-uitkeringsgerechtigden (zogenoemde Nuggers), maar ook om deelnemers met een korte en lange verblijfsduur in de uitkering. Ook zijn de deelnemers bediend met een arbeidsbeperking, al valt het precieze aantal daarvan niet te bepalen op basis van de aan ons beschikbaar gestelde data.
44
84
Het was voor de analyse voor de G4-gemeenten niet mogelijk om ons te beperken tot alleen de inzet van re-integratievoorzieningen. Zie de toelichting hierop in paragraaf 4.4 van dit rapport.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Ook afwijkend beeld voor Den Haag in andere
•
Tot slot zien we in de cijfers dat het aantal personen met
vergelijkingen met G4.
een loonkostensubsidie in Den Haag met name in 2017 en
Voor onze studie hebben we ook G4-vergelijkingen uitgevoerd
2018 sneller steeg dan landelijk gemiddeld. In 2018 was het
op basis van landelijk beschikbare openbare data over de
aantal mensen met een beperking dat in Den Haag aan de
bijstandsdichtheid, besteding van het door het Rijk beschikbaar
slag was, bijna gelijk aan het totaal aantal personen met een
gestelde bijstandsbudget en de inzet van loonkostensubsidies.
arbeidsbeperking dat in de raming van het ministerie van
Dit leverde de volgende inzichten op:
SZW onder de Participatiewet viel. In 2019 zien we echter een daling van dat aantal. In 2020 en 2021 blijft het aantal
•
We zien verschillen tussen de bijstandsdichtheid in
personen met een beperking dat aan de slag is (optelsom
enerzijds Amsterdam en Rotterdam en anderzijds Den Haag
van Wsw en mensen met een loonkostensubsidie) jaarlijks
en Utrecht. Aanvankelijk steeg de bijstandsdichtheid in
gelijk en het aantal blijft op een hoger niveau dan landelijk.
Den Haag en Utrecht vanaf 2011 sterker dan in Amsterdam
In Den Haag wordt relatief een groot aantal mensen met
en Rotterdam. In Amsterdam en Rotterdam ging de
verminderde loonwaarde aan de slag geholpen met een
bijstandsdichtheid na 2014 weer omlaag. Den Haag en
loonkostensubsidie. In andere G4-gemeenten zien we dat in
Utrecht duurde het tot 2017 voordat de bijstandsdichtheid
veel mindere mate.
omlaag ging. De daling in Den Haag was relatief sterk, vergelijkbaar met de daling in Rotterdam. We weten dus
Uitvoering draagt bij aan doelbereik.
niet helemaal zeker of het verklaard wordt uit bewust beleid
Hiervoor is al geconcludeerd dat de maatschappelijke effecten
om instroom in de uitkering te beperken, of dat de lagere
die beoogd waren met de uitvoering van het Haagse re-
instroom (ook) andere redenen heeft. Door een gebrek aan
integratiebeleid bereikt zijn. De vervolgvraag is wat de bijdrage
voldoende openbare data (bijvoorbeeld over de ontwikkeling
hieraan is geweest van de manier waarop er in de praktijk
van de instroom en de uitstroom over dezelfde periode)
in Den Haag uitvoering is gegeven aan het opgestelde beleid
was het voor ons niet mogelijk om de geschetste verschillen
(eerst door de Haeghe Groep en het Werkgeversservicepunt
tussen de G4 in de ontwikkeling van de bijstandsdichtheid
van de gemeente Den Haag apart, en daarna samen als Den
in de tijd nader te analyseren en kwantitatief te verklaren.
Haag Werkt). Dit hebben we vooral kwalitatief proberen vast
Wel blijkt uit de interviews dat er mogelijk een verklaring
te stellen door interviews te houden met (ex-)deelnemers,
ligt aan de poort. Ons is meegegeven dat het in Den Haag
(ex-)werknemers van DHW, betrokken werkgevers en andere
mogelijk langer dan in andere G4-gemeenten duurt voordat
partijen uit stad en regio die betrokken zijn bij de Haagse re-
men met een nieuw ingestroomde cliënt het gesprek
integratie.
aangaat over zijn of haar re-integratie naar de arbeidsmarkt.
•
In onze gesprekken met de beleidsmedewerkers en het
Op basis van de inzichten uit deze interviews concluderen
management is aangegeven dat men dit beeld herkent. Ook
wij dat aan zowel de ontwikkelingskant als aan de kant van
blijkt uit onze analyse van het Haagse re-integratiebeleid
de matchings- en werkgeversdienstverlening er daadwerkelijk
dat het voor de evaluatieperiode geen expliciet
in de periode 2018 tot en met 2020 naar is gestreefd om
beleidsuitgangspunt was om bij nieuwe cliënten zo snel
de meeste van de beoogde interventies uit te voeren en dat
mogelijk te streven naar re-integratie.
daarnaast ook de meeste mechanismen tot stand zijn gekomen,
We zien met name dat Utrecht en Den Haag vanaf 2015
waarvan vooraf bedacht was dat deze zouden bijdragen aan
tekorten hebben op het bijstandsbudget. Opvallend is dat
de geformuleerde beoogde maatschappelijke effecten. Een
het nieuwe verdeelmodel van 2015 in deze twee steden
belangrijke overkoepelende bevinding is dat in de loop van
leidde tot flinke tekorten. De impact op Amsterdam en
de tijd de focus van de Haagse uitvoering, zoals beleidsmatig
Rotterdam is nauwelijks tot niet waarneembaar.
voorgesteld, is verlegd van ‘inzet op kortste weg naar werk’ naar ‘tijd voor kandidaatsontwikkeling ten behoeve van duurzamere uitstroom’. Dit geldt ook voor de verschuiving qua uitvoering, zeker door de inzet van de nieuwe functie ‘casemanagers arbeidsontwikkeling’, om samen met de deelnemers hun reintegratietrajecten zoveel als mogelijk op maat in te richten. Dat maakt het aannemelijk dat de uitvoering heeft bijgedragen aan het gerealiseerde doelbereik.
85
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
De uitvoering van de Haagse re-integratie kan beter.
kwantitatieve capaciteitsprobleem in het casemanagement.
Ons onderzoek levert echter ook aandachtspunten op over
Het is hun praktijkervaring dat er hierdoor veel te weinig
wat er beter kan en moet in de uitvoering van de Haagse re-
kandidaten vanuit ontwikkeling doorstromen. Beschikbare
integratieaanpak:
vacatures en begeleidingstrajecten bij werkgevers kunnen de accountmanagers van de gemeenten daardoor minder goed
•
Allereerst valt op dat kandidaten relatief lang in het traject blijven. Bij 85% van de kandidaten duurt een route langer
•
Een andere opgedane indruk over hoe het re-integratiebeleid
dan drie maanden, bij ongeveer een derde van de routes
in de periode 2018-2020 is uitgevoerd, is dat er door de
was de duur achttien maanden of langer. De verklaring
uitvoerders niet altijd gehandhaafd wordt op het naleven
hiervoor, ons aangedragen vanuit de uitvoering, is dat
van re-integratieverplichtingen door de kandidaten. Uit
dit te maken heeft met wachttijden omdat deelnemers
verschillende gesprekken, intern en extern, komt een beeld
steeds minder vaak direct door kunnen stromen naar een
naar voren dat ongemotiveerde uitkeringsgerechtigden zich
vervolgvoorziening. Het valt ons in de cijfers ook op dat
hierdoor in Den Haag te eenvoudig afzijdig kunnen houden
relatief veel routes (voortijdig) stop worden gezet; het is
van re-integratie (en daarmee mogelijk uitstroom uit de
de een na belangrijkste reden voor de beëindiging van een
uitkering).
route. De cijfers maken ook duidelijk dat deze tussentijdse
•
vervullen.
•
Wat tot slot opvalt, is dat de gemeente erg ambitieus is
uitval hoger is onder mensen die bij aanvang van de route
met het inzetten van nieuw beleid. Het risico is dat eerder
al langer in de uitkering zitten: bij mensen die korter dan
ingevoerd beleid niet de tijd heeft om voldoende uit te
zes maanden in de uitkering zitten is de uitval zo’n 24%, bij
kristalliseren en tot wasdom te komen. De uitvoering moet
kandidaten die langer dan twee jaar in de uitkering zitten,
dan relatief nieuw beleid implementeren, terwijl deze niet
gaat het om 39%.
altijd de ruimte heeft om al eerder ingevoerd beleid steeds
We hebben vastgesteld dat de inzet van taaltrainingen
beter te gaan uitvoeren; de zogenaamde PDCA-cyclus wordt
tijdens de evaluatieperiode is toegenomen. Zetten we de
niet altijd volledig doorlopen.
gerealiseerde inzet van taaltrainingen in de routes echter af
•
tegen de ruwe schatting van de groep door DHW begeleide
Invloed COVID-19.
kandidaten met een onvoldoende taalniveau (mogelijk 20
Tot slot concluderen we dat COVID-19 een negatieve impact
tot 25% van deze groep), dan lijkt er in de evaluatieperiode
heeft gehad op de uitvoering en de effectiviteit van de Haagse
sprake te zijn geweest van een onvoldoende inzet van
re-integratieaanpak. Belangrijkste effect is dat zowel de Haagse
taalvoorzieningen. Onvoldoende taalbeheersing wordt in
uitvoerders als kandidaten en werkgevers hebben aangegeven,
het algemeen gezien als een barrière voor succesvolle re-
dat het een groot gemis was dat er gedurende bijna twee
integratie.
jaar minder persoonlijk contact mogelijk was. Ook konden
Kijken we dieper naar hoe de uitvoering van de re-
bepaalde activiteiten überhaupt niet plaatsvinden of vonden ze
integratiedienstverlening in de evaluatieperiode is
plaats in kleinere groepen, waardoor minder mensen in hun
verlopen, dan maken vooral de groepsinterviews met
ontwikkeling geholpen konden worden. Het is in gesprekken
uitvoerders duidelijk dat de reorganisatie van 2020 nog
met de uitvoering verder ook benoemd dat door de beperkende
niet volledig of juist is geïmplementeerd. Zo is vanuit
maatregelen iedereen thuis werkte en intercollegiaal contact
verschillende perspectieven benoemd dat er zowel
hierdoor bemoeilijkt werd. Dit betekende onder andere dat
kwantitatief als kwalitatief een tekort is aan casemanagers
onderlinge informatiedeling over de werking en effectiviteit
arbeidsontwikkeling, terwijl dit in de nieuwe organisatie-
van re-integratievoorzieningen minder (goed) tot stand kwam,
inrichting en vanuit het ontwikkelperspectief van
terwijl dit voor bijvoorbeeld casemanagers een belangrijke bron
deelnemers juist een spilfunctie is. Uit het onderzoek
is bij keuzes hoe een re-integratietraject in te richten.
blijkt ook dat het werk van casemanagers bemoeilijkt wordt doordat zij bij het inrichten van routes uit een erg grote hoeveelheid beschikbare voorzieningen kunnen kiezen, waarvan vaak niet (goed) bekend is voor welke kandidaten en onder welke omstandigheden ze effectief zijn. Uitvoerders, die betrokken zijn bij matching en werkgeversdienstverlening, geven aan dat zij in hun werk nu belemmerd worden door het kwalitatieve en 86
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
10.2 Beantwoording van de hoofdvraag
10.3 Onze belangrijkste leerpunten uit de externe validatie
Voor het onderzoek is de volgende hoofdvraag geformuleerd:
Voor ons onderzoek hebben we externe literatuur bestudeerd
welke trajecten voor welke doelgroep leiden tot duurzame
over succesvolle re-integratieaanpakken elders in Nederland.
uitstroom naar werk en welke rol spelen DHW, werkgevers en
Ook hebben we twee expertsessies gehouden met landelijke
partners in de stad daarin?
experts en wetenschappers. In onze aanpak hebben we dit
Beantwoorden we de deze hoofdvraag op basis van de hiervoor
aangeduid als de fase van een externe validatie van de Haagse
gegeven conclusies, dan levert dit het volgende beeld op:
re-integratieaanpak. De inzichten die deze externe validatie heeft opgeleverd en die we hebben beschreven in hoofdstuk
•
De uitvoering levert (steeds meer) maatwerk bij de
9 kan de gemeente Den Haag helpen bij het in de toekomst
inrichting van re-integratietrajecten. Er zijn in de uitvoering
versterken van de eigen re-integratieaanpak. Deze inzichten
geen ‘standaardtrajecten’ te onderscheiden waarvan
herhalen wij hier niet. Wel formuleren we hier wat wij de vier
vastgesteld kan worden dat ze voor een specifieke doelgroep
belangrijkste leerpunten vinden uit de externe validatie voor de
leiden tot duurzame uitstroom naar werk. We hebben
gemeente Den Haag. Deze zijn:
21.039 unieke routes gevonden waarop in totaal 73.107
•
basis- of flankerende voorzieningen zijn ingezet. Den Haag
1. het voeren van voldoende face-to-face-gesprekken met
kent in totaal 154 afzonderlijke soorten basisvoorzieningen
kandidaten is een effectieve vorm van re-integratie.
en 179 soorten flankerende voorzieningen. Vanwege het
Belangrijk is wel dat dat intensief gebeurt (‘één gesprek
ontbreken van gestandaardiseerde routes, was het niet
is géén gesprek’). Om iedereen intensief te begeleiden, is
zinvol en mogelijk om te zoeken naar de meest effectieve
er daarom veel capaciteit nodig van casemanagers. Die
routes als het gaat om het bereiken van duurzame
is er vaak niet en ook weinig gemeenten zullen er het
uitstroom.
budget voor hebben. Dit geldt ook voor Den Haag, en
De uitvoering van de Haagse re-integratie zorgt zeker
daarom is het snel noodzakelijk om selectief te zijn welke
wel voor duurzame uitstroom van deelnemers. In onze
bijstandsgerechtigden wel of juist niet dit soort intensieve
conclusies gaven we al aan dat uit onze analyses blijkt
dienstverlening te geven
dat van de groep deelnemers die is uitgestroomd naar een
2. binnen de groep bijstandsgerechtigden die gemeenten
reguliere baan, 82% na twaalf maanden niet opnieuw een
aan het werk moeten helpen, is het zinvol om mensen
uitkering van de gemeente Den Haag ontvangt. We gaven
met een ernstige psychische beperking in de re-
ook aan dat het merendeel van deze groep ook in een baan
integratiedienstverlening als aparte groep te beschouwen.
blijkt te werken. Het realiseren van duurzame uitstroom is
Om deze groep goed te ondersteunen en waar mogelijk te
niet voor alle doelgroepen even goed mogelijk. Onze data-
laten uitstromen, is specifiek re-integratie-instrumentarium
analyse maakt bijvoorbeeld duidelijk dat de verblijfsduur
nodig. Ook de begeleiding van deze deelnemers vraagt
in de uitkering van deelnemers hierop van invloed is. In
specifieke kennis van de uitvoerders. Het is dan ook aan te
verschillende interviews is daarnaast aangegeven dat ook
raden om op deze doelgroep gespecialiseerde casemanagers
factoren als beheersing van het Nederlands of het hebben
in te zetten met een lage caseload.
van (psychische) beperkingen van invloed zijn op de mate
•
waarin een deelnemer met re-integratieondersteuning
Door een aantal experts is op dit punt in de discussie
duurzaam aan het werk geholpen kan worden.
ook een meer overkoepelend idee ingebracht, namelijk
In de uitvoering wordt succesvol met werkgevers en partners
of ondersteuning van de doelgroep van mensen met
in de stad samengewerkt. Werkgevers zijn daarin de meest
ernstige psychische beperking kan worden opgepakt
cruciale factor. Zij leveren het werk of de werkervaring
vanuit het perspectief van zorg en ontwikkeling.
voor de deelnemers die in de re-integratiedienstverlening
Door deze en vergelijkbare groepen met een beperkt
ondersteund worden. Bij werkgevers is hiertoe nog steeds
arbeidsmarktperspectief te (blijven) rekenen tot de
een grote bereidheid. De aanhoudende personeelstekorten
doelgroep voor de re-integratiedienstverlening, moeten de
vormen daarbij een extra stimulans. Bij deze positieve
beschikbare re-integratiemiddelen over een onnodig grote
insteek van de werkgevers helpt het verder dat zij zich
groep deelnemers verdeeld worden.
voldoende ondersteund en ontzorgt voelen door de casemanagers van Den Haag Werkt. 87
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
3. het grote aantal verschillende re-integratievoorzieningen
1. Den Haag heeft een brede re-integratieaanpak ontwikkeld
waarmee uitvoerders in Den Haag re-integratietrajecten
en voert deze ook echt zo uit. De gemeente bedient daarmee
kunnen inrichten, wordt door de experts als hoog ervaren.
in de praktijk een brede doelgroep. Zo’n brede en relatief
Dit aantal maakt dat uitvoerders niet alle voorzieningen
dure re-integratieaanpak lijkt ons op termijn steeds
kennen, en dat ze niet methodisch op effectiviteit
moeilijker houdbaar als het voornaamste doel ervan het
onderbouwd kunnen worden. Verder is een grote inzet op
realiseren van uitstroom van kandidaten naar werk blijft.
het leveren van maatwerk in principe alleen compatibel
Dit behoort namelijk voor een aanzienlijk deel van de
met een uitvoering door experts en/of medewerkers met
kandidaten die nu ondersteund worden niet (op afzienbare
veel werkervaring. Als er veel inhuur in de uitvoering is of
tijd) tot de mogelijkheden. Indien de gemeente met haar
als niet alle medewerkers veel werkervaring hebben, is enige
re-integratieondersteuning ook in de toekomst een brede
standaardisatie in de re-integratiedienstverlening aan te
doelgroep wil blijven bedienen, is onze eerste aanbeveling
bevelen
om de beoogde doelen ervan te verbreden naar doelen op
4. indien (duurzame) uitstroom uit de uitkering het
het brede terrein van werk en welzijn. Dit kan bijvoorbeeld
belangrijkste doel is van het gevoerde re-integratiebeleid,
door doelen toe voegen aangaande een hogere deelname
is het kosteneffectief om in de re-integratieaanpak
aan de samenleving (sociale activatie) of het besparen
ook (binnen de wettelijke mogelijkheden) in te blijven
van kosten in het gebruik van andere voorzieningen,
zetten op preventieve maatregelen (het snel inzetten van
zoals bijvoorbeeld schuldhulp of zorg. Verbreding van
maatregelen aan de poort c.q. voorkomen van instroom in
de doelen van het re-integratiebeleid moet wat ons
de uitkering, zoals de (verlengde) zoekperiode, speeddaten
betreft ook betekenen dat er meer voor het brede sociale
of al voor uitkeringsaanvraag kandidaten matchen met
domein gewerkt gaat worden, en middelen in relatie tot
vacatures) en werken met zogenaamde regimemaatregelen,
de verschillende onderdelen van dit brede sociale domein
in de vorm van strikte(re) controle op naleving van re-
gebundeld worden om de ondersteuning te bekostigen.
integratieverplichtingen en het opleggen van sancties bij
Belangrijk is verder dat volgens ons vooraf duidelijk moet
de overtreding ervan.
zijn dat de doelrealisatie in de toekomst ook echt meetbaar is. Is dit namelijk niet het geval, dan zal op termijn nooit goed vastgesteld kunnen worden of het beleid effectief is
10.4 Onze aanbevelingen met betrekking tot de werkwijze van DHW.
geweest. 2. Het is volgens ons niet reëel te veronderstellen dat (op termijn) de capaciteit van casemanagers dusdanig wordt uitgebreid dat de huidige brede groep van deelnemers met dat wordt bediend met re-integratiedienstverlening