RIS312878 Bescherm Meijendel beter Bijlage 2

4.2.3 Denkmodel voor gebiedsspecifieke (kosten)effectieve maatregelen

Omdat stikstofdepositie niet gelijkmatig over Nederland is verdeeld, en voor een groot deel regioen locatiespecifiek varieert, zijn er per gebied keuzes te maken wat betreft type, omvang en timing van (stikstof)maatregelen. Gezien zowel de landelijke als de gebiedsdoelen van de Habitatrichtlijn heeft het nemen van stikstofmaatregelen voor het ene gebied meer prioriteit dan voor het andere gebied. Daarbij kan er ook verschil zijn in de mix en de omvang van de te nemen maatregelen. Ook de timing van maatregelen ten opzichte van de daadwerkelijke status van de gebiedsspecifieke natuurkwaliteit speelt een rol bij het uitdenken van beleidsmaatregelen. Afhankelijk van de stikstofgevoeligheid van het type natuur, de daadwerkelijke overschrijding op die locatie en de daadwerkelijke staat van de natuur op een specifiek moment in de tijd zijn stikstofmaatregelen meer of minder noodzakelijk om een (verdere) natuurkwaliteitsverbetering te bewerkstelligen. Op basis van deze aspecten kan de overschrijdingscurve uit paragraaf 3.2.2 illustratief worden onderverdeeld in clusters van typen natuur. In figuur 4.3 is dit gedaan voor vier archetypen van clusters natuur, die verschillen in ecologische kenmerken en kenmerken als stikstofgevoeligheid en de mate van overschrijding. De vier clusters die beschreven worden in figuur 4.3, illustreren een denkmodel voor de afstemming van beleidsmaatregelen.

Het model vormt een conceptuele basis om de

PBL | 78

prioriteit te bepalen voor stikstofmaatregelen ten opzichte van andere natuurmaatregelen en legt de relatie met klimaatmaatregelen. Het denkmodel kan daarmee gebruikt worden om na te denken over de gebiedsspecifieke effectiviteit van stikstofmaatregelen. In de volgende paragraaf werken we het denkmodel empirisch uit voor de stikstofgevoelige habitattypen die achteruitgang laten zien en trekken we lessen uit de analyses van stikstofgevoelige habitattypen die een positieve trend in natuurkwaliteit vertonen. De s-curve uit figuur 4.3 laat zien dat het zeer veel inspanning zal kosten om met een evenredig verdeelde (of generieke) stikstofverlaging het relatief kleine areaal natuur met de hoogste overschrijdingen te verbeteren. Dit zou landelijk een bijna volledige reductie van de stikstofuitstoot vergen en open vormen van veehouderij en akkerbouw vrijwel onmogelijk maken. In de curve is dit deel ingetekend in de vorm van het blok rechts bovenin. Figuur 3.6 liet in donkerpaars al zien in welke locaties de hoogste overschrijdingen van de kritische depositiewaarden plaatsvinden. Dat zijn met name de randen van natuurgebieden in het oosten van Nederland (zoals de Veluwe), waar gevoelige natuur dichtbij stikstof emitterende bronnen ligt. Ook (hoogveen)gebieden zoals de Peel met een zeer lage KDW én een zeer hoge depositie vallen in dit cluster.

Hier zouden lokale of regionale brongerichte maatregelen in eerste instantie veel meer effect hebben zonder dat het nodig is kosten te maken met landelijke geografisch ongerichte (generieke) maatregelen. Aangezien het qua natuur hier ook gaat om bijvoorbeeld ven- en hoogveengebieden, waarvan het herstelbeheer positieve signalen laat zien (zie paragraaf 4.2.4), is versterking van die inzet ook logischer dan het hier alleen snel streven naar het realiseren van KDW’s voor stikstof. In dit deel van de curve zal ook als eerste de discussie gestart worden over haalbaarheid en betaalbaarheid van gestelde natuurdoelen, mede in het licht van de risico’s die klimaatverandering brengt voor het behoud van hoogveengebieden (Bijlsma et al. 2011). In het sterk stijgende deel van de s-curve (tweede blok van boven) ligt het grootste deel van de stikstofgevoelige natuur. Het gaat hier om situaties die een vrij vergelijkbare gevoeligheid en blootstelling aan stikstofdepositie hebben. Dat zijn bijvoorbeeld de droge bossen op de hogere zandgronden van de Veluwe. Als de depositie daalt tot de KDW voor dit type natuur, zal het risico op verzuring en vermesting door stikstofdepositie in één keer afnemen in een relatief heel groot areaal stikstofgevoelige natuur, en geen drukfactor meer vormen voor de natuurkwaliteit.

Mits ook aan andere noodzakelijke natuur(beheers)maatregelen wordt gewerkt, zal de natuurkwaliteit dan in een groot areaal toenemen. Gezien de grote oppervlakten van dit cluster, zal het hierbij om een zeer omvangrijk maatregelenpakket moeten gaan. Zoals eerder aangegeven, zou het beleid om op de (middel)lange termijn een gunstige staat van instandhouding in heel Nederland te bereiken met name moeten inzetten op emissiereducties in dezelfde regio als waar deze natuur ligt (zie ook Erisman & Brouwer 2021). Voor de gebiedsspecifieke timing van stikstof- en natuurmaatregelen zou nog gekeken kunnen worden naar de recente trends in de lokale natuurkwaliteit, waarbij stikstofmaatregelen met name prioritair zijn rond gebieden waar de overschrijdingen het grootst zijn én recente achteruitgang in natuurkwaliteit plaatsvindt. Data over trends in het voorkomen van VHRsoorten suggereren namelijk dat niet overal in de bossen de trends negatief zijn; er zijn ook locaties met recente stabiele en zelfs positieve trends. Ook het Wereld Natuur Fonds rapporteert naast achteruitgang ook over herstel in de bossen op de hogere zandgronden (WNF 2020). Bij de prioritering van depositiemaatregelen is het verstandig daarbij mee te wegen dat de opties voor effectgerichte herstelmaatregelen in droge bossen om stikstofschade te mitigeren maar beperkt zijn (zie paragraaf 4.2.6).

PBL | 79

Figuur 4.3

In niet alle gebieden past eenzelfde mix van natuur-, depositie- en klimaatmaatregelen. Wat te doen, hangt af van de locatie (de nabijheid van stikstofbronnen) en het type natuur (gevoeligheid voor stikstof, herstelvermogen) en de recente trends in natuurkwaliteit.

In het onderste deel van de s-curve zit de minder gevoelige natuur, zoals de laagvenen en natte bossen, en/of de minder overschreden natuur, zoals gevoelige duingebieden met relatief lage depositie (derde blok van boven). Deze natuur kan al snel baat hebben bij een verlaging van de stikstofemissie elders in Nederland. Qua natuurbeleid passen hier vaak ook maatregelen die andere condities dan de stikstofdepositie verbeteren, zoals de hydrologie. Dit zou voor deze typen natuur de landelijke staat van instandhouding sterk verbeteren en het mogelijk maken om op termijn meer economische activiteiten toe te staan die lokaal tot een lichte toename leiden van de stikstofdepositie. In het gebied waar stikstofdepositie al geen risico op verslechtering meer oplevert (blok linksonder), zal beheer de hoofdtaak zijn voor behoud, zeker als ook al andere belemmeringen voor de natuurkwaliteit zijn weggenomen. Vanuit de gebiedsspecifieke problematiek geredeneerd hoeven hier geen stikstofmaatregelen plaats te vinden. Het meenemen van klimaatmaatregelen in een dergelijk gebiedsgerichte aanpak geeft aanknopingspunten voor een verdere verhoging van de (kosten)effectiviteit, omdat in elk cluster natuur andere klimaatmaatregelen passen.

PBL | 80

4.2.4 Empirische onderbouwing en uitwerking denkmodel voor de stikstofgevoelige habitattypen

Het in de vorige paragraaf geschetste abstracte denkmodel kan met behulp van empirische data over de verschillende gebieden uitgewerkt worden. In deze paragraaf geven we daarvoor een beperkte eerste aanzet. We richten ons daarbij op alleen de stikstofgevoelige habitattypen waarvan de kwaliteit recent landelijk achteruit- en vooruit is gegaan. We gebruiken daarvoor de data die ten grondslag liggen aan de officiële zes jaarlijkse Artikel 17-rapportages naar de Europese Commissie (tekstkader 4.1). Informatie over de beschermde individuele plant- en diersoorten en hun leefgebieden hebben we niet bijeengebracht (zie tekstkader 3.2 voor habitats en leefgebieden). Ook hebben we niet gekeken naar informatie over de Natura 2000-gebiedsspecifieke verandering van de natuurkwaliteit en trendinformatie op het niveau van habitatsubtypen. Dit kunnen kansrijke vervolgstappen zijn, die echter aanvullende ecologische gegevens behoeven. Zie hiervoor paragraaf 4.2.7. Op dit moment biedt de analyse in de eerste plaats de mogelijkheid de s-curve uit figuur 3.7 verder te duiden, en laat ze zien welke habitattypen voor- en achteruitgaan. Zoals eerder aangegeven, kan dit een basis vormen bij het nadenken over mogelijkheden van prioritering en fasering van herstel.

Analyse habitattypen die achteruitgaan, biedt basis voor prioritering maatregelen Van de 52 habitattypen zijn er 45 stikstofgevoelig, omdat zij een KDW hebben die kleiner is dan 2.400 mol per hectare per jaar. Het grootste deel (23) hiervan is zeer stikstofgevoelig, met een KDW kleiner dan 1.400 mol per hectare per jaar. Van de 75 habitat(sub)typen zijn er 60 (zeer)gevoelig en 15 minder of niet gevoelig. Daarnaast hebben we 14 stikstofgevoelige leefgebieden van soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn onderscheiden en van een KDW voorzien. In de Artikel 17-rapportage wordt bij de meeste stikstofgevoelige habitattypen aangegeven dat de stikstofdepositie ook een belangrijke oorzaak is van de ongunstige staat van instandhouding. Ook wordt stikstofdepositie veelal gezien als een belangrijke toekomstige bedreiging voor de instandhouding. Bij 10 van de 45 stikstofgevoelige habitattypen is er daadwerkelijk sprake van een recente negatieve trend in de landelijke staat van instandhouding (zie tabel 4.1). Bij zeven van de tien wordt stikstofdepositie als een belangrijke oorzaak en bedreiging gezien. Bij de andere drie is de overschrijding in oppervlakte heel beperkt of zelfs afwezig. Bij de overige 35 van de stikstofgevoelige habitattypen is de recente trend stabiel of positief (zie daarvoor later).

De lijst van tien stikstofgevoelige habitattypen met een negatieve trend bestaat grofweg uit twee typen natuur en beslaat grofweg 10 procent van het totale stikstofgevoelige Natura 2000-areaal of 20 procent van het areaal met stikstofgevoelige habitattypen waarvan de trend bekend is. Deze tien habitattypen zijn weergegeven in de rode curve van figuur 3.7. Enerzijds zijn het gevoelige habitattypen van de hogere zandgronden (vochtige heiden, oude eikenbossen, heischrale graslanden, herstellend hoogveen en zeer zwakgebufferde vennen; onderaan in tabel 4.1). Anderzijds is het natuur van venen (overgangsvenen en trilvenen, meren met krabbescheer en fonteinkruiden), (zand)gronden naast rivieren (droge hardhoutooibossen, stroomdalgraslanden) en kalktufbronnen uit Zuid-Limburg (bovenaan in tabel 4.1). Het gaat minder over natuur van duinen en/of veen en kleigronden in het noorden en het westen van het land. De eerste groep is het type natuur in de bovenzijde van de s-curve uit het denkmodel van figuur 4.3 (groep 1 en 2). De tweede groep staat lager in die s-curve (groep 3 en 4).

PBL | 81

Tabel 4.1 Informatie over de tien stikstofgevoelige habitattypen die recent tussen 2013 en 2018 landelijk een negatieve trend hebben laten zien Gevoelige habitattypen

Overschrijding KDW. (locatie op s-curve uit figuur 4.3) Geen (4)

Trend landelijke staat van instandhouding van habitattype (aspect dat afneemt) Negatief (kwaliteit)

Landelijke staat van instandhouding Ongunstig

Geen tot beperkt (4,3)

Negatief (kwaliteit)

Ongunstig

Geen tot beperkt (4,3)

Negatief (kwaliteit)

Ongunstig

Beheer, Exoten, Hydrologie

Matig tot hoog (2, 3)

Negatief (kwaliteit)a

Ongunstig

Matig tot hoog (2,3)

Negatief (kwaliteit)b

Ongunstig

Vochtige heiden (H4010)

Matig tot hoog (2,3)

Negatief (kwaliteit)c

Ongunstig

Oude eikenbossen (H9190) Heischrale graslanden (H6230)

Matig tot hoog (2, 3) Matig tot hoog (2,3)

Negatief (kwaliteit)

Ongunstig

Negatief (kwaliteit)

Ongunstig

Herstellend hoogveen (H7120) Zeer zwakgebufferde vennen (H3110)

Hoog tot zeer hoog (1,2) Hoog tot zeer hoog (1,2)

Negatief (kwaliteit)d

Ongunstig

Negatief (verspreiding)e

Ongunstig

Eutrofiëring van water, Stikstofdepositie Beheer, Bemesting, Stikstofdepositie, Hydrologie Stikstofdepositie, verdroging, Areaal/Fragmentatie Stikstofdepositie, Beheer Beheer, Stikstofdepositie, Areaal/Fragmentatie Stikstofdepositie, Verdroging, Beheer Eutrofiering via water, Stikstofdepositie, Klimaatverandering

Kalktufbronnen (H7220) Meren met krabbescheer en fonteinkruiden (H3150) Droge hardhoutooibossen (H91F0) Overgangsvenen en trilvenen (H7140) Stroomdalgraslanden (H6120)

a)

Oorzaken en bedreigingen (met hoge impact) Eutrofiëring via water Eutrofiëring via water

Bij overgangsvenen en trilvenen vermeldt de rapportage dat de trend overal stabiel is, maar dat het soortenrijke subtype A (trilvenen) nog steeds achteruitgaat. Hoewel herstelmaatregelen worden ingezet, blijven de projecten zonder succes, zelfs wanneer de waterkwaliteit goed is (Lamers et al. 2010; Weijs & Van Tooren 2014). b) Bij stroomdalgraslanden vermeldt de rapportage dat in sommige van de belangrijkste gebieden de condities stabiel zijn (Kop van de Oude Wiel), terwijl in andere de condities verslechteren (Koekoeksche Waard) door veranderingen in overstromingsregiem door rivierverbreding en veranderingen in begrazing (Vreugderijkerwaard). c) Bij vochtige heiden meldt de rapportage dat voor subtype H4010A (vochtige heide van de hogere zandgronden, die daarvan het grootste deel uitmaakt) er een positieve trend is door herstelmaatregelen. In type B (vochtige heide van veen en moeras) is de trend negatief. d) Bij hoogvenen wordt gemeld dat herstelprojecten (o.a. LIFE-projecten) succesvol zijn in het activeren van aangetaste venen, maar dat typische diersoorten en kruiden nog niet hebben kunnen profiteren op een nationaal schaalniveau. e) Bij zeer zwakgebufferde vennen zijn er lokaal goede condities gecreëerd door herstelmaatregelen (Bergvennen, IJzeren man Vught, Winkelsven West en Old Karregat).

PBL | 82

4.1 Officiële Europese Artikel 17-rapportages In het kader van de Habitatrichtlijn rapporteert Nederland iedere zes jaar aan de Europese Commissie. Dit zijn de zogenoemde Artikel 17-rapportage en de standaardgegevensformulieren (SDF). Het oogmerk van de Artikel 17-rapportage is duidelijkheid te geven over het bereiken van de hoofddoelstelling, namelijk: "De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen" (art. 2, tweede lid, HR). Het gaat om de landelijke staat van instandhouding. Die wordt gerapporteerd voor alle habitattypen (bijlage I), voor alle soorten van bijlage II (soorten waarvoor gebieden worden aangewezen), voor alle soorten van bijlage IV (strikt beschermde soorten) en voor alle soorten van bijlage V (soorten waarvoor handel onder voorwaarden is toegestaan). De landelijke staat van instandhouding betreft het volledige voorkomen in Nederland, ongeacht of dit binnen of buiten Natura 2000-gebieden is. De staat van instandhouding wordt opgebouwd uit informatie over verspreidingsgebied, landelijke omvang, kwaliteit en toekomstperspectief. Deze kunnen 'gunstig', 'matig ongunstig', 'zeer ongunstig' of 'onbekend' zijn.

De laagste score van de vier aspecten is doorslaggevend voor het eindoordeel over de staat van instandhouding. Naast de staat van instandhouding wordt gerapporteerd over de landelijke trend, die positief, negatief of stabiel kan zijn. Ook wordt informatie gegeven over de belangrijkste drukfactoren, bedreigingen en herstelkansen. Dergelijke informatie kan behulpzaam zijn om een strategie te formuleren die stapsgewijs tot een landelijke gunstige staat van instandhouding leidt. In de SDF’s, die de EU-lidstaten voor elk Natura 2000-gebied invullen, staat informatie over alleen die specifieke gebieden: de begrenzing, de status, of er een beheerplan is, enzovoort. Een belangrijk onderdeel van het SDF is de 'ecologische informatie', waarbij staat aangegeven welke habitattypen, HR-soorten en/of VR-soorten aanwezig zijn in het gebied. Per habitattype en per soort wordt aangegeven wat het belang van het gebied is. Dit belang wordt afgeleid uit drie onderdelen. Voor habitattypen is dat de representativiteit, het aandeel ten opzichte van het landelijk oppervlakte en de behoudsstatus. Voor soorten is dat het aandeel ten opzichte van de landelijke populatie, de behoudsstatus en de mate van isolatie van de populatie. Deze onderdelen worden beoordeeld met een A, B, C of D.

A geeft aan dat het gebied zeer belangrijk is, C geeft aan dat het gebied van 'beduidend' belang is, B zit daar tussen in; D betekent verwaarloosbaar. De gemelde achteruitgang van deze typen natuur betreft veelal een achteruitgang in de condities of kwaliteit van de habitattypen en niet zozeer een achteruitgang in het totale oppervlakte of de verspreiding van het habitattype (zie ook Janssen et al 2020). Als oorzaak en risico van de achteruitgang worden in veel gevallen naast stikstofdepositie ook aspecten als het beheer, het grondgebruik en de aantasting van de hydrologie als belangrijke factoren genoemd. Ook wordt gemeld dat er soms sprake is van fragmentatie of een te klein oppervlakte, waardoor de hydrologie niet optimaal is of populaties van diersoorten genetisch verarmen.

PBL | 83

Figuur 4.4

Locatie van de verschillende habitattypen met een recente negatieve landelijke trend op de s-curve in het denkmodel van figuur 4.3, en de rode curve uit figuur 3.7. Per gebied of per habitatsubtype kunnen de trends anders zijn. Kalktufbronnen met relatief weinig oppervlakte en een hoge KDW (2.399 mol/ha/jr) zijn niet weergegeven. De inkleuring met blauw geeft aan welk deel van het areaal van het habitattype (percentiel) zich waar in de curve bevindt. Hoe lichter de kleur hoe minder er van het habitattype zich in het aangegeven deel van de curve bevindt.

De Artikel 17-rapportage over de landelijke achteruitgang, maakt duidelijk dat de trend per gebied of habitatsubtype anders kan zijn (zie ook Janssen et al 2020). Zo vermeldt de rapportage dat in sommige van de belangrijkste stroomdalgraslanden de condities stabiel zijn (Kop van de Oude Wiel), terwijl de condities in andere stroomdalgraslanden verslechteren (Koekoeksche Waard) door PBL | 84

veranderingen in overstromingsregiem door rivierverbreding en veranderingen in begrazing (Vreugderijkerwaard). Bij vochtige heiden meldt de rapportage dat subtype H4010A (vochtige heide van de hogere zandgronden, die van het habitattype het grootste deel beslaat) een positieve trend laat zien als gevolg van herstelmaatregelen. De negatieve trend in type B (vochtige heide van veen en moeras) kleurt de landelijke trend negatief. Bij hoogvenen wordt gemeld dat herstelprojecten (onder andere LIFE-projecten) succesvol zijn bij het activeren van aangetaste venen, maar dat typische diersoorten en kruiden hiervan nog niet hebben kunnen profiteren op een nationaal schaalniveau. Bij overgangsvenen en trilvenen staat in de rapportage dat de trend gemiddeld genomen stabiel is, maar dat het soortenrijke subtype A (trilvenen) nog steeds achteruitgaat. Hoewel herstelmaatregelen worden ingezet, blijven de projecten zonder succes, zelfs wanneer de waterkwaliteit goed is (Lamers et al. 2010; Weijs & Van Tooren 2014). Bij de oude eikenbossen neemt de kwaliteit af, bijvoorbeeld afgemeten aan het aantal locaties waar de kwaliteit hoog is. Effecten van recente experimentele toediening met steenmeel, om effecten van stikstofdepositie en zure depositie uit het verleden tegen te gaan, zorgen nog niet voor een ander beeld.

Nadere detailanalyses, met informatie op het niveau van gebieden en subtypen, zijn dus nodig om de bruikbaarheid voor prioritering van beleidsmaatregelen te vergroten.

Analyse habitattypen met positieve trend laat mogelijkheden zien voor herstelmaatregelen Naast de stikstofgevoelige habitattypen met een negatieve trend zijn er van de in totaal 45 stikstofgevoelige habitattypen ook 13 met een recente positieve trend (figuur 4.5 en tabel 4.2). Deze habitattypen vormen de groene curve in figuur 3.7. Het overige deel van de habitattypen had tussen 2013 en 2018 een stabiele of onzekere landelijke trend. Zoals eerder gezegd, hebben we de informatie over trends van leefgebieden van beschermde soorten niet bij elkaar gebracht en gekoppeld aan de overschrijding van de KDW’s. Dit hangt samen met de beperkt beschikbare ecologische informatie over dit deel van de stikstofgevoelige natuur. In de habitattypen met een positieve trend gaat het in ongeveer de helft van de gevallen over natuur van kust en duin, waar de depositie relatief laag is en de uitgangscondities goed zijn qua aaneengesloten natuurareaal. Het gaat dan om natuur als slijkgrasvelden, embryonale duinen, zilte graslanden, witte duinen, zilte pioniersbegroeiingen en duindoornstruwelen. Een groot deel van deze habitattypen heeft maar een beperkte overschrijding en ligt in de s-curve van het denkmodel in zone 4 of 3 (figuur 4.3). Een aantal van deze typen heeft niet alleen een positieve recente trend, maar verkeert al in een landelijke gunstige staat van instandhouding.

De lage overschrijding heeft een positieve uitwerking. Een beperkte overschrijding in een deel van het areaal lijkt een positieve trend of gunstige landelijke staat van instandhouding niet in de weg te staan. In de andere helft van de habitattypen gaat het om natuur uit Zuid-Limburg (kalkgraslanden, pioniersvegetatie op rotsen), waar de depositie ook wat lager is dan gemiddeld in Nederland. Daarnaast gaat het ook hier om gevoelige natuur van met name de zandgronden (eiken-haagbeukenbossen (H9160), beukeneikenbossen met hulst (H9120), kalkmoerassen (H7230), zure vennen (H3160) en zwakgebufferde vennen (H3130)). Deze natuur behoort tot de gevoelige tot zeer gevoelige categorie, heeft veelal een aanzienlijke overschrijding, maar vertoont landelijk toch een positieve trend. Bij een aantal van de habitattypen waar de KDW’s beperkt worden overschreden, wordt stikstofdepositie niet beschouwd als een belangrijke oorzaak of bedreiging. In habitattypen met hogere overschrijding wordt stikstofdepositie wel als oorzaak en bedreiging gezien, maar ook andere factoren benoemd (data niet getoond in tabel 4.2).

PBL | 85

Figuur 4.5

Locatie van de tien verschillende habitattypen met een recente positieve landelijke trend op de s-curve van 4.3 uit het denkmodel. Per gebied of per habitatsubtype kunnen trends anders zijn. Informatie voor pioniersvegetaties op rotsbodems en kalkmoerassen zijn niet opgenomen in verband met het beperkte oppervlakte. Data voor slijkgrasvelden is niet opgenomen, maar lijkt sterk op data over zilte pioniersbegroeiingen en schorren en zilte graslanden die wel wordt getoond. De inkleuring met blauw geeft aan welk deel van het areaal van het habitattype (percentiel) zich waar in de curve bevindt. Hoe lichter de kleur hoe minder van het habitattype zich in het aangegeven deel van de curve bevindt.

In de EU-rapportage wordt veelal genoemd dat natuurontwikkeling (groei areaal) en/of herstelmaatregelen (onder andere hydrologische maatregelen) ten grondslag liggen aan de positieve landelijke trend. Klaarblijkelijk zijn lokale maatregelen ook bij een paar van deze zeer gevoelige habitattypen met een aanzienlijke KDW-overschrijding in staat om landelijk positieve trends te PBL | 86

veroorzaken. Wel blijkt uit de achterliggende literatuur en de opmerkingen in de EU-rapportage dat er nog niet voldoende is gedaan om een gunstige staat van instandhouding te bereiken en dat nog onzeker is hoelang het positieve effect voortduurt zolang de depositie hoog blijft en stikstof kan blijven ophopen in de bodem. Daarnaast speelt dat herstelmaatregelen niet altijd te herhalen zijn en dat herhaalde maatregelen zelfs een negatief effect kunnen hebben. Prioritering van inzet van de beleidsmaatregelen uit het denkmodel zou met deze aspecten rekening moeten houden. Tabel 4.2 Informatie over de dertien habitattypen die recent (tussen 2013-2018) landelijk een positieve trend laten zien Gevoelige habitattypen Slijkgrasvelden (H1320) Embryonale duinen (H2110) Zilte graslanden (H1330) Witte duinen (H2120) Zilte pioniersbegroeiingen (H1310) Kalkgraslanden (H6210) Pioniersbegroeiing op rotsbodem (H6110) Duindoornstruwelen (H2160) Eiken-Haagbeukenbossen (H9160) Beuken-eikenbossen met hulst (H9120) Kalkmoerassen (H7230) Zure vennen (H3160) Zwakgebufferde vennen (H3130)

a)

Overschrijding KDW (locatie op de s-curve van figuur 4.3) Geen (4)

Trend landelijke staat van instandhouding van habitattypen (aspect dat afneemt) Positief (verspreiding)

Landelijke staat van instandhouding

Succesfactoren

Ongunstig

Geen tot beperkt (4,3) Geen tot beperkt (4,3) Geen tot beperkt (4,3) Geen tot beperkt (4,3)

Positief (areaal)a

Gunstig

Positief (areaal)b

Ongunstig

Positief (kwaliteit)c

Gunstig

Natuurontwikkeling Natuurontwikkeling Natuurontwikkeling Herstelmaatregelen

Positief

Ongunstig

Geen tot beperkt (4,3)

Positief (kwaliteit)

Ongunstig

Geen tot beperkt (4,3)

Positief (kwaliteit)d

Ongunstig

Geen tot matig (4,2)

Positief (areaal)

Gunstig

Matig (2)

Positief (kwaliteit)

Ongunstig

Matig tot hoog (2)

Positief (kwaliteit)

Ongunstig

Ouderdom/beheer

Matig (2)

Positief (kwaliteit)e

Ongunstig

Hoog (2)

Positief (kwaliteit)f

Ongunstig

Herstelmaatregelen Herstelmaatregelen

Hoog tot zeer hoog (2,1)

Positief (kwaliteit)

Ongunstig

Beheer, Herstelmaatregelen Beheer

Ouderdom/beheer Ouderdom/beheer

Voor embryonale duinen (H2210) is niet veel informatie beschikbaar over oppervlakten, maar een grote toename is bekend in de vaste landsduinen en de duinen in de Kwade Hoek. Ook is nog weinig

PBL | 87

bekend over verandering in structuur en functie, maar de Zandmotor heeft merkbaar bijgedragen aan een verbetering. b) De binnendijkse zoutmoerassen in de Waddenzee zijn in areaal toegenomen (Jentink 2018) c) In de witte duinen (H2120) is een toename gemeten in de verspreiding van verschillende typische soorten (zoals Calystegia soldanella, Sonchus arvensis var. maritimus, Eryngium maritimum) d) In de pioniersbegroeiingen van rotsbodems (H6210) is een positieve trend waarneembaar in de kwaliteit. Het gaat hier echter om een toename in de eerste ontwikkelingsfase. Diersoorten blijven nog achter in ontwikkeling. e) In kalkmoerassen zijn een aantal succesvolle herstelmaatregelen genomen, al zijn op veel locaties de vereiste regionale hydrologische condities nog niet bereikt. f) In de zure vennen (H3160) in Noord-Brabant is een positieve trend waarneembaar in de condities of habitatkwaliteit (Van Dam et al. 2017).

4.2.5 Stapsgewijze verbetering natuurkwaliteit in lijn met nieuwe Europese aanpak

De Europese Commissie stelde recent in de biodiversiteitsstrategie voor om te komen tot een stapsgewijze verbetering. In lijn met het geschetste denkmodel stelt ze voor te kiezen welke VHRdoelen het eerst verbeterd moeten worden, omdat de VHR-doelen voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding nog geen einddatum kennen. De EC vraagt de lidstaten ervoor te zorgen dat er in 2030 geen landelijke achteruitgang meer plaats vindt in trend en status van alle beschermde habitats en soorten (EC 2020a). Daarbovenop vraagt ze de lidstaten ervoor te zorgen dat in 2030 ten minste 30 procent van de soorten en habitats die momenteel niet in gunstige staat van instandhouding zijn, een gunstige staat hebben of ten minste een sterke positieve trend vertonen (zie ook figuur 4.3). Logische selectiecriteria voor prioriteiten in het verbetertraject van de landelijke staat van instandhouding zijn volgens de EC criteria die gaan over enerzijds biodiversiteit en anderzijds synergie met andere leefomgeving- en klimaatdoelen. Ten aanzien van de biodiversiteit geeft de EC aan dat het logisch is om in de eerste stappen van het herstel te focussen op die soorten en habitats die de hoogste kans hebben om op nationale of EU-schaal uit te sterven (EC 2020a).

Verdere prioritering kan volgens de EC gebaseerd worden op nationale verantwoordelijkheid en het ‘umbrella effect’ 10 van bij die soort of habitat te nemen herstelmaatregelen. Ten aanzien van prioritering met meekoppeling voor ander beleid is het logisch te kijken naar maatregelen voor soorten en habitattypen die ook relevant zijn voor klimaatmitigatie (herstel bossen, boomaanplant in halfopen landschappen), klimaatadaptatie (natuurherstel om overstroming tegen te gaan, natuurherstel om droogte tegen te gaan, enzovoort), herstel bestuivers (herstel van grasland), enzovoort (EC 2020a). Een meekoppeling kan niet alleen gelden voor de keuze van habitattypen, soorten en gebieden, maar ook voor maatregelen. Zo lijkt het logisch om bij de inzet van het stikstofemissiebeleid in zones, gelijktijdig de koppeling te leggen met maatregelen gericht op wegnemen van andere drukfactoren dan stikstof, zoals fragmentatie, hydrologie, tekort aan leefgebied. Ten aanzien van het klimaatbeleid ligt het voor de hand de emissiemaatregelen te koppelen aan de maatregelen die broeikasgassen reduceren. Voor koolstofvastlegging door bosaanplant zou gekeken kunnen worden naar locaties waar emissiemaatregelen tot meer ruimte leiden voor natuurinclusief areaal, bijvoorbeeld in zones rond Natura 2000-gebieden.

10

Van een ‘umbrella’-effect is sprake als andere soorten in een habitat meeprofiteren van het beschermingsbeleid gericht op een specifieke soort.

PBL | 88

4.2.6 Effectiviteit natuurherstelmaatregelen

Binnen de beleidsstrategieën die provincies inzetten om de biodiversiteit te behouden en te verbeteren, treffen zij verschillende maatregelen. Één van die maatregelen is het nemen van natuurherstelmaatregelen. Hierbij gaat het om de inrichting van (landbouw)gronden om nieuwe natuur te realiseren, in het kader van de uitbreiding van het Natuurnetwerk Nederland (zie paragraaf 2.1.1). Daarnaast gaat het om maatregelen gericht op de kwaliteitsverbetering van bestaande natuur, zoals maatregelen uit het voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) en maatregelen vanuit de Europese Kaderrichtlijn Water (zie paragraaf 2.1.2). Het gaat hierbij dus om fysieke herstelmaatregelen gericht op het verbeteren van de natuurkwaliteit oftewel natuurherstel. Concreet lopen deze maatregelen uiteen van het dempen van een sloot tot het compleet inrichten van een nieuw natuurgebied. Een ander onderdeel van de maatregelen betreft het tijdelijk herstelbeheer. Voor stikstof komt dit neer op beheermaatregelen die tijdelijk het effect van een teveel aan stikstofdepositie proberen weg te nemen zonder daarbij (teveel) schade aan de natuur te veroorzaken. Dit kan bijvoorbeeld door te plaggen of het bekalken van verzuurde gronden. Deze categorie is soms een uitbreiding van een deel van het reguliere natuurbeheer dat in veel gevallen sowieso nodig is om bestaande natuur te behouden.

Zo zullen veel open habitattypen, zoals heide of grasland, zonder regulier natuurbeheer vanzelf verdwijnen omdat ze van nature overgaan in een eindsuccessiestadium bestaande uit bos.

Herstelmaatregelen kunnen helpen achteruitgang natuurkwaliteit (tijdelijk) te stoppen en soms te verbeteren, maar herstel kost tijd In natte ecosystemen, zoals natte heide, voedselrijk moeras en vochtig natuurlijk bos, is de trend (verschil tussen de periode 2010-2017 en 2002-2009) van het aantal karakteristieke soorten vaatplanten, dagvlinders en broedvogels van natuurtypen die onder het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (SNL) vallen, significant positiever dan op vergelijkbare plekken waar geen herstelmaatregelen zijn getroffen (Van der Hoek et al. 2020). Dit statistische aangetoonde ‘effect’ is echter beperkt van omvang. Daarnaast blijkt het waargenomen effect vooral het resultaat te zijn van maatregelen die vóór 2011 zijn uitgevoerd. Effecten van maatregelen die na 2011 zijn getroffen, laten waarschijnlijk nog even op zich wachten omdat het tijd kost voordat de natuur reageert op veranderingen door zulke ingrepen; het zogenoemde ‘time lag effect’ (Watts et al. 2020). Bij de overige natte ecosystemen zoals voedselarm moeras, nat (half)natuurlijk grasland (voedselarm en rijk), vochtig productiebos en natte duinen is ook een positief effect van herstelmaatregelen te zien, maar deze effecten zijn niet significant.

Voor alle droge ecosystemen, zoals droge heide, droog (half)natuurlijk grasland en droge duinen, is er op schaalniveau van het Natuurnetwerk Nederland nog helemaal geen significant positief effect van de getroffen herstelmaatregelen zichtbaar. Hoewel de uitgevoerde analyse op het schaalniveau van het Natuurnetwerk voor natte ecosystemen dus al een significant positief effect van herstelmaatregelen laten zien, kan dat afwijken van de resultaten op locatie- en gebiedsniveau. Ook voor droge systemen zoals droge duinen en kalkgraslanden tonen studies van het programma Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (OBN) aan dat er lokaal successen te boeken zijn op het gebied van de biodiversiteit. Zo is in de duinen op enkele plaatsen aangetoond dat herstelmaatregelen tot herstel van de kleinschalige verstuiving kunnen leiden, en daarmee tot een positief effect voor de condities en de biodiversiteit van droge duingraslanden (Aggenbach et al. 2018). Bovenstaande bevindingen zullen waarschijnlijk ook gelden voor de doelen uit de Vogel- en Habitatrichtlijnen.

PBL | 89

Effectiviteit maatregelen hangt af van vele plaatsgebonden factoren en omvang van maatregelen Hoewel vegetaties en faunasoorten gebieden soms opnieuw koloniseren, blijft succes soms ook uit (Suding 2011). Waarschijnlijk heeft het verschil in herstelmaatregelen binnen het Natuurnetwerk tussen droge en natte ecosystemen te maken met het type maatregelen dat wordt genomen (Van der Hoek et al. 2020). De getroffen vernattingsmaatregelen, zoals het dempen van watergangen, het aanleggen van bufferzones of het kappen van bossen, zijn waarschijnlijk de verklaring voor het positieve effect in de natte ecosystemen. Vernattingsmaatregelen in natte ecosystemen zijn waarschijnlijk effectiever dan maatregelen in droge ecosystemen, omdat ze op grote schaal tegelijkertijd meerdere problemen (vermesting, verzuring en verdroging) aanpakken. Vernattingsmaatregelen hebben bovendien niet alleen een positieve werking op de plek waar ze zijn genomen, maar hebben ook een positief effect op de omgeving doordat ze doorwerken op de grondwaterstand in het omliggende gebied. Een voorbeeld is het herstel van de aanwezigheid van basenrijk kwelwater, waardoor de zuurgraad van de bodem geschikter wordt voor veel VHR-soorten.

Verder blijkt uit de analyses dat provincies slechts in een beperkt deel van het areaal landnatuur binnen het Natuurnetwerk Nederland herstelmaatregelen hebben laten nemen (figuur 4.6), namelijk op circa 10 procent van het areaal, wat neerkomt op circa 45.000 hectare. De provincies hebben daarbij relatief veel ingezet op herstel van natte ecosystemen (figuur 4.6). Ook dit zal bijdragen aan het relatief positieve beeld van herstelmaatregelen in de natte ecosystemen in vergelijking met de droge ecosystemen. Bij de droge ecosystemen is het effect van herstelmaatregelen klaarblijkelijk te klein en te verspreid voor een landelijk significant positief effect voor alle bekeken soortgroepen in het Natuurnetwerk Nederland (figuur 4.7). Figuur 4.6

Provincies zetten relatief veel in op herstelmaatregelen in natte ecosystemen. Dat is een van de redenen waarom in natte ecosystemen landelijk meer herstel zichtbaar is. (zie Van der Hoek et al. 2020)

Het uitblijven van volledig natuurherstel (ook in natte ecosystemen) is niet alleen te wijten aan bijvoorbeeld het beperkte aantal maatregelen, de kleine schaal waarop de maatregelen worden getroffen of het ‘time lag effect’ van de maatregelen. Er spelen ook veel andere drukfactoren die niet PBL | 90

of onvoldoende door de maatregelen worden beïnvloed en er daardoor voor zorgen dat herstel uitblijft. Voor met name de droge ecosystemen speelt overbelasting met stikstofdepositie een zeer belangrijke rol. Maar ook andere drukfactoren kunnen hier een belangrijke rol spelen, zoals versnippering van leefgebieden van soorten, gebrek aan geschikt leefgebied, verdroging en klimaatverandering. Figuur 4.7

Herstelmaatregelen betreffen vaak een relatief klein oppervlak, hoewel herstel in natte ecosystemen wat grootschaliger wordt uitgevoerd (zie Van der Hoek et al. 2020).

Effect van herstelbeheer in natuurgebieden kent grenzen Tijdelijke herstelmaatregelen die de overbelasting met stikstof bestrijden, hebben – zoals de naam aangeeft – maar tijdelijk effect. Dat komt doordat ze bijvoorbeeld stikstof uit de natuur verwijderen door te maaien of te plaggen en niet de bron van het teveel aan stikstof wegnemen. Desalniettemin kunnen provincies met behulp van deze maatregelen op korte termijn wél voorkomen dat de natuur achteruitgaat. Deze maatregelen zijn niet geschikt voor herhaaldelijke inzet omdat te veel plaggen of maaien juist schade aan de natuur kan berokkenen. Er zijn echter ook twijfels over de effectiviteit van herstelbeheer gericht op het afvoeren van stikstof in bodem en vegetatie, zoals plaggen in het geval van heideterreinen. Dergelijke ingrepen kunnen langdurig negatief doorwerken, onder andere doordat zij de zaadbank (de voorraad aan zaden in de bodem) aantasten en essentiële voedingsstoffen afvoeren. Herstelbeheer kan soms helpen de gewenste (vegetatie)structuur te behouden, bijvoorbeeld een mooie paarse heide, maar wanneer het herstelbeheer de natuurlijke processen in de vegetatie en de bodem niet verbetert, zullen vele karakteristieke soorten van diezelfde heide achteruit blijven gaan. De praktijk leert dat het niet altijd mogelijk is het functioneren van natuurlijke processen in habitattypen te herstellen.

In figuur 4.8 is een eerste beoordeling gegeven van de mate waarin de structuur en functie van habitattypen op de middellange termijn (30 jaar) zijn te behouden of te herstellen met behulp van beschikbare maatregelen en ervan uitgaande dat adequaat regulier (vervolg)beheer plaatsvindt (Pouwels et al. 2020). Hierbij is onder andere gekeken naar de herstelstrategieën die in het kader van het PAS PBL | 91

waren opgesteld (Smits et al. 2014a, 2014b; Jansen et al. 2014). Wat de figuur laat zien, is dat met herstelbeheer, gevolgd door adequaat regulier vervolgbeheer, niet alle habitat(sub)typen te behouden of te herstellen zijn. Beoordeeld op het schaalniveau van de habitattypen voldoen de herstelmaatregelen voor een aantal habitatsubtypen, terwijl ze voor andere subtypen op het lokale niveau niet toereikend zijn om ecologische processen – en daarmee het natuurlijk functioneren – te herstellen. In dat geval zijn maatregelen nodig buiten de locaties waar het habitat voorkomt. Denk hierbij aan maatregelen buiten het natuurgebied die erop zijn gericht om natuurlijke processen in waterhuishouding, bodemdynamiek en bereikbaarheid voor soorten (versnippering) te herstellen. In een aantal gevallen zijn er ook dan nog belemmeringen om het doelbereik te realiseren en zullen alternatieve oplossingsrichtingen moeten worden gezocht, waarbij extra wordt ingezet op areaaluitbreiding en kwaliteitsverbetering door bijvoorbeeld verdere depositieverlaging. Voor een kosteneffectief natuur- en stikstofbeleid is het belangrijk de kansenrijkheid van de herstelmaatregelen nog beter in beeld te krijgen, inclusief de daarbij zo essentiële gebiedscontext (Ploegmakers et al. 2021). We bespreken dit in meer detail in paragraaf 4.2.7. Figuur 4.8

Bij de beoordeling van de potentie van natuurherstel zijn drie ‘perspectiefcategorieën’ onderscheiden: (groen) structuur en functie kunnen worden behouden/hersteld door maatregelen op habitatniveau of structuur kan worden behouden/hersteld op habitatniveau, en functie alleen met extra maatregelen op landschapsniveau; (oranje) structuur en functie kunnen alleen worden behouden/hersteld met extra maatregelen op landschapsniveau; (rood) huidige typen maatregelen zijn ontoereikend voor behoud/herstel van structuur en functie (zie Pouwels et al. 2020).

Inzet op systeemherstel belangrijk voor de middellange en lange termijn Zoals besproken, kunnen provincies op de korte termijn meer natuur herstellen door meer in te zetten op voldoende regulier natuurbeheer en (tijdelijke) herstelmaatregelen. Ook uitbreiding (grotere oppervlaktes) en concentratie (hogere dichtheden) van de herstelmaatregelen in natte én droge ecosystemen kunnen resulteren in meer natuurherstel (Van der Hoek et al. 2020). Daarnaast is het belangrijk om te werken aan de oorzaken van achteruitgang, zoals het teveel aan stikstof, onvoldoende vocht, versnipperd leefgebied en een tekort aan geschikt leefgebied. Dit kan bijvoorbeeld door de stikstofbelasting uit de lucht, of de fosfaatbelasting via het grondwater, omlaag te brengen met bronbeleid. Voor duurzaam herstel van de biodiversiteit is veelal ook een grootschalige aanpak nodig die gericht is op meer dan één factor en waarbij gekeken wordt naar alle onderliggende oorzaken van de achteruitgang van biodiversiteit. Bij systeemherstel gaat het om de realisatie van robuuste, veerkrachtige ecosystemen (die tegen een stootje kunnen), wat vraagt om PBL | 92

herstel van natuurlijke structuren en natuurlijke processen op een hoger ruimtelijk schaalniveau. Dit hogere schaalniveau wordt meestal aangeduid als ‘landschapsschaal’. Voorbeelden van zulke natuurlijke structuren zijn ruimtelijke gradiënten (overgangen) van nat naar droog of ecosystemen die onderling verbonden zijn binnen een landschap. Daarnaast gaat het om herstel van natuurlijke processen zoals verstuiving, natuurlijke waterhuishouding en natuurlijke begrazing. Dit zal vragen om een gebiedsaanpak op een hoger schaalniveau die niet wordt begrensd door grenzen van Natura 2000-gebieden of het Natuurnetwerk Nederland. Daarbij is het goed te realiseren dat er voor de landelijke staat van instandhouding ook kansen buiten deze Nederlandse natuurgebieden bestaan. Daar bevindt zich immers ook natuur, met VHR-soorten en -habitats. Doordat deze soorten en habitats er mogelijk niet goed voor staan, kan herstel nodig zijn om op termijn de landelijke staat van instandhouding te bereiken.

4.2.7 Uitbreiding gebiedsgerichte informatie en analyse eerste stap richting kosteneffectieve natuurkwaliteitsverbetering De Vogel- en Habitatrichtlijn stelt geen doelen ten aanzien van de stikstofdepositie. Aanpak van die stikstofdepositie volgt uit het feit dat deze de oorzaak is van achteruitgang of een bedreiging vormt voor de staat van instandhouding in de toekomst. Een kosteneffectieve aanpak van stikstofreductie in het licht van de doelen van de VHR staat of valt derhalve bij gegevens over de achteruitgang van de natuurkwaliteit. Vanuit de richtlijnen heeft het prioriteit om de depositie daar te verlagen waar deze nu al achteruitgang veroorzaakt en herstelmogelijkheden beperkt zijn. Minder prioritair voor de korte termijn is de depositieverlaging op locaties waar natuur, ondanks een overschrijding van de KDW’s, nog vooruitgaat en herstelmogelijkheden aanwezig zijn. Een kosteneffectieve aanpak vergt daarom meer Natura 2000-gebiedsspecifieke gegevens over de trends in de natuurkwaliteit en kennis over herstelvermogen. Belangrijk is daarbij ook in beeld te krijgen waar toekomstige achteruitgang het eerst te verwachten is en daarom informatie te verzamelen over de abiotische veranderingen die vooraf gaan aan de veranderingen in natuurkwaliteit.

Overzicht voortgang en effecten herstelmaatregelen ontbreekt Gegeven de potentie de en noodzaak van natuurherstelmaatregelen is het vanuit het perspectief van de VHR opvallend dat er nog geen volledig en gestandaardiseerd overzicht beschikbaar is van de voortgang van herstelmaatregelen in Natura 2000-gebieden en de effecten daarvan (Schmidt et al. 2014). Wel zijn in het kader van het PAS veel gegevens bijeengebracht (Bij12 2019). In het kader van de Lerende evaluatie van het Natuurpact is voor het eerst een landelijke analyse uitgevoerd van hoeveel provincies waar herstelmaatregelen binnen het Natuurnetwerk Nederland hebben laten treffen (Van der Hoek et al. 2020). Dat blijkt nog een hele klus omdat niet alles digitaal beschikbaar is (Ploegmakers et al. 2021; Van der Hoek et al. 2017). Daarnaast is er op gebiedsniveau niet altijd direct informatie beschikbaar over trend en status van de natuurkwaliteit, zeker niet als het gaat om die specifieke natuurkwaliteit die in de Natura 2000-gebieden wordt beschermd. Monitoring is er eerder op gericht trends in de staat van instandhouding op landelijk niveau in beeld te brengen. Door het ontbreken van informatie over zowel maatregelen als natuurkwaliteit is het momenteel moeilijk iets te zeggen over de kortetermijnnoodzaak en -effectiviteit van lokale maatregelen.

Met landelijke analyses is hooguit alleen iets te zeggen over het gemiddelde effect voor alle gebieden samen waar de maatregel is uitgevoerd (Ploegmakers et al. 2021). Een gemiddelde zegt echter nog niets over een afzonderlijke locatie. Het is immers maar de vraag of een herstelmaatregel in elke geografische context hetzelfde effect zal sorteren. De wijze waarop soorten, gemeenschappen en ecosystemen zich in een specifiek gebied ontwikkelen, is namelijk het resultaat van een historisch unieke combinatie van processen en externe invloeden.

PBL | 93

Gebrek aan ecologische data en analyse impliceert generieke focus op KDW Zoals eerder aangegeven, focust de huidige gegevensvoorziening ten aanzien van de VHR met name op de nationale rapportageverplichtingen richting Europa. Minder aandacht gaat nog uit naar de ontwikkelingen in afzonderlijke gebieden en het gebruik van gegevens die nuttig zijn om het betreffende beleid bij te stellen. Met meer kennis over lokale ontwikkelingen in de ecologie zou meer maatwerk geleverd kunnen worden ten aanzien van de beleidsaanpak en de prioritering en fasering van de stikstofreductie daarbinnen. Zonder deze aanvullende informatie ligt het voor de hand dat zowel de beleidsfocus als de focus in rechtszaken noodgedwongen blijft liggen bij de mate waarin de KDW overschreden is. De KDW is in essentie een risiconorm. Bij het ontbreken van informatie over het daadwerkelijke effect van de overschrijding van deze risiconorm ligt het daarom voor de hand om er vanuit ecologisch belang voor te kiezen de depositie overal onder de risiconorm te brengen. Zonder gedetailleerde ecologische informatie bestaat immers de zekerheid dat er geen verslechtering meer zal optreden door stikstofdepositie.

Zoals eerder aangegeven, impliceert een beleidsfocus gericht op het overal realiseren van de KDW een nagenoeg emissievrije landbouw met zeer verregaande consequenties voor grote delen van de stikstofgevoelige provincies. Een dergelijke beleidsfocus kan daarbij eerder leiden tot een discussie over maatschappelijk ‘onhaalbare’ natuurdoelen.

Kosteneffectief stikstofbeleid valt of staat bij verbeterde ecologische data Zoals uit de vorige paragrafen is gebleken, kan op basis van de bestaande nationale Artikel 17-rapportages geconcludeerd worden dat de natuurkwaliteit niet overal even sterk achteruitgaat (paragraaf 4.2.4) en dat niet elke type natuur even goed te herstellen is met bijvoorbeeld alleen stikstofdepositiemaatregelen of alleen natuurherstelmaatregelen (figuur 4.8). Uit de urgente risico’s die aanleiding zijn voor dit rapport, volgt dan ook dat het van belang is om meer te investeren in dataverzameling en gebiedsspecifieke monitoring en analyse van ontwikkelingen op het gebied van de natuurkwaliteit. Alleen met een betere analyse van gebiedsspecifieke ontwikkelingen kunnen depositiebeleid en natuurherstelbeleid gebiedsspecifiek en kosteneffectiever worden afgestemd. Daarbij is het belangrijk om niet alleen de toe- en afname van natuurkwaliteit in beeld te brengen maar ook de onderliggende en voorafgaande abiotische veranderingen te meten. Dit om te voorkomen dat veranderingen in de natuurkwaliteit te laat in beeld komen.

4.2.8 Urgente Natura 2000-gebieden meest gebaat bij gebiedsspecifieke stikstofbronmaatregelen in samenhang met natuurmaatregelen

In paragraaf 3.2 noemden we al het risico op kostenineffectiveit. De vele variabelen die komen kijken bij een concrete stikstofaanpak, in combinatie met de beperkt beschikbare ecologische data, maken het complex om de kosteneffectiviteit van beleidsstrategieën met elkaar te vergelijken. Niet alleen zijn de oorzaak-gevolgrelaties achter de natuurkwaliteitsontwikkelingen complex, ook zijn er veel onzekerheden over hoe maatregelen uitpakken in de systemen achter de stikstofemissies. Deze onzekerheden maken dat er voor een realistische kosteneffectiviteitsanalyse strikt genomen vele honderden aannames gemaakt moeten worden voordat maatregelstrategieën überhaupt in kwantitatieve zin vergeleken kunnen worden. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om hoeveel van de 40.000 veehouderij- en akkerbouwbedrijven in Nederland welk type maatregelen moeten doorvoeren, hoe verschillende maatregelen op welke bedrijven interfereren, tot een bedrijfsstrategieverandering zouden leiden, of bijvoorbeeld tot bedrijfsbeëindiging. Maar ook gaat het om het aantal bedrijven waar deze maatregelen in welke mate daadwerkelijk worden uitgevoerd, hoe effectief de handhaving van die maatregelen is, en welke consequenties trends in de economie en PBL | 94

veranderingen in het aanpalend beleid hebben voor het effect van specifieke stikstofmaatregelen. Het kwantitatief en volledig in beeld brengen van de gebiedsspecifieke natuurkwaliteitseffecten van een strategie om de stikstofdepositie terug te brengen is daarom als het modeleren van balbezit gedurende een voetbalwedstrijd. Het aantal variabelen is zo groot dat de uitkomsten beperkte betekenis hebben voor de realiteit. Dit neemt niet weg dat op basis van enkele principes wel degelijk inzicht kan worden gegeven in wat een realistische strategie is om, gegeven enkele contextvariabelen, een specifieke wedstrijd te winnen. In vergelijkbare zin kan op basis van enkele principes inzicht worden gegeven in wat voor welk type natuur op welke type locaties grote kans heeft om een effectieve strategie te zijn, en op welke locaties de strategie minder effectief zal zijn, en daarmee ook minder kosteneffectief. Gegeven de verschillende trends in natuurkwaliteit, type natuur, mate van overschrijding en aanwezigheid van bronnen kunnen we daarom in kwalitatieve zin vergelijken welk effect gebiedsspecifieke (zonerings)maatregelen voor effect hebben op de natuurkwaliteit.

Effectiviteit stikstofmaatregelen hangt af van trends in natuurkwaliteit, mate van overschrijding en nabijheid van aanwezige bronnen Wanneer het doel is de achteruitgang van de natuurkwaliteit op een kosteneffectieve wijze te stoppen, dan is het logisch om stikstofbronmaatregelen te nemen op die plekken waar deze een belangrijke invloed hebben op de natuurkwaliteit. Op locaties waar de KDW’s worden overschreden en stikstof een directe oorzaak is van de verslechtering van de natuurkwaliteit, is het terugdringen van depositie een logische aanpak. Zeker wanneer de natuurkwaliteit dalende trends laat zien en als er voor dit type natuur geen alternatieve maatregelen bestaan of alternatieven duur zijn. Het is daarom logisch eerst te kijken naar emissiemaatregelen op locaties die relatief veel bijdragen aan de overschrijding van zwaar overbelaste gebieden waar de natuurkwaliteit een dalende trend laat zien. Gezien het gedrag van stikstof in de lucht zullen dit maatregelen zijn die relatief dicht bij deze natuurgebieden liggen. Maatregelen dichtbij zullen daar meer effect hebben dan maatregelen verder weg. Figuur 4.9 laat voor een vijftal verschillende Natura 2000-gebieden zien hoe het in zones rond de gebieden wegnemen van emissies verschillende effecten heeft op de overschrijding van de KDW’s.

In Natura 2000-gebieden waar relatief veel emissiebronnen in de nabijheid liggen, zoals de Peelgebieden en de Veluwe, kan zonering een belangrijke effectieve maatregel zijn, zeker omdat de habitattypen die voorkomen in de Peelgebieden op landelijke schaal een dalende trend laten zien. Op basis van grove modelinschattingen lijken emissiemaatregelen voor bijvoorbeeld stallen het meest effectief te zijn bij een zone van ongeveer 5 kilometer rond de gebieden; daarbinnen liggen relatief veel stallen waarvan de relatieve depositie op het Natura 2000-gebied het grootst is (figuur 4.10). Gegeven dat de wind overheersend uit zuidwestelijke richting komt, zullen emissiemaatregelen in de cirkel ten zuidenwesten van de natuur nog iets effectiever zijn dan dezelfde maatregelen in noordoostelijke locaties.

PBL | 95

Figuur 4.9

Het mogelijke effect van zoneringsmaatregelen voor stalemissies op vijf geografisch archetypische Natura 2000-gebieden. De grafieken laten zien dat er op basis van aanwezige bronnen en de locatie van verschillende gebieden grote verschillen zijn in de relatieve reductie in mate van overschrijding van de KDW (percentage van de overschrijding in mol/ha/jr) bij het wegnemen van stalemissies in verschillende zones rondom deze gebieden. Emissies van bemesting en beweiding zijn hierbij nog niet meegenomen, evenmin als emissies uit andere sectoren. Figuur 4.10

Relatief veel stikstofdepositie afkomstig uit de landbouw komt van zones tot ongeveer 5 km vanaf natuurgebieden. De grafieken laten zien dat er grote verschillen zijn in de relatieve bijdrage uit de verschillende zones. Dit komt door de combinatie van de karakteristieken van ammoniakuitstoot (zie figuur 3.5), de afstand van de zone, en daarmee de bronnen, ten opzichte van het Natura 2000-gebied, de oppervlakte van de zone en daarmee het aantal bronnen in die zone.

PBL | 96

Voor duingebieden zoals het Noordhollands Duinreservaat levert zonering veel minder op. Duingebieden liggen relatief ver van ammoniakbronnen en laten gemiddeld een fors lagere depositie vanuit de landbouw zien. Daarbij komt dat deze gebieden vaker een sowieso fors lagere overschrijding laten zien (zie ter vergelijk ook Meijendel en de Duinen van Vlieland in figuur 3.1) en vaker een stabiele of positieve trend in natuurkwaliteit (zie paragraaf 4.2.4). In algemene zin hebben duingebieden dan ook minder baat bij gebiedsgericht zoneringsbeleid in de landbouw. Vanuit de natuurkwaliteit geredeneerd ligt de prioriteit bij de besteding van schaarse middelen kortom bij gebieden als de Peel en de Veluwe, en voor deze gebieden zijn gebiedsgerichte bronmaatregelen in eerste instantie het effectiefst. Duingebieden zouden kunnen profiteren van de verlagingen van de achtergronddepositie die het gevolg zijn van gebiedsgerichte bronmaatregelen elders in Nederland (Erisman & Brouwer 2021). Toch komen ook in duingebieden soms forse overschrijdingen van de KDW voor, wat kan samenhangen met enkele specifieke bronnen. Mocht het zo zijn dat in een dergelijk geval de stabiele of positieve trends verslechteren (of dat de trend in specifieke gebieden negatief is), dan kan alsnog gebiedsgericht beleid overwogen worden.

Wanneer ervoor gekozen wordt de KDW’s als langetermijndoel te stellen (Paul 2021; Remkes et al. 2020; WNF 2021), dan zullen voor een relatief klein deel van de stikstofgevoelige natuur niet alleen zeer forse gebiedsgerichte maatregelen getroffen moeten worden maar ook verregaande maatregelen op zeer grote afstand van de gebieden, ook in het buitenland (Bleeker 2021; Vink & Van Hinsberg 2019; WNF 2021).

Effectiviteit stikstofmaatregelen worden versterkt door ruimtelijke samenhang met natuurmaatregelen Niet alleen bepalen locatiespecifieke kenmerken de effectiviteit van stikstofmaatregelen, ook is het effectiever die stikstofmaatregelen te nemen in samenhang met natuurmaatregelen. Alleen dan is het zeker dat de natuurkwaliteit daadwerkelijk kan toenemen. In veel gebieden spelen meerdere bedreigingen, zoals knelpunten ten aanzien van de stikstofdepositie, verdroging, ruimtelijke isolatie of versnippering en beheer (Pouwels & Henkens 2020). Maatregelen hebben een groter rendement als deze met elkaar samenhangen (Hermans et al. 2020; Van Hinsberg et al. 2020; Vink & Van Hinsberg 2019). Wederom is het daarbij logisch te kijken naar locaties in de nabijheid van bestaande natuur ofwel zones rond die natuur. Immers, ook voor verdroging geldt dat de effectiefste anti-verdrogingsmaatregelen dichtbij verdroogde natuur zullen plaatsvinden. Daarnaast zullen natuurontwikkelingsprojecten nabij bestaande natuur het snelst bijdragen aan vergroting van het bestaande leefgebied in de directe zones rond bestaande natuur. Omdat elke type bedreiging ruimtelijk anders doorwerkt qua afstand en beïnvloedingspatroon, moet over zonering goed nagedacht worden.

De hydrologische beïnvloeding verloopt veel minder in standaard zoneringscirkels maar is qua effectieve vormgeving sterk afhankelijk van locatiespecifieke kenmerken zoals bodemtype, gelaagdheid en reliëf. Zo heeft het hydrologisch systeem van de duinen een relatief lokaal karakter en zouden anti-verdrogingsmaatregelen in een zone van gemiddeld 1 kilometer aangrenzend aan de (binnen)duinen veruit het effectiefst zijn (BügelHajema et al. 2021). Voor beekdalen is dat grofweg gemiddeld 1 kilometer benedenstrooms en 5 kilometer bovenstrooms van de betreffende habitattypen of leefgebieden, en voor hoogvenen en natuur op natte zandgronden gaat het om een zone van gemiddeld 2 kilometer (BügelHajema et al. 2021). Voor oplossingen om de bedreigingen ten aanzien van versnippering terug te dringen en leefgebieden effectief uit te breiden, gaat her erom te kijken naar de specifieke eisen die de individuele doelsoorten voor een gebied stellen qua minimale omvang van het leefgebied en maximaal overbrugbare afstanden tussen de locatie van de leefgebieden. PBL | 97

4.3 Juridisch zekere en administratief eenvoudige vergunningverlening: gebiedsspecifieke drempelwaardes Het juridisch kader voorziet thans, ook nadat de Wet stikstofreductie en natuurherstel van kracht geworden is, in een vergunningsplicht voor alle activiteiten in en rond overbelaste Natura 2000gebieden die kunnen leiden tot enige, zij het een minimale, verhoging van de depositie. Dergelijke activiteiten kunnen, na een passende beoordeling, alleen worden toegelaten als de depositie met behulp van extern salderen uiteindelijk toch niet toeneemt of als, in uitzonderingsgevallen, een succesvol beroep wordt gedaan op de zogenoemde ‘ADC-criteria’ (zie tekstkader 2.2). Daarmee wordt, en blijft, een zware administratieve last van toepassing en geldt vaak een blokkade voor talrijke activiteiten zonder dat dit effectief bijdraagt tot het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen en het voorkomen van een conflict met de Europeesrechtelijke kaders.

4.3.1 Vergemakkelijking vergunningverlening in onze buurlanden

In onze buurlanden (Duitsland, maar bijvoorbeeld ook Denemarken) is zo’n juridisch kader niet van toepassing. Hier is een drempelwaarde voorzien voor alle activiteiten ‘die er niet toe doen’. Daarmee worden die activiteiten vrijwaart van zware administratieve eisen en ineffectieve blokkades. Nadat uit het PAS-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt dat het begrip ‘project’ veel ruimer moet worden geïnterpreteerd dan voorheen in Nederland was aangenomen, en daarmee ook de verplichting om een natuurvergunning te verkrijgen nogmaals aanzienlijk is uitgebreid, lijkt een effectief en efficiënt juridisch kader nauwelijks denkbaar zonder een algemene drempelwaarde te introduceren voor activiteiten die leiden tot een zeer geringe toename van de depositie op een Natura 2000-gebied. Zonder zo’n drempelwaarde zou voor veel activiteiten een vergunning moeten worden gevraagd die alleen na een passende beoordeling kan worden verleend indien tegenover de kleine extra depositie die met de activiteit gepaard gaat, ergens een afname van de depositie staat. Denk aan de bouw van een huis of enkele huizen of de aanleg van een bedrijventerrein, zelfs als dat op grote afstand van een Natura 2000-gebied gebeurt, en in principe ook bij het wekelijks uitlaten van een hond in een Natura 2000-gebied.

Een dergelijke drempel berust op de overweging dat er bepaalde drempels bestaan waaronder geen relatie tussen een kleine extra depositie en een gevaar voor verslechtering van een zuurgevoelig habitat kan worden aangenomen. In de Duitse rechtspraak is deze redenering aanvaard en wordt een dergelijke drempel gehanteerd.

4.3.2 Koppel drempelwaardes aan daadwerkelijke depositiereducties