RIS312672 Jonge slachtoffers criminele uitbuiting witte vlek in aanpak ondermijning Bijlage 2

Hier ligt volgens hen een kans ter versterking van de signalering van criminele uitbuiting, gegeven de moeilijkheden die eerstelijns professionals hierbij ervaren en het belang dat de problematiek tijdig (h)erkend wordt. “Het zou een vast onderdeel moeten zijn om dat na te vragen van, is deze cliënt, is daar ook sprake van uitbuiting? Dus dat doen we eigenlijk bijna nooit” (Geestelijk verzorger verslavingszorg). Concluderend, laat dit onderzoek zien dat het op dit moment ontbreekt aan een gedegen en integrale aanpak van criminele uitbuiting en dat er nog veel onbenutte kansen zijn met betrekking tot hoe het netwerk van hulpverlenende instanties rondom (potentiële) slachtoffers van criminele uitbuiting versterkt kan worden bij de signalering en aanpak van deze problematiek.

media ook een belangrijke rol speelt bij het verheerlijken van materialisme en het normaliseren van criminaliteit als hulpmiddel om tot geld te komen. Vooral bij kwetsbare jongeren die in armoede opgroeien lijkt dit een proces van relatieve deprivatie in gang te zetten. Zij zien dat andere jongeren in hun omgeving wel over statusverhogende spullen kunnen beschikken, hetgeen het gevoel van armoede nog groter maakt. Criminelen spelen in op deze sentimenten en het zijn hun beloften over gouden bergen die potentiële slachtoffers richting de criminaliteit lokken. Daar waar sociale media criminele uitbuiting voor daders vergemakkelijkt en versnelt, belemmeren (verborgen) online kanalen het zicht voor eerstelijns professionals en de aanpak van criminele uitbuiting. Respondenten benoemen online niet tot nauwelijks zicht of grip te hebben op criminele uitbuiting en vooral achter de feiten aan te lopen. Uit de interviews blijkt dat instanties en betrokken eerstelijns professionals, in tegenstelling tot daders, hun weg via sociale media onvoldoende weten te vinden en dat het voor hen lastig is om tijdig te interveniëren bij online signalen van criminele uitbuiting.

Daarnaast wordt ook bewijsvoering bemoeilijkt wanneer contact tussen dader en slachtoffer via gesloten kanalen als Snapchat of Telegram verloopt en doordat daders anoniem vanuit het web kunnen opereren, hetgeen volgens respondenten steeds meer voorkomt. Concluderend blijkt dat daar waar daders en slachtoffers hun weg op sociale media goed weten te vinden, dit minder en onvoldoende geldt voor instanties en betrokken eerstelijns professionals, hetgeen een probleem is voor de signalering van de problematiek.

5.4.5 Handelingsperspectief Eerstelijns professionals wijzen tot slot op een behoefte aan kennis en expertise om slachtoffers van criminele uitbuiting te signaleren, door te verwijzen naar de juiste instantie(s) en om informatie met relevante en betrokken partijen te kunnen delen. Zij wijzen dan ook op het feit dat training en voorlichting nodig is voor professionals die het dichtst bij de doelgroep staan, maar ook voor de professionals en instanties die met de doelgroep in aanraking komt nadat zij door eerstelijns professionals worden doorverwezen of opgepakt worden in relatie tot het delict.

5.4.4 Sociale media Als het gaat over knelpunten in de signalering en aanpak van criminele uitbuiting blijkt de rol van sociale media kanalen veelzijdig. Geïnterviewde respondenten uiten hun zorgen over hoe sociale media in toenemende mate gebruikt wordt door criminelen om makkelijk, snel en doelgericht potentiële slachtoffers in zicht te krijgen en te ronselen voor criminaliteit en ook om hen vervolgens via deze kanalen onder druk te zetten, bijvoorbeeld door middel van chantage met naaktbeelden of ander expliciet beeldmateriaal.395 Bovendien geven respondenten aan dat sociale

Een veelgenoemd knelpunt is dat het volgens de geïnterviewden vaak ontbreekt aan een duidelijk handelingsperspectief wanneer zij in aanraking komen met slachtoffers van criminele uitbuiting. Dit blijkt ook uit de resultaten van de vragenlijst waarin minder dan de helft van de respondenten benoemd precies te weten wat te doen bij het vermoeden dat iemand slachtoffer is van criminele uitbuiting en bijna 70% aangeeft dat er geen werkafspraken bestaan over het omgaan met signalen of die hier niet van op de hoogte zijn.396

395 Zie §4.3 Locaties van werven en ronselen en §4.4 Modus operandi: ronselen en dwangmiddelen.

396 Zie §5.2.2 Kennis van handelen en §5.3.1 werkafspraken rondom criminele uitbuiting.

HET MISDRIJF VOORBIJ | 76

Een punt dat naar voren komt is dat bij het oppakken van signalen bij eerstelijns professionals herhaaldelijk de afweging speelt in hoeverre en op welke manier een mogelijk slachtoffer geholpen kan worden. Het beeld dat vanuit de interviews ontstaat is dat de hulpvraag bij slachtoffers in veel gevallen wel gezien wordt, maar dat eerstelijns professionals niet weten waar zij met signalen terecht kunnen en tegen lange wachtlijsten aanlopen bij het doorverwijzen van cliënten. Het beeld dat geschetst wordt is dat het vaak (te) lang duurt voordat hulpverlening op gang komt en dat een slachtoffer zeer afhankelijk is van de professional of instantie die hij of zij treft met betrekking tot hoe er gehandeld wordt op signalen. Een van de eerstelijns professionals spreekt over vijf loketten waar een slachtoffer langs moest nadat hij zich meldde. Daarnaast benoemen enkele respondenten ook dat slachtoffers niet snel een handreiking tot hulpverlening aannemen. Door de moeilijkheden die respondenten ervaren in het concretiseren van dwang, zien zij bovendien dat slachtoffers van criminele uitbuiting meestal worden aangepakt als daders, al dan niet in combinatie met hulpverlening. Daarnaast valt het in de interviews op dat de politie een veelgenoemde samenwerkingspartner is, maar dat het doen van aangifte van criminele uitbuiting niet altijd gestimuleerd wordt.

Enkele respondenten benoemen dat als slachtoffers al met politie durven te praten, het geen uitzondering is dat er geen onderzoek plaatsvindt of dat aan zaken geen opvolging wordt gegeven vanwege de complexiteit om tot bewijs te komen en de kleine kans van slagen. Bovendien belichten respondenten dat het aangifteproces erg belastend is voor het slachtoffer en zien zij hoe slachtoffers vroegtijdig afhaken omdat zij (i) het aangiftetraject niet aankunnen, (ii) er weinig tot geen vertrouwen is vanuit het slachtoffer in de politie of in de uitkomst van een succesvol proces, of (iii) het te lang duurt voordat aangiftes worden opgepakt. Strafrechtelijke gevolgen voor het slachtoffer zijn bovendien op voorhand niet uit te sluiten. Als gevolg van de complexiteit om tot bewijs te komen zien eerstelijns professionals in de praktijk dat slachtoffers veelal in de strafrechtelijke keten belanden en aangepakt worden als dader, hetgeen grote en langdurige gevolgen heeft voor het slachtoffer. Gevolgen die vervolgens het risico kunnen vergroten dat slachtoffers opnieuw in de (gedwongen) criminaliteit terecht komen. “Als ze vrijkomen hoeft het voor ons niet op te houden. Maar ze moeten vaak wel een verklaring omtrent gedrag hebben voor de stages waar ze begeleid moeten worden. Dat is een prominent onderdeel in onze beroepsopleiding.

Die jongeren moeten op een werkveld stagelopen en daar wordt gevraagd naar een verklaring omtrent gedrag. Soms horen we dat een jongere zonder verklaring een kans krijgt, maar we zien dat het soms heel funest is voor de opleiding van jongeren. (Zorgcoördinator mbo)

Samengevat laat het onderzoek zien dat het uitmaakt vanuit welk perspectief gekeken wordt naar het slachtoffer en dat deze blik gevolgen heeft voor de hulp en bescherming die het slachtoffer al dan niet ontvangt. Daarin laten de interviews zien dat er zorgen bestaan over de lange wachttijden, het uitblijven van hulp en de vaak ingrijpende consequenties die slachtoffers dragen wanneer zij behandeld worden als dader. Respondenten zien hoe slachtoffers opnieuw slachtoffer worden of verder de criminaliteit ingaan en benadrukken dat bij signalen meer en zo snel mogelijk maatwerk opgezet moet worden vanuit het netwerk van hulpverlenende instanties rondom het slachtoffer en in samenwerking met politie en/of justitie. Eerstelijns professionals spreken hierbij over een verwijsindex, tijdige hulpverlening en een ijzersterk uitstapprogramma met perspectief voor het slachtoffer.

5.5 Resumé Uit dit hoofdstuk blijkt dat er een grote diversiteit bestaat met betrekking tot de achtergrond van de eerstelijns professionals met vermoedens van criminele uitbuiting. Uit de interviews komt naar voren dat de eerstelijns professionals echter eensgezind zijn in hun opvatting dat er onvoldoende aandacht en prioriteit is voor de aanpak van criminele uitbuiting. Eerstelijns professionals constateren derhalve diverse knelpunten en uitdagingen. In de eerste plaatst ziet dit op een gebrek aan kennis en expertise omtrent criminele uitbuiting. De resultaten laten zien dat eerstelijns professionals binnen dit onderzoek het ingewikkeld vinden om in te schatten hoe hun kennis is omtrent het herkennen van criminele uitbuiting. Minder dan 20% van de geeft aan ooit een training gevolgd te hebben in het herkennen van signalen en bijna elke eerstelijns professional geeft aan daar wel behoefte aan te hebben. Daarbij komt dat minder dan de helft een goed idee van wat ze moeten doen bij vermoedens van criminele uitbuiting. Eerstelijns professionals geven daarnaast ook aan dat zij moeite hebben met het voldoende objectiveren van criminele uitbuiting en dat als ze dit voldoende kunnen objectiveren, het aan een effectief en concreet handelingskader ontbreekt dat is gericht op hulp en bescherming aan slachtoffers.

Zowel voor slachtoffers van criminele uitbuiting als voor eerstelijns professionals met vermoedens van criminele uitbuiting lijkt geen passende plek te zijn voor gericht advies. Hier liggen kansen ter verbetering van de aanpak. Temeer, omdat ook blijkt dat eerstelijns professionals die getraind zijn, vaker slachtoffers signaleren en beter weten wat te doen als ze een slachtoffer van criminele uitbuiting signaleren. Dit beeld wordt in de interviews versterkt, waarin daarnaast naar voren komt dat er ruimte ligt voor verbetering als het gaat om het bieden van handvatten om de problematiek te kunnen signaleren en hiermee om te kunnen gaan en het ontwikkelen van expertise, zodat eerstelijns professionals weten wat bepaalde signalen betekenen en hoe zij hierop kunnen handelen.

HET MISDRIJF VOORBIJ | 77

Daarnaast blijkt uit dit hoofdstuk dat werkgevers een rol kunnen spelen in het verbeteren van het signaleren en handelen op basis van deze signalen. Hiertoe is het van belang dat er goede afspraken worden gemaakt op de werkplek en wat van werknemers op welk moment wordt verwacht. Dit sluit ook aan bij de gedachte dat binnen en buiten de organisatie een integrale aanpak moet ontstaan. Hoewel de meeste respondenten vermoedens bespreekbaar maken binnen of buiten de eigen organisatie ontbreekt een integrale aanpak, terwijl hier volgens de respondenten wel behoefte aan is. Een aanpak die zowel organisatie- als domeinoverstijgend is. Zo wordt bijvoorbeeld gewezen op het feit dat criminele uitbuiting geen structurele afweging is aan zorg- en overlegtafels, maar ook over het gebrek aan eigenaarschap bij een vermoeden van criminele uitbuiting en op de (on)mogelijkheden tot het delen van informatie. Dit laatste is van belang om een beter beeld te krijgen als er signalen zijn van criminele uitbuiting, om te bepalen wat de juiste aanvliegroute is.

Een volgend knelpunt dat eerstelijns professionals benoemen is dat zij in de afgelopen twee jaar onvoldoende hebben kunnen investeren in het proactief signaleren en aanpakken van criminele uitbuiting vanwege een gebrek aan tijd, capaciteit en prioriteit, met als gevolg dat signalen worden gemist en slachtoffers te vaak als verdachten worden bestempeld. Dit hoofdstuk wijst tot slot op het belang van meer aandacht en bewustzijn voor criminele uitbuiting, zeker als het gaat om risicogebieden waarvan bekend is dat dat kinderen daar in zeer kwetsbare omstandigheden opgroeien, bepaalde scholen en het leerwegondersteunend of praktijkonderwijs. Hierbij wordt ook gewezen op bezuinigingen en eerdere coronamaatregelen.397 De meerderheid van de geïnterviewde professionals uit de behoefte om (weer) meer aanwezig te zijn in de wijken, ter bevordering van de aandacht voor criminele uitbuiting en ter bevordering van de aandacht voor en betrokkenheid bij (kwetsbare) jeugd en bewoners in de wijken in het algemeen.

397 Zie §4.7 Invloed coronamaatregelen

6 CONCLUSIE

HET MISDRIJF VOORBIJ | 78

1. Inleiding De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen heeft over de afgelopen jaren meerdere malen zijn zorgen geuit over het gebrek aan zicht op criminele uitbuiting.398 Deze zorgen richten zich met name op Nederlandse slachtoffers die volgens hem te beperkt in beeld zijn. Dit onderzoek richt zich op deze kennislacune en heeft tot doel om een antwoord te formuleren op de volgende twee vragen: -

In hoeverre komt criminele uitbuiting voor in Nederland? Welke mogelijkheden zijn er om de aanpak van dit fenomeen te versterken?

Om een antwoord te formuleren op deze vragen is onderzoek uitgevoerd onder eerstelijns professionals van dertien (middel-)grote gemeenten en zijn verdiepende interviews uitgevoerd met eerstelijns professionals. In totaal zijn de antwoorden van 1.637 eerstelijns professionals, zoals jongerenwerkers, wijkagenten en docenten meegenomen in de analyse, en zijn twintig eerstelijns professionals geïnterviewd over kansen, uitdagingen en knelpunten binnen de aanpak. Dit is de eerste keer in Nederland dat op deze wijze en deze schaal een onderzoek is uitgevoerd naar het fenomeen criminele uitbuiting. Alvorens wordt ingegaan op de belangrijkste conclusies van dit onderzoek is het van belang om te benoemen dat het rapport ook een aantal beperkingen kent die van invloed zijn op de resultaten.399 De belangrijkste kanttekening is dat in dit onderzoek de waarnemingen van, en ervaringen met, vermoedelijke slachtoffers en daders van criminele uitbuiting door eerstelijns professionals centraal staan.

Het doel van het onderzoek is dan ook nadrukkelijk niet om te komen tot het in beeld brengen van vastgestelde juridische slachtoffers en daders van criminele uitbuiting, maar een eerste inzicht te geven in het aantal vermoedens van eerstelijns professionals waar het gaat om slachtoffers van criminele uitbuiting.400 Als gevolg hiervan kan niet worden uitgesloten dat personen die door de eerstelijns professionals in dit onderzoek als vermoedelijk slachtoffer zijn aangemerkt in de praktijk toch geen slachtoffer blijken te zijn (false positive). Het tegenovergestelde kan echter ook van toepassing zijn. Zo is het mogelijk dat

eerstelijns professionals in contact zijn gekomen met personen die wél slachtoffer zijn, maar hen niet als zodanig hebben gesignaleerd (false negative). Met het doel zo accuraat mogelijk aan te sluiten op de geregistreerde slachtoffers die voorkomen in de officiële statistieken over criminele uitbuiting komt de gebruikte definitiebeschrijving van criminele uitbuiting in dit onderzoek overeen met de gehanteerde definities van overheidsorganisaties, zoals de politie en de Nationaal Rapporteur. Vanwege de leesbaarheid is in dit rapport gesproken over slachtoffers en daders van criminele uitbuiting, ook waar het gaat om vermoedelijke slachtoffers en daders. In §6.2 wordt eerst ingegaan op de belangrijkste bevindingen met betrekking tot de aard en omvang van criminele uitbuiting in de dertien gemeenten die aan dit onderzoek hebben deelgenomen. Vervolgens worden in §6.3 ingegaan op de belangrijkste knelpunten en uitdagingen die eerstelijns professionals binnen dit onderzoek ervaren bij de signalering en aanpak van criminele uitbuiting. In §6.4 wordt een vooruitblik gegeven op wat ervoor nodig is om de aanpak van criminele uitbuiting in Nederland van noodzakelijke impulsen te voorzien.

2. Aard en omvang van criminele uitbuiting Over de periode 2016-2020 zijn 672 vermoedelijke slachtoffers van criminele uitbuiting in beeld gekomen bij het landelijk Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha). Hierbij gaat het met name om druggerelateerde criminele uitbuiting van meerderjarige slachtoffers met een Afrikaanse nationaliteit die meestal in verband met een asielaanvraag hierover hebben gesproken.401 In dezelfde periode werden slechts 135 slachtoffers van criminele uitbuiting met de Nederlandse nationaliteit gemeld, hetgeen neerkomt op 2,6% van alle in deze periode gemelde slachtoffers van mensenhandel in Nederland.402 Ook vanuit opsporingsinstanties is nog nauwelijks ervaring met Nederlandse slachtoffers van deze vorm van mensenhandel. In een periode van vijf jaar tijd werden slechts negen opsporingsonderzoeken uitgevoerd waarbij een Nederlands vermoedelijk slachtoffer van criminele uitbuiting betrokken was. Minder dan 1% van het totaal aantal opsporingsonderzoek in deze periode.403 Wanneer alleen wordt afgegaan op de officiële statistieken omtrent mensenhandel lijkt criminele uitbuiting van Nederlandse slachtoffers dan ook niet of nauwelijks voor te komen in Nederland.

398 Nationaal Rapporteur, 2019b, p. 60 - 61; Nationaal Rapporteur, 2020; Nationaal Rapporteur, 2021b, p. 33. 399 Zie Hoofdstuk 3 voor een uitvoerige bespreking van de kanttekeningen bij dit onderzoek. 400 Voor het in beeld brengen van het aantal juridische slachtoffers van criminele uitbuiting zou het

401 In 2019 en 2020 gaat het in 85% van de gevallen om Afrikaanse slachtoffers met een Dublinindicatie (Nationaal Rapporteur, 2021b, p. 33).

bijvoorbeeld voor de hand hebben gelegen om een analyse te maken van de opsporingsonderzoeken

402 Schriftelijke informatie van een onderzoeker van de Nationaal Rapporteur, d.d. 22 december 2021.

en jurisprudentie met betrekking tot criminele uitbuiting.

403 Schriftelijke informatie van een onderzoeker van de Nationaal Rapporteur, d.d. 22 december 2021.

HET MISDRIJF VOORBIJ | 79

Een blik over de grens leert dat in het Verenigd Koninkrijk sinds een aantal jaren meer aandacht is voor criminele uitbuiting met het gevolg dat het aantal Britse jongeren dat gesignaleerd wordt als vermoedelijk slachtoffer van criminele uitbuiting fors is toegenomen. Inmiddels is criminele uitbuiting al drie jaar op rij de meest gesignaleerde vorm van mensenhandel. In 2021 zijn in het VK in totaal 12.727 vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel geregistreerd bij de Britse Home Office.404 Bijna de helft (n=6.100) is slachtoffer van criminele uitbuiting. Daarmee wordt criminele uitbuiting ongeveer drie keer zo vaak geregistreerd als seksuele uitbuiting. Het gaat daarbij voor het merendeel om Britse minderjarige jongens die worden uitgebuit door criminele organisaties die deze, vaak kwetsbare jongeren woonachtig in de stad, ronselen en dwingen om drugs te brengen naar kleinere steden en dorpen in de buurt. Het gaat in 2021 om 2.689 vermoedelijke minderjarige slachtoffers van criminele uitbuiting. Ook in Nederland nemen de afgelopen jaren de zorgen toe dat criminele uitbuiting, meer specifiek van Nederlandse jongeren, een groter probleem is dan blijkt uit de statistieken.405 Uit dit onderzoek blijkt dat deze zorgen terecht zijn.

Van de 1.637 eerstelijns professionals geeft de helft aan in de afgelopen twee jaar in contact te zijn geweest met een slachtoffer van criminele uitbuiting. Een kwart geeft aan met twee tot en met vijf slachtoffers te maken te hebben gehad en één op de tien spreekt zelfs van zes of meer slachtoffers over de afgelopen twee jaar met uitschieters naar 26 slachtoffers of meer.406 Het merendeel (73%) van de eerstelijns professionals geeft daarbij aan dat zij direct contact hebben gehad met het slachtoffer, wat in de praktijk betekent dat zij zelf met het slachtoffer gesproken hebben, hetgeen iets zegt over de stevigheid van de waarnemingen. Bovendien geeft ruim de helft (57%) van de professionals aan dat de zorgen over criminele uitbuiting zijn toegenomen en ziet 40% een toename van slachtoffers in de afgelopen twee jaar (2019-2021).407 De resultaten van dit onderzoeken tonen dan ook aan dat criminele uitbuiting een veel groter probleem is in Nederland dan op dit moment wordt aangenomen en dat het aantal vermoedelijke slachtoffers in de praktijk veel hoger ligt dan de officiële statistieken doen voorkomen.

Ook het beeld van de slachtoffers die in de officiële statistieken voorkomen, wijkt af van het beeld dat eerstelijns professionals geven in dit onderzoek als het gaat om de slachtoffergroepen.408 Grofweg gaat het hierbij met name om slachtoffers van Nederlandse komaf, die even vaak minderjarig als meerderjarig zijn en net iets vaker man dan vrouw.409 De eerstelijns professionals zien voornamelijk hoe slachtoffers worden gedwongen tot drugscriminaliteit, geldezel- en katvangerconstructies en diefstal. Specifiek voor meiden en jonge vrouwen geldt dat een deel van hen wordt gedwongen andere meiden en jonge vrouwen te ronselen voor de prostitutie, hetgeen ook wordt verstaan onder criminele uitbuiting.410 Dit wijkt af van de officiële statistieken waar met name zicht bestaat op vermoedelijke slachtoffers van criminele uitbuiting van Nigeriaanse en in minder mate ook Oost-Europese afkomst. Dit is waarschijnlijk enerzijds een gevolg van een gebrekkige focus op Nederlandse slachtoffers van deze vorm van mensenhandel, zoals ook reeds eerder door de Nationaal Rapporteur naar voren is gebracht, en anderzijds doordat de aanpak van criminele uitbuiting zich voornamelijk op slachtoffers met een Roma-achtergrond of slachtoffers binnen de migratiestromingen heeft geconcentreerd, hetgeen in de cijfers wordt gereflecteerd.

In Nederland bestaat nog weinig tot geen kennis over de modus operandi van specifiek criminele uitbuiters.411 De eerstelijns professionals in dit onderzoek geven op basis van hun ervaringen een eerste inkijk in hoe de daders te werk gaan, van welke kwetsbaarheden zij misbruik maken en welke ronsel- en manipulatietechnieken zij hanteren. Uit de interviews ontstaat het beeld dat in ieder geval een deel van de daders zich specifiek en vooropgezet richt op jonge, kwetsbare personen, vaak binnen hun eigen sociale omgeving, maar ook op grote(re) schaal middels sociale media, met het doel hen crimineel uit te buiten. Zo blijkt uit zowel de kwantitatieve data als de interviews dat daders in grote mate actief zijn op locaties waar inherent kwetsbare personen verblijven, zoals op basisscholen in kwetsbare wijken, het praktijkonderwijs en in zorginstellingen en begeleid wonen locaties, en bewust inspelen op en misbruik maken van deze kwetsbaarheid. Eerstelijns professionals noemen in de interviews daarbij dat slachtoffers bewust in de schulden worden gestoken, verslaafd worden gemaakt of worden gedwongen om andere personen in de zorginstelling waarin zij verblijven te ronselen.

404 Home Office, 2022. 405 Zie §2.1.2. 406 Zie §4.1. In totaal gaat het om minimaal 2.500 geschatte waarnemingen over de laatste twee jaar. Dit cijfer is berekend aan de hand van de geschatte waarnemingen van respondenten. Voor elke respondent is uitgegaan van de laagste schatting. Al deze aantallen zijn bij elkaar opgeteld. Op dit cijfer rusten grote beperkingen. Zo is het aannemelijk dat sprake is van dubbeltellingen. Bovendien tonen de cijfers

408 Zie Hoofdstuk 4.

enkel geschatte waarnemingen. Dit onderzoek kan het werkelijke aantal slachtoffers niet vaststellen en

409 Zie §4.5.

heeft dit ook niet tot doel gehad.

410 Zie §4.5.

407 De bevraagde tijdsperiode loopt van de tweede helft van 2019 tot en met de eerste helft van 2021. Omwille van de leesbaarheid wordt in het rapport kortweg gesproken over 2019-2021.

411 In het onderzoeksgebied (georganiseerde) criminaliteit, is weinig tot geen oog voor criminele uitbuiting (zie Hoofdstuk 2).

HET MISDRIJF VOORBIJ | 80

Tegelijkertijd is het van belang om de kwetsbaarheid van slachtoffers van criminele uitbuiting

ze eruit te krijgen. Tegenover deze geleidelijkheid staat ook het beeld dat de periode tussen het

nader te duiden. Het feit dat slachtoffers diverse kwetsbaarheden kennen, betekent namelijk niet dat slachtoffers zichzelf ook altijd als slachtoffer identificeren of gedrag vertonen dat snel als kwetsbaar zal worden uitgelegd. Zo zijn er slachtoffers die zichzelf sterk identificeren met hun uitbuiter(s), slachtoffers die niet inzien, of van mening zijn, dat ze worden gedwongen, of slachtoffers die in eerste instantie zelf het initiatief genomen hebben tot het plegen van criminaliteit en vervolgens geleidelijk aan in een uitbuitingssituatie terechtkomen.412 Redenen die eraan bijdragen dat slachtoffers soms hulp afwijzen, vaak niet met de politie willen spreken en veelal gedrag vertonen dat niet conform is met dat van het stereotype hulpbehoevende slachtoffer.413 Hoewel de gesignaleerde slachtoffers binnen deze studie zichzelf dus niet altijd als zodanig typeren of zich in lijn daarmee gedragen, is er volgens de eerstelijns professionals binnen dit onderzoek desondanks wel degelijk sprake van diverse kwetsbaarheden.414 Kwetsbaarheden die maken dat zij in een dermate grote afhankelijkheid verkeren van hun uitbuiter(s), bijvoorbeeld vanwege hun zeer jonge leeftijd of omdat sprake is van een licht verstandelijke beperking, dat volgens hun gesproken dient te worden van criminele uitbuiting.

En dat slachtoffers om die reden, ondanks hun eigen inzichten, bescherming nodig hebben en verdienen.

ronselen en de criminele uitbuiting (heel) kort kan zijn en slachtoffers soms al binnen een dag in een uitbuitingssituatie terecht komen. Dit betekent in deze gevallen dat er ook maar weinig tijd is om te interveniëren met het doel criminele uitbuiting te voorkomen.

Volgens de eerstelijns professionals hanteren daders verschillende vormen van manipulatie om slachtoffers in een uitbuitingssituatie te krijgen, waarbij gedacht kan worden aan het geven van het gevoel dat zij onderdeel zijn van de groep; het fingeren van vriendschap en erkenning; de belofte van (grof) geld, dat veelal niet opweegt tegen de risico’s en, als dit al wordt uitbetaald aan het slachtoffer, slechts een fractie is van hetgeen de uitbuiters hiermee verdienen. Ook starten zij meestal met de inzet bij kleine klusjes, zoals het op de uitkijk staan, het plegen van kleine diefstal of drugspakketjes rondbrengen. Geleidelijk worden de slachtoffers vervolgens klaargestoomd voor het plegen van grotere criminaliteit, zoals bijvoorbeeld drugshandel.

Dit klaarstomen gaat bij criminele uitbuiting gepaard met (verhoogde en toenemende) inzet van dwangmiddelen; subtiele dwangmiddelen, zoals het misbruik maken van de kwetsbaarheid van iemand bijvoorbeeld vanwege diens minderjarigheid of omdat sprake is van een licht verstandelijke beperking, maar ook harde dwangmiddelen zoals chantage met naaktbeelden en (dreigen met) fysieke vormen van geweld, dat respectievelijk door 30% en 38% van de eerstelijns professionals wordt waargenomen.415 Een groot deel van de eerstelijns professionals maakt zich zorgen over deze geleidelijkheid en de jonge leeftijd van vermoedelijke slachtoffers, omdat hoe dieper de jongens en meiden in de criminaliteit vast komen te zitten, hoe moelijker het is om

De bevindingen van dit onderzoek tonen dan ook (deels) een ander beeld van het ronselproces dan hetgeen naar voren komt uit studies naar de rekrutering van jonge criminele aanwas vanuit het ondermijningsveld. Hieruit blijkt dat criminelen die nieuwe jonge criminele aanwas werven niet zozeer gebruik maken van doelbewuste of directe rekrutering of werving, maar dat veeleer sprake is van jongeren die via hun sociale netwerk, of op eigen initiatief, de criminaliteit inrollen.416 De resultaten binnen onderhavige studie laten zien dat eerstelijns professionals wel degelijk het idee hebben dat een deel van de daders actief, doelbewust kwetsbare personen benadert en ronselt, ook van buiten hun eigen netwerk. Een beeld dat overeenkomt met de vier fasen van werving, zoals deze ook in het Verenigd Koninkrijk worden waargenomen.417 Dit inzicht is niet alleen van belang voor het vormgeven van maatregelen teneinde nieuwe slachtoffers te voorkomen en daders te stoppen, maar is mogelijk ook interessant voor de aanpak van daders middels het mensenhandelartikel. In het geval dat criminelen immers doelbewuste en vooropgezette handelingen verrichten om kwetsbare personen te werven om strafbare feiten te plegen waarvan zij zelf profiteren, kan immers sprake zijn van het oogmerk van uitbuiting en kan het juridische interventiekader van mensenhandel worden geactiveerd.

Gevraagd naar de achtergrond van de daders, geeft één op de tien eerstelijns professionals aan goed zicht te hebben op de vermoedelijke daders van criminele uitbuiting en één op de vier ziet met name goed georganiseerde (jeugd)netwerken waarin de daders opereren en slachtoffers uitbuiten. Er ontstaat een eerste beeld uit dit onderzoek van enerzijds daders die meer individueel en/of in klein verband te werk gaan en anderzijds van meer georganiseerde dadernetwerken. De eerstelijns professionals schetsen het beeld van met name jongens die eenzelfde soort (kwetsbare) achtergrond kennen als de meeste vermoedelijke slachtoffers, die carrière maken binnen het criminele circuit, en bij het plegen van strafbare feiten misbruik maken van (jonge) kwetsbare personen. Daarbij kan het enerzijds gaan om kwetsbare jongeren die zich reeds binnen hun sociale netwerk bevinden, maar anderzijds ook om kwetsbare personen met wie zij doelbewust contact leggen met het doel hen in de criminaliteit in te zetten. Tot slot geeft circa een op de vijf eerstelijns professionals aan dat zij in contact zijn geweest met vermoedelijke slachtoffers die zowel crimineel als seksueel uitgebuit zijn. Hier gaat het met name om meiden en (jonge) vrouwen die naast het gedwongen seks hebben met mannen, ook

412 In dit kader is ook het non-consent principe van belang, hetgeen inhoudt dat het voor de strafbaastelling van mensenhandel irrelevant is of slachtoffers zelf met hun uitbuitingssituatie hebben ingestemd. 413 Zie hierover Christie, 1986. 414 Hetzelfde beeld ontstaat in andere studies, zie bijvoorbeeld CKM, 2021; Bos et al., 2016; VillaCampa en Torres, 2017. 415 Zie §4.4

416 Zie bijvoorbeeld: Politie, 2021; Van Wijk et al. 2021; Adjiembaks al. 2022. 417 The Children’s Society, 2018. Zie §2.1.

HET MISDRIJF VOORBIJ | 81

andere (jonge) vrouwen moeten ronselen met het doel dat zij seksueel uitgebuit worden.418 Ook

In lijn met eerder onderzoek422 geven eerstelijns professionals aan dat criminele uitbuiting

wordt een aanzienlijk deel naast seksuele uitbuiting gedwongen tot drugscriminaliteit, zoals pakketjes rondbrengen en/of drugs verhandelen en gedwongen ingezet als katvanger en/of geldezel. Deze bevindingen zijn interessant omdat ze een verwevenheid blootleggen tussen criminele uitbuiting en seksuele uitbuiting waarvoor op dit moment nog weinig aandacht is. Bovendien vraagt het van professionals betrokken bij de aanpak van mensenhandel ook bij signalen van seksuele uitbuiting alert te zijn, en door te vragen, op indicaties van criminele uitbuiting. Tot slot is dit het eerste onderzoek dat deze verwevenheid op deze schaal laat zien en is meer onderzoek hiernaar van belang om de verwevenheid beter te begrijpen.

bij uitstek een haaldelict is. Zoals hiervoor reeds eerder is benoemd, herkent een deel van de slachtoffers zich niet als zodanig en als zij dat wel doen, durven zij vaak niet naar voren te treden. Bijvoorbeeld uit schaamte, maar ook vanwege de subtiele of harde dwang die wordt uitgeoefend door de uitbuiters. Denk hierbij aan bedreigingen aan slachtoffers zelf, maar ook aan het adres van hun familie en geliefden. Daarnaast geven eerstelijns professionals aan dat slachtoffers niet spreken, omdat zij vrezen ook zelf vervolgd te worden, omdat zij strafbare feiten gepleegd hebben. Dat het een haaldelict betreft, maakt de rol van eerstelijns professionals groter als het gaat om (i) het (proactief) contact leggen met kwetsbare personen/groepen, (ii) de signalering van vermoedelijke slachtoffers en (iii) het handelen bij vermoedens.

Concluderend, criminele uitbuiting en met name van slachtoffers van Nederlandse komaf is een groot onderbelicht probleem. Eerstelijns professionals komen alleen al in de laatste twee jaren veelvuldig in contact met vermoedelijke slachtoffers, terwijl de officiële statistieken hiervan geen notie maken. Criminele uitbuiting blijkt zich derhalve in vele gedaanten te manifesteren en veel wijdverspreider te zijn dan nu uit de cijfers blijkt.

3. Aanpak door de ogen van eerstelijns professionals De eerstelijns professionals zijn binnen dit onderzoek ook gevraagd naar welke kansen, knelpunten en uitdagingen zij ervaren bij de huidige aanpak van criminele uitbuiting. De insteek hiervan is om vanuit de eerstelijns professionals te bezien op welke punten de aanpak versterking behoeft met het doel slachtoffers te voorkomen, te signaleren en bescherming te bieden en daders in kaart te krijgen, op te sporen en te veroordelen. Als het gaat om het voorkomen van slachtofferschap van criminele uitbuiting, geeft slechts één op de tien eerstelijns professionals419 aan dat er voldoende maatregelen worden genomen hiertoe. Daarentegen geeft meer dan een kwart aan dat er onvoldoende maatregelen worden genomen. De rest blijf neutraal of geeft aan het niet te weten.420 Dit toont aan dat er nog veel onbenutte kansen liggen op het gebied van preventie. Als het gaat om het aanpakken van daders, geeft slechts één op de twaalf aan dat het lukt om deze groep effectief aan te pakken.421 Daar staat tegenover dat circa 33% aangeeft dat het niet of helemaal niet lukt. Uit de interviews ontstaat het beeld van eerstelijns professionals die onvoldoende grip krijgen op daders en dat daders ook onvoldoende opgespoord en vervolgd worden.

418 Zie §4.7.

Als het gaat om het (proactieve) contact met kwetsbare personen/groepen ten behoeve van preventie en (proactief) signaleren van criminele uitbuiting, geven eerstelijns professionals aan in hun interviews dat er (opnieuw) geïnvesteerd dient te worden in duurzaam contact en verbinding met kinderen en gezinnen die opgroeien onder de armoedegrens of in kwetsbare wijken. Contact gericht op het creëren van een sociaal vangnet, persoons- en toekomstgerichte begeleiding en het includeren van alle kinderen in de samenleving. Dit vraagt ook om een investering in mankracht en/of tijd, want alleen door dichtbij de problematiek te staan en zichtbaar te zijn, is het volgens de geïnterviewden mogelijk om vertrouwen op te bouwen en (vroegtijdig) signalen waar te nemen en te interveniëren. Tegelijkertijd wijzen eerstelijns professionals op het feit dat er in de afgelopen jaren juist een terugtrekkende beweging is te zien van hulpverlenende en ondersteunende instanties uit de wijken, en professionals daardoor steeds verder op afstand zijn komen te staan van kwetsbare personen, hetgeen het waarnemen van signalen van, en handelen hierop, in de weg staat.

Deze terugtrekkende beweging is mede vormgegeven door (verregaande) bezuinigingen en coronamaatregelen en manifesteert zich in het feit dat eerstelijns professionals niet of steeds minder in de wijken aanwezig zijn, dat buurtcentra gesloten zijn, dat er een gebrek aan activiteiten is ontstaan voor (kwetsbare) personen in de wijk en dat een verandering heeft plaatsgevonden van een aanbodgerichte (proactieve) werkwijze naar een vraaggerichte (reactieve) werkwijze en daarmee ook van preventie naar repressie. Eerstelijns professionals noemen het derhalve noodzakelijk om enerzijds duurzaam te investeren in kwetsbare jeugd en anderzijds (meer) in de wijken aanwezig te zijn, waarbij ruimte moet zijn voor laagdrempelige proactieve hulpverlening en ondersteuning in de wijken, zoals de inzet van moedernetwerken, buurtvaders, positieve rolmodellen, mentoren en sleutelfiguren, en de preventieve aanwezigheid van een wijkagent of jongerenwerker in de wijk of op school. Ook ten aanzien van training en kennis over mensenhandel is ruimte voor verbetering. Want slechts 16% van de 1.637 eerstelijns professionals geeft aan getraind en/of voorgelicht te zijn op

419 Gemeten over de groep die in contact is gekomen met vermoedelijke slachtoffers van criminele uitbuiting in de laatste twee jaren (n=821). 420 Zie §4.6. 421 Idem.

422 Zie Hoofdstuk 2.

HET MISDRIJF VOORBIJ | 82

het herkennen van (signalen van) criminele uitbuiting.423 Dat training een grote rol speelt in het

vermoedens van criminele uitbuiting.428 Op basis van dit onderzoek volgt dan ook niet alleen

herkennen van slachtoffers van criminele uitbuiting, blijkt niet alleen uit het feit dat eerstelijns professionals die getraind zijn significant vaker slachtoffers signaleren,424 maar ook beter weten hoe te handelen als ze in contact komen met een slachtoffer. Positief is dat de eerstelijns professionals niettemin op grote schaal open staan voor het volgen van een training (88%).

de conclusie dat het van belang is dat eerstelijns professionals worden getraind op criminele uitbuiting, maar ook dat werkgevers een belangrijke en nog grotendeels onbenutte rol (kunnen) spelen in de aanpak van criminele uitbuiting.

Voor eerstelijns professionals blijft niettemin het concretiseren van vermoedens van criminele uitbuiting een uitdaging.425 Deze is tweeledig van aard. Ten eerste bestaat er een juridisch component. Zo geven eerstelijns professionals aan dat zij worstelen met de juridische definitie van criminele uitbuiting, waardoor het onvoldoende duidelijk is wanneer in lijn met het mensenhandelartikel over criminele uitbuiting wordt gesproken. Dit mag geen verrassing zijn. Voor de meeste professionals die aan dit onderzoek hebben deelgenomen geldt dat zij geen juridische achtergrond hebben. Bovendien is het zo dat de strafbaarstelling van mensenhandel als complex wordt ervaren,426 waarbij het extra complicerend is dat de jurisprudentie met betrekking tot criminele uitbuiting momenteel volop in ontwikkeling is en daarmee de reikwijdte van de strafbaarstelling meerdere onduidelijkheden bevat.427 Tegelijkertijd hebben eerstelijns professionals behoefte aan een begrijpelijk en afgebakend juridisch kader op basis waarvan zij signalen kunnen duiden en vervolghandelingen kunnen ondernemen. Een kader dat op dit moment ontbreekt. Ten tweede komt uit het onderzoek naar voren dat een deel van de eerstelijns professionals in de praktijk worstelt met het duiden van het dwangelement.

Dit uit zich met name bij meer subtiele vormen van dwang, zoals manipulatie, misleiding, misbruik van een kwetsbare positie en op de vraag of de dwang gericht is op het oogmerk van uitbuiting. Zo kan het voor professionals moeilijk zijn om te beoordelen of dwang daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, in welke gradatie, of er voldoende (tastbaar) bewijs voor is. Het niet juist duiden kan grote gevolgen hebben voor de persoon in kwestie, oftewel of hij of zij bescherming aangeboden krijgt of vanuit een repressief kader wordt benaderd. Een meerderheid van de eerstelijns professionals geeft aan dat er op de werkplek geen formele afspraken zijn gemaakt over criminele uitbuiting of dat zij hiervan in ieder geval niet op de hoogte zijn. Dat het maken van werkafspraken effectief is in het verhogen van handelingsbekwaamheid, blijkt uit dit onderzoek. Want waar werkafspraken zijn gemaakt, geven significant meer eerstelijns professionals aan te weten wat van hen verwacht wordt bij

Wanneer signalen opgemerkt worden, deelt bijna 85% van de eerstelijns professionals deze signalen binnen of buiten de organisatie. In de meeste gevallen gebeurt dit met een collega, maar ook worden signalen gedeeld met hulpverleners en Veilig Thuis. Bovendien geeft bijna de helft van de eerstelijns professionals aan dat zij hun vermoedens ook met de politie hebben gedeeld. Dit mag opvallend worden genoemd wanneer wordt gekeken naar de officiële statistieken omtrent mensenhandel, waaruit blijkt dat de politie in de periode 2016-2020 ‘slechts’ 61 Nederlandse slachtoffers heeft aangemeld bij het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel.429 Dit terwijl er voor de politie een meldplicht bestaat om vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel hier te melden.430 In dat licht is het dan ook extra bijzonder dat ruim drie kwart van de wijkagenten431 die aan dit onderzoek hebben deelgenomen, aangeven één of meerdere slachtoffers van criminele uitbuiting te hebben waargenomen. De vraag die op basis van dit onderzoek dan ook opkomt, is wat er precies met deze signalen gebeurt en in hoeverre deze terecht komen bij de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM), de politiedienst die verantwoordelijk is voor de opsporing van criminele uitbuiting.

Meer onderzoek naar de signalering en doorverwijzing van slachtoffers van criminele uitbuiting is nodig om te begrijpen waarom dit het geval is.432 Voorts is ook opvallend dat circa één op de zes professionals aangeeft signalen niet te bespreken binnen of buiten de organisatie noch de signalen vast te leggen in een dossier. Dit suggereert dat bijna 17% van de professionals die een vermoeden van criminele uitbuiting heeft waargenomen hier in het geheel geen opvolging aan heeft gegeven. Mogelijk heeft dit ermee te maken dat een deel van de eerstelijns professionals, zoals ook in de interviews naar voren komt, niet goed weet waar zij met vermoedens terecht kunnen of naar wie zij een mogelijk slachtoffers kunnen doorverwijzen. Een belangrijke behoefte die eerstelijns professionals uiten, is dat er meer samenwerking en uitwisseling van informatie moet zijn tussen verschillende instanties en organisaties

428 Zie §5.6. 423 §5.2.3.

429 Schriftelijke informatie van een onderzoeker van de Nationaal Rapporteur, d.d. 22 december 2021.

424 Idem.

430 Dit geschiedt op conform het besluit Politiegegevens. Nationaal Rapporteur 2021b, p. 21.

425 Hoofdstuk 2.

431 Het gaat om 97 van de 127 wijkagenten.

426 Esser, 2019

432 Deel II van dit onderzoek verschijnt naar verwachting na de zomer, waarvoor met (sleutel)responden-

427 Nationaal Rapporteur, 2019a.

ten van de politie en het OM is gesproken, waar ook stilgestaan is bij deze discrepantie.

HET MISDRIJF VOORBIJ | 83

die bewegen rondom vermoedelijke slachtoffers van criminele uitbuiting. Een deel van de

plegen van strafbare feiten als legitieme manier om hiertoe te komen. Het zijn vooral kwetsbare

eerstelijns professionals brengt in het interview naar voren dat met name vroegtijdige signalen gemist worden. Signalering is volgens hen ook een getrapt proces, dat vraagt om het zorgvuldig opbouwen van een gezamenlijke informatiepositie. Eén waar elke partner zijn of haar eigen rol kan en moet spelen, bijvoorbeeld in het opbouwen van een vertrouwensband met het slachtoffer, het doorvragen op signalen en een connectie tussen de verschillende instanties die opereren op verschillende domeinen zodat er een overkoepelend informatiebeeld ontstaat, waarop geacteerd kan worden. Juist nauwe samenwerking en korte lijntjes zijn nodig om de veiligheid van een slachtoffer te kunnen waarborgen, door het snel kunnen inschakelen van professionals en expertise en het bijeenbrengen van het netwerk rondom het slachtoffer. Ook benoemen eerstelijns professionals dat ze zich gesterkt voelen in hun vermoedens en handelen wanneer informatie uit verschillende leefgebieden samenkomt. In het verlengde hiervan wordt in bijna alle interviews positief gesproken over het bestaan van overlegtafels waarin verschillende partners aansluiten. Tegelijkertijd wordt hierbij aangegeven dat de mogelijkheid van criminele uitbuiting geen structureel bespreekpunt is dat binnen deze overleggen wordt meegenomen, terwijl hiervan vaak mogelijk wel sprake is.

personen die ingaan op de door de criminelen voorgehouden gouden bergen en zo in de criminaliteit terecht komen. Daar waar sociale media de toegang tot kwetsbare personen vergroot voor daders, belemmert het de aanpak, omdat er weinig tot geen zicht is vanuit eerstelijns professionals op de (verborgen) online kanalen die gebruikt worden waardoor ze achter de feiten aanlopen. Daarnaast wordt ook bewijsvoering bemoeilijkt nu contact tussen dader en slachtoffer steeds vaker via gesloten kanalen als Snapchat of Telegram verloopt en daders anoniem vanuit het web opereren.

Een andere kwetsbaarheid in de aanpak die eerstelijns professionals signaleren, is dat het ze in veel gevallen ontbreekt aan een concreet handelingsperspectief wanneer zij in aanraking komen met slachtoffers van criminele uitbuiting. Het beeld dat ontstaat is dat eerstelijns professionals het eerste contact wel leggen binnen of buiten de organisatie, maar dat het vervolgens niet of nauwelijks leidt tot concrete vervolgacties. Eerstelijns professionals geven aan dat de hulpen beschermvraag wel onderkend wordt, maar dat zij vervolgens niet goed weten waar ze met deze vraag terecht kunnen. En als ze hier opvolging aan proberen te geven, dan duurt het vaak (te) lang voordat hulpverlening op gang komt. Bijkomend probleem is dat enkele respondenten benoemen dat slachtoffers ook niet snel een handreiking tot hulpverlening aannemen. Ook de weg naar de politie is volgens eerstelijns professionals complex. Zo wil enerzijds een vermoedelijk slachtoffer niet praten met de politie en anderzijds wordt het doen van aangifte van criminele uitbuiting nauwelijks gestimuleerd. Eerstelijns professionals zeggen hierover dat dit te maken heeft met de complexiteit om tot bewijs te komen en de kleine kans van slagen als het gaat om vervolging. Bij het versterken van de aanpak dient volgens eerstelijns professionals ook specifiek aandacht te zijn voor de rol van sociale media.

Zij uiten hun zorg over hoe sociale media steeds vaker doelbewust gebruikt wordt door criminelen om makkelijk en snel in contact te komen met kwetsbare personen om te ronselen en hen vervolgens via deze kanalen onder druk te zetten. Denk bij het laatste bijvoorbeeld aan chantage met naaktbeelden en bedreigingen. Bovendien geven respondenten aan dat sociale media ook een belangrijke rol speelt bij het verheerlijken en normaliseren van materialisme, en het hebben van veel geld en dure spullen en van het

4. Resumé Uit dit onderzoek komt naar voren dat het crimineel uitbuiten van Nederlandse slachtoffers veel meer lijkt voor te komen in Nederland dan dat op basis van de officiële statistieken vermoed kan worden en dat de samenleving aan de vooravond staat van een grote uitdaging om deze ontwikkeling te doen keren. Tegelijkertijd ontstaat het beeld van een complex en uiteenlopend criminaliteitsfenomeen. Die complexiteit ligt in de eerste plaats besloten in het ambivalente karakter van criminele uitbuiting, waarbij slachtoffers van deze vorm van mensenhandel zich per definitie schuldig maken aan het plegen van een strafbaar feit en vaak ook als zodanig in beeld komen. De dualiteit van slachtoffer- en daderschap, en de dunne scheidslijn tussen beide, brengt een bepaalde ongemakkelijkheid met zich mee. Personen die willens en wetens voor de criminaliteit kiezen, zouden immers niet onder het mom van criminele uitbuiting als slachtoffer dienen te worden aangemerkt, en dit rapport wil dan ook het beeld bestrijden dat elke jongere die zich inlaat met het uitvoeren van criminele handelingen slachtoffer is van mensenhandel.

Tegelijkertijd toont dit rapport aan dat eerstelijns professionals in Nederland wel degelijk zien dat (zeer) kwetsbare minderjarigen en volwassen op grote schaal (doelbewust) worden geronseld dan wel worden gedwongen tot het verrichten van criminele handelingen, maar dat deze slachtoffers, afgaande op de officiële statistieken en de opsporings- en vervolgingscijfers, niet tot nauwelijks in beeld komen, en daardoor niet de hulp en bescherming krijgen waarop zij op basis van internationale wet- en regelgeving recht hebben. Bovendien schetst het rapport een beeld van een nochtans ontoereikende aanpak die wordt gekenmerkt door eerstelijns professionals die opereren binnen in een complexe context en daarbij te maken hebben met diverse knelpunten en uitdagingen. Een context waarin zij worden geconfronteerd met slachtoffers die zichzelf niet als zodanig identificeren of, indien zij dit wel doen, niet durven te spreken over de situatie waarin zij zich bevinden, hetgeen het verzamelen van informatie en bewijs, wat juist cruciaal is om te komen tot een goed oordeel over slachtofferschap, bemoeilijkt.

Waarin eerstelijns professionals weliswaar een belangrijke rol voor zichzelf zien weggelegd in het herkennen en ondersteunen van deze doelgroep, maar tegelijkertijd aangeven dat zij in de afgelopen jaren steeds verder op afstand zijn komen te staan van deze kwetsbare doelgroepen en dat er vanwege bezuinigingen en andere prioriteiten

HET MISDRIJF VOORBIJ | 84

minder tijd, capaciteit en mogelijkheden zijn om dit soort complexe vraagstukken goed te ondervangen. Waar kennis en bewustzijn over en de mogelijkheid van criminele uitbuiting niet bij iedere professional en elke organisatie die met deze doelgroep in contact komt in voldoende mate aanwezig is. Waarbij integrale samenwerking, één waarin professionals en organisaties ook buiten hun eigen taakstelling (kunnen) opereren en er sprake is van een gedeelde probleemvisie en van probleemeigenaarschap, onvoldoende ontwikkeld lijkt te zijn. Een context waarin te veel onduidelijkheid bestaat over wanneer precies sprake is van ‘voldoende’ dwang om te kunnen spreken over criminele uitbuiting en waarbij vermoedens wel op grote schaal worden gedeeld, maar het vervolgens niet zichtbaar is waartoe deze meldingen leiden. Eén waarin slechts zeer beperkt zicht is op wie de daders zijn en hoe hen te stoppen, en waar gelijktijdig te weinig maatregelen worden genomen om te voorkomen dat kwetsbare personen door criminelen ingepalmd en uitgebuit worden. Wat deze studie bovendien laat zien is dat bovenstaande knelpunten en uitdagingen niet los van elkaar bestaan, maar dat zij interacteren en elkaar beïnvloeden, en dat het om die reden onwaarschijnlijk is dat het afzonderlijk inzetten op deze knelpunten tot de benodigde verandering zal leiden.

Om criminele uitbuiting in Nederland effectief tegen te gaan is het daarom van belang om te komen tot een integrale en breed gedragen aanpak, waarbij meerdere maatregelen gelijktijdig en in samenhang genomen dienen te worden. Een aanpak die enerzijds vraagt om een omslag in de manier van denken over hoe om te gaan met kwetsbare jongeren die gedwongen terecht komen in de criminaliteit en anderzijds tastbare maatregelen en investeringen vereist. In Hoofdstuk 7 worden hiertoe vier aanbevelingen gedaan.

7. AANBEVELINGEN

HET MISDRIJF VOORBIJ | 85

De eerstelijns professionals geven in dit onderzoek een buitengewoon zorgelijk beeld van een omvangrijke groep die in Nederland slachtoffer wordt van criminele uitbuiting. Een groep, meestal van Nederlandse afkomst, die niet in de officiële statistieken over mensenhandel voorkomt en in veel gevallen ook niet de bescherming en hulp krijgt die ze nodig heeft, maar waar zij op basis van (inter-)nationale wet- en regelgeving recht op heeft.433 De gevolgen zijn groot. Eerstelijns professionals schetsen een beeld van kwetsbare meiden en jongens die vaak al op (zeer) jonge leeftijd worden geronseld en vervolgens geleidelijk steeds meer vast komen te zitten in de criminaliteit. Het gaat daarbij vaak om slachtoffers die niet kunnen of durven vragen om hulp, omdat zij zichzelf niet als slachtoffer identificeren, bang zijn voor represailles vanuit de uitbuiter(s) of angst hebben om zelf vervolgd te worden voor de onder dwang gepleegde criminele feiten. Vanwege deze redenen kunnen zij lang in hun uitbuitingssituatie vastzitten, en, als ze al in beeld komen, is dit vaak als dader in plaats van als slachtoffer. Volgens de eerstelijns professionals komt het in sommige gevallen zelfs voor dat slachtoffers uiteindelijk zelf doorgroeien als crimineel en overgaan tot het uitbuiten van andere kwetsbare personen.

Tegelijkertijd blijven de criminelen die kwetsbare personen ronselen en dwingen tot het plegen van criminele feiten veelal buiten beeld. De eerstelijns professionals binnen dit onderzoek geven bovendien aan dat zij bij het uitvoeren van hun werkzaamheden te maken hebben met grote uitdagingen en dat de huidige aanpak van criminele uitbuiting veel knelpunten kent die een effectieve bescherming van slachtoffers en de opsporing van daders in de weg staat. Gebaseerd op de resultaten van dit onderzoek, maakt dit dat de Nederlandse samenleving voor een grote uitdaging staat als het criminele uitbuiting effectief wil aanpakken.

interventies die zich uitstrekken over het domein van preventie en signalering tot aan de bescherming van slachtoffers en opsporing van daders. Deze overwegingen leiden tot de volgende hoofdboodschap:

Om het probleem van criminele uitbuiting in Nederland te doen keren, is een significante investering en aanpassing nodig. Dit vraagt in de eerste plaats om een mentaliteitsomslag, waarbij de aanpak van ondermijnende criminaliteit en jonge criminele aanwas en de aanpak van criminele uitbuiting nauw met elkaar worden verweven, en waarbij de leerstukken die in de afgelopen jaren met mensenhandel zijn opgedaan ook worden geïntegreerd in de bredere aanpak tegen ondermijnende criminaliteit, iets dat tot op heden geenszins het geval lijkt te zijn in Nederland.434 In het Verenigd Koninkrijk is deze verandering in denken reeds enkele jaren geleden in gang gezet en is prioriteit gegeven aan de aanpak van criminele uitbuiting. Dit met positieve gevolgen voor het zicht op criminele uitbuiting, de bescherming van slachtoffers en de opsporing van daders. Nederland kan en dient dit voorbeeld te volgen. Daarnaast vraagt de aanpak van dit fenomeen om tastbare investeringen, maatregelen en

om slachtofferschap van criminele uitbuiting te voorkomen en daders aan te pakken. Bovendien zijn de gemeenten in het kader van het Interbestuurlijk Programma435, waarin is afgesproken dat elke gemeente in 2022 over duidelijk beleid over mensenhandel dient te beschikken, aan de slag gegaan met de aanpak van mensenhandel. Maar gemeenten kunnen het niet alleen. Landelijke coördinatie is nodig als het gaat om het ondersteunen van gemeenten om te komen tot effectief beleid, voldoende capaciteit en expertise, maar ook om de structuur te creëren waarin gemeenten van elkaar kunnen leren en kunnen samenwerken in de aanpak van criminele uitbuiting. Dit met het doel dat niet elke gemeente het wiel opnieuw hoeft uit te vinden en er geen verplaatsingseffecten ontstaan, waardoor mensenhandelaren alsnog ongestoord hun gang kunnen gaan.

De Nederlandse overheid dient, zowel op landelijk als lokaal niveau, prioriteit te geven aan een integrale en zichtbare aanpak van criminele uitbuiting.

1. Veranker de aanpak van criminele uitbuiting en maak deze onderdeel van de aanpak ondermijnende criminaliteit Criminele uitbuiting komt voor in het hele land, zowel in grote als kleinere gemeenten. Het gaat om verschillende vormen van criminaliteit waartoe slachtoffers worden gedwongen, zoals drugscriminaliteit, diefstal, ronselen voor de prostitutie en geldezel- en katvangerconstructies. De aanpak van criminele uitbuiting is op dit moment nog voornamelijk vormgegeven rondom slachtoffers binnen de Roma-gemeenschap en Afrikaanse slachtoffers binnen de vluchtelingen- en migratiestromen. De eerstelijns professionals binnen dit onderzoek laten echter zien dat de grootste groep slachtoffers die zij waarnemen de Nederlandse nationaliteit heeft, terwijl in het beleid juist voor deze groep nog nauwelijks aandacht is. Gemeenten hebben een belangrijke verantwoordelijkheid in de signalering en bescherming van slachtoffers van alle vormen van geweld, waaronder ook van criminele uitbuiting. De gemeente is dan ook bij uitstek de plek waar de meeste mogelijkheden liggen om gericht te werk te gaan

Daarnaast is het van belang dat eerstelijns professionals worden ondersteund door het juridische kader rondom criminele uitbuiting goed af te bakenen. Dit komt de signalering en de opvolging van signalen naar verwachting ten goede. Hiertoe liggen ook mogelijkheden door bijvoorbeeld 433 EU-Richtlijn 2011/36/EU. 434 Zie bijvoorbeeld de brief van de Minister van Justitie en Veiligheid van 26 april 2022 over de aanpak van ondermijnende criminaliteit op hoofdlijnen, waarin met geen woord gerept wordt over criminele uitbuiting.

435 Overhedenoverleg, 2018, p. 22.

HET MISDRIJF VOORBIJ | 86

bewust in te zetten op het uitlokken van meer jurisprudentie, door het wetsartikel mensenhandel, waarvan in het coalitieakkoord is aangegeven dat deze herzien zal worden, te verduidelijken en te investeren in het trainen van eerstelijns professionals. Hierbij dient ook specifiek aandacht te zijn voor de implementatie en de toepassing van het non-punishment beginsel, omdat dit een van de hoekstenen vormt in de bescherming van slachtoffers van criminele uitbuiting. In lijn met de internationale weg- en regelgeving die de Nederlandse overheid verplichten om effectief beleid te ontwikkelen ten einde alle vormen van mensenhandel, waaronder ook criminele uitbuiting, tegen te gaan, dient het ontwikkelen van een integrale en brede aanpak van criminele uitbuiting landelijk prioriteit te krijgen en verankerd te worden in het nationaal actieplan ‘Samen tegen Mensenhandel’. Daar is bovendien momentum voor, nu dit actieplan op korte termijn herijkt zal worden. Deze overwegingen leiden tot de volgende aanbeveling: Aanbeveling 1a: De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid wordt, als interdepartementaal coördinator op het thema mensenhandel, aanbevolen om een integrale en brede aanpak van criminele uitbuiting te ontwikkelen en deze te verankeren in het landelijk actieplan ‘Samen tegen Mensenhandel’.

Het is echter niet alleen de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris om criminele uitbuiting aan te pakken. Hetgeen onderhavig onderzoek namelijk in het bijzonder aantoont, is dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit en de aanpak van criminele uitbuiting in feite twee kanten van dezelfde medaille zijn. Criminelen, ook in georganiseerd verband, richten zich immers doelbewust op kwetsbare jongeren die zij op verschillende manieren aan zich binden en vervolgens, ten faveure van persoonlijk gewin, in de criminaliteit dwingen. Soms met grof geweld, maar veelal ook door middel van manipulatie of het misbruik maken van aanwezige kwetsbaarheden, waardoor slachtoffers dusdanig afhankelijk zijn dat zij niet kunnen weigeren, of soms zelf niet eens inzien dat zij worden uitgebuit. Het zijn uiteindelijk de grote criminelen die hiervan profiteren, financieel, maar ook doordat zij zo buiten het zicht van de autoriteiten kunnen blijven. Het is om die reden dan ook opmerkelijk dat de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit en die van criminele uitbuiting in het beleid twee gescheiden werelden zijn.

Hoewel er in november 2021 een Tweede-Kamermotie is aangenomen om, specifiek ten aanzien van het voorkomen van jonge criminele aanwas, ook nadrukkelijk aandacht te hebben voor de preventie van criminele uitbuiting, zijn er tot op heden nog geen zichtbare maatregelen genomen die hier ook op

wijzen. In de brief van de minister van 26 april 2022436 over de aanpak van georganiseerde criminaliteit wordt in het geheel niet gesproken over criminele uitbuiting, terwijl hier op basis van de inhoud van de brief alle reden toe is. Het expliciet benoemen en integreren van de aanpak van criminele uitbuiting binnen het bredere offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit is om meer dan alleen semantische redenen belangrijk. In de eerste plaats vanwege de bescherming die de Nederlandse overheid verplicht is te bieden aan personen die onder dwang criminele feiten hebben moeten plegen, nu zij hiermee slachtoffer van mensenhandel zijn.437 Dit is niet alleen in het belang van het slachtoffer zelf, dat nu in de praktijk veelal als dader in beeld komt, maar óók in het belang van de Nederlandse samenleving als geheel. Kwetsbare criminele aanwas is immers (een deel van) de voedingsbodem voor de georganiseerde criminaliteit. Door te kijken vanuit de bril van criminele uitbuiting, ontstaat naast het repressieve kader, ook ruimte voor maatregelen en interventies ingegeven door het hulpverlenings- en beschermingskader. Een kader dat effectief kan zijn in het voorkomen van jonge criminele aanwas en dat slachtoffers doorgroeien als daders.