RIS312878 Bescherm Meijendel beter Bijlage 2

NAAR EEN UITWEG UIT DE STIKSTOFCRISIS OVERWEGINGEN BIJ EEN INTEGRALE, EFFECTIEVE EN JURIDISCH HOUDBARE AANPAK

Martijn Vink, Arjen van Hinsberg, Chris Backes (UU), Daan Boezeman, Petra van Egmond, Dirk-Jan van der Hoek 5 juli 2021

Colofon Naar een uitweg uit de stikstofcrisis. Overwegingen bij een integrale, effectieve en juridisch houdbare aanpak © PBL Planbureau voor de Leefomgeving Den Haag, 2021 PBL-publicatienummer: 4520

Contact martijn.vink@pbl.nl

Auteurs Martijn Vink, Arjen van Hinsberg, Chris Backes (Universiteit Utrecht), Daan Boezeman, Petra van Egmond en Dirk-Jan van der Hoek

Supervisie Jeannette Beck en Bram Bregman

Met dank aan Het PBL is dank verschuldigd aan Marian Abels, Gert Jan van den Born, Rob Folkert, Michiel Hekkenberg, Hans van Grinsven, Simone Langeweg, Sido Mylius, Andre van Lammeren, Hans Mommaas, Leo Pols, Jarry Porsius, Jan de Ruiter en Sandy van Tol

Redactie figuren Beeldredactie PBL

Eindredactie en productie Uitgeverij PBL Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: PBL (2021), Naar een uitweg uit de stikstofcrisis. Overwegingen bij een integrale, effectieve en juridisch houdbare aanpak, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van de politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht. Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd.

Inhoud Samenvatting

4

Bevindingen: naar een uitweg uit de stikstofcrisis

7

1

Inleiding

26

2

Analyse uitgangssituatie

28

2.1 2.2 2.3 2.4

Onzekerheden in stikstof- en natuurberekeningen Overzicht beleids- en begrippenkaders natuur, stikstof en klimaat Actuele ontwikkelingen natuur, stikstof en klimaat Tussenconclusie: gecompliceerde beleidssystematiek vertroebelt zicht op eenduidige politieke afwegingen en riskeert fragmentarische oplossingen

28 29 36 49

3

Drie urgente risico’s bij aanpak natuur, stikstof en klimaat

52

3.1

Risico 1. Niet-strategische keuzes in doelen en aanpak riskeren kostbare lock-ins in de landbouw 52 Risico 2. Generieke stikstofmaatregelen zijn weinig (kosten)effectief voor natuurkwaliteit 60 Risico 3. Generieke stikstofreducties leiden niet zonder meer tot juridisch zekere vergunningen 71

3.2 3.3

4

Wat is nodig?

4.1

Voorkomen van kostbare lock-ins; kies doelen en maatregelen strategisch in relatie tot elkaar Handvaten voor het bepalen van (kosten)effectiviteit van stikstofmaatregelen Juridisch zekere en administratief eenvoudige vergunningverlening: gebiedsspecifieke drempelwaardes Voorwaarden voor een effectieve bestuurlijke organisatie

4.2 4.3 4.4

Referenties

PBL | 3

73 73 75 98 100

103

Samenvatting Stikstofcrisis vraagt om politieke afweging tussen stikstofambities en belangen in landelijk gebied De stikstofcrisis heeft de Nederlandse landbouw in het centrum van de maatschappelijke aandacht geplaatst. Veel aandacht gaat uit naar de relatief grote stikstofemissies van de veehouderij en de akkerbouw. Een gegeven dat vaak wordt afgezet tegen de ambities om de stikstofneerslag (of stikstofdepositie) op termijn overal in Nederland onder de risiconormen voor stikstofgevoelige natuur te brengen. Stikstofdepositie die onder deze risiconormen, de zogenoemde kritische depositiewaarden (KDW’s), blijft, levert geen risico op voor de natuurkwaliteit. Een keuze om die normen te halen is een strikte doelstelling, zeker in vergelijking met de vele andere drukfactoren op de natuur – zoals verdroging en een tekort aan leefgebied – waar niet voor zo’n strikte risiconorm gekozen wordt. Een beperkte overschrijding van de KDW’s zorgt niet direct voor verslechtering van de situatie; het risico daarop is dan beperkt en andere drukfactoren kunnen veel bepalender zijn. Worden de KDW’s daarentegen fors en langdurig overschreden, dan is het zeer waarschijnlijk dat de natuurkwaliteit door de stikstof achteruit gaat.

Opvallend is dat er minder maatschappelijke aandacht is voor de overwegingen die spelen bij het maken van een politieke afweging tussen de voorgestelde stikstofambities en de hiermee conflicterende belangen in het landelijk gebied. Bij een keuze voor strikte stikstofdoelen, zoals het in 2040 of 2050 overal in Nederland halen van de KDW’s, moet rekening worden gehouden met een noodzakelijke, historisch ongeëvenaarde transformatie van ‘landbouwland’ Nederland. Door de oogharen heen tekent zich een eindbeeld af waarin open vormen van veehouderij en akkerbouw in met name de stikstofgevoelige provincies Gelderland, Brabant en Overijssel ruimtelijk gezien een sluitpost zijn. Oók wanneer deze landbouwsectoren biologisch, kringloop, natuurinclusief of hoogtechnologisch van aard zijn. De keuze voor de doelen en aanpak van de landbouw is een nationale politieke keuze, en kan – en moet – deels nog gemaakt worden. Gezien de in potentie zeer verregaande consequenties voor het landelijk gebied, en het belang van draagvlak voor een (mogelijk verregaande) beleidsaanpak, is aandacht voor deze politieke overwegingen belangrijk.

Europese doelen natuur en klimaat vragen ook om politieke afweging landbouw In deze policy brief verbreden we daarom de kijkwijze. We maken op hoofdlijnen inzichtelijk wat de consequenties en risico’s zijn van een keuze voor verschillende doelen en beleidsaanpakken in het kader van de stikstofproblematiek. In de coulissen van de landbouwdiscussie dient zich bovendien een ander vraagstuk aan, dat eveneens een grote rol zal gaan opeisen: het klimaat. Wordt het Europese klimaatdoel van een ‘netto nul’ broeikasgasuitstoot één op één doorvertaald naar de Nederlandse landbouw, dan zullen delen van die sector te maken krijgen met vergelijkbare consequenties als bij stikstof – zij het minder geografisch geconcentreerd. Ook hier liggen de politieke keuzes voor de doorvertaling naar sectoren zoals de landbouw grotendeels nog open. Helaas lopen de mogelijkheden om beide problemen op te lossen niet a priori gelijk op. Tot slot impliceert de recente biodiversiteitsstrategie van de Europese Commissie dat er meer areaal voor natuur beschikbaar zal moeten komen.

Drie kostbare risico’s bij strikte beleidsdoelen en niet-strategische maatregelenkeuze Wanneer Nederland er voor de lange termijn voor kiest de stikstof- en klimaatdoelen strikt te formuleren, heeft dat forse implicaties voor de te kiezen beleidsaanpak. Dat die keuze pas op de lange termijn reëel betekenis zal krijgen, kan de schijn hebben dat er tussentijds beleidsmatige PBL | 4

manoeuvreerruimte is. Echter, hoe strikter de langetermijndoelen, hoe eerder onstrategische maatregelenkeuzes op de korte termijn tot kostbare risico’s kunnen leiden voor zowel de korte als de langere termijn. In het geval van een keuze voor strikte doelen pleit het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) daarom voor een strikte, en primair gebiedsgerichte beleidsaanpak. Anders ontstaat de kans dat zich drie kostbare risico’s voordoen. Om te beginnen kan een aanpak waarbij via nationale regelgeving geografisch ongerichte stikstofmaatregelen worden doorgevoerd, tot kostbare lock-ins leiden. Een groot deel van de huidige stikstofaanpak is geografisch ongericht. Wanneer nu in stikstofgevoelige provincies als Brabant of Gelderland geïnvesteerd wordt in emissiearme open veehouderij, leidt dat in die gebieden op termijn tot een teveel aan restemissies. Bedrijven die nu zouden investeren in emissie reducerende agrotechnologie, moeten dan over enkele decennia op veel locaties alsnog versneld worden afgeschreven of uitgekocht. Een consequentie met pijnlijke gevolgen voor mogelijk vele duizenden boerengezinsbedrijven, maar ook voor de agro-business daaromheen.

Wordt bovendien geen rekening gehouden met de klimaatproblematiek, en richt de techniek zich vooral op het terugdringen van de ammoniakuitstoot in de landbouw, dan neemt ook het gevaar toe van stranded assets buiten de stikstofgevoelige provincies. Ten tweede riskeert een ruimtelijk ongerichte stikstofaanpak weinig effectief natuurherstel op de plekken waar dit nú het meest urgent is. Een dergelijke systematiek sluit daarom niet aan bij de doelen uit de Europese Habitatrichtlijn: het juridisch fundament dat het gebiedsgericht tegengaan van een verslechtering van natuurkwaliteit als prioriteit stelt. Ten derde doet een dergelijke aanpak weinig voor de problematiek rond de vergunningverlening en laten recente gerechtelijke uitspraken rond stikstof zien dat ook bestaande onherroepelijke vergunningen onzeker zijn geworden.

Versterkte ecologische dataverzameling en analyse Het PBL laat in deze policy brief zien dat de spanning tussen doelen, strategie en consequenties minder groot zal zijn wanneer niet stikstof maar gebiedsspecifieke natuurkwaliteit centraal gesteld wordt als nationale doelstelling. Om dit op een juridisch houdbare en beleidsmatig hanteerbare manier te doen, is op korte termijn een forse versterking nodig van de gebiedsspecifieke ecologische dataverzameling, analyse en wetenschappelijke oordeelsvorming. De Habitatrichtlijn vraagt daarom. Voor stikstofmaatregelen kan de prioriteit op korte termijn worden gelegd rond gebieden waar de trend in natuurkwaliteit negatief is en de overschrijding van de KDW’s groot. Daarbij is het van belang de stikstofbronmaatregelen zo te kiezen dat ze de gekozen klimaatdoelen en -strategie in de landbouw niet in de weg zitten maar juist versterken.

PBL | 5

PBL | 6

BEVINDINGEN

Bevindingen: naar een uitweg uit de stikstofcrisis Vooraf In haar tweejarige bestaan heeft de ‘stikstofcrisis’ geleid tot een veelheid aan pleidooien, veelal vanuit specifieke belangen, zoals de bouwsector, de economie, de woningnood, de ecologie. De landbouw speelt daarbij zonder uitzondering een hoofdrol. Het is echter de vraag of deze pleidooien de politieke besluitvorming vergemakkelijken. De ecologische, chemische, juridische en sociaaleconomische complexiteit achter de stikstofcrisis maakt dat besluiten op basis van enkelvoudige belangen is als navigeren met kompas maar zonder kaart: de koers wordt uitgezet op basis van een eenzijdig belang, waarbij onbekend blijft welke consequenties die koers heeft voor andere maatschappelijke belangen. Het maakt de politieke keuze voor een bepaalde koers dan ook uiterst onzeker, en bovenal slecht uit te leggen.

Wat kom je onderweg tegen? Wat gaan naar verwachting de consequenties zijn waar je tegenaan loopt onderweg naar je bestemming? Wie komt wat tegen? En welke manoeuvreerruimte heb je eigenlijk bij het maken van keuzes over maatregelen en timing? Wat betekent het als we over twintig of dertig jaar overal in Nederland de risiconormen voor stikstof – de kritische depositiewaarden (KDW’s) – moeten halen? Hoe ziet een landbouw eruit die daarbij past? Of wat leveren de stikstofdoelen uit de recente Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Stikstofwet) op voor de natuurkwaliteit, de vergunningverlening en het doelbereik van de Europese verplichtingen zoals omschreven in de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR)? Ook de klimaatdoelen en de Europese aanscherping daarvan gaan naar verwachting in toenemende mate de toekomst van het landelijk gebied bepalen. Klimaatdoelen staan nog in de coulissen van de landbouwdiscussie, maar zijn vermoedelijk op termijn een gamechanger. Omdat het relatieve aandeel van broeikasgasemissies uit de landbouw in het nationale totaal naar verwachting toe zal nemen, ligt het ook bij de klimaatdoelen voor de hand dat er met meer aandacht naar de landbouw gekeken zal worden bij het denken over oplossingsrichtingen.

Kruisen deze koersen elkaar, gaan ze samen op of zitten ze elkaar in de weg? In de voorliggende policy brief kijkt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) daarom naar doelen, beleidsstrategieën en consequenties op het snijvlak van landbouw en natuur. De focus ligt daarbij op de gebiedsspecifieke aard van de natuur- en stikstofproblematiek. Die problematiek plaatsen we in het licht van de klimaatopgave. Op basis van een analyse van de natuur-, stikstof- en klimaatdoelen schetsen we op hoofdlijnen de consequenties daarvan voor de landbouw: één van de pijlers onder het sociaaleconomische aangezicht van het buitengebied. De consequenties impliceren bovendien drie beleidsmatige risico’s die, gezien de aard van de problematiek en de langjarige investeringen in de landbouw, nu urgent zijn. We schetsen geen blauwdruk van een route uit de stikstofcrisis, ook houden we geen pleidooi voor een specifiek belang. In deze policy brief bieden we een navigatiekaart met aandachtsgebieden die tot dusverre in het stikstofdebat nog onderbelicht zijn gebleven. We bieden daarbij concrete aanknopingspunten waarmee het kabinet geïnformeerde politieke afwegingen kan maken.

PBL | 7

Keuze voor strikte stikstofdoelen impliceert vergaande uitfasering veehouderij en akkerbouw in stikstofgevoelige provincies In het maatschappelijk debat is de landbouw een hoofdrol toegedicht bij het oplossen van de stikstofcrisis. Daarnaast zijn er veel beleidsdoelen voorgesteld die die crisis moeten helpen oplossen. Zo introduceert de recent aangenomen Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Stikstofwet) nieuwe doelen voor de depositie van stikstof in stikstofgevoelige natuur, vast te leggen in zogenoemde omgevingswaarden. Meer nog dan de doelen uit de Stikstofwet richten veel doelen die genoemd worden in het maatschappelijk debat, zich op de wetenschappelijk vastgestelde depositienorm voor stikstof, de zogenoemde kritische depositiewaarden (KDW’s; Bobbink & Hettelingh 2010). Komt de depositie in een stikstofgevoelig gebied boven deze norm, dan bestaat het risico dat de natuur door stikstofdepositie achteruit gaat. Hoe hoger de overschrijding en hoe langer die duurt, hoe meer kans op een achteruitgang van de natuurkwaliteit (Wamelink et al. 2021). De commissie-Remkes stelde voor dat in 2040 de depositieniveaus in alle natuurgebieden onder deze kritische waarden moeten liggen (Remkes et al. 2020) en de ambtelijke commissie-langetermijnverkenning stikstof (Paul 2021), evenals het Wereld Natuur Fonds (WNF 2021), stelde voor deze doelen uiterlijk in 2050 te realiseren.

Het doel van de nieuwe Stikstofwet is dat in 2035 de stikstofdepositie in 74 procent van het areaal stikstofgevoelige natuur onder de KDW’s ligt (LNV 2020b). Mocht Nederland er in de toekomst voor kiezen dat alle KDW’s in alle Natura 2000-gebieden moeten worden gehaald, dan leidt dit er toe dat er in grote delen van de stikstofgevoelige provincies, zoals Gelderland, Overijssel of Brabant, op termijn nagenoeg geen ruimte meer zal zijn voor veehouderij en akkerbouw in open vorm (zie figuur 1 voor een indicatie). Ook voor veel alternatieve vormen van landbouw met soms andere verdienmodellen – zoals biologische, kringloop-, extensieve, natuurinclusieve of hoogtechnologische emissiearme open landbouw – zal er in dat toekomstbeeld nauwelijks ruimte zijn. Bij strikte stikstofdoelen past in deze provincies de veehouderij alleen nog als deze bedrijfstak (nagenoeg) geen emissies uitstoot. Dan gaat het om veehouderij in gesloten, emissieloze stallen waarbij dieren niet buiten komen en de mest wordt afgevoerd, of om een beperkte hoeveelheid zéér extensieve veehouderij die dichter bij natuurbeheer staat dan een serieuze productiefunctie heeft. Ook het gebruik van (dierlijke) meststoffen in de akkerbouw zal bij strikte stikstofdoelen – ondanks de ruimte die de Europese Nitraatrichtlijn akkerbouwers biedt – slechts in geografisch beperkte locaties en in afgeslankte vorm kunnen voortbestaan.

Bij een strikte doorvertaling van de aangescherpte Europese klimaatdoelen doemt een vergelijkbaar beeld op. In tegenstelling tot de huidige stikstofcrisis, die voortkomt uit plaatsgebonden natuurproblematiek, is de klimaatproblematiek mondiaal van aard. Hierdoor is er geen noodzaak om de maatregelen die de klimaatdoelen moeten helpen realiseren, geografisch te concentreren. Wel brengen strikte klimaatdoelen voor de landbouw ook forse voorwaarden met zich mee voor de landbouw buiten de stikstofgevoelige provincies. Bij een strikte doorvertaling van doelen resteert weinig emissieruimte. Voor grote delen van de stikstofgevoelige provincies zullen strikte stikstofdoelen naar verwachting echter de meest verregaande consequenties voor de landbouw hebben. Tegen de achtergrond dat 66 procent van de Nederlandse grond door de landbouw als cultuurlandschap is ingericht, worden bij een strikte doorvertaling van stikstof- én klimaatdoelen door de oogharen heen de contouren zichtbaar van een landschappelijke verandering in Nederland die historisch gezien weleens ongeëvenaard zou kunnen zijn. PBL | 8

Figuur 1

De depositie, herkomst en meest kritische depositiewaarde in zes archetype Natura 2000-gebieden. Wat opvalt, is dat de depositie als een berglandschap over Nederland verdeeld is en dat de meest kritische depositiewaarden per gebied verschillen. Voor de gebieden waarin de KDW het meest wordt overschreden, zoals de hoogveengebieden Korenburgerveen of de Peelgebieden, is een verlaging van de depositie uit de landbouw niet snel voldoende om het gebied onder de meest kritische waarde te kunnen brengen. Zelfs in het geval dat de depositie afkomstig uit het buitenland, en die van andere binnenlandse bronnen, afneemt, zou de depositie afkomstig van de Nederlandse landbouw naar verwachting alsnog moeten decimeren om dat doel te halen. Ter vergelijking: wanneer bij een transitie richting hoogtechnologische emissiearme melkveehouderij alles meezit, moet gedacht worden aan een maximaal haalbare emissiereductie voor deze sector van tussen de 50 en 60 procent. Bij transities naar bijvoorbeeld biologische veehouderij is dit, bij gelijke productie, minder. Omdat in deze gebieden het grootste deel van de landbouwdepositie afkomstig is uit de regio, zullen hier de grootste consequenties voor de landbouw plaatsvinden.

Niet alleen het maatschappelijk debat, ook de rechtspraak en Europa zetten de politieke agenda verder op scherp Binnen de internationale afspraken kan de Nederlandse politiek beslissen over strikte stikstofdoelen en de verdeling van de klimaatdoelen over sectoren. In dat kader stellen de verregaande maatschappelijke consequenties van de in het maatschappelijk debat voorgestelde doelen de politieke agenda op scherp. Daarnaast zijn er twee zaken die de landbouwagenda nog verder op scherp zetten: 1) de jurisprudentie die volgt uit recente gerechtelijke uitspraken nadat bestaande onherroepelijke vergunningen zijn ingetrokken omdat het teveel aan stikstofdepositie op een nabijgelegen Natura 2000-gebied niet is veranderd, en 2) met de Europese Green Deal ontvouwt zich een Europese beleidsagenda die in potentie van grote betekenis is voor zowel het Nederlandse natuurbeleid als de klimaataanpak, en daarmee voor de landbouw. We schetsen de consequenties van deze ontwikkelingen. PBL | 9

Bestuursrechter: bij onvoldoende beleid zijn ook bestaande vergunningen onzeker Recent heeft de Raad van State zich voor het eerst uitgesproken over de mogelijke verplichting om onherroepelijke vergunningen in te trekken in het geval dat bedrijven een aanzienlijke stikstofdepositie veroorzaken op sterk overbelaste Natura 2000-gebieden (Raad van State, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71). Het ging om een veehouderij (De Logt) op ongeveer 600 meter afstand van het Natura 2000-gebied Kampina. Volgens de rechtbank kon worden vastgesteld dat ten minste het gevaar dreigde dat de beschermde natuurwaarden van het gebied door een langdurig teveel aan stikstofdepositie achteruit zouden gaan. De Raad van State oordeelde daarop dat als in een Natura 2000-gebied een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden dreigt, de overheid maatregelen dient te treffen om die verslechtering of verstoring te voorkomen. Als een reeds vergunde activiteit negatieve effecten heeft op de natuurkwaliteit in het gebied, dan moet het bevoegd gezag beoordelen of intrekking of wijziging van de vergunning ‘nodig is’ om verslechtering van die natuurkwaliteit te voorkomen. Besluit het bevoegd gezag de vergunning niet in te trekken, dan dient het te onderbouwen dat andere maatregelen getroffen kunnen worden om natuurschade te voorkomen.

De Wet natuurbescherming bevat dus een verplichting om per Natura 2000-gebied een plan, programma of anderszins beleid te maken dat onderbouwt hoe de (dreigende) achteruitgang ‘binnen afzienbare termijn’ kan worden gestopt. In het verleden is er weinig tot geen aandacht geweest voor deze wettelijke verplichting, maar dat moet nu veranderen. De uitspraak van de Raad van State draagt ertoe bij dat de aandacht verschuift van de vraag of nieuwe stikstof emitterende activiteiten kunnen worden toegestaan naar de vraag hoe (dreigende) schade door permanente overbelasting als gevolg van stikstofdepositie kan worden gestopt en voorkomen. Omdat het wettelijk verplicht is een vergunning in te trekken als dat ‘nodig is’ om de dreigende achteruitgang te stoppen, kan niet worden volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. In plaats daarvan moet nu worden gemotiveerd waarom het niet nodig is vergunningen voor bestaande activiteiten in te trekken. Dit geldt met name voor gebieden waar de kritische depositiewaarde zwaar en naar verwachting nog lange tijd overschreden wordt (voor enkele voorbeelden zie figuur 1).

Europese Biodiversiteitsstrategie stelt doelen voor 2030 De Europese Commissie (EC) heeft in mei 2020 een nieuwe Europese biodiversiteitsstrategie uitgebracht (EC 2020a). De belangrijkste doelstellingen zijn: 1. een samenhangend netwerk van minstens 30 procent beschermd gebied in 2030; en 2. herstel van aangetaste natuur, soorten en habitattypen. Het is de ambitie van de EC dat aangetaste ecosystemen tegen 2030 zijn hersteld en dat de instandhoudingstrends en -toestand van habitats en soorten niet zijn verslechterd. Het doel is verder dat minstens 30 procent van de habitats en soorten die momenteel niet in een gunstige toestand verkeren, dat in 2030 wel doen, of een sterke positieve trend vertonen. Van de EU-lidstaten wordt verwacht dat zij ‘een billijk deel van de inspanning’ leveren en gebieden voor herstel selecteren ‘op basis van objectieve ecologische criteria’. Vooralsnog is echter niet duidelijk hoe de Commissie dit doel verder zal invullen. De tussendoelen voor 2030 zijn nieuw. Het einddoel blijft de gunstige staat van instandhouding voor alle soorten en habitats, maar daarbij is geen jaartal genoemd.

In Europa vinden momenteel onderhandelingen plaats tussen de EC en de lidstaten over hoe de doelen door te vertalen naar de lidstaten (de invulling van wat een ‘billijk deel’ is per lidstaat), over te hanteren definities (bijvoorbeeld wat valt onder de term ‘natuurareaal’) en criteria bij het selecteren van soorten, habitats en gebieden voor herstel. Met ingezet beleid zullen de condities waaronder soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) in Nederland duurzaam in stand kunnen worden gehouden, toenemen van circa 55 procent van de PBL | 10

VHR-doelen naar 65 procent en hoger (Folkert & Boonstra 2017; Van Hinsberg et al. 2020). Met additionele middelen uit het natuurherstelbeleid zou dit verder op kunnen lopen tot circa 70 procent (Van Hinsberg et al. 2020). Of daarmee de nieuwe doelen voor 2030 ten aanzien van habitattypen en afzonderlijke soortensets van de VHR worden gerealiseerd, is nog onderwerp van onderzoek. Wel is duidelijk dat momenteel maar 26 procent van de habitatrichtlijnsoorten en 10 procent van de habitattypen een gunstige staat van instandhouding heeft. Om alle soorten en habitats in die staat te brengen is, naast een verdere verbetering van de milieucondities, ook extra leefgebied nodig, met grofweg de omvang van naar schatting de provincie Utrecht: 150.000 hectare (Folkert et al. 2020). Een gebied van dezelfde omvang wordt genoemd als passend bij een hectaredoelstelling van 30 procent beschermd gebied (Sanders et al. 2020). Wat betekenen de aangescherpte natuurdoelen voor de landbouw? Het creëren van een areaal van 150.000 hectare aan extra leefgebied zal hoe dan ook consequenties hebben voor de 66 procent van de Nederlandse grond die in gebruik is voor de landbouw (zie ook: Vink et al. 2020).

‘Netto nul’ broeikasgassen in 2050; gamechanger voor de landbouw? De Europese Green Deal stelt een klimaatneutraal Europa als centraal doel (EC 2020b). Dat betekent dat de uitstoot en vastlegging van broeikasgassen op Europese schaal uiterlijk in 2050 met elkaar in evenwicht moeten zijn (‘netto nul’). Het betekent ook dat de EC het tussendoel voor 2030 heeft aangescherpt. Net als de actualiteit rond de stikstof- en natuurdoelen bieden die Europese klimaatdoelen kaders voor de Nederlandse landbouw en landbouwontwikkeling. Wat die betekenis precies zal zijn, is afhankelijk van de politieke keuzes in de doorvertaling van algemene klimaatdoelen naar opgaven voor de lidstaten, en die de nationale politiek maakt bij de doorvertaling van die opgaven naar sectoren. In Nederland zijn de afspraken in het Klimaatakkoord nu nog leidend. De klimaattafel landbouw en landgebruik zet richting 2030 vooral in op technische maatregelen. Er is gekozen voor een beperkt volumebeleid. Het ligt echter voor de hand dat alle sectoren richting 2030, maar vooral richting 2050, de vraag krijgen om de emissies verder terug te brengen. Vanwege de aard van de sector is een landbouw die helemaal vrij is van broeikasgasemissies, niet mogelijk.

Vooral bij de veehouderij, maar ook bij de akkerbouw, spelen biologische processen in dieren en bodems waarmee de uitstoot van broeikasgassen als methaan en lachgas onafscheidelijk verbonden is. Vooralsnog is het niet mogelijk deze broeikasgassen door innovatie geheel weg te nemen. Ook bij een volledig veganistisch dieet zal daarom rekening gehouden moeten worden met broeikasgasemissies uit de landbouw. Een alternatief is om de uitstoot van broeikasgassen te compenseren door koolstof vast te leggen, al zijn de mogelijkheden hiertoe in Nederland niet omvangrijk. Wel kan de landbouwuitstoot afnemen door met behulp van techniek anders te produceren of door minder (dierlijke producten) te produceren. Zolang het voedselconsumptiepatroon echter niet verandert, is er een risico dat de productie en de emissies zich naar andere landen verplaatsen. In dat geval kan het klimaateffect per saldo teniet worden gedaan. ‘Netto nul’ betekent dat de vastlegging van koolstof de resterende broeikasgasuitstoot kan compenseren in sectoren waarin het niet goed mogelijk is die uitstoot volledig naar nul terug te brengen, zoals de landbouw of het transport. Denk aan het vastleggen van koolstof in bossen en bodems. Nederland heeft een relatief grote veestapel op een kleine oppervlakte.

Bovendien ontstaan in Nederland netto-emissies vanuit het landgebruik, waar andere landen hun landgebruik effectiever kunnen inzetten voor netto-vastlegging. Weinig andere Europese landen zijn op dit punt vergelijkbaar met Nederland. Gezien de potentie voor koolstofvastlegging in verhouding tot de uitstoot van koolstof door de landbouw, zal die route voor Nederland naar verwachting niet heel veel perspectief bieden. Bovendien zijn er ook andere sectoren waar de uitstoot van sommige processen niet goed naar nul te brengen is, zoals sommige industriële processen of transportvormen. De PBL | 11

landbouw zal op termijn dus met andere sectoren moeten concurreren om de resterende emissieruimte. Het is daarbij nog niet gezegd dat elke lidstaat eigenstandig netto nul emissies moet bereiken. Hierover zal de Europese Commissie voorstellen doen en met de lidstaten onderhandelen. Voor de Nederlandse landbouw en natuur zal het daarom in de eerste plaats zeer bepalend zijn hoe deze voorstellen er precies uit gaan zien. Stel dat de netto-nul-doelstelling niet op Nederlandse schaal hoeft te worden gehaald. 1 En stel dat ervoor gekozen wordt relatief veel van de resterende emissieruimte in 2050 te reserveren voor de landbouw. In dat geval zou het volgens verkenningen uit de wetenschappelijke literatuur in theorie mogelijk zijn de klimaatdoelen te halen terwijl de veestapel en het landbouwareaal gelijk blijven. Uitgangspunt daarbij is volledige inzet en volledige effectiviteit van verregaande technische maatregelen, zoals additieven in voer en integraal emissiearme stallen, maar ook het fokken van een ander type runderen dat minder broeikasgassen uitstoot. Er zijn echter redenen om vraagtekens te zetten bij de effectiviteit, haalbaarheid en betaalbaarheid van dit theoretische technische potentieel. Bij tegenvallende technische prestaties of minder dan volledige implementatie van die techniek bij bedrijven zou het alsnog nodig zijn de veestapel in te krimpen.

Wordt ervoor gekozen om minder van de (Europese en/of Nederlandse) resterende emissieruimte voor de Nederlandse landbouw te bestemmen, dan is krimp ten opzichte van de huidige dieraantallen in alle gevallen noodzakelijk. Ook met de inzet van alleen natuurinclusieve landbouw zal in alle gevallen krimp van de veestapel en het landbouwareaal noodzakelijk zijn om de doelen richting 2050 te realiseren. Kortom, naast strikte stikstofdoelen leiden ook strikte (nationale) klimaatdoelen voor de landbouwsector tot ingrijpende veranderingen voor de landbouw en voor het landgebruik in het landelijk gebied – denk aan bossen of nattere veenweiden. Anders dan bij het gebiedsspecifieke stikstofvraagstuk zouden deze veranderingen zich wel meer kunnen spreiden over Nederland.

Strategische politieke keuzes zijn urgent Strikte stikstof- en klimaatdoelen hebben dus aanzienlijke consequenties voor de toekomstige mogelijkheden van de Nederlandse landbouw. De langjarige aard van landbouwbedrijfsmodellen, de grote investeringen, lage marges en hoge specialisatiegraad in de sector maken dat grote veranderingen een tijdig aankondigde en consequente aanpak vragen (PBL 2018). Gebeurt dit niet, dan liggen kostbare risico’s op de loer. Daarnaast speelt de vraag of de keuze voor (strikte) stikstofdoelen (kosten)effectief bijdraagt aan het natuurkwaliteitsherstel dat nu urgent is, en daarmee op kortere termijn bijdraagt aan vergunningverlening, en aan de natuurkwaliteitsdoelen uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. De Habitatrichtlijn – het juridische fundament onder de vergunningverlening – gaat niet uit van stikstof of (nationale) stikstofdoelen, maar van de specifieke natuurkwaliteit van een Natura 2000-gebied. Omdat nationale stikstofreductie en gebiedsspecifieke natuurkwaliteit niet hetzelfde zijn, bestaat hier het risico dat stikstofmaatregelen kostenineffectief zijn en vergunningverlening juridisch onzeker. Daarbij dragen met name technische stikstofmaatregelen niet zonder meer bij aan een reductie van de broeikasgasuitstoot, en omgekeerd: het aantal opties om beide emissies fors te reduceren, is beperkt.

Dat de keuze voor strikte stikstof- en klimaatdoelen pas op de lange termijn reëel betekenis zal krijgen, kan de schijn hebben dat er tussentijds beleidsmatige manoeuvreerruimte bestaat. Echter, hoe strikter de langetermijndoelen, hoe eerder onstrategische maatregelenkeuzes op de korte termijn zullen leiden tot

1

De netto ‘uitstotende’ EU-lidstaten worden gecompenseerd door de netto ‘vastleggende’ lidstaten.

PBL | 12

kostbare risico’s in de landbouw op korte maar ook op langere termijn. Dit maakt de politieke keuze voor doordachte langetermijndoelen urgent. Het niet strategisch en niet tijdig kiezen van maatregelen die consistent zijn met de doelen, leidt bovendien, zoals hiervoor al genoemd, tot drie mogelijk kostbare risico’s.

Risico 1. Niet strategische combinatiekeuzes van doelen en maatregelen riskeren kostbare lock-ins Een keuze voor minder strikte maatregelen in combinatie met strikte natuur-, stikstof-, en klimaatdoelen leidt onherroepelijk tot risico’s van kostbare lock-ins. Investeringen in technologische innovatie bieden perspectief voor de kortere termijn, maar bij een niet strategische combinatie van keuzes voor doelen en maatregelen zullen deze huzarenstukjes emissiearme agro-technologie naar verwachting op termijn versneld moeten worden afgeschreven. Er blijkt dan niet voor alle emissiearme productie samen voldoende emissieruimte te zijn.

Stikstoflock-in Sommige studies laten zien dat er technische maatregelopties voor de landbouw bestaan waarmee de doelen uit de Stikstofwet voor 2025 en 2030 gehaald kunnen worden. Wanneer echter als langetermijndoel gekozen wordt om alle stikstofgevoelige natuur in Nederland onder de KDW’s te brengen, dan bieden technologische maatregelen slechts beperkt perspectief. Hetzelfde geldt voor andere vormen van (duurzamer) landbouw zoals biologische, kringloop-, of meer natuurinclusieve landbouw. Ook een halvering van de ammoniakemissie vanuit de landbouw – grofweg corresponderend met het meest verregaande depositiedoel uit de Stikstofwet om in 2035 74 procent van het areaal onder de KDW te krijgen – is volgens verkenningen bij gelijkblijvende productie alleen haalbaar als alle nu denkbare stal- en mestaanwendingstechnieken overal worden ingezet. Maken deze technieken hun theoretische potentieel in de praktijk niet waar of blijft de implementatie bij bedrijven onvolledig, bijvoorbeeld omdat boeren de investeringen hiervoor niet op kunnen brengen, dan pakt de uitstoot van ammoniak hoger uit. Als alle huidige landbouwproductie met ammoniakreducerende technieken wordt uitgerust, dan ontstaat het risico dat een deel van die investeringen vervroegd moet worden afgeschreven of uitgekocht, omdat ze niet passen bij de stikstofdoelen voor de langere termijn.

Als daarbij de gebiedsspecifieke aard van de stikstofproblematiek in ogenschouw genomen wordt, dan is duidelijk dat er in de stikstofgevoelige provincies voor grote delen van de (open) veehouderij en akkerbouw nog veel minder ruimte zal zijn (zie figuur 1). Het risico op stikstoflock-ins zal dus geografisch uiteenlopen. Wordt gekozen voor het langetermijndoel om alle natuurgebieden in Nederland onder de KDW’s te brengen, dan lijken tussentijdse investeringen in emissiearme, open vormen van landbouw voor stikstofgevoelige provincies als Noord-Brabant, Overijssel of Gelderland gepaard te gaan met grote risico’s op dergelijke lock-ins. Bij de keuze voor strikte stikstofdoelen lijkt het passender om voor deze provincies te kiezen voor een beleidsstrategie die toewerkt naar een uitfasering van grote delen van de (open) veehouderij en akkerbouw.

Klimaatlock-in Voor klimaat geldt een vergelijkbare redenering, hoewel deze situatie niet gebiedsspecifiek is. In theorie geeft dit laatste meer vrijheid bij het bedenken van een aanpak. Met het oog op 2030 zijn in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt voor de landbouw. Deze zullen op de lange termijn weinig emissieruimte laten voor de huidige landbouwpraktijken. Ook hier blijkt uit studies dat als er voor 2050 relatief veel emissieruimte voor de landbouw wordt gereserveerd, de klimaatdoelen voor de landbouw alleen kunnen worden gerealiseerd als alle seinen op groen staan: de kosten moeten PBL | 13

meevallen, de implementatie moet volledig zijn en het technische potentieel moet in de praktijk worden waargemaakt. Bij tegenvallers of bij minder emissieruimte voor de landbouw daarentegen zal er niet voor alle landbouwproductie emissieruimte zijn. Zijn de langetermijnklimaatdoelen niet duidelijk en anticipeert Nederland onvoldoende op de resterende emissieruimte voor de landbouw, dan bestaat het risico dat technologische innovatie alleen onvoldoende is om op termijn de klimaatdoelen te kunnen halen. Als minder veehouderij, ook wanneer deze sector vanuit klimaat- of stikstofoptiek geïnvesteerd heeft in emissiearme techniek, noodzakelijk zou zijn omwille van de striktere klimaatdoelen, dan moet die techniek versneld worden afgeschreven om de doelen alsnog te halen. Een complicerende factor is dat de technische maatregelen om de ammoniakemissie terug te dringen niet noodzakelijk dezelfde zijn als, of meekoppelen met, maatregelen om de broeikasgasemissies te verminderen en vice versa. Het aantal technische opties waarbij zowel stikstof als broeikasgassen fors worden gereduceerd, is beperkt.

Risico op lock-ins verschilt ruimtelijk Zoals aangegeven, is het risico op een stikstoflock-in in de stikstofgevoelige provincies groot. Dit ruimtelijke aspect aan een stikstoflock-in wordt bovendien versterkt doordat er op termijn extra natuurareaal nodig is om aan de instandhoudingsdoelenstellingen voor natuur te kunnen voldoen. Net als bij de stikstoflock-in hebben de leefgebiedseisen een sterk ruimtelijk gedifferentieerd karakter, dat gebaseerd is op de ligging van (stikstofgevoelige) natuur. Als Nederland op termijn circa 150.000 hectare extra leefgebied voor planten en diersoorten nodig heeft om de natuur in een zogenoemde gunstige staat van instandhouding te brengen, kan dit in specifieke delen van Nederland, waar dit leefgebied noodzakelijk zal zijn, tot conflicten leiden met eerdere investeringen in een emissiearme landbouw. Het is essentieel hier tijdig op te anticiperen door gebieden aan te wijzen en de agrarische bedrijven in die gebieden duidelijkheid en/of alternatieven te bieden. Anders kan het gebeuren dat tegen de tijd dat de doelen voor natuur daadwerkelijk extra leefgebied vragen, nieuwe emissiearme stallen versneld moeten worden afgeschreven omdat zij in deze gebieden liggen.

Zoals reeds aangegeven, moet een gebied met de omvang van de provincie Utrecht worden gecreëerd om in specifieke delen van Nederland de vereiste verbeteringen van de natuurkwaliteit te kunnen realiseren. Door tijdig helderheid te verschaffen over de locatie van deze gebieden en bedrijven waar mogelijk perspectief te bieden, kan het risico op forse ruimtelijke lock-ins afnemen. Naast een ruimtelijke lock-in gerelateerd aan nieuw te creëren natuurareaal kan zich een vergelijkbare ruimtelijke lock-in voordoen op plekken waar ruimte nodig is voor verdrogingsmaatregelen ter verbetering van bestaande natuur, energieopwekking, waterberging of woningbouw.

Risico 2. Keuze voor generieke stikstofdoelen riskeert (kosten)ineffectieve maatregelen en lastig uitlegbare effecten Ook op kortere termijn zijn er risico’s, met name in relatie tot de kosteneffectiviteit van geografisch niet nader gespecificeerde ‘generieke’ stikstofmaatregelen. Een beleidsstrategie die op dergelijke generieke maatregelen inzet, vloeit in zekere zin voort uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Zo’n strategie leidt er naar verwachting echter niet automatisch toe dat de stikstofdepositie tijdig wordt teruggedrongen op die plekken waar de natuurkwaliteit daar het hardst om vraagt. Daartegenover staat dat een strategie met generieke maatregelen waarschijnlijk wél tot stikstofreductie leidt op plekken waar overschrijding van KDW’s klein is en reductie minder snel noodzakelijk is voor het behoud van de natuurkwaliteit. Generieke stikstofdoelen en -maatregelen zijn daarmee, PBL | 14

geredeneerd vanuit de natuurkwaliteit en vanuit de doelen uit de Europese Habitatrichtlijn, dus niet automatisch (kosten)effectief.

KDW is bruikbare indicator maar geen directe maat voor verslechtering natuurkwaliteit De Europese Habitatrichtlijn is het fundament onder het Nederlandse natuurbeheer, en ook onder de uitspraak van de Raad van State die in mei 2019 de stikstofcrisis inluidde. De Habitatrichtlijn stelt twee doelen: 1) de natuur als geheel op een niet gespecificeerde termijn in een gunstige staat van instandhouding brengen, 2) het voorkomen van verslechtering van de natuur. Het begrip stikstof komt niet voor in de Habitatrichtlijn, maar is uiteraard wel van belang wanneer stikstof de natuurkwaliteit verslechtert. Wanneer stikstofmaatregelen met schaarse middelen het meest effectief moeten worden getroffen, verdient het daarom aandacht om op basis van de natuurkwaliteit onderscheid te maken in de urgentie van maatregelen. De eerste vraag daarbij is op welke locaties welk type stikstofgevoelige natuur achteruitgaat, stabiel is dan wel reeds verbetert. De mate van overschrijding van de kritische depositiewaarde kan daarbij fungeren als eerste grove indicator, maar is slechts een beperkte maatlat voor de staat van de natuur dan wel de trend die de natuurkwaliteit vertoont. Zo hangt de natuurkwaliteit af van veel meer factoren dan stikstof alleen.

De mate van KDW-overschrijding zegt vooral iets over het risico op door stikstof veroorzaakte verslechtering van de natuur, maar niet over de daadwerkelijke huidige trend van de natuurkwaliteit. Door alle stikstofgevoelige habitattypen te categoriseren naar het type trend in de landelijke staat van instandhouding (positief, stabiel, negatief), kunnen we drie cumulatieve overschrijdingscurves tekenen. Het zijn zogenoemde s-curves die informatie geven over het areaal en de mate van overschrijding van stikstofgevoelige natuur met een negatieve, een stabiele en een positieve trend (zie figuur 2). De figuur laat zien dat de stikstofgevoelige habitats met een positieve trend hoofdzakelijk niet of maar weinig te veel aan stikstofdepositie ontvangen; een beperkte overschrijding correspondeert met een positieve trend. De groene curve laat daarnaast zien dat er stikstofgevoelige natuur bestaat die zich nu (nog) positief ontwikkelt ondanks soms zeer forse overschrijdingen van de KDW. Dat deze natuur zich ondanks overschrijdingen positief ontwikkelt, komt bijvoorbeeld door de natuurherstelmaatregelen die in deze gebieden getroffen zijn. Het hangt daarbij af van het type herstelmaatregelen en het type natuur hoelang dit positieve effect zal aanhouden. De stikstofgevoelige natuur met een negatieve trend (rode curve) laat veel vaker een zeer forse overschrijding zien.

De figuur bevestigt daarmee dat de mate van overschrijding iets zegt over het risico op verslechtering. Dit betekent dat bij de inspanning om, conform de eisen van de Vogel- en Habitatrichtlijn, een verslechtering van de natuurkwaliteit te voorkomen, het zaak is de risico’s op verslechtering zo snel en zo effectief mogelijk te verlagen op die plekken waar ze het hoogst zijn: bijvoorbeeld door stikstofmaatregelen te treffen in de buurt van plekken waar de overschrijding van de KDW’s het grootst én de huidige trend van de natuur negatief is.

PBL | 15

Figuur 2

Drie cumulatieve frequentieverdelingen van alle stikstofgevoelige habitattypen die de afgelopen zes jaar een landelijke positieve, stabiele of negatieve trend hebben vertoond. Het gaat hierbij om circa 50 procent van het areaal stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden (de overige natuur is leefgebied van beschermde soorten en habitattypen waarvan de trends onbekend zijn). De cumulatieve frequentieverdelingen laten zien welk deel van het areaal stikstofgevoelige natuur welke maximale overschrijding heeft. In de grafiek maken we daarbij onderscheid tussen arealen stikstofgevoelige natuur waar de natuurkwaliteit een positieve (groen), een stabiele (geel) en een negatieve trend (rood) vertoont. Links onderin de grafiek beginnen de curves met de hectares stikstofgevoelige natuur die het minst overschreden zijn. Bij het naar rechts bewegen worden daar steeds de hectares met een hogere overschrijding bij opgeteld. Te zien is dat voor de natuur met een negatieve trend de KDW het vaakst zeer fors wordt overschreden (de rode lijn ligt relatief ver naar rechts). In arealen stikstofgevoelige natuur met een positieve of stabiele trend, zijn de overschrijdingen minder vaak groot.

De verticale stippellijn is de denkbeeldige nullijn nadat een geografisch evenredig verdeelde stikstofreductie is uitgevoerd die overeenkomt met de ambitie van de structurele aanpak stikstofreductie en natuurverbetering. De figuur laat zien dat een generieke invulling van deze structurele aanpak relatief weinig arealen stikstofgevoelige natuur onder de KDW brengt voor natuurgebieden waar de natuurkwaliteit zich negatief ontwikkelt.

Huidig beleidspakket stikstofbronmaatregelen richt zich niet specifiek op natuur met negatieve trend De doelen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering verwijzen naar generieke doelstellingen voor het terugbrengen van overschrijding in het gehele areaal van stikstofgevoelige Natura 2000gebieden. Dit impliceert dat emissiemaatregelen geografisch relatief ongespecificeerd door heel Nederland getroffen kunnen worden. De verticale stippellijn in figuur 2 laat zien dat een evenredige verlaging van de stikstofdepositie – die overeenkomt met de depositiedaling door maatregelen uit de structurele aanpak stikstofreductie en natuurversterking, én de verlaging die sowieso geraamd was voor 2030 (de zogenoemde autonome verlaging) – weinig effect heeft op het halen van de KDW’s voor dat deel van de natuur waarvan de kwaliteit achteruit gaat. Een dergelijke evenredige daling lijkt vooral positief voor het grotere aandeel natuur waar de trend in natuurkwaliteit al stabiel is. Uiteraard kan het ook zo zijn dat de depositiedaling die nodig is om de overschrijdingsdoelen uit de Stikstofwet te behalen, plaatsvindt op plekken waar deze wél meer dan evenredig ten goede komt aan natuur met een negatieve trend. Wanneer de stikstofmaatregelen een gegarandeerd PBL | 16

effect moeten hebben om een verslechtering van de natuur te voorkomen – en om daarmee te voldoen aan de meest urgente eisen uit de Habitatrichtlijn –, dan ligt het voor de hand zeer forse gebiedsgerichte maatregelen te treffen in de buurt van die gebieden die een forse overschrijding van de KDW’s én bovenal een negatieve trend in natuurkwaliteit laten zien.

Prioriteer gebiedsgerichte stikstofmaatregelen op basis van aanwezigheid bronnen, mate van overschrijding, type natuur, en trend natuurkwaliteit Gebiedsgerichte maatregelen zijn vooral effectief om de stikstofoverschrijding te verlagen in gebieden waar veel stikstofbronnen voorkomen, met name ammoniakbronnen. Voor stikstofgevoelige natuur zijn dit vaak de gebieden met een relatief hoge overschrijding van de KDW. Vaak zijn dit ook de gebieden waar habitattypen voorkomen die een negatieve trend vertonen. Figuur 3 laat voor vijf verschillende Natura 2000-gebieden zien hoe een gebiedsgerichte maatregel, zoals het in zones rond de gebieden wegnemen van emissies, verschillende effecten heeft voor verschillende locaties en verschillende typen natuur. Met name de Peelgebieden zijn gebaat bij gebiedsgerichte stikstofmaatregelen. Dit zijn hoogveengebieden waar zeer hoge overschrijdingen voorkomen, veel ammoniakbronnen aanwezig zijn, en voornamelijk habitattypen voorkomen die landelijk een verslechtering laten zien. Maar ook worden hier positieve meldingen gedaan over herstelmaatregelen. Ook de Veluwe heeft te maken met een hoge overschrijding en leent zich voor gebiedsgerichte stikstofmaatregelen.

De prioritering om hier snel een depositieverlaging tot stand te brengen, heeft te maken met de dalende natuurkwaliteit van onder andere oude eikenbossen en de beperkt beschikbare natuurherstelmaatregelen hiervoor. In duingebieden, zoals het Noordhollands Duinreservaat in figuur 3, is de overschrijding gemiddeld fors lager (zie ter vergelijking Meijendel en de Duinen van Vlieland in figuur 1). Belangrijker nog is dat deze gebieden relatief ver van (ammoniak)bronnen zoals stallen liggen. Duingebieden hebben dus minder baat bij een gebiedsgericht zoneringsbeleid voor de landbouw dan de eerder genoemde gebieden. Omdat de natuurkwaliteit van veel duinhabitattypen (ondanks de meestal ongunstige staat en afgezien van enkele onbekende trends) zich landelijk overwegend stabiel of positief ontwikkelt, hebben maatregelen om de stikstofdepositie te verlagen voor deze gebieden relatief minder prioriteit. Toch komen ook in deze habitattypen lokaal soms forse overschrijdingen van de KDW voor. Als het erom gaat de landelijke achteruitgang van de natuurkwaliteit te stoppen en hiervoor de beschikbare middelen zo effectief mogelijk in te zetten, ligt de prioriteit dus niet direct bij de duingebieden, tenzij in de nabije toekomst blijkt dat hoge overschrijdingen lokaal of landelijk leiden tot verslechtering van de natuurkwaliteit.

Duingebieden kunnen bovendien profiteren van de verlaging van de achtergronddepositie door gebiedsgerichte maatregelen elders in Nederland, bijvoorbeeld in de buurt van de Veluwe (zie bijvoorbeeld: Erisman & Brouwer 2021). Worden de KDW’s als langetermijndoel gekozen (Paul 2021; Remkes et al. 2020; WNF 2021), dan zullen voor een relatief beperkt deel van de stikstofgevoelige natuur niet alleen zeer forse gebiedsgerichte maatregelen moeten worden getroffen, maar ook verregaande maatregelen op zeer grote afstand van die gebieden, waaronder het buitenland (Bleeker 2021; Vink & Van Hinsberg 2019; WNF 2021).

PBL | 17

Figuur 3

Het effect van stalemissies op de overschrijding van vijf geografisch archetypische Natura 2000-gebieden. De grafieken laten zien dat de aanwezigheid van bronnen en de locatie ten opzichte van de te beschermen natuur tot grote verschillen leiden in de relatieve bijdrage van stalemissies per afstandszone aan de overschrijding van de KDW in Natura 2000gebieden. De grafieken laten zien dat voor de Peel en de Veluwe relatief veel winst te boeken is met gebiedsgericht beleid, en in de duinen veel minder. Emissies door bemesting en beweiding zijn hierbij nog niet meegenomen, evenmin als emissies uit andere sectoren.

Nationale stikstofdoelen en -maatregelen lopen kans eigenstandige systematiek te worden met beperkt effect op natuurkwaliteitssystematiek uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn Uit een analyse van de effectiviteit van generieke stikstofdoelen en -maatregelen blijkt dat een gelijkmatige verlaging van de stikstofdepositie niet garandeert dat deposities ook fors worden teruggedrongen op die plekken waar dit het hardst nodig is. Hiermee is het de vraag wat de doelen uit de Stikstofwet gaan betekenen voor de stikstofgevoelige natuur waar de urgentie voor een forse depositiereductie het grootst is. Immers, de generieke stikstofdoelen uit de Stikstofwet sturen op het verlagen van het aantal hectares stikstofgevoelige natuur waar de KDW overschreden wordt. Deze doelen zijn het snelst te bereiken in gebieden waar de overschrijding het kleinst is. Zoals hiervoor is aangegeven, komen de negatieve trends in natuurkwaliteit echter vooral voor bij habitats in zwaar overbelaste gebieden, waar generieke maatregelen de stikstofdepositie niet snel onder de KDW zullen brengen. Zo kan het zijn dat de doelen uit de Stikstofwet kosteneffectief gehaald worden zonder dat de depositie substantieel afneemt in die gebieden waar dit gezien de trend van de natuurkwaliteit het meest urgent is.

Daarmee bestaat de kans dat de doelen uit de Stikstofwet in 2025 met dure maatregelen gehaald worden terwijl de natuur in de meest urgente gebieden blijft verslechteren, waardoor Nederland dus nog altijd niet voldoet aan de eisen van de Europese Habitatrichtlijn. Wanneer dit het geval is, kan het zo zijn dat de Europese Commissie het stikstofbeleid – ondanks de forse kosten die daarmee gemoeid zijn – onvoldoende acht. Ook wordt het dan niet mogelijk de vergunningverlening in specifieke gebieden te vergemakkelijken. Bovendien heeft een recente rechtszaak over het intrekken van een onherroepelijke vergunning nabij het Natura 2000PBL | 18

gebied Kampina laten zien dat een onvoldoende onderbouwde gebiedsgerichte stikstofaanpak bestaande vergunningen juridisch onzeker maakt. Met andere woorden: een aanvankelijk generieke aanpak van de stikstofproblematiek is uiteraard te begrijpen vanuit de inzet om tegemoet te komen aan de urgentie van een breed natuurherstelplan zoals de Raad van State heeft benoemd. Echter, door een sterk op generieke stikstofdoelen gerichte aanpak te kiezen kan het stikstofbeleid een eigenstandige systematiek worden naast de internationale systematiek van de Vogel- en Habitatrichtlijn, die uitgaat van gebiedsspecifieke natuurkwaliteit, gebiedsplannen en aanpakken. Naast de beleidscomplexiteit die deze dubbele systematiek met zich meebrengt, kan de ambiguïteit van de effecten van een dubbele systematiek tot politiek lastig uitlegbare resultaten leiden. Daarnaast wordt het generiek fors verlagen van de stikstofdepositie steeds duurder naarmate de eerste, relatief eenvoudiger, maatregelen zijn genomen. Vanuit het perspectief van natuur is het daarom wenselijk om in een afweging van de kosteneffectiviteit te kijken naar de locaties waar forse maatregelen het snelst noodzakelijk zijn gegeven de trends in de natuurkwaliteit, en om tevens te kijken naar de (on)mogelijkheden en kosten van andere maatregelen om de natuurkwaliteit te verbeteren.

Denk bijvoorbeeld aan het tegengaan van verdrogings- of inrichtingsmaatregelen.

Risico 3. Generieke stikstofaanpak biedt weinig garanties voor juridisch zekere vergunningen De huidige stikstofcrisis komt voort uit de uitspraak van de Raad van State in mei 2019. De Raad van State toetste in zijn uitspraak de argumentatie voor vergunningverlening die het Programma Aanpak Stikstof (PAS) volgt, aan de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Grofweg constateerde hij twee problemen: 1) het effect van de maatregelen stond niet vast op het moment van vergunnen van activiteiten, waardoor het PAS een voorschot deed op de toekomst; en 2) het PAS maakte geen onderscheid tussen stikstofmaatregelen bedoeld voor natuurkwaliteitsherstel en stikstofmaatregelen bedoeld om de vergunningverlening te vergemakkelijken. Volgens de Habitatrichtlijn mag een overheid de vergunningverlening namelijk pas vergemakkelijken als zij zich eerst voldoende heeft ingespannen om verdere achteruitgang van de specifieke natuurkwaliteit van Natura 2000-gebieden tegen te gaan, en waar nodig die natuurkwaliteit te verbeteren. Met andere woorden, net als bij het zo (kosten)effectief mogelijk inzetten van maatregelen kan de overheid de vergunningverlening niet zondermeer vergemakkelijken door generieke bindende stikstofdoelen te stellen, ook niet wanneer die doelen aantoonbaar worden gehaald.

Als een overheid voor een specifiek Natura 2000-gebied niet kan onderbouwen dat ze voldoende (stikstof)maatregelen heeft getroffen om de natuurkwaliteit te behouden of te verbeteren, dan is juridisch onzeker of ze de vergunningverlening mag vergemakkelijken. Kortom, ook hier geldt dat een eigenstandige stikstofsystematiek het risico in zich draagt dat niet voldaan wordt aan de voorwaarden voor vergunningverlening zoals vastgesteld in de Europese Habitatrichtlijn. Hieruit volgen twee specifieke risico’s.

Focus op kritische depositiewaarde zorgt voor zeer beperkt effect Stikstofwet op vergunningverlening Afgezien van de mogelijkheid die de Habitatrichtlijn biedt voor het zogenoemd ‘salderen’ – het door initiatiefnemers zelf uitruilen van depositie door activiteiten te stoppen en daarmee ruimte bieden voor nieuwe activiteiten –, biedt de nieuwe Stikstofwet slechts zeer beperkt ruimte om nieuwe activiteiten toe te staan die stikstofemissie veroorzaken. Dat geldt ook voor activiteiten die leiden tot slechts een zeer kleine emissie of verhoging van de depositie. Doordat de wet zich richt PBL | 19

op het onder de KDW brengen van hectares stikstofgevoelige natuur, ontstaat pas extra ruimte voor het vergunnen van nieuwe uitstoot zodra de depositie in een gebied onder de KDW blijft. Voor 2025 zou het hierbij gaan om 40 procent van het aantal hectares stikstofgevoelige natuur. Daarbij zou er tot 2025 dus geen ruimte voor vergunningverlening ontstaan voor alle activiteiten die leiden tot enige depositieverhoging op een van de 60 procent van de stikstofgevoelige hectaren die nog niet onder de KDW zitten. Die mogelijkheden tot vergunningverlening worden, zonder dat zij negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden hebben, verruimd als de focus van het beleid en de inzet van middelen komen te liggen op het voorkomen van een verdere achteruitgang van de natuurkwaliteit en het daarmee halen van de specifieke natuurkwaliteitsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied – de zogenoemde instandhoudingsdoelstellingen.

Vrijstelling vergunningverlening bouwsector juridisch onzeker Voor specifiek de bouwsector bepaalt de Stikstofwet dat de stikstofdepositie buiten beschouwing wordt gelaten bij het verlenen van vergunningen. De partiële vrijstelling is nadrukkelijk alleen van toepassing op emissies die vrijkomen bij activiteiten van de bouwsector zelf, en niet op emissies die vrijkomen in de gebruiksfase van hetgeen gebouwd wordt. Dat roept drie vragen op. Ten eerste is het de vraag of de bouw met deze partiële vrijstelling daadwerkelijk veel geholpen wordt. Bijna alle voltooide bouwwerken, of het nu om een nieuwe woonwijk gaat, een theater of een of enkele bedrijven, leiden in de gebruiksfase ook tot een, zij het vaak geringe, emissie en dus tot extra depositie. De vraag is dan ook hoeveel gebouwd kan worden als de emissies die voortkomen uit de bouwwerkzaamheden zelf vrijgesteld worden, maar de emissies tijdens de gebruiksfase, hoe gering die ook mogen zijn, niet. Ten tweede rijst de vraag of het splitsen van bouw- en gebruiksfase Europeesrechtelijk kan. De Raad van State heeft uit het Europeesrechtelijk kader – preciezer: het projectbegrip in artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn – afgeleid dat bouw- en gebruiksfase in veel gevallen als een geheel moeten worden gezien. Ten derde kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de onderbouwing van de partiële vrijstelling zelf.

De redenering is dat – gezien de robuustheid en effectiviteit van de structurele aanpak, het geringe aandeel van de bouwsector aan de totale stikstofdepositie én het feit dat de structurele aanpak op meer pijlers rust dan uitsluitend depositiereductie – kan worden uitgesloten dat de voorgestelde partiële vrijstelling het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in de weg staat. Bij deze redenering wordt dus, net als bij het PAS, een voorschot genomen op de effecten van een plan en een programma dat eerst nog moet worden uitgevoerd. Ook al is dat voorschot in omvang veel kleiner dan bij het PAS, de onderbouwing van de vrijstelling blijft toch dezelfde.

Natuurdoelen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn bieden zowel een helder beleidskader als beleidsmatige manoeuvreerruimte voor oplossen stikstofcrisis (Kosten)effectieve aanpak natuur en stikstof staat of valt bij verbeterde ecologische dataverzameling en gebiedsplannen De Vogel- en Habitatrichtlijn stelt geen doelen voor stikstofdepositie. Aanpak van de stikstofdepositie zou moeten voortvloeien uit het feit dat ze de vastgestelde oorzaak is van achteruitgang en/of in de toekomst een bedreiging vormt voor instandhoudingsdoelen in een specifiek natuurgebied. Een (kosten)effectieve aanpak van stikstofreductie in het licht van de doelen van de Vogel- en PBL | 20

Habitatrichtlijn staat of valt derhalve bij goede gegevens over de achteruitgang van de natuurkwaliteit (zie voor de doelstelling natuurkwaliteit: Vink & Van Hinsberg 2019). Vanuit de richtlijnen heeft het prioriteit om de depositie daar te verlagen waar deze nu achteruitgang in de natuurkwaliteit veroorzaakt en waar herstelmogelijkheden via andere maatregelen beperkt beschikbaar zijn. Dit vraagt om gegevens over trends in de natuurkwaliteit en kennis over oorzaak-gevolgrelaties achter deze trends, evenals over het ecologisch herstelvermogen. De huidige gegevensvoorziening in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijnen focust met name op de nationale rapportageverplichtingen richting Europa. Minder aandacht gaat nog uit naar het volgen van de ontwikkelingen in de afzonderlijke gebieden en het gebruik van gegevens die nuttig zijn om het beleid desgewenst te kunnen bijstellen. Meer kennis over lokale ontwikkelingen in de ecologie is een voorwaarde om (kosten)effectief maatwerk te kunnen leveren voor de beleidsaanpak, de prioritering en de fasering van de stikstofreductie. Bovendien blijkt uit de rechtszaak rond een vergunning nabij het Natura 2000-gebied Kampina hoe essentieel gedegen gebiedsplannen zijn voor het onderbouwen van welke stikstofmaatregelen wel of niet noodzakelijk zijn en waarom.