RIS312878 Bescherm Meijendel beter Bijlage 2

2.3.4 Wet stikstofreductie en natuurverbetering (‘Stikstofwet’)

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering betekent een substantiële omslag in beleid en regelgeving gericht op het behoud en herstel van natuur, door het terugdringen van de overbelasting met stikstof. De bindende omgevingswaarden om de KDW in steeds meer gebieden niet meer te overschrijden en de instrumenten om die waarden te bereiken versterken het stikstofbeleid ten opzichte van het verleden aanzienlijk. De vraag is of dit voldoende is om aan de eisen uit het Europees recht te voldoen. Artikel 6 van de Habitatrichtlijn vraagt immers niet om de KDW niet te overschrijden, maar om de achteruitgang van natuurkwaliteit te stoppen en de dreiging van een toekomstige achteruitgang te voorkomen. Een vraag is dus of de omgevingswaarden voor het aantal hectares Natura 2000-gebied waarin de KDW niet meer overschreden mag worden, in samenhang met de andere in de wet voorziene instrumenten, voldoende verzekeren dat aan deze Europeesrechtelijke eis wordt voldaan. Dat is niet vanzelfsprekend en wordt door het vaststellen en vervolgens ook realiseren van de nieuwe omgevingswaarden alleen niet verzekerd (Frins 2021). Het hangt met name af van de inhoud en de uitvoering van het door de minister van LNV op te stellen ‘Programma stikstofreductie en natuurverbetering’ en de daarop aansluitende gebiedsplannen die de provincies moeten uitwerken.

Daarin zal duidelijk moeten worden gemaakt waar op dit moment achteruitgang van de natuurkwaliteit optreedt of dreigt, en hoe wordt verzekerd dat deze (dreigende) achteruitgang stopt. Vooral voor gebieden waarin de KDW nog aanzienlijke tijd zal worden overschreden, en zeker voor de gebieden waarin de KDW ook in 2035 nog niet kan worden behaald, zal alles moeten worden gedaan om een gevaar van verdere achteruitgang uit te sluiten. In het plan moet dus de uiteindelijk te bereiken natuurkwaliteit centraal staan en niet het aantal hectares waarin de KDW niet wordt overschreden. Het Europees recht eist dat het voorkómen van achteruitgang van de natuurkwaliteit en het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen de inzet van het beleid en de middelen sturen, en niet de aantallen hectares die aan de KDW voldoen. De KDW is slechts één, niet altijd noodzakelijk maar ook niet zonder meer voldoende, middel daartoe.

4

Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/12/08/uitvoeringsprogramma-natuur.

PBL | 39

Stikstofwet vergemakkelijkt maar zeer beperkt vergunningverlening De nieuwe Wet stikstofreductie en natuurbetering verschaft slechts zeer gedeeltelijk ruimte om weer activiteiten toe te staan die bijkomende stikstofemissie veroorzaken. Dat geldt ook voor activiteiten die, op zich genomen, slechts leiden tot een zeer kleine emissie of, vanwege de afstand tot een met stikstof overbelast gebied, een zeer kleine verhoging van de depositie. Die ruimte ontstaat, wat de stikstofemissies betreft, zo gauw een gebied, ook met inachtneming van de aangevraagde activiteit, onder de KDW blijft. Dan mag er immers vanuit worden gegaan dat de depositie geen negatieve effecten heeft op de te beschermen habitats. Als alleen of hoofdzakelijk zou worden gestuurd op het bereiken van de nieuwe omgevingswaarden, dan zou er tot 2025 geen ruimte voor vergunningverlening ontstaan voor alle activiteiten die leiden tot enige depositieverhoging op een van de stikstofgevoelige gebieden waar de KDW nog steeds overschreden wordt (wat het geval is voor 60 procent van de gevoelige gebieden). In 2030 zou dat nog steeds om 50 procent van alle gevoelige gebieden gaan. Bij een concentratie van het beleid en de middelen op voornamelijk of uitsluitend het halen van de KDW in zoveel mogelijk gebieden, dan ontstaan dus slechts in zeer beperkte mate mogelijkheden tot vergunningverlening.

Die mogelijkheden worden, zonder negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden, verruimd als de focus van het beleid en de inzet van de middelen komt te liggen op het voorkomen van een verdere achteruitgang van de natuurkwaliteit en op het halen van de instandhoudingsdoelstellingen. Voor activiteiten die, op zich genomen, leiden tot een zeer kleine verhoging van de depositie, lijkt het thans voorziene wettelijk kader bovendien noch doelmatig noch doeltreffend. Voor die activiteiten doen we in paragraaf 4.3 een voorstel voor een effectiever en efficiënter juridisch instrumentarium.

Vrijstelling vergunningverlening bouwsector juridisch onzeker De Wet stikstofreductie en natuurherstel bepaalt dat de tijdelijke gevolgen van de door de bouw veroorzaakte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden buiten beschouwing worden gelaten bij de natuurvergunning. De partiële vrijstelling is nadrukkelijk alleen van toepassing op emissies die vrijkomen bij activiteiten van de bouwsector tijdens de bouwfase en ziet niet op emissies die vrijkomen in de gebruiksfase van hetgeen gebouwd wordt. Dat roept drie vragen op. Ten eerste is het de vraag of de bouw met deze partiële vrijstelling daadwerkelijk veel wordt geholpen. Bijna alle voltooide bouwwerken, of het nu om een nieuwe woonwijk gaat, een theater of een of enkele bedrijven, leiden in de gebruiksfase ook tot een, zij het vaak geringe, emissie, en dus tot een extra depositie van stikstof. Zolang voor activiteiten met een zeer kleine extra depositie geen administratief eenvoudige vergunningverlening, door introductie van een drempelwaarde, wordt voorzien (zie daarover hierna paragraaf 4.3), kan een dergelijke extra depositie, hoe klein ook, alleen worden toegelaten door externe saldering of door een beroep op de, strenge, uitzonderingscriteria uit de ADC-toets. De vraag is dan ook hoeveel gebouwd kan worden als de emissies door de bouwwerkzaamheden zelf vrijgesteld worden.

Voor de emissies tijdens de gebruiksfase, hoe gering die ook mogen zijn, geldt die vrijstelling immers niet. Ten tweede rijst de vraag of het splitsen van bouwen gebruiksfase Europeesrechtelijk is toegestaan. De Raad van State heeft uit het Europeesrechtelijk kader – preciezer: het projectbegrip in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn – afgeleid dat bouwen gebruiksfase in de meeste gevallen als een geheel moeten worden gezien. De vrijstelling van alleen de bouwfase en vervolgens de aparte beoordeling van de gebruiksfase negeren dit vereiste. Ten derde kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de onderbouwing van de partiële vrijstelling zelf. De redenering is dat, gezien de robuustheid en effectiviteit van de structurele aanpak, het geringe aandeel van de bouwsector aan de totale stikstofdepositie én het feit dat de structurele aanpak op meer pijlers rust dan uitsluitend depositiereductie, kan worden uitgesloten dat de voorgestelde partiële vrijstelling in de weg staat aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen. Bij deze redenering wordt dus, net als bij het PAS, een voorschot genomen op de effecten PBL | 40

van een plan en programma dat eerst nog moet worden uitgevoerd. Ook al is dat voorschot in omvang veel kleiner, de structuur van de onderbouwing van de vrijstelling blijft gelijk. Het is niet geheel zeker hoe rechters, zouden zij daar om worden gevraagd, hiernaar kijken. Bovendien gaat het om een categorale vrijstelling van een bepaalde soort activiteiten. Dat is alleen mogelijk als vooraf zeker is dat de vrijgestelde bouwactiviteiten, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, nergens en onder geen enkele omstandigheden significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat moet dus, op voorhand, ook voor bouwactiviteiten in een zwaar overbelast Natura 2000-gebied worden aangetoond. De Afdeling geschillen van de Raad van State achtte een dergelijke redenering in beginsel mogelijk. De bereidheid om die te aanvaarden zal mogelijk groter worden naar gelang de depositie op alle overbelaste gebieden feitelijk blijft dalen. Daarmee komt nog een ander aspect van de vrijstellingsregeling voor het voetlicht. De regeling geldt algemeen, voor heel Nederland, en differentieert dus niet naar gebieden. Dat impliceert dat de Europeesrechtelijke geloofwaardigheid van de regeling wordt aangetast zo gauw de depositie in één van de overbelaste gebieden niet blijft dalen.

2.3.5 Potentieel van technische innovaties en beleidsopties stikstof

In het kader van de nieuwe stikstofdoelen en de belangrijke rol die de landbouwsector vaak wordt toegedicht bij het zoeken naar oplossingen om de stikstofdepositie tegen te gaan, zijn er in de afgelopen jaren verschillende rapporten verschenen over de effecten van beleidsopties en -instrumenten om de ammoniakemissie in de landbouw terug te dringen (met name Ter Haar 2021; Groenestein et al. 2017, 2019; Jongeneel & Daatselaar 2021; Van den Born et al. 2020). Ook is in enkele onderzoeken samengestelde pakketten van maatregelen doorgerekend op hun doelbereik (Lesschen et al. 2020; PBL 2021). Momenteel nemen stallen en de bemesting van landbouwareaal ongeveer even grote delen van de ammoniakemissie voor hun rekening (figuur 3.2). Uit de genoemde studies blijkt dat er nog een aanzienlijk theoretisch potentieel is om de stikstofemissies uit stallen en mestopslagen te reduceren, door bijvoorbeeld mest bij de bron te scheiden en installaties te voorzien van (gecombineerde) luchtwassers. Bij varkens en kippen zijn theoretisch hoge reductiepercentages mogelijk (tot 90 procent), maar voor melkvee zijn die percentages lager (50-60 procent) omdat zij in de praktijk niet in gesloten stallen gehouden worden. Voor de emissies door bemesting geldt dat de potentiële reductiepercentages lager zijn, omdat er al veel technische stappen zijn genomen.

Om inzicht te krijgen in wat in theorie zou kunnen worden bereikt met deze technische maatregelen, hebben Lesschen et al. (2020) verkend of het in een productiegedreven en in een natuurinclusieve variant mogelijk is om in 2050 een eventuele doelstelling te halen van 50 kiloton ammoniakuitstoot door de landbouw. Lesschen et al. gaan dus uit van een generieke verlaging van de ammoniakuitstoot. In deze policy brief laten we zien dat voor de natuurkwaliteit grote gebiedsspecifieke verschillen mogelijk zijn. Lesschen et al. concluderen dat 50 kiloton voor de landbouw alleen zonder krimp van het productievolume (dieren en areaal) haalbaar is als aangenomen wordt dat ook het melkvee in gesloten stalsystemen zou worden gehouden, als alle denkbare technieken volledig worden geïmplementeerd én als deze hun theoretisch mogelijk geachte potentieel waarmaken. Alle drie de aannames stuiten op bezwaren. Ten eerste stuit melkvee in gesloten stallen op bezwaren van maatschappelijke aard en op bezwaren vanuit dierenwelzijn. Ten tweede zou een volledige implementatie van alle denkbare technieken tot een aanzienlijke kostprijsverhoging bij boeren leiden, die zij in de huidige markt niet of nauwelijks kunnen terugverdienen. Ten derde bestaat er twijfel of de technieken altijd hun volledige potentieel in de praktijk waarmaken (CDM 2020).

Vallen de prestaties van technieken en van de praktijkimplementatie tegen, dan zou het

PBL | 41

aantal dieren en het bemeste landbouwareaal dus verder moeten krimpen om een emissiedoelstelling van 50 kiloton ammoniak te kunnen behalen. Een dergelijke emissiedoelstelling hoort grosso modo bij de resultaatverplichting dat 74 procent van de stikstofgevoelige natuur onder de KDW ligt. Een strikter emissiedoel, zoals voorgesteld door bijvoorbeeld de commissie Remkes (2020) of Paul (2021), impliceert dan meer krimp. Nabij stikstofgevoelige natuur, bijvoorbeeld op de zandgronden in Zuid- en Oost-Nederland, is het risico groter dat investeringen in moderne techniek, met daarbij behorende restemissies, toch tot te veel depositie zouden leiden. Dat geldt ook voor de nog relatief forse inherente restemissies die passen bij vormen van biologische of natuurinclusieve landbouw.

2.3.6 Aanscherping en implicaties Europese natuurdoelen

Hiervoor hebben we enkele binnenlandse ontwikkelingen geschetst die de uitgangsituatie bepalen voor het maken van keuzes op de raakvlakken van natuur, stikstof en landbouw. Daarnaast vinden er ook op Europees niveau ontwikkelingen plaats die consequenties hebben voor de mogelijke nationale politieke keuzes. Daarbij speelt ook de klimaatthematiek een rol. We schetsen twee belangrijke recente ontwikkelingen. Deze paragraaf behandelt de aanscherping van de Europese natuurdoelen. De aanscherping van de Europese klimaatdoelen, de politieke keuzes die hieruit volgen en de mogelijke implicaties van die keuzes voor de Nederlandse landbouw volgt in paragraaf 2.3.7. Dat de Europese natuurdoelen worden aangescherpt, hangt samen met aanscherpingen van doelen op mondiaal niveau. Binnen de Verenigde Naties (VN) wordt onderhandeld over nieuwe biodiversiteitsdoelstellingen en een implementatiekader voor de periode 2020­2030. De Europese Commissie heeft mei vorig jaar een nieuwe Europese biodiversiteitsstrategie uitgebracht (EC 2020a). De doelen uit deze Europese biodiversiteitsstrategie vormen tevens de Europese inbreng bij de vijftiende VN Conference of Parties (COP­15), die naar verwachting in 2021 zal plaatsvinden in Kunming (China). Twee belangrijke aanscherpingen in de Europese biodiversiteitsstrategie zijn: 1.

Dat elke EU-lidstaat uiterlijk in 2030 een samenhangend netwerk van beschermd natuurgebied realiseert dat ten minste 30 procent van het totale areaal van de lidstaat beslaat. 2. Herstel van aangetaste natuur, soorten en habitattypen. Als het Natuurnetwerk Nederland in 2027 is afgerond, is circa 26 procent van het Nederlandse landen binnenwateroppervlak beschermd; dit is inclusief het IJsselmeer en exclusief de Waddenzee. Om de areaaldoelstelling van 30 procent te bereiken, zal het areaal bovenop het te voltooing Natuurnetwerk Nederland met nog circa 4 procentpunt (ruim 150.000 hectare) moeten toenemen ten opzichte van de huidige situatie (Sanders et al. 2020). Het aandeel beschermd gebied kan, afhankelijk van de criteria voor beschermd gebied, mogelijk worden uitgebreid met reeds bestaande natuur buiten het Natuurnetwerk en door bijvoorbeeld synergie te zoeken met de maatregelen voor de klimaatopgave. Met dat laatste zou een vorm van multifunctioneel ruimtegebruik gerealiseerd kunnen worden. Toevalligerwijs komt deze areaaluitbreiding goed overeen met de inschatting van de hoeveelheid extra leefgebied die op termijn nodig is om de voor Nederland relevante VHR-soorten en -habitats duurzaam in stand te kunnen houden (Van Hinsberg et al. 2020). Evaluaties van de recente uitbreiding van natuurareaal laten echter zien dat uitbreidingen een taai beleidstraject is dat traag verloopt.

Het afronden van het al afgesproken PBL | 42

natuurnetwerk ligt niet op schema (Folkert et al. 2020). Net als bij klimaat en stikstof gaat het hierbij om een opgave die sterke raakvlakken heeft met de landbouwontwikkeling. Wanneer er gekozen wordt voor emissiemaatregelen voor de landbouwsector die niet in lijn zijn met de langetermijndoelen die volgen uit deze ruimtelijke opgave, kan dit eveneens tot kostbare lock-ins leiden. We komen hier in hoofdstuk 3 uitgebreid op terug. Naast deze uitbreiding van beschermd gebied ambieert de EC dat aangetaste ecosystemen tegen 2030 zijn hersteld en dat de instandhoudingstrends en ­toestand van habitats en soorten niet zijn verslechterd. Het doel is verder dat in 2030 ten minste 30 procent van de habitats en soorten in een gunstige staat van instandhouding verkeert of ten minste een positieve trend vertoont. Van de lidstaten wordt verwacht dat zij ‘een billijk deel van de inspanning’ leveren en gebieden voor herstel selecteren ‘op basis van objectieve ecologische criteria’. Door zijn ligging in een delta heeft Nederland in Europees verband gezien relatief veel unieke natuur, van kustnatuur (kwelders, schorren en duinen) tot natte heiden. Nederland is internationaal gezien bovendien een zeer belangrijk gebied voor overwinterende en doortrekkende watervogels.

In het verleden waren de doelstellingen voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding in het Europese beleid niet aan een jaartal gekoppeld. Het stoppen van de achteruitgang was dat wel, maar die doelstelling heeft Nederland niet gehaald. Nederland heeft zelf in 2019 aangegeven te streven naar 100 procent doelbereik van de Vogel­ en Habitatrichtlijnen in 2050 (LNV 2019). Daarbij refereert de achterliggende tekst echter naar de indicator van condities voor VHRdoelbereik op het land zoals PBL gebruikt. De nieuwe Europese Biodiversiteitsstrategie heeft met de 30 procent verbeterdoelstelling voor Nederland de facto een tussendoel voor 2030 geformuleerd. Op dit moment heeft 26 procent van de soorten en 10 procent van de habitattypen een gunstige staat van instandhouding (Sanders et al. 2020). Met het ingezette beleid zullen de condities voor duurzame instandhouding van soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn toenemen van 55 naar circa 65 (door het Natuurpact, Folkert & Boonstra 2017) tot 70 procent (door structurele aanpak, Van Hinsberg & Van Egmond 2020). Of daarmee de nieuwe doelen ten aanzien van habitattypen en afzonderlijke soortensets van de Vogel- en Habitatrichtlijn worden gerealiseerd, is nog onderwerp van onderzoek.

In Europa vinden momenteel onderhandelingen plaats tussen de Europese commissie en de lidstaten over de doorvertaling van de doelen naar de lidstaten (billijkheid), de te hanteren definities (bijvoorbeeld van de term ‘natuurareaal’) en de criteria bij het selecteren van soorten, habitats en gebieden voor herstel. Een van de opties is dat niet elke lidstaat aan de doelen voor 2030 hoeft te voldoen, maar dat sommige lidstaten vanwege hun specifieke omstandigheden iets meer of iets minder doen. Hoewel het dus nog onduidelijk is hoe de doelen precies zullen worden doorvertaald naar de lidstaten, maar er is een gerede kans dat die doorvertaling gepaard gaat met een extra areaal aan natuurgebied of met natuurinclusieve vormen van landgebruik. Omdat het hier over zeer forse arealen gaat, is het verstandig dit helder op het netvlies te houden. Het creëren van 150.000 hectare extra leefgebied, of het nu natuurgebied is of natuurinclusief ruimtegebruik, zal hoe dan ook consequenties hebben voor het agrarische grondgebruik, dat twee derde van het Nederlandse landoppervlakte bestrijkt.

2.3.7 Aanscherping en implicaties van Europese klimaatdoelen

Niet alleen de actualiteit rond de stikstof- en natuurdoelen, maar ook de aanscherping van de Europese klimaatdoelen zal van betekenis zijn voor de Nederlandse landbouw en landbouwontwikkeling. Die betekenis is sterk afhankelijk van de keuzes die worden gemaakt in de doorvertaling van PBL | 43

algemene klimaatdoelen naar opgaven voor de lidstaten en sectoren. In Nederland zijn de keuzes voor sectordoelstellingen vastgelegd in het Klimaatakkoord. Eerst schetsen we de betekenis van de aangescherpte Europese doelen voor Nederland. Daarna gaan we op hoofdlijnen in op de implicaties van mogelijke keuzes voor de opgave voor de landbouw op zowel de middellange (2030) als de lange (2050) termijn. In de latere hoofdstukken werken we de consequenties van deze keuzes verder uit.

Green Deal: netto nul in 2050 De aangescherpte natuurdoelen volgen uit de Europese Green Deal, die een klimaatneutraal Europa als centraal doel heeft. De doelstelling, van netto nul uitstoot in 2050, komt voort uit het Akkoord van Parijs (2015) en betekent dat op Europese schaal de uitstoot en vastlegging van broeikasgassen uiterlijk in 2050 met elkaar in evenwicht moeten zijn (‘netto nul’). De vastlegging van koolstof kan de resterende uitstoot compenseren in sectoren waarin die uitstoot niet goed volledig naar nul kan worden teruggebracht, zoals de landbouw of het transport. In de voorstellen voor een Europese klimaatwet doet de Commissie het voorstel om als tussenstap de Europese reductiedoelstelling in 2030 op te hogen van 40 procent naar 55 procent ten opzichte van 1990. De regeringsleiders van de lidstaten bekrachtigden dit voorstel eind 2020 in de Europese Raad. De EC, de Raad en het Europees Parlement bereikten in april 2021 een voorlopig akkoord om de doelstelling van netto 55 procent in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050 vast te leggen in de Europese klimaatwet. Om te zorgen dat Europa ‘fit for 55’ zal zijn, legt de Commissie in medio 2021 een pakket met wijzigingen in de EU-wetgeving voor, om te voldoen aan de klimaatdoelstelling van 55 procent reductie in 2030.

Daarbij gaat het om de verordeningen rond de emissiehandel, de verdeling van de inspanningen van de lidstaten, landgebruik, energieprestaties van gebouwen en voertuigen, en meer. Of, en hoe, deze opgehoogde doelstelling wordt doorvertaald naar aangescherpte doelstellingen voor de lidstaten, is nog niet duidelijk (Hekkenberg et al. 2020; Van Geest 2021). Het is niet zo dat de Nederlandse doelstellingen moeten worden verhoogd naar hetzelfde percentage: zo zit de Europese regelgeving niet in elkaar. In de huidige Europese systematiek wordt de uitstoot van de elektriciteitssector en de industrie op Europees niveau gereguleerd door het emissiehandelssysteem en zijn er geen doelen voor de lidstaten. Wel zijn er nationale doelen voor de overige sectoren (gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw en de kleinere industrie) vastgelegd in de verordening over de verdeling van inspanningen (ESR 2018/842 5) en voor het landgebruik. Hekkenberg et al. (2020) geven aan dat wanneer de systematiek gelijk zou blijven, dat tot een hogere nationale doelstelling voor de overige sectoren zou leiden en dat die doelen nog niet binnen bereik zijn op basis van het vastgestelde beleid en de meest gunstige inschatting van de effecten van het Klimaatakkoord.

5

De Effort Sharing Regulation (ESR) is de verordening die de verdeling van de inspanningen voor emissies uit gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw en de kleinere industrie regelt. De huidige Europese doelstelling is 30 procent reductie in 2030 ten opzichte van 2005. Grotendeels op basis van het bruto binnenlands product per capita is dit doel doorvertaald naar opgaven voor de EU-lidstaten. Voor Nederland is de doelstelling 36 procent.

PBL | 44

2.3 Waarom een broeikasgasloze landbouw (vooralsnog) niet bestaat De landbouw heeft een bijzondere positie in het klimaatvraagstuk omdat de sector zowel broeikasgassen uitstoot via bodemprocessen en het houden van dieren, als boeikasgassen kan opnemen via het landgebruik en de groei van planten. De korte cyclus – koolstof die door voedingsgewassen wordt vastgelegd en vervolgens na consumptie weer vrijkomt – telt in de koolstofboekhoudafspraken niet mee. Langere cycli, zoals vastlegging in bossen en bodems, tellen wel mee. Daarnaast is de aard van de broeikasgasuitstoot opvallend; deze verschilt sterk per landbouwsector. CO2-uitstoot vindt vooral plaats door het verstoken van fossiele brandstoffen in de glastuinbouw. Voor de landbouw zijn het echter vooral de ‘overige broeikasgassen’, methaan en lachgas, die, in CO2equivalenten, het grootste aandeel vormen. Methaan komt met name vrij bij fermentatie van voer door herkauwers zoals runderen en door dierlijke mest. Lachgas komt vooral vrij bij de teelt van gewassen door te bemesten met stikstof uit dierlijke mest en kunstmest. Voor de glastuinbouw zijn er niet-fossiele alternatieven, bijvoorbeeld door aardgas te vervangen door duurzame energiebronnen zoals geothermie. Sector en overheid hebben afspraken gemaakt om de glastuinbouw in 2040 klimaatneutraal te maken.

Een dergelijk alternatief bestaat niet voor de veehouderij en de akkerbouw. De emissies uit inherente microbiologische processen in de stofwisseling van herkauwers, mest en bodems zijn technisch zeer moeilijk te sturen, en dus kostbaar. Het kosteneffectieve potentieel om de uitstoot van methaan en lachgas in de landbouw te reduceren wordt daarom lager ingeschat dan het kosteneffectieve potentieel in andere sectoren (EC 2020). Mede door de wereldwijd toenemende vraag naar voedsel, nemen de landbouwemissies in nagenoeg alle klimaatscenario’s een aanzienlijk deel van de resterende toekomstige emissies voor hun rekening. Om de broeikasgasemissies vanuit het landbouw- en voedselsysteem te verminderen zijn er grofweg vier typen aanknopingspunten voor beleid: 1. Het voorkomen van verspilling tijdens productie en consumptie. Daarbij valt te denken aan beleidsmaatregelen gericht op minder voedselverliezen en minder afval in de keten. 2. Het verminderen van emissies per eenheid product. Daarbij gaat het om efficiëntieverbetering door de optimale inzet van methoden, technieken en grond. 3. Het veranderen van productie- en consumptiepatronen. Daarbij gaat het om verschuivingen in het voedingspatroon naar producten met een lagere emissie, zoals een verschuiving naar een plantaardig dieet of naar dierlijke producten die gepaard gaan met minder uitstoot.

Instrumenten kunnen daarbij gericht zijn op zowel het verminderen van de vraag als het aanbod van (dierlijke) producten. 4. Het vastleggen van koolstof. Om emissies te compenseren (‘netto nul’) kan gewerkt worden aan vastlegging van koolstof in de bodem (‘carbon farming’) of landgebruiksveranderingen. In studies naar kosteneffectieve beleidspakketten worden deze aanknopingspunten gecombineerd. Door de import en export van voedselproducten leiden veranderingen in het consumptiepatroon niet noodzakelijkerwijs tot lagere nationale emissies. Andersom leidt het verminderen van nationale emissies door eenzijdig te sturen op de productie er mogelijk toe dat emissies zich naar het buitenland verplaatsen. Als elders de productie verloopt met een lagere milieuefficiëntie (emissie per eenheid product), kan dit per saldo leiden tot hogere emissies. Er zijn echter aanwijzingen dat de verschillen tussen Nederland en omringende landen op dit punt beperkt zijn (Grinsven et al. 2019). Ook zal het afhangen van de mogelijkheden in die landen de uitstoot te laten stijgen binnen het daar geldende klimaatbeleid. Binnen de huidige boekhoudkundige regels valt koolstofvastlegging niet onder de landbouw, maar onder een aparte categorie landgebruik. Een van de beleidsopties die op tafel ligt, is om beide samen te voegen in een toekomstige Europese verordening. PBL | 45

Voor landbouw en natuur zijn bovendien de mogelijke wijziging van regels rond landbouw, landgebruik en bossen (de LULUCF-verordening) van belang. Om op netto nul uitstoot uit te komen, wordt het belangrijker om koolstof vast te leggen om zo restemissies te kunnen compenseren. Dat kan in ondergrondse opslagen, maar ook in bossen en landbouwbodems. De landbouwuitstoot van methaan en lachgas (‘overige broeikasgassen’) is nu onderdeel van de ESR, en voor landgebruik geldt de regel dat de situatie niet slechter mag worden dan de referentie. Één van de opties in de wijzigingen is dat de glastuinbouwemissies, die samenhangen met fossiele brandstoffen, losgekoppeld worden van de overige broeikasgassen uit landbouwactiviteiten. Die overige broeikasgassen uit de landbouw zouden dan gecombineerd worden met de subsector landgebruik tot één sector met één doelstelling. Vastlegging kan dan als compensatie fungeren voor de uitstoot door de landbouw, maar eventueel ook voor negatieve emissies om emissieruimte over te laten voor andere activiteiten. Het is daarbij niet gezegd dat er in elke lidstaat een evenwicht moet worden bereikt. De situatie in Nederland wijkt immers sterk af van het Europese gemiddelde. Nederland heeft een grote veestapel op een klein oppervlakte en door het landgebruik ontstaan netto-emissies. Weinig andere Europese landen zijn hierin met Nederland vergelijkbaar.

Voor de Nederlandse landbouw en natuur zal het evenwel zeer bepalend zijn voor hoe een dergelijke regeling eruit gaat zien.

Huidige Nederlandse klimaatdoelstellingen In de huidige situatie hebben de lidstaten, binnen grenzen, zelf de keuze om de nationale doelstellingen te verdelen in opgaven voor de verschillende sectoren. Dat heeft Nederland, op basis van potentieel en kosten, gedaan door de doelstellingen die volgen uit de eigen Klimaatwet en de Europese doelstellingen voor het Klimaatakkoord, te vertalen in reductiedoelstellingen en ‘maximale emissies’ in 2030 6. Voor landbouw en landgebruik is er zo een reductiedoelstelling van 3,5 megaton CO2-equivalenten, waarvan 1 megaton voor de glastuinbouw, 1 megaton voor de veeteelt en akkerbouw en 1,5 megaton voor het landgebruik. Tabel 2.1 Potentiële emissiereductie voor landbouw en landgebruik bij uitvoering van het Klimaatakkoord Sector/Cluster

Bandbreedte potentiële emissiereductie Ondergrens

Bovengrens

Landbouw en landgebruik

3,2

6,7

Methaanreductie en andere OBKG

0,7

2,0

Landgebruik

1,5

2,4

Glastuinbouw

1,0

2,3

Bron: PBL 2019

PBL (2019) schatte in met het pakket aan maatregelen minimaal op 3,2 megaton en maximaal 6,3 megaton (tabel 2.1). Het bereiken van de bovengrens vergt zowel keuzes voor een maximaal effectieve uitwerking van het beleid als een stapeling van meevallers in het gedrag van actoren in reactie op dit beleid. Uit de meest recente inschatting van de effecten van het vaststaand beleid in de Klimaat- en Energieverkenning 2020 (KEV2020) blijkt dat de doelstelling nog niet binnen bereik is

6

Kamerbrief van 26 april 2018, tabel 2, kamerstuk 32813, nr. 186.

PBL | 46

(tabel 2.2). Maar hierin zijn de mogelijke effecten van het Klimaatakkoord nog grotendeels niet in meegenomen omdat ze nog onvoldoende concreet waren uitgewerkt. Tabel 2.2 Ontwikkeling van de broeikasgasemissies uit de landbouw volgens het basispad in de KEV 2020

1990a

2019a

2030a

Doelstelling maximale emissies 2030 bij start Klimaatakkoordb 110,6

Totaal Nederland (excl. 222 184 147 [132-155] landgebruik) Landbouw (totaal me32,9 26,4 24,5 [21,9-25,6] 22,2 gaton CO2-eq.) Landgebruik (totaal me- 6,5 4,8 3,6 gaton CO2-eq.) a) Klimaat- en Energieverkenning 2020 (PBL 2020: 162-163) b) Kamerbrief van 26 april 2018, tabel 2, kamerstuk 32813, nr. 186

Implicaties voor de landbouwdoelstellingen voor 2030 Om te verkennen wat de implicaties zouden kunnen zijn van de Europese aanscherping voor Nederland, is het nuttig om naar mogelijke varianten te kijken. Het rapport van Van Geest (2021) geeft scenario’s voor de doorvertaling van de Europese doelen naar Nederland, en schetst wat die kunnen betekenen voor de ‘indicatieve’ plafonds voor (onder andere) de landbouw in 2030. Door onderhandeling of kostenoverwegingen kunnen die plafonds nadrukkelijk afwijken. Voor de landbouw is Variant A (‘Invulling opgave ESR’) een wat ruimere variant. In deze variant wordt aangenomen dat de Europese beleidsarchitectuur niet verandert door de verhoogde doelen én dat Nederland het nationale doel van 49 procent handhaaft en alleen doet wat de Europese Unie verplicht. De doelstelling voor de Effort Sharing Regulation (ESR) gaat dan van 36 naar 45 procent reductie. Dat betekent volgens Van Geest dat – op basis van het vastgestelde beleid, zoals meegenomen in de KEV 2020, én het zogenoemde beleid in de ‘pijplijn’ uit de Klimaatnota 2020 – alle sectoren die onder de ESR vallen samen een extra opgave krijgen van 11 megaton en dat in 2030 een uitstoot van ongeveer 70 megaton zou mogen resteren.

Daarbij is aangenomen dat het beleid in de ‘pijplijn’ wordt uitgevoerd en dat dit correspondeert met de ondergrens van de effecten van het Klimaatakkoord (20 megaton). Van Geest (2021: Annex 1) neemt aan dat dit indicatief tot een extra reductie van 3 megaton voor de landbouw (exclusief landgebruik) kan leiden als de huidige systematiek wordt aangehouden. Dat zou dan boven op de ondergrens van de effecten uit het Klimaatakkoord komen. Dat doel zou grofweg corresponderen met het potentiële maximum van de effecten van het Klimaatakkoord, als alle seinen op groen zouden staan (zie tabel 2.2). Van Geest’s variant B (‘55% als nationaal doel’) resulteert in striktere doelen voor de landbouw. In deze variant hoogt Nederland het nationale doel op naar 55 procent reductie (in plaats van de huidige 49 procent). Dat betekent een extra inspanning voor Nederland van 16 megaton in 2030. Van Geest verdeelt die inspanning gelijk over de ETS-sectoren en de ESR-sectoren. Ze neemt aan dat dit tot een extra reductie van 7 (3+4) megaton voor de landbouw (exclusief landgebruik) zou kunnen leiden ten opzichte van de huidige doelen, omdat vooral bij mobiliteit en niet-ETS-industrie het technologisch potentieel beperkt is en de kosten hoog. Deze variant gaat de potentiële effecten van de afspraken voor landbouw en landgebruik dus aanzienlijk te boven.

PBL | 47

Implicaties voor de landbouwdoelstellingen voor 2050 Voor de lange termijn (2050) zijn er in de huidige situatie geen kwantitatieve doelstellingen voor sectoren. Tegelijkertijd is uit de huidige reductiedoelstelling van 95 procent wel af te leiden dat het emissieplafond voor Nederland in 2050 circa 11 megaton zou zijn. Omdat er in de landbouw altijd broeikasemissies zullen resteren (zie tekstkader 2.3), is het niet aannemelijk dat die geheel naar nul kunnen worden teruggebracht. Om toch tot een inschatting van mogelijke doelstellingen voor de landbouw te komen, gaat Rli (2018) uit van twee varianten: de emissieruimte is geheel voor de landbouw (een voor de landbouw ruime variant) ofwel de emissieruimte is voor een derde voor de landbouw en de rest is voor de overige sectoren (een voor de landbouw strikte variant). Op de lange termijn zit er dus een behoorlijk verschil in de potentiële hoogte van het emissieplafond voor de landbouw. In deze huidige doelstelling is evenwel nog geen rekening gehouden met de Europese ambitie van ‘netto nul’ emissies. Voor de lange termijn (2050) geven de scenario’s in Van Geest (2021) geen handvatten. Voor de landbouw is het daarbij vooral van belang wat er op het gebied van de verordening voor het landgebruik zou kunnen gebeuren: het ligt voor de hand dat dat in de toekomst wél in de opgaven wordt meegenomen. Hoe is nog zeer onzeker.

Lesschen et al. (2020) hanteert een ruime variant waarin de uitstoot door de landbouw (zonder glastuinbouw) gehalveerd zou worden en de emissies uit het landgebruik worden teruggebracht conform het door PBL berekende potentieel van 2 megaton (in Ros & Daniels 2017): dan resteert in totaal 11 megaton. In de strikte variant worden landbouw en landgebruik één sector, die ook in Nederland (dus niet op Europese schaal) netto geen uitstoot meer mag hebben: uitstoot in de landbouw zou dan gecompenseerd moeten worden door koolstofvastlegging in bodems en bossen. Om inzicht te krijgen in de implicaties van die mogelijke reductiedoelstellingen is het nuttig om inzicht te hebben in het reductiepotentieel van de broeikasgasemissies in de landbouw op de lange termijn. Studies (met name Lesschen et al. 2020; Vellinga et al. 2018) wijzen op een aanzienlijk theoretisch potentieel richting 2050. Zij bekijken daarbij twee ideaaltypische vormen van landbouw: een natuurinclusief model en een innovatiegedreven productielandbouwmodel. Volgens deze studies is het niet mogelijk zowel de ruime als de strikte klimaatdoelstellingen te halen met alleen natuurinclusieve landbouw en de daarbij horende technieken (weidegang en uitloop, minder kunstmest, meer akkerranden, enzovoort): krimp van de veestapel en het landbouwareaal zou nodig zijn om de hiervoor geschetste doelen te realiseren.

Dan gaat het om enkele procenten krimp in de ruime variant, en in de strikte variant 40 procent minder vee terwijl 30 procent landbouwareaal omgezet moet worden in bos. Met de inzet van alle denkbare technologie in het productielandbouwmodel zouden de ruime doelen voor de landbouw te halen moeten zijn, maar het halen van de strikte doelen zou krimp vergen. Dan gaat het om volledige implementatie van bijvoorbeeld emissiearme stallen, het afvangen van methaan die koeien uitstoten, nitrificatieremmers bij bemesting en voeradditieven. Al deze technieken worden momenteel nog niet in de praktijk toegepast. Omdat er uit berekeningen door het CBS en uit de uitvoeringspraktijk twijfels zijn aan de effectiviteit van emissiearme stalvloeren (CDM 2020), voerden Lesschen et al. (2020) ook analyses uit voor de situatie waarin de effectiviteit van die stalconcepten lager zou zijn of waarin de implementatiegraad van die technieken niet 100 procent zou zijn. Om de doelen te halen is het in die gevallen voor alle geschetste doelen nodig de veestapel in te krimpen en landbouwareaal in bos om te zetten. Met technologie alleen zijn de klimaatdoelstellingen volgens deze verkenningen dus niet haalbaar. Concluderend is te stellen dat de mogelijke klimaatdoelstellingen op de lange termijn voor de huidige landbouw dus zouden knellen. Als er gekozen zou worden relatief veel van de resterende PBL | 48

emissieruimte voor de landbouw te reserveren, dan zou het in theorie mogelijk zijn die doelen te halen met een gelijkblijvende veestapel en een gelijkblijvend landbouwareaal. Het uitgangspunt daarbij is volledige inzet van technische maatregelen. Aan de effectiviteit van die techniek wordt echter getwijfeld en tegenvallende technische prestaties of implementatie zouden krimp vergen. Wordt er daarentegen voor gekozen minder van de resterende emissieruimte voor de landbouw te bestemmen, dan is krimp in alle gevallen noodzakelijk. Indien ingezet zou worden op natuurinclusieve landbouw om de klimaatdoelen te bereiken, is in alle gevallen krimp noodzakelijk van zowel de veestapel als het landbouwareaal.

2.4 Tussenconclusie: gecompliceerde beleidssystematiek vertroebelt zicht op eenduidige politieke afwegingen en riskeert fragmentarische oplossingen 2.4.1 Beleidscomplexiteit riskeert lastig uitlegbare uitkomsten

Het eerste dat opvalt als we de beleidscontext en de recente ontwikkelingen analyseren, is de omvattendheid van beleid en regelgeving, en de grote mate van complexiteit ervan. Daarbij hebben we nog niet eens de complexe landbouwkant van het beleid in ogenschouw genomen. Toch wordt het speelveld voor de keuzes in de landbouw alleen al vanuit natuur en klimaat reeds opgespannen door meerdere doelen. Bij het maken van die keuzes dient rekening gehouden te worden met meerdere beleidssporen, richtlijnen, bestuurslagen, en recente rechtelijke uitspraken. Sommige sporen zijn sterk generiek van aard en zijn geoperationaliseerd via (sectorale) landelijke doelen en maatregelen, zoals het geval is bij de klimaatdoelen en recent de stikstofdoelen. Andere beleidssporen hebben een sterk decentraal karakter, zoals het Natuurpact. Sommige richtlijnen nopen juist tot een zeer gebiedsgerichte aanpak om uiteindelijk tot een landelijk resultaat te komen; denk aan de Vogel- en Habitatrichtlijn. Onder de sectoraal bepaalde klimaataanpak ligt een fysieke realiteit die makkelijk aansluit bij sectorale broeikasgasdoelen. Waar of door wie broeikasgassen worden uitgestoten, maakt voor het effect op het klimaat weinig uit. Dit maakt dat er relatief eenvoudig sectorale afspraken te maken zijn over emissiereducties of dat broeikasgassen Europabreed beprijsd kunnen worden.

Politieke afwegingen zijn daarbij relatief eenvoudig te structuren in termen van generieke of sectorspecifieke kosten, en generieke baten. Bij natuur en stikstof is dit anders. Onder de reeds gelaagde beleidscomplexiteit van Europese VHR-doelen, de nationale operationalisatie daarvan in de Wet natuurbescherming, een decentraal Natuurpact en dito aangestuurd natuurbeleid, lokale natuurmaatregelen, maar dan weer een nationale aanpak stikstofreductie met nationale stikstofdoelen en weer decentrale vergunningverlening, ligt een fysieke en ecologische realiteit die in essentie locatiespecifiek is. In de volgende hoofdstukken laten we met behulp van beschikbare ecologische data zien dat het type natuur, de kwaliteit van de natuur, en de trend in de natuurkwaliteit sterk per locatie kunnen verschillen, evenals de depositie van stikstof. De mate van stikstofdepositie is als een berglandschap over Nederland verdeeld. Daarbij kunnen ook de effecten van een locatiespecifieke depositiereductie sterk verschillen per type natuur en per locatie waar dit type natuur voorkomt. Deze gebiedsspecifieke problematiek maakt dat de recente nationale aanpak van de stikstofreductie, de nationale stikstofdoelen – en bijvoorbeeld ook de op nationale schaal bepaalde Europese NECrichtlijn – daar niet op voorhand goed bij aansluiten.

Naast de gebiedsspecifieke aard van het type natuur, de stikstofgevoeligheid en de depositie hangt ook de mate waarin een teveel aan PBL | 49

stikstofdepositie bijdraagt aan de acute verslechtering van de natuurkwaliteit, af van andere gebiedsspecifieke omgevingsfactoren (Hermans et al. 2020; Van Hinsberg et al. 2020; Vink & Van Hinsberg 2019). Kortom, het halen van de landelijke stikstofdoelen biedt geen garanties voor het tegengaan van de verslechtering van de natuurkwaliteit op locaties in Nederland waar dat tegengaan misschien hard nodig is. Het kan straks zo zijn dat veel inspanning en kosten ertoe leiden dat de nationale stikstofdoelen worden gehaald, maar dat uit natuurrapportages richting de Europese Commissie blijkt dat in de meest urgente Natura 2000-gebieden de natuurkwaliteit nog altijd verslechtert. Dit kan vragen van de EC opleveren, nieuwe rechtszaken informeren, en juridisch zekere vergunningverlening in de weg zitten. De complexiteit aan beleidslijnen, doelen en de verschillende geografische schalen waarop de doelen gesteld zijn, maakt dat het huidige beleid tot politiek lastig uitlegbare resultaten kan leiden. De wetenschappelijke basis waar de Vogel- en Habitatrichtlijn om vraagt, draagt zo nodig bij aan de fragmentarische aanpak.

Zolang er geen gezaghebbende omvattende wetenschappelijke studies zijn van ieder individueel Natura 2000-gebied, bestaat de kans dat in rechtszaken de rechter genoodzaakt is op basis van gezaghebbende generieke wetenschappelijke studies – zoals studies naar de kritische depositiewaarden (Bobbink & Hettelingh 2010) – uitspraken te doen over zeer locatiespecifieke maatregelen en vergunningverlening (zie ook: Vink & Van Hinsberg 2019). In lijn daarmee zien we in de structurele aanpak stikstof en natuur dat de focus zich versmalt richting nationale stikstofdoelen. Evenals bij de rechtspraak is dit begrijpelijk vanuit het ontbreken van wetenschappelijk onderbouwde analyses van de natuurkwaliteit die inzicht geven in wanneer, en vooral waar, welk type (stikstof)maatregelen noodzakelijk is voor het herstel van de natuurkwaliteit. Wat overblijft als wetenschappelijk onderbouwde houvast, zijn de generieke risiconormen voor stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur (de KDW’s). Wanneer de depositie hoger is dan deze kritische depositiewaarden, bestaat er een risico op verslechtering van natuurkwaliteit.

De KDW’s zijn daarmee een goede eerste indicator voor het belang van stikstofmaatregelen, maar geen maat voor de daadwerkelijke staat van de natuur, laat staan een analyse van welke drukfactoren in welke mate verantwoordelijk zijn voor de staat van die natuur (voor een uitwerking zie hoofdstuk 4). Kortom, wie vanuit een ecologisch belang wetenschappelijk onderbouwd wil weten wat er met stikstofdepositie moet gebeuren, kan zich logischerwijs richten op de KDW’s, maar gaat daarmee voorbij aan wat er in een Natura 2000-gebied daadwerkelijk aan natuurontwikkeling gebeurt en riskeert fragmentarische oplossingen.

2.4.2 Uitsluitend focussen op ecologisch belang hindert politieke afweging

Tot slot is het opvallend dat in veel maatschappelijke discussies het ecologisch belang centraal lijkt te staan terwijl de consequenties van verregaande stikstofdoelen voor andere belangen maar beperkt in beeld worden gebracht. Dit doet niets af aan dit ecologische belang. Echter, het eenzijdig in beeld brengen van consequenties maakt het lastig om maatschappelijk robuuste politieke afwegingen te maken. Waar kies je voor als bestuurder? Wat kom je tegen gedurende het traject, en wat zal je naar verwachting in een later stadium moeten verantwoorden aan de samenleving? Dat het breder in beeld brengen van maatschappelijke consequenties tot op heden weinig aandacht heeft gekregen, komt mogelijk door de grote mate van complexiteit die doorgrond moet worden om die soms zeer verregaande maatschappelijke consequenties in beeld te kunnen brengen. Voor een ander deel kan het gebrek aan aandacht daarvoor ook samenhangen met een intuïtieve suggestie dat wanneer Nederland het natuurbeleid serieuzer neemt, de vergunningverlening vanzelf goed komt; wanneer stikstof op nationale schaal fors gereduceerd zou worden, profiteert de natuur hier dermate van dat de vergunningverlening vanzelf makkelijker wordt, er geen rechtszaken meer zullen PBL | 50

volgen, enzovoort. Deze intuïtie gaat uit van een kompaskoers, een richting. De vraag is dan of de richting naar de voorgestelde bestemmingen leidt, en meer nog of bestuurders zich zeker genoeg voelen om te navigeren met uitsluitend een kompaskoers maar zonder kaart. Een kaart met aandachtsgebieden geeft zicht op de beschikbare bestuurlijke manoeuvreerruimte. Een kaart maakt afwegingen mogelijk over routes, risico’s en kosten en biedt houvast bij het maken van politieke keuzes. In de rest van deze policy brief zullen we de contouren van een kaart schetsen voor het gebied waarvan de consequenties nog beperkt in beeld zijn gebracht, namelijk de landbouw. Het zal geen precieze kaart zijn, maar op hoofdlijnen zullen we de risicogebieden aangeven en enkele alternatieve routes zichtbaar maken.

PBL | 51

3 Drie urgente risico’s bij aanpak natuur, stikstof en klimaat In het vorige hoofdstuk hebben we geschetst hoe de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, en de daarbij voorgestelde maatregelen, de eerste stap is om te komen tot versnelde verbetering van de natuurkwaliteit en de om vergunningverlening voor bedrijven te vergemakkelijken. Ook kwam aan de orde hoe de klimaatopgave, mede dankzij de verscherpte klimaatdoelstellingen vanuit de Europese Commissie, in toenemende mate een rol zal spelen voor de Nederlandse landbouw. Recent zijn verschillende studies verschenen met beleidsopties voor een nieuwe stikstofaanpak. In het debat zijn een aantal beleidsmatige risico’s onderbelicht gebleven. Deze risico’s leiden wij af uit de combinatie van de geografische complexiteit van stikstofemissie- en depositie, de gebiedsspecifieke vereisten van de Europese Habitatrichtlijn en de wisselwerking tussen de gestelde beleidsdoelen op korte en lange termijn. Hieronder schetsen we de drie belangrijkste risico’s.

3.1 Risico 1. Niet-strategische keuzes in doelen en aanpak riskeren kostbare lock-ins in de landbouw De keuze om stikstofemissies in de landbouw vooral via technologische maatregelen te reduceren in relatie tot de keuze voor strikte stikstof- en klimaatdoelen kan op de lange termijn tot een kostbare lock-in leiden. Dat is het eerste risico dat we hier bespreken. De beleidsstrategie om in de landbouw in te zetten op, en te investeren in, sterk emissiebeperkende maatregelen biedt weliswaar perspectief voor zowel specifieke delen van de landbouw als het realiseren van natuur- en stikstofdoelen voor de komende tien jaar, maar past mogelijk niet bij de strikte langetermijndoelen voor stikstof-, natuur- en klimaat. De vraag dient zich daarbij aan hoe voor de landbouw een analogie kan worden voorkomen met ‘de nieuwe kolencentrales’, die vanwege de nieuwe klimaatdoelen weer moesten worden gesloten. Anders gezegd: hoe te voorkomen dat grote investeringen in een emissiearme landbouw om de stikstofdoelen voor 2030 te kunnen halen, daarna versneld moeten worden afgeschreven omdat er te veel restemissies blijven bestaan in het licht van de langetermijndoelen voor zowel stikstof als klimaat? Om het risico op het versneld moeten afschrijven van investeringen (stranded assets) in te kunnen schatten zijn twee zaken van belang.

Aan de ene kant is zicht nodig op de mogelijke doelstellingen voor de landbouwsector. Aan de andere kant vraagt het om zicht op het potentieel van de verschillende beleidsstrategieën om die doelstellingen te realiseren. Zowel publieke als private partijen kunnen risico’s lopen op dergelijke stranded assets. Vanuit het (publieke) overheidsperspectief bestaat het risico dat bedrijven moeten worden uitgekocht of gecompenseerd als later blijkt dat het stopzetten van (vergunde) emissies door deze bedrijven niet langer verenigbaar is met door de overheid te realiseren verplichtingen of doelstellingen. Vanuit het (private) ondernemersperspectief is er vooral een risico wanneer toekomstige aanscherpingen van regelgeving of een stapeling van andere milieu-, klimaat- of dierenwelzijnsregelgeving ertoe leidt dat een rendabele of concurrerende bedrijfsvoering niet langer mogelijk is. Hetzelfde geldt voor de toeleverende en afnemende bedrijven die geïnvesteerd hebben in een productiecapaciteit die is afgestemd op de productie in

PBL | 52

de primaire landbouw (PBL 2018). Hier behandelen we achtereenvolgens het risico op lock-ins voor stikstof en klimaat, en het ruimtelijk gedifferentieerde karakter van die risico’s op lock-ins.

3.1.1

Lock-in: stikstof

Stikstofdoelen en de landbouw In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering is vastgelegd dat de kritische depositiewaarde (KDW) niet mag worden overschreden op ten minste 40 procent (2025), 50 procent (2030) en 74 procent (2035) van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Het RIVM (2020a) stelt dat het in 2018 24 procent is. Omdat depositie ook afhankelijk is van buitenlandse bronnen, is het niet eenvoudig aan te geven hoeveel (de verschillende) binnenlandse stikstofemissies terug moeten om die doelen te halen (zie voor verschillende varianten: Bleeker 2021). Paul (2021) gaat ervan uit dat de doelstelling van 74 procent in 2035 een halvering van de landbouwemissies zou vergen; dit is vergelijkbaar met andere berekeningen (Gies et al. 2019; Lesschen et al 2020; PBL 2021). Het Adviescollege Stikstofproblematiek (Remkes et al. 2020) stelt voor dat de stikstofdepositie door de landbouw in 2030 moet zijn gehalveerd. Hierbij gaat echter over de landelijke emissiereductie, die weinig zegt over het gebiedsspecifieke effect van de reducties in specifieke (zeer) stikstofgevoelige natuurgebieden van Nederland waar natuurkwaliteit nu achteruitgaat, die veel voorkomen in Gelderland, Brabant of Overijssel.

Een landelijke halvering van de emissieniveaus ligt aanzienlijk lager dan de eerdergenoemde NEC-plafonds (122 kiloton ammoniak uit alle bronnen in 2030). Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (2001) ging evenwel nog verder en voorzag een ammoniakemissie van maximaal 30-55 kiloton in 2030 om risico’s op biodiversiteitsverlies te vermijden. Tabel 3.1 Ontwikkeling van de ammoniakemissies uit de landbouw volgens het basispad

Ammoniak (kiloton)

1990 331

2018 111

2030 100 [92-104]

Bron: Emissieramingen luchtverontreinigende stoffen (PBL et al. 2020)

Voor de langere termijn circuleren er ideeën die een verdere reductie zouden vergen. De commissie-Remkes stelt bijvoorbeeld voor om in 2040 voor alle stikstofgevoelige natuur geen risico op verslechtering door stikstofneerslag toe te staan. Dit voorstel vergt dat in 2040 in alle Nederlandse Natura 2000-gebieden de stikstofdepositie overal lager is dan de KDW’s. Deze doelstelling zou de emissieruimte voor de landbouw en andere activiteiten, zoals verkeer en industrie, verder terugbrengen. Dat is zeker het geval in stikstofgevoelige delen van Nederland zoals Gelderland, Brabant, Overijsel of Drenthe. In grote delen van deze stikstofgevoelige provincies impliceren dergelijke doelen een decimering van de landbouwemissies. Figuur 3.1 laat zien hoe beperkt de emissieruimte is voor activiteiten die stikstof uitstoten. Daarin zijn zes verschillende Natura 2000-gebieden 7 weergegeven waar stikstofgevoelige natuur

7

Het gaat hier om zes van de in totaal 119 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Deze zes gebieden geven de spreiding aan type gebieden goed weer. Ze verschillen in het type stikstofgevoelige natuur en in de locatie ten opzichte van de stikstofbronnen. De getoonde KDW’s zijn de meest kritische waarden

PBL | 53

voorkomt. De figuur maakt drie dingen duidelijk. Om te beginnen dat er grote verschillen bestaan in de stikstofgevoeligheid van de natuur in Natura 2000-gebieden. Waar in de Deurnse en Maria Peel een meest kritische stikstofgevoeligheid geldt van minder dan 500 mol per hectare per jaar is dat voor een gebied als Rijntakken rond de 1.300 mol per hectare per jaar. Daarnaast laat de figuur zien dat de depositie van stikstof zeer ongelijk over Nederland verdeeld is. Dit ‘berglandschap’ aan stikstofdepositie hangt samen met de locatie van verschillende typen stikstofbronnen. Samen zorgen deze twee factoren voor zeer grote verschillen in de overschrijding van de KDW’s. Tot slot laat de figuur zien dat, afgezien van de depositie die uit het buitenland afkomstig is, de landbouw een zeer aanzienlijke rol speelt in de gebieden waar de KDW’s voor stikstof het meest overschreden worden. Het is van belang om hierbij in het achterhoofd te houden dat de getoonde deposities de gemiddelden zijn per getoond Natura 2000-gebied. In sommige gebieden komen deposities voor van tweemaal de gemiddelde depositie. Vaak hangt die overschrijding samen met de aanwezigheid van lokale landbouwbronnen op zeer korte afstand tot stikstofgevoelige natuur (zie voor een gebied als de Peel bijvoorbeeld Gies & Bleeker 2008).

Wordt ervoor gekozen de depositie overal onder de KDW’s te laten dalen, dan zou er – zelfs wanneer de depositie vanuit het buitenland zeer substantieel daalt – voor sectoren als de industrie, het verkeer en de landbouw maar een fractie van de huidige stikstofruimte overblijven. De industrie heeft maar een zeer beperkte bijdrage in deze gebieden, en de verwachting is dat de reeds relatief beperkte bijdrage van het verkeer autonoom zal blijven dalen door onder andere elektrisch rijden. Als de KDW’s dus overal in Nederland moeten worden gehaald, dan impliceert dit voor deze gebieden een relatief zeer forse daling, zo niet een decimering, van de stikstofuitstoot door de landbouw. De afgelopen jaren zijn verschillende rapporten verschenen over de effecten van de beleidsopties en -instrumenten die denkbaar zijn om de ammoniakemissie in de landbouw terug te dringen (vooral Ter Haar 2021; Groenestein et al. 2017, 2019; Jongeneel & Daatselaar 2021; Van den Born et al. 2020), en samengestelde pakketten daarvan (Lesschen et al. 2020; PBL 2021). Momenteel nemen stallen en bemesting van landbouwareaal ongeveer even grote delen van de ammoniakemissie voor hun rekening (figuur 3.2).

Uit de genoemde studies blijkt dat stallen en mestopslagen nog een aanzienlijk theoretisch potentieel bieden voor depositiereductie door bijvoorbeeld mest bij de bron te scheiden en installaties te voorzien van (gecombineerde) luchtwassers. Bij varkens en kippen zijn theoretisch hoge reductiepercentages mogelijk (tot 90 procent), maar voor melkvee zijn deze percentages lager (50-60 procent) omdat zij in de praktijk niet in gesloten stallen gehouden worden. Bij emissies door bemesting zijn de potentiële reductiepercentages aanzienlijk lager, omdat er daar al veel technische stappen genomen zijn. Bij transities naar extensievere vormen van open veehouderij en akkerbouw, zoals biologische landbouw, laten Plomp & Migchels (2021) zien dat er gerekend per hectare er bij biologische melkveedrijven in de huidige situatie 20 procent minder stalemissies zijn en x 50 procent minder emissies bij bemesting en beweiding. Daarbij worden wel minder dieren gehouden en emissies per eenheid melk kunnen juist hoger zijn.

die in deze gebieden voorkomen. De getoonde deposities zijn de gemiddelde deposities in de gebieden. Ook binnen de gebieden kan de depositie sterk verschillen. Zo zijn er locaties in de stikstofgevoelige gebieden waar wel twee keer het gemiddelde aan depositie kan voorkomen. Dit hangt sterk samen met de aanwezigheid van lokale bronnen op zeer korte afstand.

PBL | 54

Figuur 3.1

De depositie, herkomst en meest kritische depositiewaarde in zes archetype Natura 2000-gebieden. Wat opvalt, is dat de depositie als een berglandschap over Nederland is verdeeld en dat de meest kritische depositiewaarden verschillen per gebied. Voor de gebieden waar de KDW’s het meest worden overschreden, zoals de hoogveengebieden Korenburgerveen of de Peelgebieden, is een verlaging van de depositie vanuit de landbouw niet snel voldoende om onder de meest kritische waarde te komen. Zelfs wanneer de depositie afkomstig uit het buitenland zou afnemen, evenals de depositie afkomstig van andere binnenlandse bronnen, moet de depositie door de Nederlandse landbouw naar verwachting decimeren om onder de meest kritische waarde te kunnen komen. Omdat het grootste deel van deze landbouwdepositie afkomstig is uit de regio, zullen de consequenties voor de landbouw daar het grootst zijn. Figuur 3.2

Stallen en bemesting van landbouwareaal nemen landelijk gezien ongeveer even grote delen van de ammoniakemissie door de land- en tuinbouw voor hun rekening. PBL | 55

Implicaties voor de landbouwdoelstellingen voor 2050 Voor de periode tot 2030 heeft het kabinet-Rutte III in de structurele stikstofaanpak een breed pakket aan maatregelen gepresenteerd (zie paragraaf 2.2.3). Hoewel deze maatregelen veelal nog verder moeten worden uitgewerkt en met onzekerheden zijn omgeven, zouden deze maatregelen en het huidige vastgestelde beleid de doelstelling om 50 procent van het stikstofgevoelige areaal onder de KDW’s te brengen binnen bereik brengen. De ammoniakuitstoot van de landbouw kan dan dalen naar ongeveer 80 kiloton (Van den Born et al 2020; RIVM 2020b). Lesschen et al. (2020) hebben voor een productiegedreven en een natuurinclusieve variant verkend of het theoretisch mogelijk is om in 2050 een doelstelling van 50 kiloton ammoniakuitstoot door de landbouw te halen. Zij concluderen dat die doelen alleen haalbaar zijn zonder krimp van het productievolume (dieren en areaal) als aangenomen wordt dat ook het melkvee in gesloten stalsystemen gehouden zou worden, alle denkbare technieken volledig worden geïmplementeerd én hun theoretisch mogelijk geachte potentieel waarmaken. Alle drie aannames stuiten op bezwaren. Ten eerste stuit melkvee in gesloten stallen op bezwaren vanuit maatschappelijk- en dierenwelzijnsperpectief.

Ten tweede zou volledige implementatie van alle denkbare technieken tot een aanzienlijke kostprijsverhoging bij boeren leiden, die zij in de huidige markt niet of nauwelijks kunnen terugverdienen. Ten derde is het de vraag of de technieken hun volledige potentieel in de praktijk altijd waarmaken (CDM 2020). Als de prestaties van technieken en van implementatie in de praktijk zouden tegenvallen, dan impliceert dit dat het aantal dieren en het oppervlakte bemest landbouwareaal verder moeten afnemen om de emissiedoelstelling van 50 kiloton ammoniak te behalen, die grosso modo hoort bij een resultaatverplichting van 74 procent van de stikstofgevoelige natuur onder de KDW. Een strikter emissiedoel zoals voorgesteld door Remkes of Paul impliceert een verdere krimp. Nabij stikstofgevoelige natuur, bijvoorbeeld op de zandgronden in Zuid- en Oost-Nederland, is het risico groter dat investeringen in moderne techniek met de daarbij behorende restemissies toch tot te veel depositie leiden. Dat geldt ook voor de nog relatief forse inherente restemissies die passen bij vormen van biologische of natuurinclusieve landbouw.

Keuze strikte stikstofdoelen laat maar beperkt ruimte voor rendabele investeringen in emissiearme landbouw Bij strikte stikstofdoelen, bijvoorbeeld om de depositie bij 74 of zelfs 100 procent van het stikstofgevoelige Natura 2000-areaal onder de KDW’s te brengen, zou de huidige landbouwproductie dus nog te veel stikstof uitstoten, ook wanneer alle denkbare technische maatregelen worden geïmplementeerd. Met name rond de zeer stikstofgevoelige gebieden is er dan geen perspectief voor een substantieel deel van de (open) veehouderij en akkerbouw, ook niet wanneer deze boeren zeer fors investeren in stikstofreducerende technologie of in de transitie naar extensiever vormen van veehouderij, zoals biologische veehouderij. De gangbare afschrijvingstermijnen voor technieken lopen uiteen van tien jaar tot dertig jaar en meer voor opstallen (WUR 2020). Zouden boeren in de omgeving van deze zeer stikstofgevoelige natuurgebieden eerst fors investeren in stikstofreducerende technologie of in de transitie naar extensieve landbouw om hiermee de minder verregaande kortetermijndoelen te halen, dan is de kans groot dat zij een deel van deze investeringen later versneld moeten afschrijven met het oog op de langetermijndoelen van 2035 en daarna: de resterende uitstoot is dan nog te hoog. Daarmee leiden investeringen in een duurzamer landbouw voor deze gebieden mogelijk tot een kostbare lock-in.