RIS312878 Bescherm Meijendel beter Bijlage 2

Ontbreekt een gedegen onderbouwing, dan kunnen bestaande onherroepelijke vergunningen juridisch onzeker worden. Zonder aanvullende ecologische informatie is de mate waarin de KDW wordt behaald, één van de weinig beschikbare maten waartegen stikstofmaatregelen kunnen worden afgezet. Dit is een consequentie van de tot op heden beperkt beschikbare ecologische gegevensvoorziening die we terugzien in de focus op de KDW’s in de huidige beleidsaanpak. Echter, een focus op de realisatie van de KDW’s impliceert voor grote delen van stikstofgevoelig Nederland een weinig gedifferentieerde weg naar een nagenoeg emissievrije landbouw, zo zagen we eerder. Dat open vormen van veehouderij en akkerbouw in grote delen van de stikstofgevoelige provincies nagenoeg emissievrij kunnen worden, lijkt onwaarschijnlijk. Daarnaast is het de vraag of de grootschalige uitfasering, verplaatsing of mogelijke transitie van open veehouderijsystemen richting een meer gesloten intensieve veehouderij in emissieloze stallen maatschappelijk ook wenselijk en haalbaar geacht wordt. Een focus op gebiedsspecifieke natuurkwaliteit in plaats van op landelijke stikstofdoelen, biedt daarentegen meer perspectief op een integrale afweging met juridisch zekere resultaten. Een verbeterde ecologische dataverzameling, analyse en gebiedsplannen zullen hier voorwaardelijk voor zijn.

Integrale stapsgewijze aanpak sluit aan bij aanscherping Europese doelen In lijn met het centraal stellen van de natuurkwaliteit, stelt de Europese Commissie in haar recente aanscherping van de natuurdoelen voor te kiezen voor een stapsgewijze verbetering van de natuurkwaliteit. Dit omdat de doelen van de VHR voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding geen einddatum kennen. In de aanscherping vraagt de EC de lidstaten ervoor te zorgen dat alle beschermde habitats en soorten in 2030 in landelijke trend en status niet langer achteruit gaan (EC 2020a). Daarnaast moeten de lidstaten ervoor zorgen dat in 2030 ten minste 30 procent van de soorten en habitats die momenteel niet in gunstige staat van instandhouding verkeren, ofwel een gunstige staat hebben of ten minste een sterke positieve trend vertonen. Logische criteria op basis waarvan lidstaten prioriteiten kunnen stellen voor het verbetertraject van de landelijke staat van instandhouding, gaan volgens de EC over enerzijds biodiversiteit en anderzijds synergie met andere leefomgevings- en klimaatdoelen. Ten aanzien van de biodiversiteit geeft de EC aan dat het in de eerste stappen van het herstel logisch is te focussen op die soorten en habitats die de hoogste kans hebben om op nationale of EU-schaal uit te sterven (EC 2020a). Verdere prioritering kan volgens de

PBL | 21

EC gebaseerd worden op nationale verantwoordelijkheid en het ‘umbrella’-effect 2 van bij een bepaalde soort of habitat te nemen herstelmaatregelen. Daarnaast kan meekoppeling met ander beleid een rol spelen bij de prioritering. Zo is het logisch te kijken naar maatregelen voor soorten en habitattypen die ook relevant zijn voor klimaatmitigatie en -adaptatie, zoals herstel van bossen voor CO2-vastlegging en herstel van natuur om overstromingen te voorkomen (EC 2020a). Meekoppeling is niet alleen van toepassing op de keuze van habitattypen/-soorten en gebieden, maar ook op de te kiezen maatregelen. Bij de inzet van het stikstofemissiebeleid in zones kan bijvoorbeeld gelijktijdig de koppeling worden gemaakt met maatregelen gericht op het wegnemen van andere drukfactoren dan stikstof, zoals fragmentatie, hydrologie, of een te beperkt leefgebied. Ten aanzien van het klimaatbeleid ligt het voor de hand de emissiemaatregelen te koppelen met de maatregelen die tegelijkertijd positief zijn voor de reductie van broeikasgassen. Bij bosaanplant zou ook gekeken kunnen worden naar locaties waar emissiemaatregelen genomen worden, zoals de zones rond natuurgebieden.

Vergunningverlening gebaat bij voorwaardelijke gebiedsspecifieke drempelwaardes Duitsland en Denemarken hebben een drempelwaarde geïntroduceerd die de vergunningverlening voor activiteiten die weinig stikstof uitstoten, administratief vergemakkelijkt. Deze drempelwaarde vrijwaart deze activiteiten van zware administratieve eisen en ineffectieve blokkades. Zonder een dergelijke drempelwaarde moet voor een enorm aantal activiteiten eigenlijk een vergunning worden aangevraagd. Denk aan het wekelijks uitlaten van de hond in een Natura 2000-gebied, de bouw van een of enkele huizen of de aanleg van een bedrijventerrein, zelfs als dat op zeer grote afstand van een Natura 2000-gebied gebeurt. Deze vergunning zou in principe pas kunnen worden verleend nadat een zogenoemde passende beoordeling is uitgevoerd. Dan moet uit deze beoordeling overigens eerst blijken dat tegenover de kleine hoeveelheid extra depositie ergens een afname van de depositie staat, bijvoorbeeld door te ‘salderen’ voor elke wandeling met de hond of bouwactiviteit – hoe ver ook van een Natura 2000-gebied. De drempelwaarde in onze buurlanden berust op de overweging dat er in de natuurwetenschappen bepaalde drempels bestaan waaronder geen oorzaak-gevolgrelaties kunnen worden aangenomen.

In dit geval gaat het om de oorzaak-gevolgrelatie tussen een zeer kleine hoeveelheid extra depositie en een gevaar voor verslechtering van de natuurkwaliteit. In de Duitse rechtspraak is deze redenering aanvaard en wordt een dergelijke drempel gehanteerd. Om te voorkomen dat deze drempelwaarde tot ongecontroleerde hoeveelheden kleine emissies leidt, kan de drempel gebiedsspecifiek gekoppeld worden aan een reeds vastgestelde depositieafname op Natura 2000-gebieden. Dergelijke gebiedsspecifieke drempelwaarden kunnen bijvoorbeeld uitsluitend voorwaardelijk toegestaan worden zolang de depositie (bijvoorbeeld berekend met behulp van een driejaarsgemiddelde) blijft dalen. Deze daling moet bovendien bovenop de depositiereductie komen die noodzakelijk is voor de gebiedsspecifieke natuurkwaliteit.

Juridische houdbaarheid (kosten)effectieve aanpak & vergunningverlening vraagt om centraal gecoördineerde wetenschappelijke borging en prioritering De Habitatrichtlijn richt zich op natuurkwaliteit. Voor zowel de (kosten)effectiviteit van maatregelen als de juridische houdbaarheid van vergunningen is het voor de richtlijn van groot belang dat wetenschappelijk kan worden aangetoond dat een overheid het noodzakelijke heeft gedaan om

2

Van een umbrella effect is sprake als andere soorten in een habitat meeprofiteren van beschermingsbeleid gericht op een specifieke soort.

PBL | 22

verslechtering van die natuurkwaliteit te voorkomen. Het is echter een ingewikkelde opgave om te beoordelen of verschillende typen herstelmaatregelen voor natuurkwaliteit uitwisselbaar zijn (Ploegmakers et al. 2021). Hetzelfde geldt voor de effectiviteit van samengestelde maatregelenpakketten. Juist de beoordeling van de (wetenschappelijke) zekerheid van effecten speelt een belangrijke rol in juridische procedures, waaronder de PAS-rechtszaak uit 2019. Om een genuanceerd gebiedsspecifiek oordeel mogelijk te maken zou een onafhankelijke wetenschappelijke organisatie – zoals een jury, of, in meer geïnstitutionaliseerde vorm, een onafhankelijke wetenschappelijke autoriteit – daarbij twee primaire taken kunnen vervullen. Ten eerste kan zij een doorlopende taak krijgen om de verschillende gebruikte monitoringsystemen en beoordelingsmethodieken te toetsen. Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (2020) heeft dit eenmalig gedaan voor het meten en berekenen van stikstof. Ten tweede gaat het om het wetenschappelijk toetsen van de effecten van samenhangende beleidspakketten die bestaan uit verschillende typen maatregelen en van de mogelijkheden om eventuele drempelwaarden toe te staan op basis van het te voeren beleid. Op die manier zou de brugfunctie tussen de beleidsmatige, ecologische en juridische praktijk kunnen worden versterkt.

Uiteraard zijn verschillende organisatievormen mogelijk, maar gezien de uiteenlopende expertises die een dergelijke organisatie moet verenigen kan een compacte ondersteunende secretariaatsorganisatie met wisselende leden uit de kenniswereld ook passend zijn.

Keuze voor strikte stikstof- en klimaatdoelen landbouw impliceert politieke weging van Nederland als ‘landbouwland’ Wanneer Nederland voor de lange termijn kiest voor strikte stikstof- en klimaatdoelen, dan zal dat voor grote delen van de stikstofgevoelige provincies verregaande ruimtelijke implicaties hebben, die naar verwachting duizenden agrarische bedrijven en gezinnen treffen. Voor vertrouwen in de overheid en de rechtspraak, maar ook voor bedrijfsmatige zekerheid en om kostbare lock-ins te voorkomen zal het van groot belang zijn bedrijven die echt weg moeten, tijdig een uitweg te bieden. Daarnaast zal de keuze voor strikte doelen vroeg of laat de vraag doen rijzen voor hoeveel van welk type landbouw er op termijn nog ruimte is in Nederland. De discussie over doelen en maatregelen om de stikstofcrisis op te lossen heeft deze vraag onvermijdelijk gemaakt. Voor het klimaat staat deze discussie nog in de coulissen, maar deze zal vroeg of laat eveneens ten tonele komen. De discussie over welke landbouw we in Nederland wensen, volgt niet uit een eenvoudige nationale uitruil tussen bijvoorbeeld landbouwemissies en vergunningverlening voor de woningbouw. Ze is eerder een afgeleide van het effect dat strikte stikstofdoelen hebben op specifieke bedrijfstakken in grote delen van Nederland.

Deze zeer forse effecten maken het lastig, zowel technisch als politiekmaatschappelijk, om landbouwactiviteiten te verplaatsen, zoals in het verleden gebeurde bij de reconstructie van de varkenshouderij en zoals terugkomt in de voorstellen voor een agrarische hoofdstructuur. Technisch is het lastig omdat er weinig plekken zijn waar een dergelijke omvang aan vee en bemesting van landbouwgrond géén effect heeft op de overschrijding van de KDW’s van stikstofgevoelige natuur. Politiek-maatschappelijk is het lastig, omdat het – nog afgezien van de stikstofcrisis die het in de meeste gebieden in Nederland uiterst lastig zou maken om vergunningen te verstrekken voor verplaatste agrarische activiteiten – moeilijk denkbaar is welke provincie honderden (intensieve) veehouderijbedrijven kan en wil huisvesten. Welke ruimte kan daarvoor beschikbaar gesteld worden in een tijd waarin de ruimteclaims vanuit de energie-, woning-, of natuursector snel aan belang lijken te winnen?

PBL | 23

Kortom, een keuze voor strikte stikstof- en klimaatdoelen voor de landbouw zal op termijn voor heel het Nederlandse grondgebied – en voor alle veehouderij- en akkerbouwbedrijven – zeer forse implicaties hebben. Niet alleen vergt die keuze een strategie waarbij alle beschikbare technieken en managementsystematieken aangewend en gehandhaafd moeten worden (ook op zeer grote afstand van stikstofgevoelige gebieden), ook leidt ze tot een ongekende coördinatieopgave: is er een ruimtelijke inpassing denkbaar waarbij de restemissies uit de overblijvende bedrijven laag genoeg zijn en ver genoeg af liggen van stikstofgevoelige natuurgebieden? En wellicht belangrijker nog: is er op deze locaties tijdig betaalbare ruimte beschikbaar voor precies die bedrijven uit de stikstof en broeikasgas emitterende bedrijfstakken die financieel-economisch door kunnen en willen op dit hoogtechnologische agrospoor? Een keuze voor strikte stikstof- en klimaatdoelen in combinatie met de ambitie om een ‘landbouwland’ van akkerbouw en (open) veehouderij te blijven impliceert dus niet alleen een aanzienlijke technische opgave, maar ook een zeer omvangrijke ruimtelijke coordinatieopgave. Het zal wijs zijn bij deze coördinatieopgave tijdig de vraag te stellen in hoeverre de opgave realistisch gezien oplosbaar zal zijn.

Naast het uitkopen van vele duizenden bedrijven, moet immers ook tijdig ruimte beschikbaar zijn waar bedrijven die dat willen en kunnen, naartoe kunnen verhuizen. Daarvoor moet grond beschikbaar worden gesteld op plekken waar dat economisch en maatschappelijk misschien niet het meest voor de hand ligt. Gezien de huidige investeringen en grondprijzen zal het hierbij eerder over tientallen tot honderden miljarden euro’s gaan dan over honderden miljoenen. Bovendien bestaat de uitvoeringscapaciteit om een dergelijke operatie te voltooien nu nog niet (zie ook: PBL 2018, 2021).

PBL | 24

PBL | 25

VERDIEPING

1 Inleiding Na de uitspraak van de Raad van State op 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) werd het op veel locaties in Nederland lastig om natuurvergunningen te verlenen voor de uitstoot van stikstof. Dit stilvallen van de vergunningverlening luidde de actuele ‘stikstofcrisis’ in. Dat hinderde niet alleen de bouw van woningen, om tegemoet te komen aan de woningbouwopgave, maar ook de bouw van snelwegen, waterkeringen en havens (LNV 2020a). De onzekerheid bij ondernemers over hun ontwikkelperspectief en hun investeringen in het verleden werd groter, zowel binnen als buiten de landbouwsector.

Stikstof en natuur in het maatschappelijk debat & beleid De uitspraak van de Raad van State voedde ook een fundamentelere maatschappelijke discussie over de noodzaak van een adequaat natuurbeleid. De verhouding tussen ontwikkelperspectief voor economische belangen en de ruimte voor natuurbelangen speelt daarin een belangrijke rol (zie bijvoorbeeld: Remkes et al. 2020). Ondanks de stormachtige ontwikkeling van een nieuw beleidstraject onder leiding van een eigen Directoraat-Generaal Stikstof en de komst van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, is vergunningverlening twee jaar na de uitspraak nog altijd lastig (Provincie Flevoland 2020; Van den Tweel et al. 2021). De tussenkomst van de COVID-19-pandemie heeft de maatschappelijke discussie wellicht overschaduwd, maar allermist geluwd. De pleidooien voor strengere doelen, verdergaande aanpakken en bovenal meer urgentie zijn nog steeds aan de orde van de dag (Paul 2021; Remkes et al. 2020; WNF 2021). Veel pleidooien hebben gemeen dat ze nationale stikstofdoelen centraal stellen. Dit is opvallend omdat het fundament onder de uitspraak van de Raad van State, de Habitatrichtlijn (92/43/EEG), gebiedsspecifieke natuurkwaliteit centraal stelt. Dat is niet hetzelfde als een nationale reductie van de overschrijding van de kritische depositiewaarde.

Wanneer op nationaal niveau stikstof centraal gesteld wordt, volgt daar logischerwijs uit dat de landbouw daarbij een hoofdrolspeler is, vanwege zijn aandeel in de stikstofdepositie. Ook wanneer de focus op natuurkwaliteitsdoelen ligt, zal de landbouw een belangrijke rol moeten spelen, maar dan langs meerdere dimensies zoals ruimte, hydrologie en type landbouw. Daarmee ontstaat de mogelijkheid om langs meerdere dimensies de natuurkwaliteit te verbeteren (Folkert & Boonstra 2017; Folkert et al. 2020; Hermans et al. 2020; Van Hinsberg et al. 2020; Vink et al. 2020; Vink & Van Hinsberg 2019). Een dergelijke aanpak gericht op natuurkwaliteit kan goed in lijn zijn met de nieuwe Europese biodiversiteitsstrategie (EC 2020a). Deze strategie heeft de ambitie om nieuwe tussendoelen voor 2030 te stellen, en zet bovendien een eerste stap op weg naar concretisering van het tijdloze einddoel van een zogenoemde ‘gunstige staat van instandhouding’ voor alle soorten en habitats. De Nederlandse aanpak zal zich hiertoe moeten gaan verhouden terwijl onderhandelingen over de doorvertaling van de Europese biodiversiteitsstrategie naar de EU-lidstaten nog plaatsvinden.

Het belang van samenhang tussen doelen en maatregelen Nog in de coulissen van de discussie over de landbouw bevindt zich een ander vraagstuk, namelijk klimaat. Waar de implicaties van de klimaatdoelen uit het Klimaatakkoord voor de landbouw nu nog schril afsteken tegen die van de stikstofdiscussie, kan klimaat in potentie een vergelijkbare rol gaan opeisen als natuur en stikstof. De implicaties van de recente aanscherping van de Europese klimaatdoelen zijn groot. Zowel strikte stikstofdoelen als het doel van een klimaatneutrale samenleving zijn potentiële gamechangers voor de landbouwontwikkeling in Nederland. De langjarige aard van landbouwbedrijfsmodellen, de grote investeringen, lage marges en hoge specialisatiegraad van PBL | 26

de sector maken dat tijdig geanticipeerd dient te worden op gamechangers in de landbouw (PBL 2018). Wanneer de politieke keuzes voor doelen en maatregelen op het gebied van stikstof en klimaat niet tijdig en niet strategisch in relatie tot elkaar worden gemaakt, kan dit op termijn tot harde confrontaties leiden. Hard in termen van de afstand tussen doel en werkelijkheid, maar ook financieel hard daar waar vele nieuwgebouwde stallen in een laat stadium mogelijk versneld zullen moeten worden afgeschreven. Die confrontaties zullen ook juridisch hard zijn in de decennia aan rechtszaken die te verwachten zijn bij wijdverbreide onvrijwillige bedrijfsbeëindigingen. Maar bovenal zijn de confrontaties maatschappelijk hard daar waar delen van de samenleving de confrontatie kunnen zoeken met een overheid die niet in een vroeg stadium anticipeerde op de problemen en daarmee verzuimde de boeren tijdig een uitweg te bieden.

Deze policy brief In deze policy brief schetst het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de gevolgen van keuzes voor landbouw en natuur die van belang zijn bij het tijdig anticiperen van ontwikkelingen op het gebied van stikstof, natuur en klimaat. In hoofdstuk 2 gaan we in op de beleidsmatige raakvlakken tussen landbouw, natuur, stikstof en klimaat, met het oog op de lange termijn (2030-2050). Uit deze analyse volgen in hoofdstuk 3 drie concrete beleidsrisico’s die met het oog op zowel de lange als de korte termijn om urgente politieke actie vragen. In hoofdstuk 4, tot slot, komen we tot een ecologisch denkkader dat handvatten biedt voor een beleidsaanpak die de drie risico’s beperkt.

PBL | 27

2 Analyse uitgangssituatie Voordat we in deze policy brief de drie risico’s beschrijven die gepaard gaan met de aanpak van de natuur-, stikstof- en klimaatproblematiek, analyseren we in dit hoofdstuk de beleidsmatige uitgangssituatie. Vanwege het technisch en beleidsmatig complexe karakter van de thematiek schetsen we eerst de technische onzekerheden waar in een analyse van stikstof en natuur rekening mee gehouden dient te worden (paragraaf 2.1). Daarna geven we een overzicht van de gehanteerde begrippen en de beleidskaders die van belang zijn (paragraaf 2.2). We reflecteren kort op de maatschappelijke betekenis van deze complexiteit, waarna we inzoomen op de actualiteit rond stikstof en klimaat (paragraaf 2.3). We beginnen met de uitspraak van de Raad van State van mei 2019 en analyseren vervolgens een tweede recente uitspraak van de Raad van State (20 januari 2021). Deze uitspraak heeft mogelijk grote consequenties voor de juridische houdbaarheid van natuurvergunningen die in het verleden zijn afgegeven, en daarmee voor de provinciale natuurherstelplannen. Daarna analyseren we de structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking en de recent aangescherpte Europese doelen voor natuur en klimaat. Deze analyse laat de hoekpunten zien van het beleidsmatige speelveld waarbinnen politieke keuzes te maken zijn.

De tussenconclusie (paragraaf 2.4) biedt de opmaat voor de drie risico’s die in hoofdstuk 3 centraal staan en de uitgangspunten die in ogenschouw moeten worden genomen om daar effectief mee om te gaan.

2.1 Onzekerheden in stikstof- en natuurberekeningen In maatschappelijke discussies over stikstof spelen cijfers over de stikstofdepositie een belangrijke rol. Deze cijfers zijn afkomstig uit monitorings- en modelberekeningen. Het adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (2020) stelde vast dat het Nederlandse meet- en modelinstrumentarium voldoende tot goede kwaliteit heeft om de stikstofdepositie op nationale schaal te berekenen, en dat het daarmee doelgeschikt is. Tegelijkertijd constateerde het adviescollege dat het gehele systeem verbetering behoeft. Het adviescollege was kritisch over het gebruik van zeer gedetailleerde berekeningen voor de vergunningverlening. Een belangrijke reden daarvoor is de onbalans tussen de mate van detail dat het beleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid die speelt bij het berekenen van de depositie op een klein oppervlak (Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof 2020). Onzekerheden spelen echter niet alleen op het niveau van depositieberekeningen, ook informatie over kritische depositiewaarden, habitatkaarten (waar komt stikstofgevoelige natuur voor?) en trends in de kwaliteit van stikstofgevoelige natuur kent onzekerheden. Deze onzekerheden zijn van belang omdat ze een cruciale rol spelen bij grote afwegingen.

De Vogel- en Habitatrichtlijnen stellen dat er in de Natura 2000-gebieden geen storende factoren mogen optreden die tot een significant effect kunnen leiden. Het woord ‘significant’ bedrukt dat het moet gaan om een wezenlijk effect. Het woord ‘kunnen’ geeft aan dat risico’s vermeden moeten worden. In dat spanningsveld moeten cijfers worden beoordeeld. In deze policy brief gaan we niet in op de interne onzekerheid van bijvoorbeeld depositiecijfers. We zetten verschillende cijfers naast elkaar om de orden van grootte aan te geven die spelen bij de overwegingen voor het maken van politieke keuzes. Ook gebruiken we deze cijfers om op hoofdlijnen inzichtelijk te maken dat een overschrijding van de kritische depositiewaarden (KDW’s) niet hetzelfde is als een recente neerwaartse trend in de natuurkwaliteit. De grafieken die we presenteren, dienen als illustratie bij onze analyse en moeten niet te absoluut gelezen worden. Zo bevatten PBL | 28

de s-curves van overschrijdingen (figuur 2, 3.4, 3.7 en 4.3) informatie over alleen de KDW’s van de meest gevoelige natuur per hexagoon. Door ook te kijken naar minder gevoelige natuur per hexagoon, zal de curve er op details anders uit kunnen gaan zien. Ook heeft de gepresenteerde voor- of achteruitgang van de natuur (figuur 2, 3.7, 3.8, 4.4 en 4.5) betrekking op de landelijke trends van habitattypen, terwijl we weten dat de trend per subtype landelijk kan verschillen, evenals de ontwikkeling per locatie. Tot slot gaan de figuren alleen over habitattypen en niet over de leefgebieden van soorten, zodat we maar een deel van de stikstofgevoelige natuur meenemen. Dergelijke punten bespreken we in de tekst en kunnen consequenties hebben voor de vorm van de gepresenteerde grafieken, zonder dat ze de conclusies die we trekken, veranderen.

2.2 Overzicht beleids- en begrippenkaders natuur, stikstof en klimaat 2.2.1 Natuur De Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR) De Europese Commissie (EC) heeft beleid ontwikkeld dat als doel heeft de Europese natuur te behouden en te verbeteren. De basis voor dit beleid bestaat uit een set van habitattypen (natuurtypen) en dier- en plantensoorten die voorkomen op het Europese continent en die mogelijk in hun duurzaam voortbestaan bedreigd worden. Dit Europese beleid is vastgelegd in twee richtlijnen: de Europese Vogelrichtlijn en de Europese Habitatrichtlijn, samen de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR). Conform deze richtlijnen moeten lidstaten natuurgebieden aanwijzen waar de genoemde natuur voorkomt. De Habitatrichtlijn stelt daarbij grofweg twee doelen: 1. De natuurkwaliteit in individuele Natura 2000-gebieden mag niet verslechteren; 2. Op een niet vastgestelde termijn moet de natuur in een lidstaat als geheel in een zogenoemde ‘gunstige staat van instandhouding’ geraken. Voor het eerste doel is het van belang in veel Natura 2000-gebieden op korte termijn te werken aan het voorkomen van een negatieve trend in de natuurkwaliteit, of aan een positieve trend als verslechtering al is opgetreden. Deze positieve trend is in veel gebieden ook van belang voor het tweede doel (voor een gedetailleerde uitwerking van doelen, trends en bijpassende maatregelen, zie hoofdstukken 3 en 4).

Kritische depositiewaarden Het woord stikstof komt niet voor in de VHR-systematiek. Toch vormt de VHR het fundament onder de huidige ‘stikstofcrisis’. Dit heeft te maken met het belang dat de richtlijnen hechten aan de wetenschappelijke onderbouwing van maatregelen om natuurkwaliteit te behouden en deze waar nodig te verbeteren. Wetenschappelijke studies hebben vastgesteld dat specifieke habitattypen gevoelig zijn voor een teveel aan stikstofdepositie (Bobbink & Hettelingh 2010). Deze studies hebben daarbij per habitattype de risiconormen vastgesteld, de zogenoemde kritische depositiewaarden (KDW’s). Wanneer de depositie groter is dan die habitatspecifieke kritische depositiewaarde, bestaat er een risico dat de natuur verslechtert door een teveel aan stikstof (voor een uitwerking zie tekstkader 2.1). KDW’s zijn dus geen beleids- of wettelijke normen, maar wetenschappelijk vastgestelde risicowaarden die, als onderzoek er aanleiding voor geeft, worden bijgesteld. Hoe hoger de overschrijding van de risicowaarden, hoe groter het risico dat de natuur achteruit gaat door een teveel aan stikstof en hoe groter de achteruitgang kan zijn (Wamelink et al. 2021). Ondanks dat het woord ‘stikstof’ niet voorkomt in de VHR, zorgt het beroep op de wetenschappelijke onderbouwing PBL | 29

ervoor dat stikstof, via deze wetenschappelijke studies samen met het wetenschappelijk onderbouwde stikstofdepositiemonitoringsmodel AERIUS, een belangrijke rol is gaan spelen bij de operationalisatie van de VHR in nationaal beleid en in de rechtspraak (zie hieronder bij Wet stikstofreductie en natuurverbetering). 2.1 Kritische depositiewaarden voor stikstofgevoelige natuur De afgelopen decennia hebben wetenschappers in internationaal verband gewerkt aan het begrijpen en in beeld brengen van de effecten die gepaard gaan met het neerslaan van stikstof (stikstofdepositie) op verschillende typen natuur. Een van de resultaten van dat onderzoek is de vaststelling van de zogenoemde kritische depositiewaarden (KDW’s) voor verschillende typen natuur. De KDW voor stikstofdepositie geeft aan hoeveel stikstof een habitattype kan verdragen voordat het risico ontstaat dat die natuur verslechtert. Als de KDW langdurig wordt overschreden, kan dit leiden tot een verlies aan dier- en plantensoorten die horen bij het specifieke habitattype. Dit verlies treedt enerzijds op doordat de bodem zo zuur wordt dat deze ongeschikt is voor specifieke soorten. Anderzijds treedt het verlies op doordat stikstof de groei stimuleert van met name snel groeiende soorten, zoals brandnetels die de oorspronkelijke – aan stikstofarme omstandigheden aangepaste – langzaam groeiende soorten verdringen.

Het gaat dan bijvoorbeeld over de toename van gras in heidegebieden. Bobbink et al. (2010) rapporteren de op meetgegevens bepaalde KDW’s. Mede door het internationale wetenschappelijke karakter van de metingen genieten de waarden een brede wetenschappelijke consensus. De waarden worden internationaal gepresenteerd als een range, die aangeeft hoe de waarden kunnen variëren als gevolg van factoren als beheer van de vegetatie, vocht, of bijvoorbeeld temperatuur. De werkelijke depositie waarbij effecten op individuele Natura 2000-locaties optreden, wijken echter sterk af van de landelijk vastgestelde waarden (Van Dobben et al. 2006). Deze afwijking komt voort uit de set van ‘standaard’-condities op basis waarvan de generieke KDW’s voor de Nederlandse habitattypen zijn bepaald. Het gaat hierbij om standaardcondities voor bodemtype, hydrologische conditie en bijvoorbeeld natuurbeheer, die in werkelijkheid niet overal hetzelfde zijn. Op locaties kunnen de KDW’s lager dan wel hoger uitvallen. Uit metingen in Europese graslanden blijkt dat er een sterk significante negatieve relatie bestaat tussen stikstof en het vóórkomen van plantensoorten, en dat er rond die relatie tegelijkertijd ruis bestaat (Stevens et al. 2010). Zo zijn er plekken waar de depositie hoog is, evenals het aantal planten, en zijn er plekken waar het omgekeerde geldt.

In die metingen verklaart de variatie in de hoogte van de depositie circa 40 procent van de variatie in het aantal plantensoorten (Stevens et al. 2010). Dit laat zien dat de natuurkwaliteit mede bepaald wordt door de stikstofdepositie, maar ook andere factoren een rol spelen. Eenzelfde beeld laat figuur 3.7 zien; hoe hoger de overschrijding hoe hoger de risico’s op achteruitgang. Kortom, voor het verbeteren van stikstofgevoelige natuur waar de KDW overschreden wordt, zal het van belang zijn deze overschrijding terug te dringen. Hoe prioritair het is om voor deze stabilisatie of verbetering van natuurkwaliteit de stikstofdepositie geheel terug te dringen tot de KDW (de norm waaronder er geen risico meer bestaat op verslechtering), zal afhangen van de gebiedsspecifieke kenmerken, waaronder het belang van andere aanwezige drukfactoren, de mate en duur van de overschrijding, de staat van de natuur, en de huidige trend van de natuurkwaliteit (zie ook: Van Hinsberg et al. 2020; Vink & Van Hinsberg 2019).

Wet Natuurbescherming Nederland heeft de VHR geoperationaliseerd en wettelijk verankerd in de Wet Natuurbescherming (Wnb). Conform de eis van de Habitatrichtlijn heeft Nederland 162 Natura 2000-gebieden PBL | 30

aangewezen. 119 van die gebieden kennen één of meerdere plekken waar habitats voorkomen die volgens Bobbink et al. (2010) ‘stikstofgevoelig’ zijn.

Natuurpact Het kabinet-Rutte I (2010-2012) besloot het Nederlandse natuurbeleid te decentraliseren. Deze decentralisatie was onderdeel van het bestuursakkoord 2011-2015. Conform dit bestuursakkoord hebben het Rijk en de provincies in 2013 concrete afspraken gemaakt over de ambities en de financiering van het natuurbeleid. Deze afspraken zijn vastgelegd in het Natuurpact. Rijk en provincies hebben daarbij afgesproken dat ze in 2027 een netwerk van natuurgebieden (Natuurnetwerk Nederland) afronden, de biodiversiteit verbeteren, en de natuur meer verbinden met de economie en de maatschappij. Provincies zijn verantwoordelijk voor de beleidsinvulling en -uitvoering van de ambities uit het Natuurpact. Het Rijk zorgt voor de financiële kaders, het nationaal water- en milieubeleid (zoals het nationaal stikstofbronbeleid) en de wettelijke verankering, en legt verantwoording af aan de EC over het voldoen aan de Europese VHR-verplichtingen. Provincies zullen daarvoor het bestaande netwerk van natuurgebieden vergroten door 80.000 hectare nieuwe natuur in te richten. Als die voorgenomen uitbreiding van het Natuurnetwerk volledig wordt gerealiseerd dan kunnen de condities die nodig zijn voor het bereiken van de gunstige staat van instandhouding voor de Nederlandse natuur als geheel stijgen van 55 naar 65 procent (Folkert et al. 2020).

Om 100 procent doelbereik te realiseren is naar schatting 150.000 hectare nieuw leefgebied nodig (Van Hinsberg et al. 2020). De provincies treffen ook maatregelen om de natuurkwaliteit in het Natuurnetwerk te behouden en te verbeteren. Zo moet een robuust netwerk tot stand komen dat ecologisch gezien tegen een stootje kan. De overheden beogen hiermee het doelbereik voor de Europese VHR-doelen ‘met een forse extra stap’ dichterbij te brengen, zonder dat ze die stap overigens nader concretiseren. Uit de recente evaluatie van de uitvoering van het Natuurpact blijkt dat vooral het verwerven van gronden voor de uitbreiding van het natuurnetwerk tegenvalt. Het versneld inpassen van natuur in het landelijk gebied wordt dan ook als een van de grote uitdagingen gezien om de VHR-doelen te kunnen halen (Folkert et al. 2020).

Programma Aanpak Stikstof (PAS) Onderdeel van de Wnb was het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dat als doel had stikstofdepositie te reduceren om zo de stikstofgevoelige natuur te beschermen. Daarnaast had het PAS als doel de vergunningverlening eenvoudiger te maken voor nieuwe activiteiten die stikstof uitstoten. Dit laatste deed het PAS door ‘stikstofruimte’ te creëren: een deel van de door de PAS-maatregelen gereduceerde stikstof werd weer uitgegeven aan nieuw vergunde activiteiten. De VHR biedt de mogelijkheid om stikstofuitstoot te vergunnen (voor een uitwerking zie tekstkader 2.2). Het Europese Hof van Justitie, en daarna de Raad van State, oordeelde echter dat de argumentatie achter de vergunningverlening via het PAS niet in lijn was met de voorwaarden van de Habitatrichtlijn. Het PAS raakte daarmee onbruikbaar voor vergunningverlening. Dit luidde de huidige ‘stikstofcrisis’ in (zie paragraaf 2.3.1).

Structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking In reactie op het wegvallen van het PAS heeft het kabinet-Rutte III een ‘Structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking’ opgesteld. Hieronder valt een pakket aan maatregelen om de stikstofdepositie in Nederland terug te dringen en een pakket aan maatregelen om de natuurkwaliteit te verbeteren. De maatregelen uit de structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking zijn aanvullend aan het Natuurpact (voor een uitwerking zie paragraaf 2.3.3).

PBL | 31

Wet stikstofreductie en natuurverbetering Anders dan in het PAS zijn de nationale stikstofdoelen nu vastgelegd in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, die vervolgens in de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet worden opgenomen. De doelen in deze wet (die juridisch ‘omgevingswaarden’ worden genoemd) gaan uit van het percentage van het areaal van stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de stikstofdepositie lager is dan de hoeveelheid waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand uit te sluiten is. 2.2 De Europese Vogel en Habitatrichtlijnen en vergunningverlening De Habitatrichtlijn verplicht Europese lidstaten de natuur in het Europese netwerk van Natura 2000-gebieden niet te laten verslechteren en op – een niet gespecificeerde – termijn de natuur van een lidstaat als geheel in een ‘gunstige staat van instandhouding’ te brengen. Naast het stellen van deze twee doelen, biedt de Habitatrichtlijn lidstaten de mogelijkheid om maatschappelijke activiteiten toe te staan die mogelijk een verslechterend effect hebben op de natuur.

Naast de mogelijkheden die er zijn om activiteiten van ‘groot maatschappelijk belang’ te vergunnen via de zogenoemde ADC-toets (geen Alternatief, Dwingende redenen van groot openbaar belang en, Compenserende maatregelen), biedt de Habitatrichtlijn grofweg drie voorwaarden waaronder stikstof uitstotende activiteiten kunnen worden toegestaan: Voorwaarde 1: De natuurkwaliteit in een Natura 2000-gebied is beter dan de gebiedsspecifieke ‘instandhoudingsdoelstellingen’, waardoor extra stikstofuitstoot geen verslechtering ten opzichte van de instandhoudingsdoelstellingen kan bewerkstelligen en dus toegestaan kan worden. Voorwaarde 2: Initiatiefnemers van activiteiten kunnen de mogelijk verslechterende effecten van activiteiten ‘mitigeren’ door maatregelen te nemen die deze verslechtering voorkomen. Een voor de hand liggende manier is het zogenoemde ‘salderen’. Een initiatiefnemer kan (nabijgelegen) stikstof uitstotende activiteiten beëindigen, waardoor er ‘stikstofruimte’ ontstaat om een nieuwe vergunning aan te vragen. Dit kan door binnen een bedrijf of initiatief activiteiten te stoppen (intern salderen) of door nabijgelegen activiteiten te kopen en te beëindigen (extern salderen). Er zijn twee voorwaarden waaraan moet worden voldaan.

Om te beginnen moet (bijvoorbeeld via het AERIUSmodel van het RIVM) worden aangetoond dat de stikstofdepositie van het nieuwe project geografisch op dezelfde plek plaatsvindt als die van het oude project en dat deze de depositie van het oude project niet overschrijdt. Daarnaast moet het beëindigen van activiteiten gekoppeld zijn aan een specifiek project dat de stikstofruimte direct dient te gebruiken. Voorwaarde 3: De overheid kan maatregelen treffen. Naast dat de overheid zelf kan ‘salderen’ om eigen initiatieven mogelijk te maken, kan zij ook maatregelen treffen die stikstofuitstoot reduceren om vergunningverlening te vergemakkelijken voor nieuwe maatschappelijke initiatieven zoals woningbouw. Dit gebeurde in het PAS. Net als bij het salderen moeten de depositiereducties in locatie en omvang minimaal overeenkomen met de vergunde stikstofuitstoot. Wanneer vergunningverlening via deze route verloopt, verdient het aanbeveling dat de overheid al aan haar verplichting voldoet om de natuur in de specifieke Natura 2000-gebieden aan de instandhoudingsdoelstellingen te laten voldoen. In de Memorie van toelichting bij de wet wordt uiteengezet dat deze resultaatverplichtende omgevingswaarde wordt geformuleerd op basis van de voor het voorkomende habitattype relevante kritische depositiewaarde (KDW). De wet geeft geen nadere definiëring van waar de hectares PBL | 32

stikstofgevoelige natuur onder de KDW moeten worden gebracht en staat beleidsmatig dan ook los van de doelensystematiek uit de Habitatrichtlijn. Vergunningverlening is via deze Stikstofwet niet mogelijk. Wel is er een gedeeltelijke vrijstelling geregeld voor het aspect stikstofdepositie voor de natuurvergunningsplicht de bouwsector ten aanzien van tijdelijke emissies tijdens de ‘bouwfase’. De juridische houdbaarheid van deze vrijstelling wordt betwist (voor een uitwerking zie paragraaf 2.3.4).

Natuurrapportage naar Europese Commissie Op grond van artikel 12 van de Vogelrichtlijn (VR) en artikel 17 van de Habitatrichtlijn (HR) is Nederland verplicht om iedere zes jaar aan de EC te rapporteren over de genomen maatregelen en de bereikte landelijke staat van instandhouding van beschermde soorten en habitattypen. De EC schrijft via rapportageformats en handreikingen voor hoe lidstaten deze rapportages en beoordelingen moeten uitvoeren. In aanvulling hierop vraagt zij de lidstaten te rapporteren over de ecologische betekenis van de individuele aangemelde en/of aangewezen Natura 2000-gebieden voor de landelijke staat van instandhouding en de ontwikkeling in de gebieden. Deze gebiedsrapportage, die gebeurt via het Standaardgegevensformulier of Standard Data Form, kent geen vaste rapportagefrequentie.

Ecologische dataverzameling Om te kunnen rapporteren moeten er gegevens verzameld worden over de verspreiding van soorten en habitattypen (groeit of krimpt het verspreidingsgebied waarin ze voorkomen?), de populatieomvang van soorten en de oppervlakte van habitattypen (groeit of krimpt de hoeveelheid?), de kwaliteit van het leefgebied (verbetert of verslechtert de kwaliteit?), drukfactoren en bedreigingen (wat is het toekomstperspectief?) en de voortgang van de instandhoudingsmaatregelen (welk typen maatregelen worden genomen om de huidige situatie te behouden of te verbeteren?). De monitoring is vooral gericht op het vullen van Artikel 12- en Artikel 17-rapportages die gaan over de landelijke situatie en trends van soorten en habitats. Het vullen van de Standaardgegevensformulier stelt tot op heden geen eisen aan de monitoring van individuele Natura 2000-gebieden. In de Artikel 12- en Artikel 17-rapportages is dus geen gedetailleerde informatie terug te vinden over hoe het met de natuur in individuele Natura 2000-gebieden, of AERIUS-hexagonen daarbinnen, is gesteld. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LVN) is verantwoordelijk voor het tijdig inleveren van deze rapportages aan de EC. Voor het periodiek verzamelen van de benodigde ecologische data en het opstellen van de ecologische rapportage vraagt LNV ondersteuning van externe partijen.

Belangrijk daarbij zijn onder andere de unit Wettelijke Onderzoekstaak Natuur & Milieu van Wageningen Universiteit en Research Centre (Wageningen UR), en de diverse Particulier Gegevensverzamelende Organisaties (PGO’s), zoals Sovon en de Vlinderstichting (Schmidt et al. 2014). Ook andere partijen als de provincies, BIJ12, Rijkswaterstaat en terrein beherende instanties leveren (direct of indirect) belangrijke ecologische data aan voor de rapportages. Veel van de gegevens worden gehaald uit het Netwerk Ecologische Monitoring (NEM), waarvan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de kwaliteit controleert en de ontwikkelingen analyseert (CBS 2020). De monitoring- en rapportageverplichting vanuit de EU richt zich minder op de ecologische ontwikkelingen per Natura 2000-gebied. Voor goede analyses van de ecologische situatie binnen Natura 2000-gebieden en de officiële beheersplannen is een dergelijke monitoring wel nodig. De gegevensbasis voor beheersplannen hangt af van welke monitoring lokaal nog is toegevoegd. Zoals we in paragraaf 2.3.2 bespreken, laten recente rechtszaken zien dat juist deze beheerplannen cruciaal PBL | 33

zijn voor de juridische zekerheid van bestaande vergunningen. Onvoldoende onderbouwde gebiedsplannen kunnen ertoe leiden dat reeds bestaande vergunningen moeten worden ingetrokken. Eén van de vragen is dan ook of de huidige gegevensverzameling bruikbaar is om een onderbouwd ecologisch oordeel te kunnen vellen over de vergunningverlening en de prioritering van bron- en natuurherstelmaatregelen. Deze bruikbaarheid zal afhangen van de mate waarin het mogelijk is ecologisch te onderbouwen of beleidsmaatregelen voldoende doen om gebiedsspecifieke achteruitgang van de natuurkwaliteit te voorkomen. In de Stikstofwet wordt vooral gekeken naar de overschrijding van de KDW’s, een belangrijke, maar indirecte indicator voor de natuurkwaliteit. In het kader van de relatie tussen het stikstofbronbeleid en het natuurherstelbeleid is onderzocht in hoeverre de huidige natuurmonitoring past bij de integrale informatiebehoefte (Werkgroep Natuurmonitoring DGS 2020). De werkgroep concludeert dat de huidige monitoring geschikt is om eens in de zes jaar te kunnen rapporteren over de landelijke staat van instandhouding per (stikstofgevoelig) habitattype en per (stikstofgevoelige) soort. De ambtelijke werkgroep geeft aan dat er weliswaar verbeterpunten zijn, maar geen belemmeringen voor die rapportage.

In lijn met de conclusies van de voorliggende policy brief (paragraaf 4.2.7) benoemt de werkgroep dat er voor rapportages over afzonderlijke Natura 2000-gebieden, ten behoeve van evaluatie en bijsturing van het stikstof- en natuurherstelbeleid, niet altijd actuele en/of voldoende informatie beschikbaar is om een uitspraak te kunnen doen over ontwikkelingen op het gebied van drukfactoren, abiotische condities, instandhoudingsdoelstellingen en voortgang van de uitvoering van maatregelen (zie ook paragraaf 4.4.3). De gebreken in de informatie over de afzonderlijke Natura 2000-gebieden maken het lastig deze informatie te gebruiken voor de vergunningverlening.

2.2.2 Stikstof

Drie belangrijke pakketten van Nederlandse regelgeving gericht op de vermindering van vervuiling door stikstof, vloeien voort uit Europese richtlijnen die expliciet over stikstof gaan. Dit zijn de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water, en de National Emission Ceilings (NEC) richtlijn. Opvallend genoeg spelen deze richtlijnen en hun operationalisatie vooralsnog nagenoeg geen rol bij de huidige ‘stikstofcrisis’. Zoals hiervoor geschetst, vloeit deze crisis voort uit de specifieke karakteristieken van de primair op natuurbescherming gerichte Habitatrichtlijn, de Nederlandse invulling daarvan, en de vele stikstofneerslag op de Nederlandse stikstofgevoelige natuur. Voor de volledigheid schetsen we kort de drie stikstofrichtlijnen en bespreken we, waar nodig, hoe deze zich verhouden tot de huidige ‘stikstofcrisis’ (zie ook: Vink & Van Hinsberg 2019).

Nitraatrichtlijn Het doel van de Nitraatrichtlijn is de nitraatuitspoeling uit agrarische bronnen te verminderen ter bescherming van drinkwaterbronnen en eutrofiëring van wateren tegen te gaan. Hiervoor moeten lidstaten regelgeving ontwikkelen die (onder andere) zorgt dat er niet meer 170 kilo stikstof per hectare uit dierlijke mest wordt toegediend op het land (onder voorwaarden is het mogelijk tot 250 kilo stikstof per hectare toe te dienen, de zogeheten derogatie). Doordat de Nitraatrichtlijn los staat van de Habitatrichtlijn en bijvoorbeeld de nieuwe Stikstofwet, kunnen boeren zonder aanvullend (gebiedsgericht) beleid of aanvullende regelgeving nog altijd conform de Nitraatrichtlijn 170 tot 250 kilo stikstof per hectare blijven bemesten. Dit zal niet in lijn zijn met een keuze voor strikte nationale stikstofdoelen. Strikte nationale stikstofdoelen, zoals bijvoorbeeld voorgesteld door de commissie-Remkes (Remkes et al. 2020) of het Wereld Natuur Fonds (WNF 2021), impliceren dat in sommige delen van Nederland de ruimte om dierlijke mest te gebruiken zeer beperkt zal zijn.

PBL | 34

Kaderrichtlijn Water Het doel van de Kaderrichtlijn Water (KRW) is in alle wateren een goede ecologische toestand te realiseren, waarbij het stikstofgehalte één van de beoordelingscriteria is. Doelbereik van de KRW raakt daarmee aan de Nitraatrichtlijn. De Nitraatrichtlijn heeft als doel stikstofverliezen in de vorm van nitraat uit de landbouw te verminderen om zo drinkwaterbronnen te beschermen en eutrofiering van het oppervlaktewater te voorkomen. De KRW verplicht lidstaten per stroomgebied maatregelpakketten op te stellen. In principe geldt er een resultaatverplichting om alle KRW-doelen in 2027 te bereiken. Onder voorwaarden is echter uitloop mogelijk als die doelen in 2027 niet kunnen worden gehaald, terwijl wel de maatregelen zijn getroffen waarmee de KRW-doelen op een later moment wel worden behaald. Op dit moment lijkt deze goede ecologische toestand nog niet overal binnen bereik. Ondanks het feit dat de huidige stikstofcrisis niet voortkomt uit de KRW, schuilt in deze richtlijn een tweede stikstof gerelateerde opgave voor de landbouw. In dit geval ten aanzien van uitspoeling naar grond- en oppervlakte water.

NEC-richtlijn Het doel van de NEC-richtlijn is het milieu en de volksgezondheid te beschermen tegen verontreinigingen van de lucht die leiden tot verzuring, ozon- en deeltjesvorming. De NEC-richtlijn bevat nationale emissieplafonds voor de EU-lidstaten, onder meer voor ammoniak en stikstofoxiden. Stikstofbeleid, zowel eigen Nederlands beleid als de implementatie van Europese richtlijnen, is sinds begin jaren negentig zeer effectief geweest in het verminderen van de emissies en het verbeteren van de milieukwaliteit. De afgelopen jaren werden de NEC-richtlijndoelen voor stikstof grofweg gehaald. De emissieplafonds voor ammoniak en stikstof zijn in 2030 respectievelijk 121 en 145 kiloton, en worden volgens de huidige ramingen waarschijnlijk gehaald (PBL, RIVM & TNO 2020). Ook hier staan de stikstofcrisis, en de opgaven die daaruit volgen, dus grotendeels los van deze specifieke stikstofrichtlijn 3.

2.2.3 Klimaat Klimaatakkoord en -wet In navolging van het Akkoord van Parijs (2015) heeft Nederland in eerste instantie zelf, binnen de grenzen die Europa stelde, zijn klimaatdoelstellingen voor 2030 bepaald. Nederland heeft deze doelstellingen vastgelegd in een klimaatwet en op basis van potentieel en kosten via een Klimaatakkoord verdeeld over de verschillende sectoren. Voor de sector landbouw en landgebruik geldt een reductiedoelstelling van 3,5 megaton CO2-equivalenten, waarvan 1 megaton voor de glastuinbouw, 1 megaton voor de veeteelt en akkerbouw en 1,5 megaton voor het landgebruik.

Europese Green Deal De recente Europese Green Deal – waar ook de aangescherpte natuurdoelen uit volgen – gaat verder dan wat tot op heden was vastgelegd en stelt een klimaatneutraal Europa als centraal doel voor 2050. Deze doelstelling komt eveneens voort uit het Akkoord van Parijs (2015) en betekent dat de uitstoot en de vastlegging van broeikasgassen uiterlijk in 2050 op Europese schaal met elkaar in evenwicht moeten zijn (‘netto nul’). Door koolstof vast te leggen kan de resterende uitstoot worden gecompenseerd in sectoren waar de uitstoot niet goed volledig naar nul kan worden teruggebracht,

3

De doelstellingen die Nederland zelf stelde, waren strikter. Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (2001) stelde het richtinggevende doel van maximaal 30-55 kiloton ammoniakemissie in 2030.

PBL | 35

zoals de landbouw. In april 2021 bereikten het Europees Parlement en de Raad een voorlopig akkoord om in de Europese klimaatwet de doelstellingen vast te leggen om in 2030 de netto broeikasgasemissies met 55 procent te verminderen ten opzichte van 1990 en in 2050 klimaatneutraliteit te bereiken. Hoe deze ‘netto nul’ uitstoot voor de individuele lidstaten ingevuld gaat worden, is nog onduidelijk. Wanneer elke lidstaat op zichzelf een ‘netto nul’ uitstoot moet bewerkstelligen, zal dit, ondanks de mogelijkheid van koolstofvastlegging, voor de Nederlandse landbouw zeer forse consequenties hebben (voor een uitwerking zie paragraaf 2.3.7 en tekstkader 2.3).

2.3 Actuele ontwikkelingen natuur, stikstof en klimaat 2.3.1

Uitspraak Raad van State inzake het PAS

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in mei 2019 volgde op een uitspraak van het Europese Hof van Justitie in november 2018. In beide uitspraken achten de ecologische onderbouwing en de argumentatie achter de vergunningverlening via het Programma Aanpak Stikstof niet conform de Europese Habitatrichtlijn. Het PAS vormde een belangrijke juridische basis onder het Nederlandse natuurbeleid (zie tekstkader 2.2). Het PAS kon daarmee niet meer als beleidsprogramma gebruikt worden om de vergunningverlening te vergemakkelijken.

Programma Aanpak Stikstof: administratief eenvoudige stikstofruimte Het PAS voorzag economische activiteiten en projecten in een procedureel relatief eenvoudige manier om vergunningen voor het uitstoten van stikstof aan te vragen. Het ging daarbij om stikstofuitstoot met een mogelijk effect op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. In het PAS was zogenoemde gebiedsspecifieke ontwikkelingsruimte gereserveerd: aanvragers die deze ruimte wensten te gebruiken om stikstof te kunnen uitstoten, konden via een rekeninstrument op internet (dat gekoppeld was aan het AERIUS-model van het RIVM; RIVM 2020b) ontwikkelingsruimte reserveren voor hun specifieke activiteit en daarmee bij de betreffende provincie een vergunning verkrijgen voor de specifieke economische activiteit of het specifieke project. Via onder andere (geplande) gebiedsspecifieke natuurherstelmaatregelen en stikstofreducerende maatregelen voorzag het PAS (in theorie) in een netto verbetering van de natuurkwaliteit in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Een deel van de verkregen reducties in de stikstofdepositie werd weer verrekend met de ontwikkelingsruimte die via het rekeninstrument werd uitgegeven aan nieuwe economische activiteiten en projecten.

Raad van State: onderscheid doelstellingen en borg effecten De uitspraken van het Hof en de Raad van State komen er kortgezegd op neer dat de PASprocedure niet voldeed aan de Habitatrichtlijn. In de eerste plaats omdat volgens de PAS ontwikkelingsruimte voor vergunningverlening kon worden uitgegeven voordat de daaraan ten grondslag liggende depositiereducties aantoonbaar gerealiseerd waren. In de tweede plaats omdat niet, conform de Habitatrichtlijn, onderscheid werd gemaakt in maatregelen die de overheid treft om een achteruitgang van de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden te voorkomen en maatregelen die niet nodig zijn om een achteruitgang van de kwaliteit van de gebieden te voorkomen maar die, onder voorwaarden, kunnen worden gebruikt om vergunningen makkelijker mogelijk te maken. Bovendien werd de voorspelde daling van de stikstofdepositie door zogenoemde ‘autonome ontwikkelingen’ ten onrechte gebruikt om ontwikkelingsruimte toe te delen (zie voor autonome

PBL | 36

ontwikkelingen, tekstkader 2.2). Kort gezegd: het PAS gooide alle maatregelen en ontwikkelingen onterecht op één hoop.

Stikstofcrisis: lastige vergunningverlening Nadat de Raad van State in mei 2019 een streep zette door het PAS, werd de stikstofrekentool van het AERIUS-model offline gehaald en stokte de vergunningverlening voor een veelheid aan activiteiten en projecten. Toen de rekentool in de loop van september 2019 weer online kwam, bleef het voor de meeste projecten zeer lastig om een vergunning te verkrijgen omdat vanaf dat moment een uitgebreid vergunningstraject conform de Habitatrichtlijn gevolgd diende te worden. Per aangevraagde vergunning moet nu worden onderbouwd dat de extra uitgestoten stikstof geen significant nadelig effect heeft op de natuurkwaliteit in Natura 2000-gebieden waar de stikstof neerslaat. Voor veel projecten betekent dit dat er eerst gezocht moet worden naar manieren om de stikstofdepositie op de desbetreffende stikstofgevoelige natuur te reduceren voordat een vergunningaanvraag kan volgen. De vaak grote geografische depositie-omvang van soms maar relatief kleine emissies zorgt bovendien vaak voor een lastig administratief traject waarbij voor meerdere Natura 2000-gebieden mitigerende maatregelen getroffen dienen te worden (zie bijvoorbeeld Provincie Flevoland 2020).

2.3.2 Uitspraak inzake Kampina; ook bestaande vergunningen onzeker Recent heeft de bestuursrechter zich voor het eerst uitgesproken over een mogelijke verplichting tot intrekking van vergunningen voor bestaande bedrijven die een aanzienlijke depositie veroorzaken op sterk overbelaste gebieden (ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71).Het ging om een veehouderij (De Logt) op ongeveer 600 meter afstand van het Natura 2000-gebied Kampina. Volgens de rechtbank kon worden vastgesteld dat er ten minste een dreigend gevaar bestaat dat de beschermde waarden van het gebied achteruitgaan door een langdurig teveel aan stikstofdepositie. De provincie had het verzoek om de vergunning in te trekken afgewezen. Kort samengevat oordeelden de rechtbank en in hoger beroep ook de Raad van State dat de afwijzing van het verzoek niet goed gemotiveerd was. Als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt of zich al voordoet, dan staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn passende maatregelen getroffen moeten worden om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen.

Als een activiteit waarvoor vergunning is verleend, negatieve effecten heeft op die natuurwaarden, dan moet het bevoegd gezag ingevolge de Wet natuurbescherming (artikel 5.4, lid 2 Wnb) beoordelen of de intrekking of wijziging van de vergunning ‘nodig is’, dan wel andere passende maatregelen worden getroffen die de schade voorkomen. De Wet natuurbescherming bevat dus een verplichting om een plan, programma of anderszins beleid te maken hoe de (dreigende) achteruitgang ‘binnen afzienbare termijn’ kan worden gestopt. In het verleden is er weinig tot geen aandacht geweest voor deze wettelijke verplichting, maar dat zal nu moeten veranderen. De uitspraak draagt ertoe bij dat de aandacht verschuift van de vraag of nieuwe stikstof emitterende activiteiten kunnen worden toegestaan naar de vraag hoe (dreigende) schade door permanente overbelasting met stikstofdepositie kan worden gestopt en voorkomen. Daarvoor moeten, voor elk overbelast gebied waar schade door stikstof dreigt, plannen en strategieën worden gemaakt. In die plannen moet de intrekking van bestaande vergunningen, dus de beeindiging van bestaande emissies, nadrukkelijk worden meegenomen als een van de mogelijkheden om een (dreigende) achteruitgang van de natuurkwaliteit te stoppen. Omdat intrekking wettelijk verplicht is als dat ‘nodig is’ om de dreigende achteruitgang te stoppen, kan niet PBL | 37

worden volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen, maar moet aangeven worden waarom intrekking van vergunningen van bestaande activiteiten die mede bijdragen tot de achteruitgang van de kwaliteit van het gebied niet nodig is. Vervolgens zullen de plannen om dreigende achteruitgang te stoppen ook moeten worden uitgevoerd, want de wet eist het nemen van maatregelen, niet alleen het maken van plannen. Ook de Wet stikstofreductie en natuurverbetering verplicht om binnen twee jaar na inwerkingtreding van de wet voor elk overbelast gebied een gebiedsplan voor te leggen. In dat gebiedsplan moeten onder andere de maatregelen worden aangegeven die nodig zijn om de stikstofdepositie te verminderen met het oog op de in de wet voorziene bindende doelen. Beide verplichtingen zijn complementair en vullen elkaar aan. De plannen die op grond van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering moeten worden opgesteld, zullen in veel gevallen ook gebruikt kunnen worden om goed gemotiveerd te beslissen op een verzoek tot intrekking van een vergunning voor een bestaande activiteit. Met name voor gebieden waarvoor de KDW voorlopig, en deels ook in en na 2035, nog niet onderschreden kan worden, zal goed gemotiveerd moeten worden waarom het toch niet nodig is de vergunning van piekbelasters in en rond die gebieden in te trekken.

2.3.3 Structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking

In december 2019 kondigde het kabinet-Rutte III een ‘structurele aanpak’ van de stikstofproblematiek aan (Kamerstuk 35 334, nr. 25), die in april 2020 nader werd uitgewerkt (Kamerstuk 35 334, nr. 82). De kern van deze aanpak is een pakket aan bronmaatregelen gericht op het verminderen van de stikstofdepositie en een serie maatregelen voor natuurbehoud en -herstel. Voor het eerste maakte het kabinet langjarig (2021-2030) circa 2 miljard euro vrij en voor het tweede bijna 3 miljard euro. Dit ‘aprilpakket’ kwam bovenop de eerder aangekondigde middelen voor onder meer de uitkoop van piekbelasters nabij Natura 2000-gebieden én de middelen voor een ‘natuurbank’. Bij publicatie van het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering werd daar voor diezelfde periode 1 miljard euro aan toegevoegd voor emissiereducerende maatregelen om een gedeeltelijke vrijstelling van de natuurvergunningsplicht voor de bouwsector mogelijk te maken (zie ook paragraaf 2.3.3). Daarbij gaat het om 500 miljoen euro voor stikstofreductie in de bouw en 500 miljoen euro voor aanvullende maatregelen binnen of buiten de bouw. Voor woningbouw of MIRTprojecten die gebruik willen maken van depositieruimte, opent het kabinet een stikstofregistratiesysteem (Kamerstuk 35334, nr. 72). Het pakket bronmaatregelen is gericht op verschillende maatschappelijke activiteiten.

Nadat de maximumsnelheid op snelwegen begin 2020 al was verlaagd, omvatte het aprilpakket vooral maatregelen gericht op de landbouw en mobiliteit. Voor de landbouw gaat het daarbij aan de ene kant om budgetten voor de opkoop van veehouderijen. Dan gaat het om een landelijke beëindigingsregeling en om de gerichte, maar vrijwillige, uitkoop van piekbelasters. Met name die laatsten moeten gebiedsspecifiek nader vorm krijgen. Aan de andere kant gaat het om maatregelen die technologische innovatie moeten bevorderen. Dat zijn subsidies voor de ontwikkeling en toepassing van emissiearme staltechniek, voor het verdunnen van mest, het vergroten van weidegang en het verlagen van het eiwitgehalte in veevoer door de inzet van kennisoverdracht. Deze generieke maatregelen zijn vooral gericht op het verlagen van de stikstofdeken. Het pakket voor mobiliteit bevat generieke maatregelen gericht op een schoner vrachtvervoer over de weg en het water. Voor de industrie zijn er maatregelen gericht op piekbelasters en een verdere toepassing van de best beschikbare technieken. Het maatregelenpakket voor de bouw moet nog verder worden uitgewerkt, maar daarbij gaat het in ieder geval om emissieloze mobiele werk- en voertuigen.

PBL | 38

Over de maatregelen uit het beschikbaar gestelde budget voor natuurbehoud en -herstel hebben Rijk en provincies op hoofdlijnen afspraken gemaakt in een Programma Natuur 4. Hierin is afgesproken om geen geld uit te geven aan extra natuurontwikkeling bovenop de afspraken in het Natuurpact. Wel zal het natuurbudget worden ingezet om grond voor nieuwe natuur versneld te verwerven, om zo de gemaakte afspraken van het Natuurpact te kunnen realiseren. Bovendien zijn er middelen beschikbaar om rond bestaande natuurgebieden overgangszones te creëren. De provincies zetten deze middelen in voor gebiedsspecifieke maatregelen. Met de aanvullende natuurherstelmaatregelen zou volgens een quick scan de condities voor VHR-doelbereik op het land nog verder kunnen oplopen tot circa 70 procent, 5 tot 7 procentpunt boven het effect van het Natuurpact (Van Hinsberg & Van Egmond 2020). Het pakket bron- en natuurmaatregelen uit de structurele aanpak gaat uiteindelijk over in ‘het programma stikstofreductie en natuurverbetering’ dat de Wet stikstofreductie en natuurverbetering verplicht stelt (zie verder hierna). De budgetten die voor de structurele aanpak beschikbaar zijn gesteld, dienen in wisselwerking met de provincies verder te worden uitgewerkt en uitgevoerd. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om provinciale regelingen voor de gerichte uitkoop van veehouderijen.