RIS312878 Bescherm Meijendel beter Bijlage 2

Uiteraard gaat het hierbij om gebiedsspecifieke situaties; niet alle landbouwbedrijven bevinden zich in gebieden rond zeer stikstofgevoelige natuur. In gebieden die op grotere afstand liggen van de stikstofgevoelige natuur en in gebieden waar (reeds) minder stikstof wordt uitgestoten, zou meer ruimte zijn voor emissiearme landbouw.

PBL | 56

In de provincies met veel stikstofgevoelige natuur zou daarmee ruimte blijven voor een zeer extensieve landbouw – wat eerder neerkomt op natuurbeheer dan op een serieuze productiefunctie –, en voor een zeer intensieve gesloten landbouw waarbij alle emissies worden afgevangen en de geproduceerde mest wordt afgevoerd. Als gekozen wordt dat de KDW’s overal in Nederland moeten worden gehaald, dan lijkt het strategisch nuttig om snel met een plan te komen waarin wordt uitgewerkt hoe in deze provincies op welke plekken zal worden toegewerkt naar een uitfasering van grote delen van de (open) veehouderij en akkerbouw. Dit is niet alleen nodig om kostbare lock-ins voorkomen, maar bovenal om delen van de samenleving tijdig duidelijkheid, en waar noodzakelijk een uitweg, te bieden.

3.1.2

Lock-in: klimaat

Voor klimaat geldt een vergelijkbare redenering als voor de lock-in aanzien van het stikstofbeleid, hoewel het voor de uitstoot van broeikasgassen in beginsel minder uitmaakt waar die plaats vindt. Een gebiedsgerichte aanpak voor broeikasgasemissies uit de landbouw is derhalve minder noodzakelijk. In figuur 3.3. schetsen we de ontwikkelingen voor de broeikasgasemissies door de Nederlandse landbouw. Relatief gezien speelt de Nederlandse landbouw een bescheiden rol in het totaal aan Nederlandse broeikasgasemissies. Strikte doorvertalingen van de Europese klimaatdoelen laten op de lange termijn echter aanzienlijk minder ruimte aan de landbouw voor broeikasgasemissies (zie paragraaf 2.3.7). Zou Nederland ervoor kiezen relatief veel van de in 2050 resterende emissieruimte voor de landbouw te reserveren, dan is het in theorie mogelijk die doelen te halen met een gelijkblijvende productie, veestapel en landbouwareaal (Lesschen et al. 2020). Wel moeten andere sectoren (denk aan moeilijk te reduceren emissies zoals in de luchtvaart of de niet-brandstofgerelateerde emissies in de industrie) zich dan relatief meer inspannen en moeten alle seinen voor de implementatie en prestatie van technieken in de landbouw op groen staan. Ook vergroot het de noodzaak te zoeken naar compensatie via de afvang en opslag van broeikasgassen.

Inspanningen op het gebied van landgebruik kunnen daar ook aan bijdragen. Krimp van de productie is nodig bij tegenvallers of een minder groot aandeel in de resterende emissieruimte. Een complicerende factor is dat de technische maatregelen om de ammoniakemissie terug te dringen niet noodzakelijk dezelfde zijn als, of meekoppelen met, maatregelen om de broeikasgasemissies te verminderen (overzichten van opties in Vellinga 2018; Van den Born et al. 2019; Lesschen et al. 2020). Tabel 3.2 geeft een overzicht van enkele landbouwmaatregelen voor stikstof en klimaat die veel terugkeren in het beleidsdebat. Veel van deze maatregelen zijn evenwel geen standaardpraktijk, omdat ze nog verder ontwikkeld dienen te worden of vanwege de kosten ervan. Sommige maatregelen leiden naar verwachting tot zowel minder uitstoot van broeikasgassen als tot minder ammoniak. Denk aan stalsystemen waar urine en feces bij de bron worden gescheiden, precisiebemesting of minder dierlijke productie en consumptie. Aan de andere kant zijn er maatregelen waar de meekoppeling niet of zeer beperkt is. Met mestverdunning of minder eiwitrijk veevoer vermindert de ammoniakuitstoot, terwijl de klimaatwinst beperkt is. Anders fokken of additieven in veevoer leiden weliswaar tot minder methaanuitstoot, maar hebben weer beperkte effecten op de ammoniakuitstoot.

Ten slotte zijn er ook maatregelen met (risico’s op) afruilen. Zo wijzen Lesschen et al. (2020) erop dat de toevoeging van nitrificatieremmers tot minder uitstoot van lachgas leidt en juist tot meer ammoniak.

PBL | 57

Figuur 3.3

Emissie van broeikasgassen door de landbouw (exclusief glastuinbouw). Tussen 1990 en 2012 daalden de emissies van methaan en lachgas uit de landbouw met meer dan 25 procent. Sindsdien zijn ze weer gestegen.

Voor het risico op lock-ins en stranded assets is het ook van belang in hoeverre maatregelen investeringen vergen in technieken, machines en infrastructuur die een lange afschrijvingstermijn hebben of die juist jaarlijks kunnen worden aangepast. Investeringen in een ander stalsysteem of waterbassins om mest te kunnen verdunnen hebben een langere terugverdientijd en zijn minder omkeerbaar dan bijvoorbeeld het toevoegen van nitrificatieremmers of het aankopen van minder eiwitrijk voer. Concluderend geldt ook bij klimaat dat wanneer niet tijdig geanticipeerd wordt op de mogelijk strengere klimaatdoelen voor de landbouw op de lange termijn, het risico bestaat dat technologische innovatie alleen onvoldoende is om die doelen te halen. Het krimpen, uitkopen en/of afschrijven van vooral investeringen in de melkveehouderij zou dan (alsnog) nodig kunnen zijn om de (publieke) klimaatdoelen te halen. Ook voor private partijen is er een risico op stranded assets als boeren, na de aanvankelijke investeringen om aan de ammoniakregelgeving te kunnen voldoen, later extra moeten investeren omwille van een aangescherpte klimaatregelgeving. Dat geldt ook voor private ketenpartijen die hun investeringen afgestemd hebben op een bepaald productievolume in de landbouw.

PBL | 58

Tabel 3.2 Overzicht van enkele landbouwmaatregelen voor stikstof en klimaat die veel terugkeren in het beleidsdebat

Verandering productie

Aangrijpingspunt Dieren

Stal- en opslagsystemen

Maatregel Diergenetica (CH4) Voeradditieven (CH4) Aanpassing rantsoenen (N) Mestscheiding in stallen Afvangen methaan

Bemesting

Uitloop/beweiding (N) Precisiebemesting Mestverdunning

Verminderen productie

Dieren

Nitrificatieremmers Krimp dieren

Grond

Krimp areaal

Omkeerbaarheida Nee/beperkt Ja Ja

Meekoppeling stikstof en klimaatb Nee

Nee/beperkt

Ja, positieve effecten op klimaat en stikstofuitstoot Nee

Nee/beperkt Ja Nee/beperkt Nee/beperkt Ja Nee/beperkt Nee/beperkt Nee/beperkt

Nee Nee

Nee Ja Nee Nee, trade-off Ja Effect vooral op N.

Vernatting veen, agroNee forestry, bodemkoolstof a) Mate van omkeerbaarheid wordt bepaald door de mate waarin investeringen in technieken met een langjarige terugverdientijd b) Maatregelen kunnen wel of niet gelijktijdig de emissie van ammoniak en broeikasgassen verminderen. Verandering landgebruik

Bron: Lesschen et al. (2020); Velllinga et al. (2018); Ter Haar (2021); Groenestein et al. (2019); Van den Born et al. (2020); PBL (2021)

3.1.3

Risico’s op lock-ins zijn ruimtelijk verschillend

Het risico op lock-ins heeft een sterk ruimtelijk karakter. Zoals aangegeven is het risico op lock-ins in gebieden nabij stikstofgevoelige natuur groter dan in gebieden waar die natuur zich op grote afstand bevindt. In algemene zin wordt het risico vergroot vanwege het extra natuurareaal dat op termijn nodig is om natuurdoelen te realiseren. Als Nederland op termijn ongeveer 150.000 hectare extra leefgebied voor planten en diersoorten nodig heeft om de natuur in een zogenoemde gunstige staat van instandhouding te brengen (zie paragraaf 2.3.6), kan dit in specifieke delen van Nederland, waar dit leefgebied van essentieel belang is, tot conflict leiden met eerdere investeringen in emissiearme landbouw. Wordt hierop niet tijdig geanticipeerd door gebieden aan te wijzen en de agrarische bedrijven in die gebieden duidelijkheid en/of alternatieven te bieden, kan het zo zijn dat – tegen de tijd dat de doelen voor natuur daadwerkelijk extra leefgebied vragen – nieuwe emissiearme stallen versneld moeten worden afgeschreven omdat zij in deze gebieden liggen. Het tijdig helderheid en waar mogelijk perspectief bieden kan het risico op forse ruimtelijke lock-ins verkleinen. Naast een ruimtelijke lock-in gerelateerd aan natuurareaal kan zich een vergelijkbare ruimtelijke lock-in voordoen op plekken waar ruimte nodig is voor energieopwekking, waterberging of woningbouw. PBL | 59

3.2 Risico 2. Generieke stikstofmaatregelen zijn weinig (kosten)effectief voor natuurkwaliteit Het tweede risico is dat landelijke (generieke) stikstofmaatregelen die geografisch ongericht zijn (kosten)ineffectief kunnen uitpakken en op bepaalde plekken tot een stikstofreductie kunnen leiden die weinig effect heeft op de door de Habitatrichtlijn vereiste natuurkwaliteit. De huidige stikstofaanpak is voor een groot deel generiek van aard, en daarmee geografisch ongericht. Deze generieke aanpak vloeit logischerwijs voort uit de generieke stikstofdoelen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. We onderscheiden vier punten van aandacht die tot kostenineffectiviteit van generieke stikstofmaatregelen kunnen leiden in relatie tot het verbeteren van de natuurkwaliteit, en daarmee de eisen die de Europese Habitatrichtlijn stelt. Voordat we dat doen, is het van belang het begrip ‘kosteneffectiviteit’ te definiëren in de context van de huidige ‘stikstofcrisis’.

3.2.1

Kosteneffectiviteit in de context van huidige stikstofcrisis

In het publieke debat speelt de kosteneffectiviteit van beleid een belangrijke rol. De definitie van dat begrip is eenvoudig: het bereiken van het gewenste effect tegen de laagste kosten. In de praktijk is het echter veel minder eenvoudig om de kosteneffectiviteit te bepalen, zeker in de context van de huidige ‘stikstofcrisis’. Die bepaling begint met de vraag voor welk effect het gewenst is om de kosteneffectiviteit te bepalen. In de afgelopen twee jaren is de focus in het stikstofdebat en -beleid sterk gelegd bij het verlagen van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur: hoe met zo min mogelijk middelen zo veel mogelijk hectares natuur onder de KDW’s te brengen? Deze focus op het percentage van het areaal natuur onder de KDW’s is een belangrijk onderdeel geworden van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, en daarmee uitgangspunt voor de overwegend generieke stikstofaanpak (zie tekstkader 3.1) uit de Structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking. Bij het bepalen van de kosteneffectiviteit van de depositiereductie gaat het er dan om in te schatten wat de emissiereductie van een optie in sector A (bijvoorbeeld de landbouw) kost ten opzichte van een andere optie in sector B (bijvoorbeeld het verkeer).

Vanwege de diversiteit van de stikstofgevoeligheid, het landelijk depositiepatroon van stikstof en de ruimtelijke concentratie van stikstofbronnen is het bovendien in algemene zin bovendien goedkoper om stikstofreducerende maatregelen te treffen waar ze een groot depositie-effect hebben. Depositievermindering is goedkoper te realiseren door een landbouwbedrijf in de nabijheid van de stikstofgevoelige natuur uit te kopen dan een gelijksoortig bedrijf dat verder weg zit. Gebiedsspecifiek gedifferentieerde regelgeving voorkomt dat álle activiteiten aan strengere regels moeten voldoen, ook als het effect van sommige activiteiten op stikstofgevoelige natuur nagenoeg nihil zou zijn. Ter Haar (2021) geeft aan dat vrijwel alle stikstofmaatregelen in beginsel regionaal kunnen worden gedifferentieerd, afgezien van uitdagingen op het gebied van de uitvoerbaarheid en (juridische) aanvaardbaarheid van regionaal verschillende normering of beprijzing. Los van de forse onzekerheden rond de kosten van maatregelen, de emissie-effecten en de doorvertaling naar depositie is het theoretisch dus mogelijk de kosteneffectiviteit te bepalen. De vraag is echter of deze insteek wel de juiste kosteneffectiviteitsvraag beantwoordt. De redenering vanuit de doelstellingen van de Vogel- en Habitatrichtlijnen zou starten met de vraag: hoe PBL | 60

kunnen we met zo min mogelijk middelen de achteruitgang van beschermde hatitats en soorten stoppen en deze op termijn in een gunstige staat van instandhouding brengen? Volgens de gangbare betekenis van de KDW is het risico op natuurkwaliteitsvermindering het grootst bij een hoge overschrijding. Een (generieke) maatregel die er via een lichte depositiereductie voor zorgt dat de KDW op een aantal locaties net niet meer wordt overschreden, hoeft het risico op kwaliteitsvermindering niet effectief terug te brengen. Vanuit dat perspectief kan het juist kosteneffectiever zijn om stikstofmaatregelen in de eerste plaats gebiedsspecifiek te richten op stikstofbronnen in de nabijheid van fors overbelaste gebieden en daar de grote risico’s op achteruitgang te verminderen. Gebieden met een lichte overschrijding kunnen dan ‘meeprofiteren’ van de gereduceerde stikstofdeken in Nederland. Bovendien is stikstofdepositie – zoals eerder uiteengezet – slechts één van de drukfactoren die zorgt dat de instandhoudingsdoelen van een gebied mogelijk niet wordt bereikt. Verdroging, een tekort aan leefgebied, verstoring of versnippering spelen ook een belangrijke rol. Vanuit het natuurperspectief vraagt een goede beantwoording van de kosteneffectiviteitsvraag dus een afweging van de opties om iets te doen aan de verschillende factoren waar een natuurgebied onder te lijden heeft.

Dan gaat het dus niet alleen om: hoeveel stikstofreductie krijg ik voor mijn euro? Maar ook om: kan ik die euro niet beter besteden aan het tegengaan van verdroging? Het kunnen beantwoorden van de kosteneffectiviteitsvraag vanuit het natuurperspectief vergt dus inzicht per Natura 2000-gebied in de drukfactoren die in dat gebied relevant zijn en in de beleidsopties die er zijn om die drukfactoren te verminderen. Gebiedsspecifieke maatregelen die de mogelijkheid bieden om aan meer drukfactoren tegelijk te werken, kunnen voor natuurherstel en -behoud veel kosteneffectiever zijn dan een maatregel die zich richt op, bijvoorbeeld, stikstof alleen. De installatie van een luchtwasser is per eenheid depositie mogelijk goedkoper dan de transformatie van een veehouderij naar een landbouwbedrijf met een verdienmodel dat vooral op landschapsdiensten drijft. Maar als die omvorming tegelijkertijd de mogelijkheid biedt om gebiedsspecifiek ook de verdrogingsproblematiek in dat gebied tegen te gaan en het leefgebied uit te breiden, dan kan die maatregel vanuit natuurperspectief toch kosteneffectiever zijn. Geredeneerd vanuit het natuurperspectief is het precies en in algemene zin bepalen van de kosteneffectiviteit van maatregelen dus nagenoeg ondoenlijk.

Er is echter wel een aantal belangrijke uitgangspunten te benoemen: • Richt maatregelen in de eerste plaats op gebieden waar de stikstofdepositie de grootste risico’s oplevert voor de aanwezige natuurwaarden. Dat zijn waarschijnlijk vaker de gebieden waar de overschrijding van de kritische depositiewaarden het hoogst is en natuurkwaliteit achteruitgaat. • Breng gebiedsspecifiek in kaart welke factoren de instandhoudingsdoelen belemmeren, en op welk moment in de tijd. Monitor daarvoor niet alleen veranderingen in de natuurkwaliteit, maar ook veranderingen in de condities die er bijvoorbeeld voor zorgen dat de dreiging op achteruitgang toe- of juist afneemt, en kansen op herstel. • Breng in kaart in hoeverre beleidsmaatregelen meekoppelkansen hebben om gebiedsspecifiek aan die verschillende factoren tegelijk te werken. Welke maatregelen zijn op termijn noodzakelijk om voor een gebied de gunstige staat van instandhouding te bereiken? • Breng in kaart in hoeverre maatregelen meekoppelkansen hebben om gelijktijdig aan verschillende leefomgevingsdoelen te werken. Denk aan het verminderen van broeikasgasemissies of de emissies naar het grond- of oppervlaktewater.

PBL | 61

Deze uitgangspunten impliceren dat het vanuit natuurperspectief geredeneerd niet verstandig is om vooraf de kosteneffectiviteit in detail te proberen te berekenen. Een gebiedsspecifiek beleid zal in belangrijke mate ook aan te passen moeten zijn, voldoende middelen beschikbaar moeten hebben en vanuit gebiedsspecifieke analyses tot kansrijke maatregelen moeten komen. Hieronder vullen we het begrip ‘kosteneffectiviteit’ concreet in om toe te werken naar de doelstellingen uit de Habitatrichtlijn. We doen dit op basis van de zojuist besproken theoretische constateringen en met behulp van de beschikbare depositie- en natuurkwaliteitsdata. Op basis van deze invulling laten we zien dat in een zogenoemde generieke stikstofaanpak gericht op een generiek tot doel gestelde depositieverlaging een risico schuilt op een kostenineffectief doelbereik voor de Habitatrichtlijn.

3.2.2 Generieke verlaging stikstofdepositie heeft geen lineair effect op areaal stikstofgevoelige natuur onder de KDW

Niet elk type natuur is even gevoelig voor stikstof. Sommige natuur heeft een extreem lage KDW, zoals hoogveen en ven. Andere natuur heeft van nature een veel hogere kritische depositiewaarde, zoals kwelders en moerassen. De gevoeligheid is veelal gekoppeld aan het bodemtype waarop de natuur voorkomt. Zo zijn de arme zandgronden met weinig natuurlijke stikstof zeer gevoelig voor stikstofdepositie terwijl de rijke bodems zoals klei is dat veel minder zijn. Hierdoor ontstaat een ruimtelijk patroon in de gevoeligheden, met veel gevoelige natuur in de duinen en in de stikstofgevoelige provincies als Drenthe, Gelderland, Overijssel, Brabant en Limburg. Ook kent de depositie van stikstof ruimtelijke variatie. De depositie is laag op zee en in de grote wateren, langs de kust en in het noorden van het land. De ligging van binnen- en buitenlandse bronnen zorgt er daarentegen voor dat de depositie hoog is in met name de provincies Brabant, Gelderland en Overijssel. De provincies op de hogere zandgronden hebben dus een hoge gevoeligheid én een hoge depositie. Dit maakt dat de stikstofproblematiek in deze provincies verreweg het grootst is. Het stikstofvraagstuk is dus een sterk regio- en zelfs gebiedsspecifiek vraagstuk dat om gebiedsspecifieke maatregelen vraagt (tekstkader 3.1).

Het vraagstuk verschilt hiermee fundamenteel van het klimaatvraagstuk, waarvoor het niet uitmaakt waar de broeikasgassen worden uitgestoten dan wel gereduceerd. 3.1 Generieke versus gebiedsspecifieke maatregelen Met generieke beleidsmaatregelen worden maatregelen bedoeld die voor alle activiteiten algemeen landelijk van toepassing zijn. Denk bijvoorbeeld aan de regelgeving rond de emissiearme aanwending van mest of accijnzen op brandstofgebruik. Alle boeren die mest aanwenden, moeten de maatregel doorvoeren en overal in Nederland geldt een gelijk accijns voor de desbetreffende brandstof. De lokale effecten van generiek beleid zijn echter afhankelijk van het aantal bronnen en hun locatie. Waar een generieke maatregel in Nederland welke mate van effect zal hebben, hangt dus af van de locatie van bijvoorbeeld alle mest aanwendende boeren in Nederland, of van waar er hoeveel brandstof wordt gebruikt. Afhankelijk van het type generieke maatregel is dit niet altijd van te voren met zekerheid aan te geven. Gebiedsspecifieke of gebiedsgerichte beleidsmaatregelen zijn gericht op specifieke locaties. Het lokaal instellen van regels (een milieuzone of bufferzone voor natuur) of het afwijken van generieke regelgeving zijn hier voorbeelden van.

Ook het gericht uitkopen van boerenbedrijven die stikstofdepositie veroorzaken op gebieden waar de natuur er sterk onder te leiden heeft, is een gebiedsgerichte maatregel. Generiek brongericht beleid en gebiedsspecfiek effectgericht beleid kunnen elkaar in de praktijk aanvullen, hoewel ze elkaar in sommige gevallen ook uitsluiten.

PBL | 62

Figuur 3.4

Cumulatieve frequentieverdeling van overschrijding van de kritische depositiewaarden van stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden op basis van habitattypen, leefgebieden van beschermde soorten en zoekgebieden. Weergave is gebaseerd op het meest gevoelige type per hectare.

In figuur 3.4 is de cumulatieve frequentieverdeling weergegeven van de overschrijding van alle stikstofgevoelige hectares landnatuur (van habitats en leefgebieden, zie tekstkader 3.2) in Natura 2000-gebieden. Cumulatief wil zeggen dat elk punt op de lijn de waarde langs de Y-as van onder naar boven optelt. Elk punt op de grafiek laat dus zien welk areaal van stikstofgevoelige natuur een gelijke of lagere overschrijding van de kritische depositie heeft. Het optellen is links begonnen met de arealen met de laagste overschrijding van de KDW. Links van de y-as zijn de deposities nog lager dan de KDW en zien we dus een negatieve overschrijding. De curve eindigt rechts bovenin met de arealen met de hoogste overschrijding. Deze s-curve laat zien dat er een relatief beperkt areaal stikstofgevoelige natuur is waar de KDW niet wordt overschreden: het eerste deel van de s-curve links van de y-as. Er is weinig areaal met lage overschrijding (tussen 0 en 100 mol per hectare), veel areaal met een gemiddelde overschrijding (tussen bijvoorbeeld 250 mol en 750 mol per hectare) en weinig areaal met een zeer hoge overschrijding (bovenste deel van de s-curve tot 2.000 mol per hectare). In het theoretische geval dat de depositie gelijkmatig over Nederland afneemt, beweegt de verticale y-as naar rechts over de grafiek en wordt een steeds groter areaal natuur niet meer overschreden.

De figuur laat dus zien dat bij een evenredig verdeelde reductie van de depositie, waarbij de reductie overal even groot is, (kosten)effectiviteitkwesties kunnen spelen. Allereerst omdat al een deel van de natuur beschermd is en de KDW niet meer overschreden wordt en dus geen depositiereductie meer nodig heeft. Daarnaast is de curve niet-lineair, hetgeen laat zien dat niet elke generieke depositieverlaging in het hele traject een even groot effect heeft op de verhoging van het areaal oppervlakte zonder overschrijding. Zeker in het stuk vanaf, zeg, 1.000 mol per hectare per jaar loopt de curve steeds vlakker en vereist een stijging van het areaal beschermde natuur een veel forsere depositiereductie dan bij lagere overschrijdingen. In het vlakke bovenste deel van de curve moeten zeer grote stappen worden gezet in de stikstofemissiereductie om slechts enkele procenten aan extra areaal onder de KDW te krijgen. In hoofdstuk 4 gaan we nader in op hoe maatregelen strategisch gekozen kunnen worden die passen bij de verschillende delen van deze s-curve.

PBL | 63

3.2 Natuur, Natura 2000-gebieden, habitats en leefgebieden In Nederland zijn er verschillende categorieën van beschermde natuurgebieden, waaronder de Natura 2000-gebieden, die een Europese beschermingsstatus genieten, de Ramsar-gebieden (wetlands), met een internationale beschermingsstatus, en de gebieden uit het Natuurnetwerk Nederland (NNN), die een nationale beschermingsstatus hebben. Vaak valt een gebied onder meerdere beschermingscategorieën. De Natura 2000-gebieden zijn aangewezen vanuit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Lidstaten hebben aanbevelingen gekregen over welke delen van de aanwezige natuur ongeveer als Natura 2000-gebied begrensd moesten worden. Zo moesten zij gebieden aanwijzen op basis van de aanwezigheid van een aantal typen te beschermen natuurlijke habitats. Een habitattype is een type ecosysteem op het land of water met karakteristieke geografische, abiotische en biotische kenmerken, die zowel geheel natuurlijk als halfnatuurlijk kunnen zijn, zoals oude eikenbossen of droge heiden. Daarnaast moesten zij gebieden aanwijzen op basis van het voorkomen van een aantal specifiek te beschermen soorten. Voor deze tweede categorie gaat het om de leefgebieden van die specifieke soorten, zoals de plekken waarin bijvoorbeeld de zwarte specht voorkomt. In Nederland ligt het overgrootste deel van de aangewezen Natura 2000-gebieden binnen het NNN.

Het meeste areaal aan habitattypen ligt in Nederland binnen Natura 2000gebieden. Daarnaast ligt een deel in het overige NNN. Daarbuiten zijn weinig habitattypen aanwezig. De beschermde soorten komen vaker ook buiten Natura 2000-gebieden of het NNN voor. Voor zover het stikstofgevoelige habitats en leefgebieden betreft, gebruikt het RIVM de Nederlandse kaart van habitats en leefgebieden om te bepalen waar stikstofdepositie een overschrijding van de KDW kan inhouden. Die kaart van stikstofgevoelige natuur is samengesteld op basis van habitatkarteringen van onder andere provincies, het ministerie van Defensie, de Dienst Landelijk Gebied en Rijkswaterstaat. De kaart bevat informatie over de ligging van de stikstofgevoelige habitattypen inclusief de Nederlandse subspecificatie (habitatsubtypen) en varianten. Daarnaast is informatie opgenomen over een veertiental stikstofgevoelige leefgebieden. Voor welke soort of soorten een leefgebied van belang is, kan per Natura 2000-gebied verschillen. Het is niet eenvoudig een koppeling te leggen tussen deze kaart en de door Nederland gerapporteerde informatie over de landelijke trends in de staat van instandhouding. Omdat er specifiek over habitattypen gerapporteerd wordt, is de koppeling daar nog relatief eenvoudig, hoewel er informatie ontbreekt over een deel van het areaal aan habitattypen buiten de Natura 2000-gebieden.

Voor soorten en leefgebieden is die koppeling echter lastiger omdat er geen directe relatie is gedefinieerd tussen de geografisch vastgelegde leefgebieden en de trend van een soort die (wisselend) in verschillende leefgebieden kan voorkomen. Niet elk leefgebied hoeft dus voor elke soort altijd even belangrijk te zijn. Bovendien kunnen verschillende soorten gebruikmaken van eenzelfde leefgebied. Een prioriteringsmethode voor de aanpak van overschrijding van KDW’s van leefgebieden op basis van informatie over voor- of achteruitgang van individuele soorten moet derhalve nog verder worden uitgedacht.

3.2.3 Effect van generieke emissiemaatregelen valt niet automatisch samen met de locaties van overschreden natuur

Naast het feit dat er geen lineaire relatie bestaat tussen depositiereductie en de hectares stikstofgevoelige natuur waarbij de depositie onder de KDW komt, heeft ook de afstand tussen locaties van emissiemaatregelen en locaties van stikstofgevoelige natuur een fors effect op de effectiviteit van de stikstofmaatregelen. Zoals de wetenschappelijke literatuur aangeeft, is de depositie voor met name ammoniakbronnen dicht bij de bron hoog (figuur 3.5, links), terwijl de grootste

PBL | 64

hoeveelheid van de emissie wordt verspreidt over een zeer groot areaal, waarmee de depositie sterk verdunt (figuur 3.5, rechts). Figuur 3.5

Depositie van met name ammoniak is dicht bij de emissiebron hoog (links). Het merendeel van de totale emissie verspreidt zich verder over een groter gebied.

De zeer hoge overschrijdingen, zoals zichtbaar bij enkele Natura 2000-gebieden in figuur 3.6, zijn voor een groot deel toe te schrijven aan de hoge dichtheid aan lokale bronnen in combinatie met lage KDW’s. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar aan de overschrijdingen groter dan 1.400 mol per hectare per jaar in randen van Natura 2000-gebieden en dus dicht bij bronnen. In gebieden als de Peel en het Korenburgerveen, waar de overschrijdingen ook hoger zijn dan 1.400 mol per hectare per jaar, zijn deze het gevolg van een relatief hoge concentratie veehouderijen nabijheid die gebieden en de zeer stikstofgevoelige natuur die daar voorkomt (zie ook figuur 4.9). In duingebieden zoals de Duinen van Vlieland, Meijendel of het Noord-Hollands Duinreservaat is de nabijheid van agrarische bronnen in de regel lager (zie ter vergelijking figuren 3.1 en 4.9). Deze gebieden hebben voornamelijk last van de emissie uit lokale bronnen (zoals lokaal verkeer en industrie) én van wat in jargon ‘achtergronddepositie’ heet: de verdunde, ver uitgespreide waaiers van vele duizenden stikstofbronnen op vele tientallen tot honderden kilometers afstand. Daarbij zijn er ook gebieden waar weinig tot geen (overschreden) stikstofgevoelige VHR-natuur voorkomt, zoals Zeeland, Flevoland of delen van West- of Noord-Nederland (zie figuur 3.6).

Belangrijk is dus dat emissiemaatregelen getroffen worden in samenhang tot de gebieden waar een depositieverlaging wordt nagestreefd. Verlaging van de depositie in de duinen kan bijvoorbeeld meeliften met emissiemaatregelen die elders getroffen worden (zie bijvoorbeeld: Erisman & Brouwer 2021), terwijl depositiereductie in de gebieden als de Peel of het Korenburgerveen in eerste instantie vooral baat hebben bij maatregelen voor specifiekere lokale bronnen.

PBL | 65

Figuur 3.6

Veel Natura 2000-gebieden hebben hoge overschrijdingen van de kritische depositiewaarde. Overschrijdingen zijn het hoogst in de randen van gebieden en in gebieden met gevoelige natuur en hoge concentraties emissiebronnen.

3.2.4 Generieke maatregelen resulteren niet automatisch in tijdige verbetering van natuurkwaliteit op meest noodzakelijke plekken

Tot nu toe bespraken we de ineffectiviteit van generieke maatregelen voor specifieke depositie-effecten. De Habitatrichtlijn gaat echter niet uit van depositie-effecten maar van gebiedsspecifieke natuurkwaliteit. Zoals besproken in het vorige hoofdstuk, mag die natuurkwaliteit niet verslechteren en moet voor de natuur als geheel op termijn een gunstige staat van instandhouding worden bereikt. De hoogste prioriteit legt de Habitatrichtlijn bij het niet laten verslechteren en vervolgens het verbeteren van de natuurkwaliteit. Reductie van stikstofdepositie kan hierbij voor specifieke natuur zeer belangrijk of zelfs noodzakelijk zijn. Stikstofgevoelige natuur die reeds aan het verbeteren is of een stabiele trend laat zien, kan op termijn profiteren van een reductie in de stikstofdepositie. Echter wanneer publieke middelen het meest effectief ingezet dienen te worden kan het vanuit de Habitatrichtlijn gezien echter van belang zijn eerst te kijken naar die gebieden waar de natuurkwaliteit van stikstofgevoelige natuur nu aan het verslechteren is. Naast het risico op ineffectiviteit rond de gebiedsspecifieke depositie-effecten kunnen generieke stikstofdepositiemaatregelen ook vanuit de daadwerkelijke natuurkwaliteitsontwikkelingen ineffectief uitpakken. De vraag is dan dus hoe de natuurkwaliteitsontwikkelingen in de beschermde stikstofgevoelige habitats en stikstofgevoelige

PBL | 66

leefgebieden van beschermde soorten er uitzien. Deze vraag is echter nog niet goed te beantwoorden voor leefgebieden. In hoofdstuk 4 schetsen we wel de recente ontwikkelingen tussen 2013 en 2018 voor 45 van de in totaal 52 stikstofgevoelige habitattypen. Figuur 3.7 vat die informatie over de habitattypen samen. De drie curves zijn op dezelfde manier verkregen als de s-curve in figuur 3.4, die de overschrijding weergeeft van alle stikstofgevoelige habitats en leefgebieden. In figuur 3.7 zoomen we in op alleen de habitattypen, omdat hiervan informatie bijeengebracht kan worden over landelijke trends in de staat van instandhouding (zie tekstkader 3.2). In de rode curve zijn de arealen weergegeven van de stikstofgevoelige habitattypen waar over de afgelopen zes jaar een officieel gemelde landelijke negatieve trend zichtbaar is in de natuurkwaliteit, in de gele curve de arealen stikstofgevoelige habitattypen met een stabiele trend over de afgelopen zes jaar, en in de groene curve de arealen met een positieve trend over de afgelopen zes jaar. De drie curves geven een eerste indicatie van de natuurkwaliteitstrends. Zoals gezegd, geven de curves geen volledig beeld omdat de figuur alleen over habitattypen gaat en niet over de leefgebieden van soorten. Bovendien geven de curves alleen de landelijke trend van de habitattypen weer en niet de trends per gebied of per habitatsubtypen.

Tot slot geeft de figuur de trend tussen 2013 en 2018 en niet een historische of toekomstig verwachte trend over een lange termijn. Daarbij kijken we dus niet naar het verwachte effect van langzaam ophopend stikstof bij overschrijding van de KDW. Hoewel het hier dus om een indicatie gaat van de ontwikkelingen op het gebied van de natuurkwaliteit en niet om een volledig beeld, vallen drie zaken op. Om te beginnen valt op dat meer hectares stikstofgevoelige habitats een positieve of stabiele trend in de natuurkwaliteit laten zien dan dat er hectares stikstofgevoelige natuur zijn waarvoor een negatieve trend is gemeld. Het tweede dat opvalt, is dat in verreweg de meeste hectares stikstofgevoelige natuur met een negatieve trend de overschrijding zeer fors is. In de helft van de locaties met dergelijke habitattypen worden de KDW’s met bijna 800 mol per hectare per jaar of meer overschreden. Het derde dat opvalt, is dat de KDW’s bij een kleine 40 procent van de arealen stikstofgevoelige habitat met een positieve trend óók overschreden zijn, en soms ook zeer fors. Figuur 3.7

Habitattypen die landelijk achteruitgaan, komen voor op locaties die veelal een forse overschrijding kennen. Habitattypen die landelijk een positieve trend in de staat van instandhouding vertonen, komen veelal voor op locaties die minder vaak en minder fors overschreden zijn.

PBL | 67

Om te beginnen bevestigen deze cijfers dat overschrijding van de KDW’s een indicator is voor het risico op achteruitgang van de natuurkwaliteit – hoe hoger de overschrijding, hoe groter de kans op verslechtering. Tegelijkertijd impliceren deze cijfers dat een overschrijding van de KDW’s nog niet direct betekent dat de natuur daar momenteel ook daadwerkelijk aan het verslechteren is. Daarnaast laten de cijfers zien dat stikstofmaatregelen het meeste effect op de natuurkwaliteit zullen hebben daar waar ze de zwaarste overschrijding van een aanzienlijk areaal fors terugdringen. Voor individuele habitattypen kan dat anders liggen (zie hoofdstuk 4), omdat niet elk habitattype even snel reageert op stikstof en/of herstelmaatregelen. De inzet van generieke emissiemaatregelen (zie tekstkader 3.1) die tot een evenredige daling van de depositie leiden, is niet automatisch het effectiefst als het erom gaat forse overschrijdingen terug te dringen. Bovendien worden generieke maatregelen niet effectief gericht op de specifieke locaties waar de natuurkwaliteit nu achteruit gaat. Daarnaast bevestigen de daadwerkelijke trends in de natuurkwaliteit dat hierbij meer factoren dan stikstof een rol spelen. In sommige gevallen gebeurt dat zelfs in die mate dat (al dan niet tijdelijk) de landelijke natuurkwaliteit in staat is te verbeteren terwijl de KDW’s fors worden overschreden.

In hoofdstuk 4 gaan we dieper in op de implicaties van deze constateringen. Samenvattend: generieke stikstofmaatregelen die geografisch ongericht de stikstofdepositie verlagen, lopen het risico soms geen of zeer weinig effect te hebben op de natuur waar een depositieverlaging het urgentst is. Dit geldt voor de stikstofgevoelige natuur die nu een negatieve trend vertoont en waar stikstofmaatregelen het hardst nodig zijn om de natuurkwaliteit te kunnen verbeteren. Generieke stikstofmaatregelen lopen daarmee het risico niet te voldoen aan de eisen die de Europese Habitatrichtlijn aan lidstaten stelt. De huidige structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking, en de Wet stikstofreductie en natuurverbetering zetten in op generieke stikstofmaatregelen én generieke (niet-gebiedsspecifiek bepaalde) stikstofdoelen (zie hoofdstuk 2). Deze constatering heeft daarmee consequenties voor de garanties die de doelen uit de huidige Wet stikstofreductie en natuurverbetering bieden voor natuurherstel, en voor het voldoen aan de eisen van de Habitatrichtlijn. Generieke stikstofdoelen kunnen leiden tot maatregelen die erop gericht zijn als eerste het areaal met relatief lage overschrijdingen onder de KDW’s te brengen. Daarmee verschuift de aandacht weg van de locaties waar de overschrijding het hoogst is en het risico op verslechtering van natuurkwaliteit juist het grootst.

De focus verschuift met een generieke depositieaanpak daarmee weg van de gebieden waar vanuit de Habitatrichtlijn geredeneerd stikstofmaatregelen het hardst nodig zijn. De huidige inzet op generieke depositiereductie is een beleidskeuze die te begrijpen is als een haalbare en relatief uitvoerbare eerste stap. Deze stap is goed te begrijpen tegen de achtergrond van het ontbreken van gedetailleerde gebiedsgerichte informatie over natuurkwaliteit (zie paragraaf 4.2.7). Het ontbreken van deze gebiedsgerichte informatie maakt dat gericht beleid dat op basis van informatie bijgesteld kan worden, nog niet mogelijk is. Wanneer meer lokale gegevens over trends in de natuurkwaliteit beschikbaar zouden komen, kan dit leiden tot concrete aangrijpingspunten voor beleid. Het Rijk heeft in dit kader kennispartijen gevraagd na te denken over hoe dergelijke informatie verzameld kan worden. Hermans et al. (2020) hebben daarbij aangegeven hoe natuurinformatie in meer algemene zin gebruikt zou kunnen worden bij het zoeken naar (kosten)effectieve stikstofdepositiemaatregelen. Daarbij laat figuur 3.8 zien dat de locaties waar stikstofgevoelige habitattypen voorkomen die landelijk een achteruitgang in de natuurkwaliteit laten zien, geografisch redelijk zijn geclusterd (zoals hoogvenen).

Op een vergelijkbare manier zouden meer lokale ecologische data en analyses concrete handvaten kunnen bieden voor gebiedsgericht PBL | 68

stikstofbeleid dat kosteneffectief inzet op het tegengaan van een lokale verslechtering van natuurkwaliteit. Figuur 3.8

Locaties van stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden naar landschapstypen en de landelijk trend in natuurkwaliteit. Dergelijke informatie, zeker wanneer ze wordt gecompleteerd met data over leefgebieden van soorten en wordt uitgewerkt voor lokale trends, kan helpen om stikstofbeleid passender te laten aansluiten bij de doelen van de Habitatrichtlijn.

PBL | 69

3.2.5 Andere natuurmaatregelen mogelijk (kosten)effectiever

De analyse uit de vorige paragraaf laat zien dat er andere drukfactoren spelen die weggenomen kunnen worden om de natuurkwaliteit op de korte termijn te stabiliseren of te verbeteren. Immers, een overschrijding van de KDW leidt niet altijd, en niet altijd meteen, tot een verslechtering van de natuurkwaliteit. In een niet te verwaarlozen deel van de hectares waar habitattypen voorkomen waarvan de natuurkwaliteit de afgelopen zes jaar landelijk gezien vooruit is gegaan, is er sprake van overschrijding van de KDW’s. Op nationale schaal heeft het PBL geanalyseerd wat deze drukfactoren zijn en welke rol zij spelen bij het beperkte doelbereik van de gunstige staat van instandhouding – het hoogste doel van de Europese Habitatrichtlijn (zie ook: Van Hinsberg et al. 2020). Figuur 3.9 geeft de rol weer die de verschillende drukfactoren op landelijke schaal spelen. De figuur laat zien dat stikstof één van de drukfactoren is die het halen van de gunstige staat van instandhouding in de weg staan. Dit betekent enerzijds dat wanneer alleen de stikstofdepositie fors verlaagd zou worden het zo kan zij dat de natuurkwaliteit maar beperkt verbetert, omdat bijvoorbeeld verdroging de bottleneck voor verbetering vormt die eerst moet worden weggenomen.

Anderzijds kan het in andere gebieden zo zijn dat juist een teveel aan stikstofdepositie de bottleneck vormt voor verdere natuurkwaliteitsverbetering. Zowel vanuit de Habitatrichtlijn als vanuit kosteneffectief natuurherstelbeheer gezien is het dus zaak in die laatstgenoemde gebieden als eerste voldoende stikstofmaatregelen te treffen. In termen van kosteneffectieve maatregelen kan het zo zijn dat het generiek verlagen van de stikstofdepositie, in verhouding tot het aanpakken van gebiedsspecifieke depositiebronnen en andere drukfactoren, niet op elk moment in het traject naar een betere natuurkwaliteit tot de meeste verbetering leidt. In dat geval dient zowel vanuit de Habitatrichtlijn als vanuit kosteneffectief natuurherstelbeheer gezien gezocht te worden naar de drukfactoren die in die gebieden op een bepaald moment in de tijd de bottleneck zijn voor natuurkwaliteitsherstel (zie ook: Hermans et al. 2020; Van Hinsberg et al. 2020; Vink & Van Hinsberg 2019). Met name de drukfactoren die een ruimtelijke component hebben, zoals een beperkt leefgebied of een ongunstige (te lage) grondwaterstand, zijn van groot belang om in overweging te nemen voor een kosteneffectief natuurherstel.

Stikstofbronmaatregelen in de landbouw die gebiedsspecifiek worden gekozen, hebben grote kans om linksom of rechtsom mee te koppelen met het vergroten van leefgebied, het ontsnipperen van leefgebied, of om een hogere grondwaterstand mogelijk te maken. Behalve dat een ruimtelijk gedifferentieerde strategie kostbare lock-ins kan voorkomen (zie paragraaf 3.1.3.), kunnen stikstofbronmaatregelen die passen in een bredere ruimtelijke strategie, tot veel kosteneffectiever natuurherstel leiden dan wanneer een strategie die louter uitgaat van generieke reducties van de stikstofdepositie (zie ook: Vink et al. 2020).

PBL | 70

Figuur 3.9

Voor het realiseren van een gunstige landelijke staat van instandhouding van alle beschermde plant- en diersoorten en habitattypen zijn verschillende maatregelen nodig gericht op het vergroten van geschikt leefgebied met voldoende kwaliteit. Welke maatregelen precies nodig zijn en op welk moment, verschilt per natuurtype en gebied.

3.3 Risico 3. Generieke stikstofreducties leiden niet zonder meer tot juridisch zekere vergunningen Het derde risico is dat de hiervoor geschetste onzekere effecten op de natuurkwaliteit ook vergunningverlening juridisch onzeker maken. De huidige ‘stikstofcrisis’ ontsproot uit de uitspraak van de Raad van State in mei 2019. De Raad van State toetste in zijn uitspraak de argumentatie voor vergunningverlening uit het Programma Aanpak Stikstof (PAS) aan de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Grofweg constateerde De Raad van State twee problemen: 1) het effect van de maatregelen stond niet vast op het moment waarop een vergunning voor activiteiten werd verleend, waardoor het PAS een voorschot deed op de toekomst, en 2) het PAS maakte geen onderscheid tussen stikstofmaatregelen bedoeld voor natuurkwaliteitsherstel en stikstofmaatregelen bedoeld om de vergunningverlening te vergemakkelijken. Een belangrijke voorwaarde uit de Habitatrichtlijn is dat een overheid eerst voldoende inspanning moet leveren om Natura 2000-gebiedspecifieke natuurkwaliteit niet te laten verslechteren, en waar nodig te laten verbeteren, voordat er in dat gebied maatregelen getroffen kunnen worden om vergunningverlening te vergemakkelijken.

Met andere woorden, net als bij het niet-effectief inzetten van schaarse middelen, is het vergemakkelijken van vergunningverlening dus niet zondermeer geregeld wanneer er generieke maatregelen voor stikstofreductie plaatsvinden, ook niet wanneer daarmee de doelen uit de stikstofwet worden gehaald. Als voor een Natura 2000-gebied niet kan worden onderbouwd dat er voldoende aan (stikstof)maatregelen zijn getroffen voor de natuurkwaliteit dan is het vergemakkelijken van vergunningverlening juridisch onzeker. Ook hier geldt dat een eigenstandige stikstofsystematiek het risico in zich draagt dat voor specifieke gebieden niet voldaan wordt aan de voorwaarden voor vergunningverlening zoals vastgesteld in de Europese Habitatrichtlijn.

PBL | 71

Dit derde risico wordt geïllustreerd door een concreet probleem met de huidige stikstofwet, dat al in paragraaf 2.2.4 is besproken. Om te beginnen gaat het hier om de generieke focus om het benodigde aantal hectares stikstofgevoelige natuur onder de KDW te brengen. Dit zou de vergunningverlening uitsluitend vergemakkelijken voor dit in eerste instantie zeer beperkte aantal hectares. De mogelijkheden hiertoe zouden, mits zij geen negatieve effecten hebben voor Natura 2000-gebieden, juridisch gezien worden verruimd als de focus van het beleid en de inzet van middelen komen te liggen op het voorkomen van een verdere achteruitgang van de natuurkwaliteit en het daarmee halen van de Natura 2000-gebiedsspecifieke instandhoudingsdoelstellingen. Daarnaast hebben de juridische risico’s niet alleen betrekking op de mogelijkheden om vergunningen voor toekomstige activiteiten te verlenen, maar ook op de zekerheid voor bedrijven die al vele jaren legaal met alle benodigde vergunningen werken en de daarmee verrichtte activiteiten. Als de natuurkwaliteit door een te hoge stikstofbelasting in een gebied feitelijk achteruit gaat, moet de overheid immers beargumenteren waarom ze de vergunning niet intrekt voor een activiteit die daar wezenlijk toe bijdraagt (zie uitspraak Kampina, nader besproken in paragraaf 2.3.2).

Zonder concreet gebiedsgericht beleid om de lokale depositie te verlagen – voor zover dat nodig is om de achteruitgang te stoppen – zal de onzekerheid voor al lang bestaande zogenoemde onherroepelijke vergunningen blijven bestaan en zelfs toenemen.

PBL | 72

4 Wat is nodig? In de vorige hoofdstukken van deze policy brief hebben we laten zien dat er risico’s schuilen in nietstrategische keuzecombinaties van doelen en beleidsstrategieën. Niet-strategische keuzecombinaties leiden tot kostbare lock-ins op de lange termijn, tot niet-kosteneffectief natuurherstel en tot juridisch onzekere vergunningen op de korte termijn. In de volgende paragrafen schetsen we hoe een strategische keuzecombinatie van doelen en beleidsstrategieën eruit kan zien. We schetsen daarnaast een ecologisch denkkader dat handvaten biedt voor een beleidsaanpak die de risico’s op kostenineffectiviteit en juridische onzekerheid beperkt. Dit denkkader onderbouwen we waar mogelijk met ecologische data. Daarnaast laten we zien dat het voor een goed onderbouwde uitwerking van dit denkkader essentieel is de ecologische data(verzameling) uit te breiden en te versterken. We schetsen de condities voor effectieve stikstof- en natuurmaatregelen en benoemen de mogelijkheden van gebiedsspecifieke voorwaardelijke drempelwaardes voor vergunningverlening. We sluiten af met enkele voorwaarden voor een effectieve bestuurlijke organisatie.

4.1 Voorkomen van kostbare lock-ins; kies doelen en maatregelen strategisch in relatie tot elkaar Uit de voorgaande twee hoofdstukken is af te leiden dat een combinatie van keuzes voor strikte stikstof- en klimaatdoelen enerzijds en een (generieke) inzet op technologische maatregelen anderzijds leidt tot risico’s op lock-ins. Het is daarom van belang doelen en beleidsstrategieën in samenhang te kiezen. De politiek kan ervoor kiezen de stikstofdoelen aan te scherpen – bijvoorbeeld om in 2040 of 2050 alle stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarden (KDW’s) te brengen –, ondanks de consequenties voor de Nederlandse landbouw die hiermee gepaard gaan. Als deze keuze wordt gecombineerd met een minder strikte en minder ruimtelijk gerichte beleidsaanpak, dan is het risico aanzienlijk dat het op termijn nodig zal zijn een deel van de investeringen in emissiearme productietechniek af te schrijven of bedrijven alsnog uit te kopen om die strikte doelen te kunnen halen. Hoewel het potentieel om de uitstoot terug te dringen aanzienlijk is, zullen er bij emissiearme vormen van veehouderij en akkerbouw toch restemissies van stikstof en broeikasgassen blijven bestaan.

Wordt de huidige landbouwproductie omgevormd naar emissiearme vormen van landbouw, zoals hoogtechnologische en extensieve landbouw, dan zouden die tezamen toch te veel uitstoten om de strikte stikstof- en klimaatdoelen te halen. Er is dan niet voor alle productie voldoende uitstootruimte en een verlaging van het productievolume zou op termijn waarschijnlijk nodig zijn. Het gaat dan dus om een afname van het aantal dieren en het landbouwareaal. Wordt, kortom, gekozen voor strikte doelen, dan zal er niet voor alle huidige landbouwproductie voldoende uitstootruimte zijn om een transitie te maken naar emissiearme landbouwvormen. Deze constatering impliceert daarmee dat een keuze voor strikte stikstofdoelen ook om tijdige beleidsplannen vraagt die voor de komende decennia aansturen op gebiedsspecifieke – en in sommige gevallen aanzienlijke – uitfasering van met name de veehouderij en akkerbouw. In dat geval is het verstandig om in beeld te brengen in welke gebieden er wel en in welke gebieden er geen ruimte meer zal zijn voor bedrijven die een transitie naar een emissiearmere veehouderij en akkerbouw willen en kunnen maken. Vanuit het perspectief van de stikstofdoelen zijn de risico’s op lock-ins

PBL | 73

groter voor specifieke gebieden nabij stikstofgevoelige natuur. Door de oogharen heen wordt een beeld zichtbaar waarin voor deze gebieden een combinatie nodig zal zijn van een beperkte inzet op zeer emissiearme veehouderij en akkerbouw, en het grootschalig verminderen of verplaatsen van de productie. Uitsluitend investeren in technische maatregelen om de huidige productie overeind te houden zal op termijn leiden tot lock-ins. Zowel landbouwbedrijven riskeren een lock-in als bedrijven die economisch van die productie afhankelijk zijn (zie bijvoorbeeld: PBL 2018). Tegelijk vergen Europese beleidsontwikkelingen mogelijk een verdere uitbreiding van het areaal natuur op land (zie paragraaf 2.2.6), laten studies zien dat volledig doelbereik van de Vogel- en Habitiatrichtlijnen (VHR) een aanzienlijke uitbreiding van het leefgebied vergen (zie paragraaf 3.1.3) en is ruimte nodig voor koolstofvastlegging of energieopwekking. Bovendien zijn er andere ruimtelijke claims voor wonen, werken en mobiliteit (PBL 2021). Tegelijk zal de landbouw in de komende jaren een belangrijke dynamiek doormaken. In projecties over de toekomst van de landbouw (CPB/PBL 2015; Beldman et al. 2020) zet de langjarige trend van een afnemend Nederlands landbouwareaal en bedrijfsaantal zich door (zie ook WUR 2021).

De 16.000 boeren ouder dan 55 jaar die geen bedrijfsopvolger hebben, hebben gezamenlijk ruim 300.000 hectare grond in gebruik (CBS 2021) (zie figuur 4.1). Hierbij gaat het gedeeltelijk om gepachte grond. Ter vergelijking: dit is ongeveer de oppervlakte van de provincie Groningen of Zeeland, en tweemaal het areaal extra leefgebied dat nodig is om de VHR-doelen te halen (zie paragraaf 2.2.6). Op de zandgronden (Brabant, Overijssel, Gelderland en Limburg) gebruiken boeren zonder bedrijfsopvolger procentueel de meeste landbouwgrond. Het merendeel van de vrijkomende agrarische grond wordt verkocht of verpacht aan andere landbouwbedrijven. Dat betekent evenwel dat er bij een keuze voor strikte stikstof- en klimaatdoelen een aanzienlijke ruimtelijke transformatiedynamiek bestaat die strategisch aangewend kan worden om de stikstofuitstoot op de juiste plekken volledig weg te nemen en grond beschikbaar te maken voor functies die passen bij de gekozen doelstellingen. Gebiedsgerichte veranderingen in het landgebruik, zoals extensivering of functieverandering, kunnen meekoppelkansen bieden om nabij kwetsbare natuur te werken aan het brede palet aan drukfactoren die een duurzame instandhouding van de natuurkwaliteit in de weg staan.

Te denken valt bijvoorbeeld aan het kunnen combineren van sterk verminderde stikstofdepositie en vernatting door bufferzones te creëren (zie verder in paragraaf 4.2). Vanuit Europese klimaatdoelen gezien kan emissiearme en duurzame landbouw belangrijk zijn om afwenteling van drukfactoren naar het buitenland te voorkomen, ook wanneer voedselconsumptiepatronen zouden verschuiven naar meer plantaardig voedsel (PBL 2019b). Deze technieken, zoals mestscheiding aan de bron, precisiebemesting, enzovoort, vergen flinke investeringen en dus zekerheid dat die op de langere termijn terugverdiend kunnen worden. Ook dit vergt keuzes over waar welke vormen van landbouw ruimte gegeven wordt. Afhankelijk van de gekozen stikstofdoelen kan het tijdig ruimtelijke helderheid bieden een belangrijke pijler zijn onder het agrarisch perspectief, en daarmee het risico op forse lockins verkleinen.

PBL | 74

Figuur 4.1

De 16.000 boeren ouder dan 55 zonder bedrijfsopvolging hebben ruim 300.000 ha grond in gebruik.

4.2 Handvaten voor het bepalen van (kosten)effectiviteit van stikstofmaatregelen In deze paragraaf werken we toe naar een set aspecten die, in lijn met de eisen van de Habitatrichtlijn, de kosteneffectiviteit van (stikstof reducerende) maatregelen bepalen. We schetsen hier eerst een abstract denkmodel dat duidelijk maakt dat de systematiek van de Habitatrichtlijn leidt tot een prioritering van maatregelen voor verschillende Natura 2000-gebieden en de daarin voorkomende habitattypen. Later in dit hoofdstuk onderbouwen we het denkmodel met daadwerkelijke ontwikkelingen in de natuurkwaliteit voor verschillende stikstofgevoelige habitattypen. Vervolgens trekken we de conclusie dat verbeterde gebiedsspecifieke analyses essentieel zijn om ook per individueel Natura 2000-gebied tot kosteneffectieve maatregelen te komen die bovendien een juridisch zekerder effect hebben dan de huidige generieke stikstofdoelen en -aanpak uit de Stikstofwet.

4.2.1 Uitgaan van de Habitatrichtlijn: twee doelen

Om te voldoen aan de eisen van de Habitatrichtlijn staat niet de stikstofdepositie of de mate van overschrijding van de KDW’s voorop, maar de natuurkwaliteit 8. De Habitatrichtlijn kent grofweg twee doelen: het stoppen van de achteruitgang van de natuurkwaliteit in ieder individueel Natura 2000-gebied, en het bereiken van een zogenoemde landelijke ‘gunstige staat van instandhouding’

8

De mate van overschrijding van de KDW’s kan wel een oorzaak zijn van achteruitgang of de bottleneck zijn voor het verbeteren van de natuurkwaliteit. In dat geval zal de Habitatrichtlijn indirect vragen om voldoende stikstof reducerende maatregelen om op die specifieke locatie de natuurkwaliteit te kunnen verbeteren.

PBL | 75

van de natuur als geheel. Het eerste doel betekent dat in elk van de individuele Natura 2000-gebieden moet worden voorkomen dat de natuurkwaliteit achteruit gaat. Waar nodig, moet verbetering worden geboekt. Deze eis is vastgelegd in de gebiedsspecifieke instandhoudingsdoelstellingen. Het stoppen van de achteruitgang in Nederland als geheel is ook een doelstelling. Deze doelstelling zit in wezen verstopt in het doel van het bereiken van de gunstige staat van instandhouding. Een gunstige staat van instandhouding betekent namelijk dat natuur in een duurzame staat voorkomt en dus niet meer achteruitgaat, niet in omvang (oppervlakte of populatie) en niet in verspreiding. De Habitatrichtlijn zelf zegt dan ook niets over stikstof. Stikstof is één van de factoren die een verslechtering van de natuurkwaliteit teweeg brengt en dient logischerwijs aangepakt te worden in het licht daarvan. Het is daarbij goed te realiseren dat een te hoge stikstofdepositie gezien kan worden als een oorzaak van de al teweeggebrachte verlaging van de natuurkwaliteit, en dus als een knop om de achteruitgang te stoppen en de natuurkwaliteit te herstellen. Anderzijds brengt een te hoge stikstofdepositie een risico met zich mee op toekomstige verslechteringen en het niet kunnen bereiken van een gunstige staat van instandhouding, maar onzeker is of, en wanneer, dat risico optreedt.

Dit onderscheid is belangrijk in het kader van het tijdspad waarop maatregelen kosteneffectief kunnen zijn. Met andere woorden: de twee doelen van de Habitatrichtlijn vragen ieder om een eigen tijdspad en prioritering van maatregelen (die al dan niet stikstofdepositie reduceren). In de loop van dit hoofdstuk laten we zien dat voor het eerste doel van de Habitatrichtlijn – het op korte termijn tegengaan van gebiedsspecifieke verslechtering van de natuurkwaliteit – het gebiedsspecifieke belang van forse stikstofmaatregelen in veel gevallen minder groot is dan voor het tweede langetermijndoel van de Habitatrichtlijn – het op termijn in een zogenoemde ‘gunstige staat van instandhouding’ brengen van de natuur als geheel. We laten zien dat er zo een gedifferentieerd beeld ontstaat van de kortetermijnprioritering van stikstofmaatregelen. Om achteruitgang van de natuurkwaliteit te stoppen is de urgentie, en daarmee de prioriteit, om forse maatregelen te treffen voor sommige stikstofgevoelige natuur groter dan voor andere stikstofgevoelige natuur. Dit maakt dat er slimme en minder slimme keuzes te maken zijn wat betreft de locatie, timing en omvang van stikstof reducerende maatregelen, helemaal in combinatie met andere natuurmaatregelen. Voor het tweede langetermijndoel van de Habitatrichtlijn was tot voor kort geen tijdspad afgesproken.

De Europese Commissie (EC) stelt in de recente biodiversiteitsstrategie nu wel voor om te komen tot een stapsgewijze verbetering, en daarbij te kiezen welke habitattypen en plant- en diersoorten daarbij voorrang verdienen. Ten aanzien van de landelijke doelstelling vraagt de EC de lidstaten ervoor te zorgen dat er in 2030 geen landelijke achteruitgang meer plaats vindt in trend en status van alle beschermde habitats en soorten. Daarbovenop vraagt de EC de lidstaten ervoor te zorgen dat in 2030 ten minste 30 procent van de plant- en diersoorten en habitats die momenteel niet in een gunstige staat van instandhouding verkeren, ofwel een gunstige staat hebben of ten minste een sterke positieve trend vertonen (EC 2020a). Zie figuur 4.2 voor een overzicht van de landelijke staat van instandhouding.

PBL | 76

Figuur 4.2

In 2030 zou, volgens recente voorstellen van de EC, de landelijke achteruitging gestopt moeten zijn en zou ten minste 30 procent van de beschermde plant- en diersoorten en habitattypen met een ongunstige staat van instandhouding een sterk positieve trend moeten vertonen.

In de huidige Nederlandse situatie is de landelijke staat van instandhouding van 6 (11 procent) habitattypen gunstig, van 18 (35 procent) ongunstig, en van 28 (54 procent) zeer ongunstig 9. In totaal vertonen 15 habitattypen een positieve trend over de periode van 2013 tot 2018, 21 een stabiele trend, 13 een negatieve trend en bij 3 habitattypen is de trend onbekend. Een vergelijkbare analyse kan gemaakt worden voor de vogelsoorten uit de Vogelrichtlijn, waarvoor de EC-doelen eveneens gelden. De EC vraagt landen na te denken over de prioritering van te verbeteren habitattypen en soorten. Diezelfde landelijke prioritering zou gebruikt kunnen worden voor de uitrol van een kosteneffectieve aanpak voor de stikstof- en natuurmaatregelen. Wanneer ook monitoringsinformatie over de trend van de kwaliteit van soorten en habitattypen in afzonderlijk Natura 2000-gebieden beschikbaar komt, zou eenzelfde prioritering ook op gebiedsniveau gemaakt kunnen worden. Doordat deze informatie nu niet op gebiedsniveau beschikbaar is, is afstemming tussen stikstofbeleid en natuurherstelbeleid op gebiedsniveau lastig. Het beschikbaar komen van deze gebiedsspecifieke data is een van de belangrijkste aanbevelingen van deze policy brief (zie paragraaf 4.2.7).

9

De landelijke staat van een habitattype wil zeggen: de staat van een habitattype (type natuur) voor alle locaties in Nederland samen waar dit type natuur voorkomt. Het gaat daarbij ook over locaties buiten Natura 2000-gebieden. Dat is iets anders dan de voor- of achteruitgang van de instandhoudingsdoelen per individueel Natura 2000-gebied of de voor- of achteruitgang van alle Natura 2000-gebieden tezamen.

PBL | 77

4.2.2 Doordenken van een integrale natuurherstelstrategie

Om het hoogste doel van de Habitatrichtlijn – de gunstige staat van instandhouding – te bereiken, zal aan meer ‘knoppen’ gedraaid moeten worden dan alleen het reduceren van de stikstofdepositie, omdat er simpelweg vaak meer oorzaken en risico’s van achteruitgang zijn (Pouwels & Henkens 2020). Het gaat dan om knoppen zoals het tegengaan van verdroging, het vergroten van leefgebied, maar dus ook het verlagen van de stikstofdepositie. Het maximale effect van elk van die knoppen is beperkt en veelal zullen verschillende maatregelen in samenhang genomen moeten worden. Met bijvoorbeeld het volledig wegnemen van stikstofdepositie als drukfactor voor de Nederlandse natuur als geheel kan naar schatting maximaal 10 procentpunten aangevuld worden van het totale tekort van 35 procentpunten aan gunstige condities die nodig zijn om de gunstige staat van instandhouding te kunnen bereiken (Vink & Van Hinsberg 2019). Met het vergroten van het leefgebied voor plant- en diersoorten is dit in verhouding meer (zie figuur 3.8). Het is belangrijk te realiseren dat een (kosten)effectief verbetertraject een goede afstemming vereist tussen enerzijds het stikstofbeleid en anderzijds het natuurbeleid.

Zo zal uitbreiding van het leefgebied van soorten door natuurbeleid niet voor elke habitattype een tijdige oplossing kunnen bieden, simpelweg omdat dit voor sommige habitattypen (zoals hoogveen en eikenbossen) een ontwikkelingstijd heeft van vele decennia. In dergelijke gevallen zal verbetering van de milieukwaliteit van bestaand leefgebied op korte termijn de enige optie zijn. Daarbij kan bij behoud en herstel van natte natuur, zoals hoogveen, nog gekeken worden naar opties van vernattingsbeleid, maar voor eikenbossen geldt dat depositieverlaging en tijdelijk herstelbeleer wellicht de enige mogelijkheid is. Voor andere natuur kan de aanleg van nieuw leefgebied op de korte termijn wel de staat van instandhouding verbeteren, maar daarbij moet gekeken worden naar de risico’s op geleidelijke achteruitgang als bijvoorbeeld de stikstofdepositie hoog blijft. Omgekeerd geldt dat de inzet op alleen verlaging van de stikstofdepositie al eerder opgedane schade in de vorm van verlies van oppervlakte of kwaliteit van habitat niet terugbrengt. Met andere woorden: zonder een doordachte natuurherstelstrategie kunnen ingezette (stikstof)maatregelen ineffectief blijven. Een wel doordachte natuurherstelstrategie vereist een integrale blik en voldoende sturingsinformatie om beleid adaptief bij te kunnen stellen, waarbij natuurlijk lock-ins moeten worden vermeden.