RIS312533 Rekeningencommissierapport 2021

Wanneer dit percentage negatief is, betekent dit dat het structurele deel van de begroting onvoldoende ruimte biedt om de lasten te blijven dragen. Dit maakt de financiële situatie van de gemeente op termijn kwetsbaar. In de begrotingen voor komende jaren wordt toegewerkt naar een positief percentage; in de jaarrekening 2021 is de uitkomst 0,41% positief. In de jaarstukken moet een overzicht worden opgenomen over incidentele baten en lasten. Bestemmingsreserves In totaal heeft de gemeente Den Haag € 1,1 miljard aan bestemmingsreserves. Dit geld is niet vrij besteedbaar. Boekhoudkundig (en conform de BBV-regels) tellen alle reserves mee in het Eigen Vermogen. Deze reserves tellen daardoor ook mee in de kengetallen. Eén van die kengetallen is de solvabiliteit: het eigen vermogen gedeeld door het totaal vermogen. Op dit moment is dat 35%, hetgeen tamelijk hoog is. In de gemeentelijke context is veel eigen vermogen eigenlijk uitgesteld beleidsgeld: geld dat is bedoeld voor specifiek beleid en dat in de komende jaren zal worden aangewend voor het uitvoeren van dat beleid. De uitputting van bestemmingsreserves is zichtbaar in de begroting. Onttrekkingen aan reserves zijn in de begroting weergegeven, met ook de jaarschijven erbij. Daarmee is ook zichtbaar hoe het geld in toekomstige begrotingen besteed wordt.

Afhankelijk van het type reserve (zie hiervoor ook de gemeentelijke algemene verordening financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2019) mag niet meer uit de reserve gehaald worden dan daadwerkelijk wordt besteed aan het specifieke doel. Dat betekent dat zich onderbestedingen op reserves kunnen voordoen. Hierover wordt in de jaarstukken verantwoording afgelegd, op basis waarvan vervolgens een besluit genomen kan worden. Voor risico’s die zich naar verwachting gaan voordoen zijn overeenkomstig het BBV deze verplichtingen geraamd en verantwoord als voorziening op de gemeentelijke balans. Voor moeilijk in te schatten risico’s mag geen voorziening worden getroffen, maar mogen wel reserves worden gevormd. Dit is zichtbaar in de algemene reserve (zie paragraaf weerstandsvermogen) en de reserve grondbedrijf (zie paragraaf grondbedrijf). Rekening houdend met de bestaande risico’s is de huidige stand (€ 50 miljoen) van de Algemene reserve € 51 miljoen te laag. Er is een herstelplan gemaakt om de reserve aan te vullen met de boekwinsten uit de verkoop van vastgoed, met eventuele voordelige jaarrekeningresultaten en met rentebesparingen door het reduceren van leningen. Ook moet een betere risicobeheersing de omvang van de aan te houden reserve terugdringen. Naast de algemene reserve staan er ook programmareserves op de balans (totaal € 5,5 miljoen).

Deze zijn specifiek gekoppeld aan een programma en bedoeld om eventuele voordelen op de begrotingsuitvoering beschikbaar te kunnen houden voor het volgende jaar, indien sprake is van een fasering van activiteiten. Dit kan vrij besteedbaar geld zijn. Bij de resultaatbestemming wordt zichtbaar of een voordelig resultaat nog nodig is voor besteding in het lopende jaar (bijvoorbeeld vanwege vertragingen), dan wel of daaraan een andere bestemming wordt gegeven. De raad neemt hierover een besluit. De Reserve grondbedrijf (€ 57 miljoen) bestaat uit risico’s waarvoor het conform het BBV niet mogelijk is een verplichte voorziening te treffen (voorziening negatieve plannen). Deze reserve wordt jaarlijks geactualiseerd (zie paragraaf grondbedrijf). 15

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

RIS312533

De Reserve activafinanciering (€ 109 miljoen) vormt de dekking voor toekomstige kapitaallasten zoals afschrijving. Deze is niet vrij besteedbaar. Het is wel mogelijk om de reserve te laten vrijvallen, maar dan moeten de middelen ter financiering van de kapitaallasten in de exploitatiebegroting worden opgenomen. De omvang van projectreserves bedraagt in totaal € 799 miljoen. Projectreserves zijn reserves voor een specifiek beleidsdoel binnen een programma. De middelen in deze reserve mogen uitsluitend voor dit beleidsdoel worden aangewend. Onder de overige bestemmingsreserves (€ 102 miljoen) valt onder meer de reserve voor de allocatie van incidentele middelen (€ 66 miljoen). Deze middelen zijn al in toekomstige begrotingen verwerkt. Een (extra) beroep op deze reserve kan dus niet worden gedaan zonder toekomstige begrotingen aan te passen. Enecoreserves (in miljoen euro’s)

Kwaliteitsimpuls gebiedsontwikkeling en sociale woningbouw Duurzame mobiliteit (sociale)woningbouwimpuls Energietransitie IT-impuls

start budget RIS 311102 123

reserve 1/1/21 pag. 496

reserve 1/1/22 pag. 496

97

87

307 50 184 10 674

271 49 161 2 580

269 46 141 0 543

Enecomiddelen De Enecoreserve (€ 543 miljoen) komt niet als zodanig terug in de jaarstukken. Deze is onderverdeeld in vijf specifieke projectreserves die in bovenstaand staatje zijn opgenomen. Eén daarvan is inmiddels leeg omdat de middelen (conform de begroting) zijn besteed aan het masterplan IT. Voor het Masterplan IT is eerder een raadsbesluit genomen waarin is vastgelegd dat de middelen als extra impuls vóór 2022 zouden worden uitgegeven. Voor de overige reserves is een specifiek raadsbesluit genomen en daarmee is het kader vastgelegd voor besteding van deze reserves. Het is mogelijk dat een nadere invulling van de besteding uit een reserve in een specifieke jaarschijf wordt vastgelegd. Er kan niet tussen deze reserves worden geschoven, tenzij de raad daar alsnog anders over besluit. Een deel van het geld is inmiddels niet meer vrij besteedbaar omdat daarover bestuurlijke besluiten zijn genomen en verplichtingen met derden zijn aangegaan. Bestedingen uit de reserves kunnen alleen worden gedaan als dat in de begrotingsjaarschijf is geregeld. Het college kan in een jaar niet meer besteden uit een reserve dan in de begroting is opgenomen. De specifieke regels voor projectreserves in de algemene verordening financieel beheer en beleid 2019 zijn hierbij van belang.

Voor bestedingen uit reserves is een specifiek raadsbesluit nodig dat vóór 31 december van het desbetreffende jaar moet zijn genomen. ▪

Verplichtingen inzake Enecoreserves: de Rekeningencommissie wil graag inzicht in welk deel van de afzonderlijke Enecoreserves niet meer vrij besteedbaar is vanwege reeds genomen bestuurlijke besluiten en daaruit volgende aangegane verplichtingen met derden. Het college wordt gevraagd hiertoe per reserve een overzicht te verstrekken.

3.3.1

Herstelplan Algemene Reserve

In de begroting 2021 zijn maatregelen voorgesteld om de algemene reserve aan te vullen naar de beoogde € 101 miljoen. In de jaarstukken is dit minder goed zichtbaar, anders dan dat het saldo van de algemene reserve ten opzichte van voorgaand jaar is toegenomen van € 25 miljoen naar € 50 miljoen. In de begroting van 2022 en 2023 is zichtbaar hoe het saldo zich verder ontwikkelt. Verder wordt in het raadsvoorstel voor de bestemming van het resultaat over 2021 aangegeven met welk bedrag de algemene reserve verder wordt aangevuld. De Rekeningencommissie wil worden geïnformeerd over de inhoud van het herstelplan en de uitvoering daarvan in 2021: welke concrete maatregelen zijn uitgevoerd met het oog op herstel van de

16

RIS312533

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

algemene reserve en wat is de actuele stand van zaken? De commissie heeft de wethouder gevraagd deze informatie tevens explicieter in de verantwoording op te nemen. De wethouder Financiën & Stadsontwikkeling (FS): De Algemene reserve wordt aangevuld door de verkoop van niet-strategisch gemeentelijk vastgoed. Daarvoor is een lijst opgesteld met vastgoed dat geen beleidsmatig doel dient. In 2021 is per saldo € 4,6 miljoen toegevoegd aan de Algemene reserve vanuit verkoopopbrengsten. In de begroting 2021 was hiervoor € 5 miljoen geraamd. Voor de komende vier jaar resteert nog een te behalen verkoopresultaat van € 23,8 miljoen. Daarnaast heeft de raad een motie aangenomen waarin is gevraagd 10% van het netto resultaat op de programma’s toe te voegen aan de algemene reserve. De motie is door het college uitgevoerd, waardoor het afgelopen jaar nog eens € 1,7 miljoen is toegevoegd aan de Algemene reserve. De wethouder zegt toe het groeipad van de Algemene reserve explicieter te maken in de Programmarekening, voor zover dit mogelijk is. Veel onderdelen worden pas bij de resultaatbestemming verrekend met de Algemene Reserve en hierop kan niet worden vooruitgelopen in de Programmarekening.

17

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

4

RIS312533

Grote projecten en grondexploitaties

De onzekerheden met betrekking tot het getrouwe beeld in de jaarrekening 2021 en de financiële rechtmatigheid hebben voor een belangrijk deel betrekking op het fysiek domein: circa € 58 miljoen.

4.1

Grondexploitaties: diverse aandachtspunten van vorig jaar

Naar aanleiding van de controle van de jaarrekening 2020 kwam naar voren dat de waardering van grondexploitaties een significant risico vormde vanwege de mate van schattingsonzekerheid. Geconstateerde fouten betroffen onvoldoende onderbouwde stelposten voor onvoorziene kosten. Voorts waren er onzekerheden vanwege niet onderbouwde prospectieve kosten/opbrengsten én toerekening van investeringen in de openbare ruimte aan grondexploitaties. In een ambtelijke werkbespreking op 24 november 2021 is de commissie geïnformeerd dat onderzocht is of investeringen in de openbare ruimte terecht in grondexploitaties waren opgenomen. Hieruit bleek dat een expliciete onderbouwing nodig is volgens de zogenoemde PPT-criteria waarnaar in het BBV wordt verwezen (Profijt, Proportionaliteit en Toerekenbaarheid). Dit moet leiden tot het aanscherpen van de verordening grondexploitaties, in 2022 aan de raad voor te leggen. Voorts zijn aan de accountant ter toetsing onderbouwingen voorgelegd voor de grondexploitaties waarover bevindingen waren in de jaarrekeningcontrole 2020. Het betreft met name de Trekvlietzone, de Noordboulevard Scheveningen, Grotiusplaats, het Spuikwartier fase 2 en 3, de Leijweg/Escamplaan, A12-zone deelplan 20 en Kijkduin. Een doorlichting heeft plaatsgevonden en dit heeft geleid tot een bijstelling van de grondexploitatie of tot onzekerheden.

Bij de controle van de jaarrekening 2021 is gebleken dat ten opzichte van het voorgaande jaar progressie is geboekt in de beheersing binnen het fysiek domein. Er is voor gekozen om alle fouten in (kosten)posten in 2020 in de jaarrekening van 2021 volledig te repareren (€ 9,8 miljoen). Ook zijn er fouten direct gecorrigeerd over 2021. Deze zijn vermeld in het overzicht van correcties in het accountantsverslag. Voor grondexploitaties is gewerkt aan een betere onderbouwing van prospectieve kosten en toerekening van investeringen op basis van de PPT-criteria. De onzekerheden rond grondexploitaties zijn daarmee gedaald van € 29,3 miljoen in 2020 naar € 5,3 miljoen in 2021 en hebben bijgedragen aan een totale daling van grondexploitatiegerelateerde onzekerheden van € 49,3 miljoen in 2020 naar € 32,1 miljoen in 2021. Voor grondexploitaties resteren nog verbeterpunten. De PPT-motivatie voor (volledige) toerekening van de investering in de openbare ruimte aan de grondexploitaties en de voorziening negatieve plannen is op onderdelen nog onvoldoende (€ 5,3 miljoen in 2021). Voor de toepassing van PPTcriteria dienen nog concrete normen te worden opgesteld. Voor grondexploitaties van totaal € 26,6 miljoen is de uitvoering van de plannen in de huidige vorm onzeker in 2021. Hieronder valt ook de Grotiusplaats. Dit betreft zowel baten als lasten, maar voor het merendeel lasten.

Daarbij brengt de huidige extracomptabele registratie van de prospecties en netto contante waarde van grondexploitaties in spreadsheets een verhoogd risico op fouten met zich mee. Dit is niet bevorderlijk voor een goede projectbeheersing. Om dit te ondervangen, dient een integratie van de gerealiseerde én geprospecteerde kosten en baten in één administratie plaats te vinden, naast het aanpassen van de verordening.

4.1.1

Herzieningsmomenten prospecties grondexploitaties

De prospecties voor grondexploitaties worden in ieder geval per 31 december herzien, mede ten behoeve van de bepaling van het weerstandsvermogen. Gezien de recente snelle prijsstijgingen wil de Rekeningencommissie door de wethouder worden geïnformeerd over andere momenten waarop de prospecties van grondexploitaties worden herzien. De wethouder FS: De wethouder bevestigt dat de prospecties voor grondexploitaties ieder jaar per 31 december worden geactualiseerd. Daarnaast worden deze ook geactualiseerd bij het opstellen van de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG). Deze prognose maakt onderdeel uit van de besluitvorming over de

18

RIS312533

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

begroting. In de MPG wordt de stand per 30 april vermeld. De MPG wordt als onderdeel van de programmabegroting naar de raad gestuurd. Gevolgen van de snelle prijsstijgingen zijn met name beleidsmatig van aard. Aannemers zijn terughoudend in het afsluiten van contracten vanwege onzekerheden over grondprijzen. Hierdoor kunnen projecten vertragen. De wethouder zegt toe schriftelijk toe te lichten wat de gevolgen van de snelle prijsstijgingen zijn voor de gehele begroting in de komende jaren.

4.2

GRIP-rapportages

Grote projecten overschrijden niet zelden de planning en het budget. Na ervaringen met projecten waarop het gemeentebestuur onvoldoende grip leek te hebben en een kritisch rekenkamerrapport (RIS169996) hierover heeft de raad in 2010 besloten het college halfjaarlijks te laten rapporteren over de beheersing van grote projecten, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening. De GRIPrapportage werd als bijlage bij deze stukken opgenomen. Tijdens het jaarrekeningonderzoek 2019 is opgemerkt dat deze GRIP-rapportage tijdens de begrotingsbehandeling en vaststelling van de jaarrekening niet expliciet wordt behandeld in de raad. Daarom heeft in 2020 en 2021 binnen de Rekeningencommissie en de commissie Ruimte een gedachtewisseling plaatsgevonden over hoe op structurele wijze aandacht kan worden besteed aan de beheersing van grote projecten, (mede) aan de hand van de GRIP-rapportages.

4.2.1

Tekortkomingen ‘oude’ GRIP-rapportages

Uit een eerste evaluatie van de Rekeningencommissie in november 2020 bleek dat de GRIPrapportage niet het beoogde inzicht bood. Daarbij zijn de volgende aandachtspunten naar voren gekomen. - Verwachtingen en gebruik GRIP-rapportage: de verwachtingen die mede tot het besluit tot een halfjaarlijkse GRIP-rapportage hebben geleid leken niet te worden waargemaakt. Leden zagen onvoldoende toegevoegde waarde van de rapportage voor de uitoefening van hun controlerende taak. De rapportage is geen object van accountantscontrole en leek raadsbreed weinig aandacht te krijgen. - Actualiteit GRIP-rapportage: de GRIP-rapportages werden enkele maanden na de peildatum gepubliceerd als bijlagen bij de begroting en jaarrekening. Hierdoor hadden de rapportages bij publicatie al een deel van hun actualiteit verloren. - Voortgangsproblemen niet zichtbaar: overschrijdingen die zich in de praktijk bij projecten hebben voorgedaan werden niet gesignaleerd in de GRIP-rapportages. De raad voelde zich meermaals verrast door voortgangsproblemen die niet uit de GRIP-rapportage bleken. - Koppeling van informatievoorziening aan projectadministratie: bij verschillende methodieken voor interne beheersing (denk aan PRINCE2 en Agile/Scrum) wordt met behulp van te behalen mijlpalen de voortgang gemeten.

De Rekeningencommissie heeft gevraagd nader te worden geïnformeerd over mogelijkheden om de voortgangsinformatie uit de projectadministratie te ontsluiten in de vorm van dashboards voor de raad. - Verantwoordingsprincipe: de raad moet erop kunnen vertrouwen dat hij tijdig en proportioneel over de voortgang wordt geïnformeerd. Van belang is dat risico’s op afwijkingen actief onder de aandacht van de raad worden gebracht en niet pas achteraf worden benoemd en verklaard. - Inzicht in risico’s: de commissie wilde kijken naar een manier om naast het melden van afwijkingen in de voortgang ook de belangrijkste voortgangs- en beheersingsrisico’s te laten benoemen in voortgangsinformatie aan de raad. - Definitie groot project: onvoldoende duidelijk was hoe en op basis van welke criteria projecten werden geselecteerd voor de GRIP-rapportage over grote projecten. De commissie wilde transparante criteria voor deze selectie.

4.2.2

Analyse GAD van de GRIP-rapportage

Vooruitlopend op toezending van de eerste verbeterde GRIP-rapportage heeft de Accountsdienst alvast de uitkomsten van haar analyse van de nieuwe opzet gedeeld (GAD/2021.117). Deze bevindingen kunnen bij de evaluatie van het GRIP-format worden betrokken.

19

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

RIS312533

In een quick scan is met name gekeken of de aanbevelingen in het rekenkamerrapport uit 2010 zijn opgevolgd en is een benchmark uitgevoerd met andere grote organisaties. Verder is meegekeken met de ontwikkeling van de nieuwe GRIP-rapportage. Een quick scan betreft geen zeer uitgebreid onderzoek. Het onderzoek is in goede samenwerking met de verantwoordelijke dienst uitgevoerd. De aanbevelingen uit het rekenkamerrapport (RIS169996) zijn op hoofdlijnen opgevolgd. Aandachtspunten zijn de grote omvang van de rapportage, consistentie tussen projecten en opnemen van een dashboard met de belangrijkste aspecten. Gedurende het onderzoek kwam naar voren dat maar in beperkte mate benchmark-informatie beschikbaar is. Alleen de stad Rotterdam komt in aanmerking voor onderlinge vergelijking. Den Haag doet het in vergelijking met andere steden daarmee best goed. -

Door de Accountantsdienst is aanbevolen om over grondexploitaties separaat van investeringsprojecten te rapporteren. Ook is aanbevolen de doorklikbaarheid van de GRIP-rapportage te verbeteren. Dit hoeft technisch niet ingewikkeld te zijn; het gaat vooral om het toevoegen van hyperlinks of koppelingen naar onderliggende documenten.

4.2.3

Werkbesprekingen over verbetering GRIP

Vervolgens is in werkbesprekingen in de commissie Ruimte en de Rekeningencommissie verder gesproken over mogelijkheden tot verbetering van de GRIP-rapportage (RIS311907). Uitgangspunt is geweest om de interne informatievoorziening te laten aansluiten bij de rapportage aan de raad. Omdat ook intern gewerkt werd aan de verbetering van het rapportagesysteem en de uniformiteit daarvan bij verschillende diensten, is geprobeerd de wensen van de raad zoveel mogelijk ook in de ontwikkeling van de interne rapportagestructuur mee te nemen. Met het nieuwe GRIP-format is getracht de projectbeheersing verder te uniformeren en te standaardiseren door middel van digitalisering. De doelstelling van de GRIP-rapportage is gedefinieerd als het tijdig en toegankelijk geïnformeerd worden over (grote) beslissingen, transparantie bieden over de afwegingen en afspraken die gemaakt zijn en tevens uitleggen wanneer van het door de raad vastgestelde kader wordt afgeweken. De Rekeningencommissie heeft voorgesteld om in de doelstelling expliciet op te nemen dat wordt gerapporteerd over actuele risico’s die zich manifesteren of die tussentijds wijzigen. Met het nieuwe format wordt een beter inzicht gegeven in risico’s die met een project samenhangen en de sturing op deze risico’s.

Door middel van projectbeheersing worden de risico’s in beeld gebracht en wordt gestuurd op de aspecten geld, risico, organisatie, tijd, informatie en kwaliteit (GROTIK), waaraan maatschappelijke doeleinden zijn toegevoegd. Toen in 2010 werd gestart met de GRIP-rapportages in het oude format werd niet gerapporteerd over alle beheersaspecten, maar werd vooral gefocust op geld en tijd. Daardoor kreeg de raad het gevoel dat achteraf werd uitgelegd waarom risico’s zich hadden voorgedaan. Deze risico’s werden in de oude GRIP-rapportages niet vooraf benoemd. Op verzoek van de raad waren eerder al de maatschappelijke doeleinden aan de rapportage toegevoegd. De bedoeling is dat daarmee inzichtelijk blijft wat de impact is van beslissingen gedurende een traject op de uitkomst die beoogd wordt, bijvoorbeeld het aantal te bouwen woningen. Voorgesteld is om ook de rapportagemomenten in de GRIP-cyclus aan te passen om de raad zo van actuelere informatie te kunnen voorzien. In de oude werkwijze was de rapportage onderdeel van de begroting en jaarrekening. Omdat dit omvangrijke documenten in de bestaande planning & controlcyclus zijn, duurt de totstandkoming daarvan meerdere maanden. Tussen peildatum en besluitvorming in de raad zit vaak meer dan een half jaar. In de voorgestelde GRIP-rapportagecyclus wordt aangesloten bij de interne rapportagemomenten over het tweede en derde kwartaal.

In deze periode vinden doorgaans de grootste wijzigingen plaats in projecten lopende het begrotingsjaar. Tevens is er op deze momenten nog gelegenheid om bij te sturen. Voorafgaand aan een project worden door de raad de kaders vastgesteld. Indien van deze kaders moet worden afgeweken, wordt de raad hierover meteen geïnformeerd en niet pas in de eerstvolgende

20

RIS312533

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

GRIP-rapportage. Vervolgens wordt dit in de rapportage zichtbaar door bijvoorbeeld een verschuiving van de tijdlijn en aanvullende beheersmaatregelen. In de nieuwe rapportage worden naast de ruim 200 projecten van de dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) ook projecten van de dienst Stadsbeheer (DSB) opgenomen, zodat alle projecten in het fysieke domein binnen de scope van de GRIP-rapportage vallen. Vorig jaar is afgesproken dat na introductie van het nieuwe format een evaluatie plaatsvindt na de zomer van 2022. Vooruitlopend hierop is in de Rekeningencommissievergadering van 26 januari 2022 gevraagd of de rapportage zoveel mogelijk openbaar naar de raad kan worden gestuurd. Daarom zal in de komende GRIP-rapportages in 2022 een gedeelte openbaar zijn. De consequentie daarvan is dat het abstractieniveau hiervan iets hoger zal zijn. De risico’s en de financiële paragraaf zullen onder geheimhouding naar de raad worden gestuurd. Van alle bestaande projecten wordt eens per jaar beoordeeld of ze al dan niet voldoen aan twaalf specifieke kenmerken. Deze beoordeling vindt tevens plaats bij de start van een nieuw project. Indien een project aan negen of meer kenmerken voldoet wordt het opgenomen in de GRIP-rapportage. Ook als een project in een volgende rapportage afvalt, worden de redenen daarvoor toegelicht.

Om eventuele subjectiviteit te ondervangen is het beoordelingsproces zo zorgvuldig mogelijk ingericht. De projectmanager geeft als eerste een oordeel per kenmerk en voorziet dit indien nodig van een toelichting. Vervolgens vindt beoordeling hiervan plaats door de gebiedsverantwoordelijke, te weten een manager gebiedsontwikkeling of programmadirecteur. Daarna wordt een en ander vastgesteld door het directieteam. Eerder is de vraag gesteld of alle kenmerken even zwaar zouden moeten wegen. Deze overweging wordt in de evaluatie betrokken. In de nieuwe GRIP-rapportage worden de afzonderlijke GROTIK+M-aspecten toegelicht, aan de hand waarvan sturing plaatsvindt. Tevens wordt het ‘stoplichtmodel’ uitgelegd. Bij ‘groen’ loopt het project op hoofdlijnen volgens plan. Bij ‘oranje’ is alertheid geboden en is bijsturing nodig. Bij ‘rood’ is ingrijpen nodig vanwege onvoorziene gebeurtenissen of vanwege voorziene gebeurtenissen die niet wenselijk zijn. Een dergelijke systematiek werd intern door DSB reeds acht jaar gehanteerd en wordt nu uniform toegepast door zowel DSB als DSO. Voorts wordt in de rapportage een overzicht gegeven van de actuele aandachtspunten qua voortgang, gevolgd door bestuurlijke aandachtspunten zoals raadsbesluiten en moties. In het financieel overzicht (hoofdstuk 2) wordt onderscheid gemaakt tussen grondexploitaties en investeringsprojecten.

Voor beide categorieën is een vergelijkbare projectbeheersing van toepassing. De cijfers worden waar nodig toegelicht. De Accountantsdienst heeft geadviseerd om het opnemen van grondexploitaties in de GRIP-rapportages te heroverwegen. Dit wordt betrokken bij de evaluatie na de zomer, wanneer ook de actualisatie van de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) beschikbaar is. Om beter inzicht te verschaffen in trendbewegingen zijn in paragraaf 3.3 alle projecten in één overzicht geplaatst. Daarbij moet worden opgemerkt dat het een relatief klein aantal projecten van het totaal betreft, waardoor het overzicht niet representatief is voor de projectbeheersing als geheel. Het toevoegen of afvoeren van projecten kan van invloed zijn op dit overzicht. Omdat voor de GRIPrapportage de meest risicovolle projecten worden geselecteerd mag worden verwacht dat niet alle projecten ‘op groen’ staan. Als één van de aspecten als rood wordt aangemerkt is de totaalscore meteen rood. Zodra er op meer dan drie aspecten ‘oranje’ wordt gescoord kleurt de totaalscore oranje. In de toelichting wordt uitgelegd waarom een aspect oranje of rood kleurt. Gedurende de uitvoering van een project kunnen zich wijzigingen voordoen die van invloed zijn op de aspecten tijd en geld, bijvoorbeeld als de scope van een project wordt uitgebreid.

Een voorbeeld daarvan is de scope-uitbreiding van het project Busplatform, dat daardoor uitliep in tijd en waarvoor extra geld beschikbaar is gesteld. Het bleef binnen de aangepaste kaders, maar ten opzichte van de oorspronkelijke kaders zou sprake geweest zijn van overschrijdingen. Met de nieuwe GRIP-rapportage wordt getracht ook in deze situaties inzicht te geven in de status van een project. Zodra een project uit de pas dreigt te lopen is bijsturing nodig. Het project wordt dan in de rapportage ‘op oranje’ gezet. Zodra daadwerkelijk afgeweken wordt van de kaders moet worden ingegrepen en wordt het project in de rapportage rood gemarkeerd. In het oude format werden dergelijke wijzigingen voor de raad vaak pas achteraf inzichtelijk.

21

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

RIS312533

Bij het overzicht van risico’s (par. 3.5) wordt door middel van een top-3 inzichtelijk gemaakt wat de belangrijkste risico’s per project zijn. Bij elk risico hoort een oorzaak, een gevolg, een maatregel en een klasse. In de top-3 staan doorgaans risico’s van een hogere klasse omdat sprake is van een grotere impact. Vervolgens wordt in paragraaf 3.6 van elk project de maatschappelijke relevantie beschreven. In de bijlagen in hoofdstuk 4 wordt in paragraaf 4.1. een overzicht gegeven van de verschillende rollen en verantwoordelijkheden in de projectbeheersing, gevolgd door een algemene beschrijving van de projecten in paragraaf 4.2. In paragraaf 4.3. worden de kenmerken beschreven aan de hand waarvan projecten voor de GRIPrapportage worden geselecteerd en wordt per project aangegeven welke van de kenmerken daarop van toepassing zijn. Uit de beantwoording van de vragen en de behandeling van de opmerkingen van de leden van de Rekeningencommissie is het volgende naar voren gekomen. - Selectie van projecten voor GRIP: de Rekeningencommissie wil een weging van selectiecriteria betrekken in de evaluatie na de zomer. - Rapportage over projecten buiten het fysieke domein: in het nieuwe format van de GRIPrapportage worden uitsluitend projecten van DSO en DSB opgenomen.

De Rekeningencommissie acht het wenselijk dat ook aan de raad wordt gerapporteerd over risico’s bij andere grote projecten, zoals bijvoorbeeld de Energieacademie en IT-projecten. De Rekeningencommissie heeft behoefte aan nader advies over de mogelijkheden van rapportage over grote projecten buiten het fysieke domein, onder meer voor wat betreft rapportagevorm en clustering van projecten. - Fysieke projecten versus overige projecten: uitbreiding van de GRIP-rapportage met overige grote projecten zoals IT-projecten die niet binnen het fysieke domein vallen is een tamelijk grote stap. Deze projecten passen niet in de projectbeheersing zoals die in het fysieke domein is georganiseerd volgens de PRINCE2-methodiek. IT-projecten werken bijvoorbeeld met de projectbeheersingsmethodiek scrum. De vraag is of de nu gedefinieerde kenmerken voldoende toepasbaar zijn op projecten buiten het fysieke domein. - Doorlooptijd totstandkoming rapportage: de afronding van de eerste GRIP-rapportages nam meer tijd in beslag dan beoogd omdat de nieuwe werkwijze nog enige gewenning van de organisatie vroeg, onder andere voor wat betreft een vertaalslag naar teksten zonder vakjargon. Naar verwachting zal de doorlooptijd van de rapportages in 2022 korter zijn.

Daarbij wordt aangetekend dat de risicomodule van het automatiseringssysteem nog niet is geïmplementeerd, waardoor de rapportage nog niet met één druk op de knop tot stand komt. Deze implementatie is onderhanden en is naar verwachting eind 2022 afgerond. De Rekeningencommissie heeft met instemming kennisgenomen van het streven om de doorlooptijd van de rapportages te verkorten en benadrukt dat de mate van actualiteit van de rapportages bepalend is voor de toegevoegde waarde ervan. - Planning evaluatie na GRIP Q2 2022: de Rekeningencommissie wil het huidige format evalueren nadat de GRIP-rapportage over het tweede kwartaal van 2023 is behandeld. ▪

22

Terugblik op niet-GRIP-projecten bij evaluatie: de Rekeningencommissie vraagt bij de evaluatie ook terug te blikken op projecten die niet in de GRIP-rapportage waren opgenomen, waarvan dat achteraf gezien wel wenselijk zou zijn geweest. Welke criteria zouden met de kennis van nu wellicht meer nadruk moeten krijgen in de selectie van projecten voor de GRIPrapportage?

RIS312533

5

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

Financiële rechtmatigheid

De juridische term rechtmatigheid houdt in dat een (voorgenomen) handelswijze in overeenstemming is met geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat de gemeente qua taken op zich neemt. Dit betekent dat alle handelingen van de gemeente moeten voldoen aan de geldende weten regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsomstandigheden, aanbestedingen, omgevingswet, subsidievoorwaarden en raadsbesluiten. Van een overheidsorganisatie mag worden verwacht dat deze aan wet- en regelgeving voldoet en daarnaar handelt. Het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording is een minder omvattend begrip. Hier is een duidelijke relatie met financiële beheershandelingen: er moet worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Jaarlijks stelt de raad het normenkader voor het rechtmatigheidsoordeel vast.

5.1

Normen- en toetsingskader rechtmatigheid 2021

Met de vaststelling van dit voorstel (RIS310460) geeft de raad het normen- en toetsingskader voor de accountantscontrole van de jaarrekening over 2021. De inhoud van het kader gaf de Rekeningencommissie geen aanleiding tot vragen of opmerkingen.

5.2

Subsidie of aanbestedingsplichtige overheidsopdracht?

Vorig jaar bevatte de controleverklaring een paragraaf over onzekerheden ten aanzien van subsidieverstrekkingen van in totaal € 52,7 miljoen. Omdat in het addendum op de jaarrekening deze onzekerheden waren benoemd en onderzoek hiernaar was aangekondigd, zijn ze niet meegewogen in het oordeel. Deze onzekerheid rond de rechtmatigheid van subsidieverstrekking is inmiddels opgelost. Het onderzoek hiernaar heeft een onrechtmatigheid aan het licht gebracht van € 1,5 miljoen: een verstrekte subsidie bleek als inkoop te kwalificeren. Daarnaast heeft de accountant gewezen op een zestal adviezen. In een ambtelijke werkbespreking op 22 december 2021 is toegelicht dat een nadere werkinstructie is opgesteld aan de hand waarvan de risicovolle dossiers nader worden onderbouwd. Deze is ter toetsing aan de accountant voorgelegd, waarna de werkinstructie in 2022 door het college wordt vastgesteld. Ook de Kadernota subsidiebeleid Den Haag 2020-2023 wordt waar nodig aangepast.

De werkinstructie geeft een toelichting op en uitwerking van het afwegingskader in de Kadernota, aan de hand van zeven te beantwoorden vragen: - welk bedrag wordt aangevraagd? - wat is de intentie van de geldverstrekker? - wie neemt het initiatief voor de activiteit? - is sprake van een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel, met andere woorden: is sprake van een afdwingbare prestatie? - wie heeft de zeggenschap over de invulling van de activiteiten? - hoe is de verhouding tussen de waarde van de prestatie en de betaling? In het algemeen bedraagt het te verstrekken bedrag bij een subsidie slechts een deel van de kosten, bij inkoop wordt de betaling geacht tenminste kostendekkend te zijn; - is sprake van commerciële activiteiten? De beantwoording van deze vragen moet een ondubbelzinnig antwoord geven op de vraag of een geldverstrekking vanuit de gemeente als inkoop of als subsidie moet worden gezien.

5.3

Rechtmatigheid inkopen en aanbestedingen

De rechtmatigheidsfouten bij Europese aanbestedingen behoren tot de belangrijkste bevindingen dit controlejaar en betroffen circa 80% van de totale hoeveelheid rechtmatigheidsfouten. Er zijn

23

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

RIS312533

€ 18 miljoen aan fouten geconstateerd betreffende 23 opdrachten (2020: € 6 miljoen) en € 1 miljoen aan onzekerheden (2020: € 4 miljoen). De bevindingen kunnen worden verdeeld in drie categorieën. De eerste is het onrechtmatig verlengen en verlenen van opdrachten. Het onrechtmatig verlengen van opdrachten kan zich voordoen als een contract van een ingehuurde medewerker, dat op zich qua financiële omvang onder de aanbestedingsgrens blijft, meerdere keren wordt verlengd waardoor de totale waarde wél boven de aanbestedingsgrens komt. Onrechtmatig verlenen van opdrachten kan zich voordoen als blijkt dat meerdere inkopen bij dezelfde leverancier van gelijksoortige aard zijn en gebundeld aanbesteed hadden moeten worden. De tweede categorie is het overschrijden van de opdrachtwaarde en de looptijden van opdrachten. De derde categorie betreft coronagerelateerde inkopen waarbij een beroep is gedaan op de uitzonderingsgrond dwingende spoed in de aanbestedingswet. Dit kan uitsluitend als aan bepaalde voorwaarden is voldaan en het beroep op de uitzonderingsgrond toereikend is gemotiveerd. Tot slot waren er ook nog afwijkingen die bij eerdere jaarrekeningcontroles zijn geconstateerd en die doorwerken naar 2021.

Opgemerkt moet worden dat indien deze contracten door de gemeente in de jaarrekening worden opgenomen in de niet uit de balans blijkende verplichtingen het hele bedrag in één keer kan worden betrokken in het accountantsoordeel zonder doorwerking van jaarbedragen naar volgende jaren. De onrechtmatigheden doen zich met name voor bij de inhuur van personeel en de inkoop van ICT. De aanbevelingen ten aanzien van inkopen en aanbestedingen uit voorgaande jaren gelden nog steeds: zorg voor een volledige contractregistratie, zorg dat een verplichte consultatie plaatsvindt van de centrale inkoopafdeling en voer een periodieke spendanalyse uit. Op dit moment is de gemeente bezig met een verbeterproces aanvraag tot betalen, waarbij sommige van deze interne beheersmaatregelen onderdeel zijn van het nieuwe proces. Op dit moment bevindt men zich echter nog in de voorbereidingsfase. De implementatie is pas in 2023 gereed. Van belang is dat de inkopende diensten de centrale inkoopafdeling tijdig betrekken in het aanbestedingstraject. Naar aanleiding van een rechterlijke uitspraak in 2021 moet bij raamovereenkomsten de maximale waarde of hoeveelheid worden vermeld in de aanbestedingsstukken. Per 2021 wordt het ontbreken ervan als een rechtmatigheidsfout aangemerkt. Voorts blijft de volledigheid van het inkoopdossier een aandachtspunt.

Facultatieve consultatie van de centrale inkoopafdeling: in de huidige spelregels ligt de verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor inkopen bij de verschillende diensten binnen de gemeente. Het is nu voor diensten niet verplicht om de centrale inkoopafdeling te consulteren bij een inkoop, ook niet als deze aanbestedingsplichtig is. Dit betekent ook dat een dienst kan inkopen zonder gebruik te maken van een bestaande mantelovereenkomst, of voorwaarden accepteert die niet in lijn zijn met de gemeentelijke inkoopvoorwaarden. Omdat diensten niet verplicht gebruik hoeven te maken van de centrale inkoopafdeling, zijn ze soms zelfs niet eens op de hoogte van het bestaan van een mantelovereenkomst die van toepassing is op een voorgenomen inkoop. De Rekeningencommissie plaatst vraagtekens bij de wenselijkheid van deze spelregels en heeft de wethouder DME gevraagd toe te lichten waarom niet wordt gekozen voor een centrale inkoopfunctie met de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De wethouder Duurzaamheid, Milieu, Energietransitie (DME): De wethouder DME heeft toegelicht dat de gemeente Den Haag altijd georganiseerd is geweest in afzonderlijke diensten, waar ook de kennis aanwezig is over de inkoop van voor de desbetreffende dienst relevante goederen en diensten.

Daarom is ervoor gekozen inkoop niet centraal via de inkoopafdeling te verplichten, maar deze afdeling een faciliterende rol te geven, als helpdesk of vraagbaak en door het trainingen te laten geven. De inkoopafdeling moet wel verplicht geconsulteerd worden bij Europese aanbestedingen. Binnen de gemeente is het project Aanvraag tot Betalen (AtB) onderhanden. Deze aanpak beoogt noodzakelijke verbeteringen in de inkoopfunctie te realiseren. Zo moet het voor ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor inkoop gemakkelijker worden de afdeling Inkoop te vinden en moet deze afdeling voor hen goed beschikbaar zijn. Ook is het de bedoeling dat niet alleen bij Europese aanbestedingen, maar bij alle inkopen van € 50.000 of meer de centrale inkoopafdeling verplicht

24

RIS312533

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

geconsulteerd wordt. Als de raad van mening is dat er vaker verplicht advies moet zijn neemt het college dit over. Nawoord: ▪

Verplichte consultatie in AtB: bij de Rekeningencommissie bestaat twijfel of het nieuwe proces Aanvraag tot Betalen (AtB) inkopende diensten daadwerkelijk dwingend voorschrijft om bij inkopen van meer dan € 50.000 de centrale inkoopafdeling te consulteren. Het college wordt gevraagd de procedure nader toe te lichten.

Naleving interne richtlijnen voor inkoop: evenals voorgaande jaren is ook dit jaar door de accountant geconstateerd dat niet bij elke inkoop boven de € 1000 wordt gehandeld conform de interne richtlijnen die voorschrijven dat een inkooporder moet worden aangemaakt. De Rekeningencommissie dringt er bij het college op aan werk te maken van een strikte naleving van de interne richtlijnen binnen de gehele organisatie en heeft de wethouder DME gevraagd toe te lichten hoe dit wordt vormgegeven. De wethouder Duurzaamheid, Milieu, Energietransitie (DME): Het aanmaken van een inkooporder voor alle inkopen boven € 1.000 is verplicht. Ook deze voorwaarde maakt onderdeel uit van het verbeterproces Aanvraag tot Betalen. Beoogd wordt het aanmaken van inkooporders gemakkelijker te maken en onduidelijkheden weg te nemen. Belemmeringen voor het aanmaken van een inkooporder worden zoveel mogelijk geëlimineerd en voor medewerkers wordt duidelijker wat zij geacht worden in te vullen. Het gemeentelijk managementteam (GMT) heeft zich gecommitteerd aan het naleven van de interne richtlijnen voor inkoop en heeft afspraken gemaakt over de sturing daarop en het rapporteren daarover. Voor de hele organisatie zijn grootschalige communicatie- en trainingsactiviteiten gepland. De implementatie daarvan is gepland voor begin 2023. Eventuele extra wensen van de raad wil het college hierin meenemen.

Motivatie uitzonderingsgrond dwingende spoed: voor coronagerelateerde inkopen bestaat een uitzonderingsmogelijkheid op de aanbestedingsplicht in het geval van dwingende spoed. Dit argument is echter beperkt houdbaar. De accountant constateert dat soms onvoldoende wordt gemotiveerd en vastgelegd waarom gebruik wordt gemaakt van de uitzonderingsgrond dwingende spoed in de aanbestedingswet. De beoordeling of terecht gebruik is gemaakt van de uitzonderlingsgrond hangt voornamelijk af van de onderbouwing ervan, inclusief een juridisch advies. In 2020 kon dwingende spoed tamelijk eenvoudig aannemelijk worden gemaakt. Voor inkopen in 2021 waren sommige van de omstandigheden inmiddels te voorzien, waardoor soms wel redelijkerwijs een aanbestedingsprocedure gestart had kunnen worden, desnoods met een verkorte aanbestedingstermijn. De Rekeningencommissie heeft de wethouder DME gevraagd ervoor te zorgen dat een beroep op een dergelijke uitzonderingsgrond deugdelijk wordt onderbouwd en vastgelegd. De wethouder Duurzaamheid, Milieu, Energietransitie (DME): Tijdens de coronapandemie is vaker een beroep gedaan op de uitzonderingsgrond. De huidige praktijk is dat een besluit van de algemeen directeur nodig is om af te kunnen wijken van het inkoopbeleid. Er is geen kader voor de algemeen directeuren waarin bijvoorbeeld voorwaarden voor een beroep op een uitzonderingsgrond zijn gedefinieerd.

Van hen wordt verwacht dat zij hierin de juiste afweging maken. De wethouder zegt toe dat in het verbetertraject wordt opgenomen dat een besluit van de algemeen directeur over een beroep op de uitzonderingsgrond wordt onderbouwd en vastgelegd. Overschrijding van de opdrachtwaarde: ondanks de wettelijke verplichting daartoe blijkt dat bij Europese aanbestedingen niet altijd de maximale waarde en of hoeveelheid wordt vermeld in de aanbestedingsstukken. Tijdens de accountantscontrole zijn 6 à 7 dossiers aangetroffen waarin de maximale opdrachtwaarde of -hoeveelheid niet was vermeld. De Rekeningencommissie heeft de wethouder DME gevraagd de maximale opdrachtwaarde expliciet op te nemen in de raamovereenkomst zelf.

25

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

RIS312533

De wethouder Duurzaamheid, Milieu, Energietransitie (DME): Het college heeft het GMT gevraagd ervoor te zorgen dat alle contracten centraal geregistreerd worden en daarbij de maximale opdrachtwaarde expliciet in raamovereenkomsten op te nemen. Dit is nog onderhanden. Voorkomen moet worden dat het decentraal in de organisatie ontbreekt aan voldoende kennis van de afgesloten overeenkomsten. Daarvoor is nodig dat er duidelijke richtlijnen zijn die zowel begrijpelijk als goed toegankelijk zijn. Binnen alle niveaus in de organisatie behoren medewerkers ervan op de hoogte te zijn. Integrale aanpak en kaders: de Rekeningencommissie wil weten in hoeverre er een integrale aanpak is voor het zoveel mogelijk centraal faciliteren van inkoop en het verplichten van consultatie van deze centrale faciliteiten. De commissie gaat ervan uit dat als dit het streven van het college is, het ook als standaard geldt voor de werkwijze van het ambtelijk apparaat. Voor wat betreft een betere onderbouwing van een beroep op de uitzonderingsgrond voor dwingende spoed verwacht de commissie dat deze in 2022 minder vaak van toepassing zal zijn. Daarmee verkeert de gemeente in een positie om de naleving strakker te handhaven.

De wethouder Duurzaamheid, Milieu, Energietransitie (DME): Het proces Aanvraag tot Betalen betreft één verbeterplan en is bedoeld als een integrale aanpak voor de hele organisatie: het beslaat zowel de breedte als de diepte van inkoop. De wethouder zegt toe dit verbeterplan naar de Rekeningencommissie te sturen. Tevens zegt de wethouder toe dat onderbouwingen voor uitzonderingsgronden met regelmaat in het GMT zullen worden besproken.

5.4

Rechtmatigheidsverantwoording door college vanaf 2023

Tot nu toe informeerde de gemeenteaccountant de raad over de juistheid, volledigheid én rechtmatigheid van de verantwoording. Het college is per 20232 echter zelf verantwoordelijk voor verantwoording over de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. Concreet betekent dit dat vanaf 2023 het college moet aantonen dat de budgetten rechtmatig besteed worden door middel van een rechtmatigheidsverantwoording die onderdeel wordt van de jaarrekening. In de bedrijfsvoeringsparagraaf licht het college de afwijkingen, oorzaken en maatregelen toe. Wat verandert er? De interne beheersing behoort dusdanig te zijn ingericht dat het rechtmatig handelen van de gemeente is geborgd. De komende wetswijziging brengt op dat punt niets nieuws. Wel nieuw is dat het college nu via het verplichte format rechtmatigheidsverantwoording én in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening zelf verantwoordt over fouten en onzekerheden en verbeteracties ten aanzien van rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. De gedachte hierachter is dat het de raad gemakkelijker maakt om het college aan te spreken op eventuele verbeterpunten in de interne beheersing. Tot nu toe kwamen bevindingen ten aanzien van rechtmatigheid voornamelijk in het accountsverslag aan de orde.

Criteria De commissie BBV heeft voor gemeenten een kadernota opgesteld die het college kan helpen bij de invulling van de rechtmatigheidsverantwoording. Deze is gepubliceerd op de website van de commissie BBV en kent ook verplichte elementen, zoals stellige uitspraken. De rechtmatigheidsverantwoording heeft betrekking op slechts drie criteria van de negen criteria die bij de accountantscontrole worden gehanteerd: - het begrotingscriterium: is het college binnen de door de raad vastgestelde begroting gebleven? Hiervan wordt normaalgesproken ook al verslag gedaan in de jaarrekening; - het voorwaardencriterium: is in de financiële beheershandelingen voldaan aan de voorwaarden zoals opgenomen in wet- en regelgeving? In de praktijk hebben de meeste rechtmatigheidsfouten hierop betrekking, bijvoorbeeld bij inkoop en aanbesteding. - Het criterium voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-criterium): hoe wordt misbruik en oneigenlijk gebruik van de regels voorkómen? Is bijvoorbeeld door derden ten onrechte aanspraak

2 Gedurende het onderzoek naar de jaarrekening 2021 werd bekend dat de invoering van de wetswijziging is opgeschoven van

2022 naar 2023

26

RIS312533

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

gemaakt op sociale uitkeringen? De gemeente wordt reeds geacht hierop actief te handhaven, waarmee grote rechtmatigheidsfouten voorkómen behoren te worden. Het college hoeft dus via de rechtmatigheidsverantwoording over minder criteria te rapporteren dan de accountant tot dusver deed en ook zal blijven doen. De negen criteria blijven onderdeel uitmaken van de getrouwheidscontrole door de accountant. Gevolgen in de praktijk In de ambtelijke toelichtingen op de aangekondigde wetswijziging wordt soms gesproken over een rechtmatigheidsverklaring. Het betreft echter niet meer dan een rechtmatigheidsverantwoording. Hiervoor zouden normaliter geen grote aanpassingen in de al bestaande interne beheersing van een organisatie nodig behoeven te zijn, als de interne beheersing op orde is. Voor de accountant geldt dat de werkzaamheden naar verwachting niet zullen afnemen. De controle op rechtmatigheid blijft onderdeel uitmaken van de accountantscontrole. Aanvullend zal de door het college in de jaarrekening op te nemen rechtmatigheidsverantwoording moeten worden onderzocht, zodat de raad en het college daarover het gesprek kunnen aangaan met elkaar. Een praktische aanbeveling voor de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is om een risicogerichte aanpak te kiezen en vooral te focussen op de zaken die in de praktijk tot rechtmatigheidsfouten leidden.

Als het risico op substantiële fouten in de naleving van regelgeving klein is gebleken, zoals bijvoorbeeld bij verordeningen, is het waarschijnlijk niet nodig om hiervoor specifieke aanvullende maatregelen te nemen voor de rechtmatigheidsverantwoording. In de praktijk blijken de meeste rechtmatigheidsfouten voor te komen bij de naleving van (Europese) regels voor inkoop en aanbesteding. Daarnaast kan de regelgeving met betrekking tot staatssteun een valkuil zijn. Ook bestedingen in het sociaal domein vragen alertheid op rechtmatigheid. Te nemen besluiten Voor de raad is het van belang zich uit te spreken over het percentage waarboven het college dient te rapporteren over rechtmatigheidsfouten. Daarbij is het eveneens mogelijk om een lagere marge of aanvullende voorwaarden voor de bedrijfsvoeringsparagraaf te bepalen, zodat de raad hierin meer gedetailleerd wordt geïnformeerd over de beheersing van de rechtmatigheid en de verbetervoorstellen hiervoor. Voorts zal de financiële verordening moeten worden aangepast op de nieuwe regelgeving. Aandachtspunten hiervoor zijn opgenomen in de kadernota van de commissie BBV. Tolerantiepercentage Volgens een door de commissie BBV voorgeschreven format moet het college straks in de jaarrekening aangeven welke beheershandelingen onrechtmatig waren of van welke beheershandelingen niet zeker is of deze rechtmatig waren.

De verantwoordingsgrens kan door de raad worden bepaald tussen 0% en 3% van het totaal aan lasten inclusief de mutaties in de reserves. De huidige goedkeuringstolerantie bij de accountantscontrole is 1%. Een hoger tolerantiepercentage betekent voor een grote gemeente als Den Haag dat zelfs over rechtmatigheidsfouten van substantiële omvang niet gerapporteerd zou hoeven worden. De Rekeningencommissie heeft het college daarom gevraagd om in de jaarrekening te rapporteren over rechtmatigheidsfouten en -onzekerheden indien deze meer bedragen dan 1% van de totale lasten (inclusief de mutaties in de reserves). In de paragraaf Bedrijfsvoering wil de commissie per programma worden geïnformeerd over significante bevindingen vanaf een nader te bepalen bedrag of percentage van de programmalasten, zodat de raad hierin meer gedetailleerd wordt geïnformeerd over de beheersing van de rechtmatigheid en de verbetervoorstellen hiervoor. Accountantscontrole op bedrijfsvoeringsparagraaf De Rekeningencommissie heeft de gemeenteaccountant gevraagd de rechtmatigheidsverantwoording in de paragraaf Bedrijfsvoering te betrekken in de accountantscontrole. Nog te nemen stappen De verordening financieel beheer en beleid 2019 dient te worden aangepast op de nieuwe regelgeving.

Er zijn nog verschillende stappen te nemen in aanloop naar de nieuwe situatie waarin het college verantwoording aflegt over rechtmatigheid. - de controleverordening moet op de door te voeren wijzigingen worden aangepast; - ook het normenkader voor rechtmatigheid kan mogelijk worden opgeschoond;

27

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

RIS312533

-

de Rekeningencommissie wil worden geïnformeerd over de wijze waarop de rechtmatigheidsverantwoording wordt geborgd in de organisatie en in de planning & controlprocessen; - De Rekeningencommissie wil nadere afspraken maken over de rollen van college, raad en accountant en over de kaders van de naleving van rechtmatigheidseisen: is er ruimte om gemotiveerd af te wijken van de regels, bijvoorbeeld bij aanbestedingen? En zo ja, wat zijn daarvoor de voorwaarden en marges? De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd de voortgang van de voorbereidingen op de rechtmatigheidsverantwoording toe te lichten en dit jaar nadere voorstellen met betrekking tot bovenstaande punten aan de Rekeningencommissie voor te leggen. De wethouder FS: De wethouder laat weten dat kort voor de vergadering bekend is geworden dat de Eerste Kamer de wetswijziging een jaar wil uitstellen. De wethouder heeft kennisgenomen van de wens van de commissie om als verantwoordingsgrens voor onrechtmatigheden een percentage van 1% aan te houden en houdt het verzoek van de commissie in beraad. Op dit moment worden voorbereidingen getroffen om de verordeningen aan te passen op de rechtmatigheidsverantwoording door het college. De aangepaste verordeningen worden naar verwachting in oktober 2022 naar de raad gestuurd, zodat deze in november kunnen worden vastgesteld.

In de jaarrekening zelf wordt bij programma’s waar de lasten de begroting hebben overschreden toegelicht of sprake is van een begrotingsonrechtmatigheid.

Nawoord: ▪

Rechtmatigheidsverantwoording in bedrijfsvoeringsparagraaf: met ingang van de wetswijziging wordt het college geacht, via het verplichte format rechtmatigheidsverantwoording van de commissie BBV én in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarrekening, zelf verantwoording af te leggen over fouten en onzekerheden ten aanzien van rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen en over verbeteracties naar aanleiding daarvan. De Rekeningencommissie heeft zich uitgesproken over de tolerantiegrens waarmee wordt bepaald boven welk percentage het college in de jaarrekening dient te rapporteren over rechtmatigheidsfouten. Benadrukt wordt dat het college zich dient te verantwoorden over rechtmatigheidsfouten en -onzekerheden in alle financiële beheershandelingen boven de af te spreken tolerantiegrens en niet slechts over begrotingsonrechtmatigheden. Daarbij is het eveneens mogelijk om een lagere marge of aanvullende voorwaarden voor verantwoording in de bedrijfsvoeringsparagraaf te bepalen, zodat de raad hierin meer gedetailleerd wordt geïnformeerd over de beheersing van de rechtmatigheid en de verbetervoorstellen hiervoor. De Rekeningencommissie heeft aangegeven in de bedrijfsvoeringsparagraaf per programma in meer detail geïnformeerd te willen worden over significante onrechtmatigheden vanaf een nader te bepalen bedrag of percentage van de lasten van het desbetreffende programma.

▪

28

Proefdraaien in 2022: ondanks het uitstel van de wetswijziging met een jaar wil de Rekeningencommissie dat de implementatie van de rechtmatigheidsverantwoording niet wordt uitgesteld. Het college wordt gevraagd ervoor te zorgen dat de benodigde aanpassingen zijn gedaan voor het eind van 2022. De rechtmatigheidsverantwoording over 2022 kan dan bij wijze van proef worden gedaan.

RIS312533

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

6

Informatietechnologie & informatieveiligheid

6.1

Risico’s in IT-beheer

Vorig jaar heeft de accountant opmerkingen gemaakt over het autorisatiebeheer en over het continuïteitsmanagement. Door het college is er voor gekozen om de adviezen over het verbeteren van het autorisatiebeheer niet volledig op te volgen. Voor het autorisatiebeheer zijn, vanwege uitfasering van bepaalde applicaties, de nu bestaande risico’s bewust geaccepteerd. De adviezen van de accountant over IT-gerelateerde zaken zijn grotendeels ongewijzigd ten opzichte van het voorgaande jaar. De Rekeningencommissie heeft de wethouder EID gevraagd haar over de verbetering van het autorisatiebeheer en continuïteitsmanagement te informeren en heeft de wethouder gevraagd om de adviezen van de accountant dienaangaande alsnog over te nemen. De wethouder EID: De wethouder Economie, Internationaal & Dienstverlening (EID) vindt het belangrijk dat de accountant de aandacht vestigt op risico’s in IT-beheer en cybersecurity. Digitalisering wordt binnen de gemeente en in de maatschappij steeds belangrijker. De wethouder ziet in de bevindingen van de accountant een bevestiging dat de gemeente ten aanzien van veel onderdelen van het IT-beheer op de goede weg is. Nog niet alles is af. Dat kan ook niet, omdat het soms grote en ingewikkelde processen zijn. Daarbij speelt mee dat binnen de gemeente veel decentraal per dienst georganiseerd was.

Dit had ook zijn weerslag op het beheer van systemen en applicaties. Thans wordt ingezet op het centraal organiseren van de IT-dienstverlening, dan wel het uniformeren daarvan. De CIO-office is hiervoor verantwoordelijk en de bevoegdheden van de CIO sluiten daar op aan. Voor wat betreft autorisatiebeheer streeft de gemeente naar een goed ingericht proces voor identity & acces management. Dit betreft het toekennen en beheren van de bevoegdheden voor toegang tot informatie. Wanneer dit op de juiste manier is ingericht wordt dit eenvoudiger, inzichtelijker en controleerbaarder en daarmee worden ook de risico’s op onbevoegde informatietoegang kleiner. Door regels af te spreken kan voorkomen worden dat bijvoorbeeld een receptiemedewerker zomaar toegang heeft tot de serverruimte. Ook als iemand van functie verandert dienen eventuele bestaande bevoegdheden die niet bij de nieuwe functie horen te worden ingetrokken. Informatiebeveiliging staat of valt met een goed autorisatiebeheer, zodat risico’s op fraude en onbevoegde transacties zoveel mogelijk worden beperkt. Dit is inmiddels voor heel veel processen geregeld, maar niet voor alle. Het autorisatiebeheer is namelijk niet gemakkelijk te onderhouden vanwege het huidige grote aantal applicaties, de nu plaatsvindende wisselingen van deze applicaties en veranderingen in werkprotocollen.

Het is dus een uitdaging om alle autorisaties en de daarvoor bestaande protocollen up-to-date te houden. In 2020 is het project voor identity & access management gestart. Dit grijpt in op alle IT-processen. De doelarchitectuur is vastgesteld en een nieuwe autorisatievoorziening is getest in de eerste pilots. De vernieuwing van het tactisch beleid voor toegangsbeveiliging en voor identificatie en autorisatie is in voorbereiding. Naar verwachting is het project afgerond in 2024. De applicaties waaraan in het accountantsverslag wordt gerefereerd betreffen zogenoemde end-of-lifeapplicaties, die binnenkort niet meer nodig zijn en worden uitgefaseerd. De afweging is gemaakt om voor enkele applicaties waarvan op korte termijn afscheid genomen gaat worden geen nieuw autorisatieprotocol op te stellen. Deze afweging moet voor iedere applicatie steeds opnieuw worden gemaakt en onderbouwd. Er is een overzicht van applicaties die de komende jaren vernieuwd worden, waarvan ook de risico’s in beeld zijn gebracht. Indien een applicatie toch langer wordt aangehouden worden de risico’s opnieuw beoordeeld. IT-continuïteitsmanagement moet ervoor zorgen dat de geautomatiseerde systemen ter ondersteuning van de uitvoerende diensten blijven functioneren in geval van calamiteiten. Het gaat zowel om continuïteit tijdens interne verstoringen als om weerbaarheid voor cyberaanvallen van buitenaf.

Van belang is dat bij calamiteiten zo goed mogelijk kan worden doorgewerkt en dat monitoring plaatsvindt zodat zo snel mogelijk kan worden gedetecteerd wat er aan de hand is en daarna de juiste maatregelen getroffen kunnen worden. Ook is van belang dat verantwoordelijkheden tijdens calamiteiten helder zijn. Hiervoor worden ook afspraken gemaakt met leveranciers van IT-systemen of -infrastructuur en met 29

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021

RIS312533

dienstverleners, om ervoor te zorgen dat ook zij hun zaken op orde hebben. Dit gebeurt onder meer door het stellen van specifieke voorwaarden bij aanbestedingen. Ook ingekochte cloud-dienstverlening wordt getoetst en gecontroleerd door de gemeente. Hierop kan in een werkbespreking met de CIO dieper worden ingegaan. De afgelopen twee jaar zijn ook testen uitgevoerd. De gemeente heeft meegedaan aan de landelijke cyberoefening ISIDOOR. Daarnaast is ook een eigen oefening gedaan om de weerbaarheid te testen, onder meer op bestuurlijk niveau. Een onderzoek dat door TNO is gedaan laat zien dat actie nodig is om in control te blijven voor ITcontinuïteit. De huidige situatie leidt nog niet tot acute risico’s. De aanbevelingen die zijn gedaan worden opgepakt binnen de organisatie. Voorbeelden daarvan zijn het inrichten van een applicatieregister en het in kaart brengen van de relatie tussen IT en kritieke processen. Het Information Security Management System (ISMS) is opgezet om overzicht te houden op alle risico’s en maatregelen ten aanzien van de in gebruik zijnde applicaties.

6.2

Cybersecurity

In december 2021 vond een DDoS-aanval plaats op de gemeente Den Haag. Cyberaanvallen zijn, mede gezien de ontwikkelingen in Oost-Europa, geen uitzonderingen meer. De kans erop is verder toegenomen, evenals de mogelijke impact ervan. De dreiging van een cyberwar (zoals een Advanced Persistent Threat of een Wiper-aanval) wordt mede door de crisis in Oekraïne manifester. Een cyberwar kan nadelige gevolgen hebben voor de continuïteit van de bedrijfsvoering én voor operationele processen zoals de Operational Technology (OT)-systemen van bruggen en viaducten. De accountant is voornemens om cybersecurity meer nadrukkelijk te betrekken in de accountantscontrole. De Rekeningencommissie heeft de wethouder EID gevraagd of het college de adviezen van het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC) over de basismaatregelen en de aandachtspunten crisesmanagement en -communicatie bij digitale incidenten (https://www.ncsc.nl/onderwerpen/oekraine) onderschrijft en in hoeverre deze door het college zijn opgevolgd.