RIS312533 Rekeningencommissierapport 2021
Tekst van het document
Rekeningencommissie Gemeenteraad Den Haag
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
RIS312533 21 juni 2022
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
RIS312533
Inhoudsopgave 1
Hoofdlijnen, conclusie en advies .......................................................................................................... 1 1.1
Hoofdlijnen van dit rapport .................................................................................................. 1
1.2
Conclusie ..................................................................................................................................... 2
1.3
Advies aan de raad ................................................................................................................... 2
2
Werkwijze Rekeningencommissie ........................................................................................................ 3
3
Financieel beheer & verantwoording .................................................................................................... 5 3.1
Kwaliteit van het financieel beheer .............................................................................................. 5
3.1.1
Evaluatie proces jaarrekeningonderzoek 2020 ....................................................................... 5
3.1.2
Voorbereiding en planning jaarrekeningcontrole 2021 .......................................................... 5
3.1.3
Controleaanpak accountant ...................................................................................................... 6
3.1.4
Afsluit- en verantwoordingsproces .......................................................................................... 6
3.1.5
Verbetering interne beheersing ................................................................................................ 6
3.1.6
Frauderisicoanalyse .................................................................................................................. 9
3.1.7
Openstaande subsidieverstrekkingen .................................................................................... 10
3.1.8
Externe inhuur ........................................................................................................................ 10
3.2
Kwaliteit van de jaarverslaggeving 2021 ..................................................................................... 11
3.3
Financiële positie gemeente Den Haag ...................................................................................... 14
3.3.1
Herstelplan Algemene Reserve .............................................................................................. 16
4
Grote projecten en grondexploitaties ................................................................................................. 18
5
Financiële rechtmatigheid ................................................................................................................... 23
6
Informatietechnologie & informatieveiligheid................................................................................... 29 6.1
Risico’s in IT-beheer ................................................................................................................... 29
6.2
Cybersecurity ...............................................................................................................................30
7
Verbonden partijen .............................................................................................................................. 31
8
Doelmatigheid ...................................................................................................................................... 35
9
Sociaal domein ..................................................................................................................................... 37
10
Omgevingswet ......................................................................................................................................40
11
Accountantsdienst, positionering en toezicht .................................................................................... 42
12
Aandachtspunten voor vakcommissies .............................................................................................. 44
13
Vooruitblik 2022-2023........................................................................................................................ 45
ii
1
Hoofdlijnen, conclusie en advies
1.1
Hoofdlijnen van dit rapport
De Rekeningencommissie heeft de jaarrekening over 2021 (RIS312006) onderzocht. Daartoe hebben hoorzittingen plaatsgevonden over de bevindingen die in het accountantsverslag (RIS312200) zijn opgenomen. In dit rapport brengt de Rekeningencommissie aan de gemeenteraad van Den Haag verslag uit van haar onderzoek. Tevens brengt de commissie hiermee advies uit aan de raad over de vaststelling van de jaarrekening 2021. Het rapport bevat daarnaast vragen aan het college waarop de Rekeningencommissie een schriftelijke reactie verwacht vóór vaststelling van de jaarrekening door de raad. Om dit jaar een ordelijk proces van de jaarrekeningcontrole te waarborgen is vooraf aan de Rekeningencommissie voorgesteld om de Programmarekening drie weken later uit te brengen dan in de verordening financieel beheer en beleid is voorgeschreven. De Rekeningencommissie heeft hiermee ingestemd en de jaarrekening is dit jaar op de geplande datum gepubliceerd, te weten 10 mei 2022. Strekking van de verklaring van de accountant Bij de jaarrekening 2021 is een goedkeurende controleverklaring verstrekt voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid. De totale omvang van getrouwheids- en rechtmatigheidsfouten was dit jaar met € 24,3 miljoen iets lager dan in 2020 (€ 33,0 miljoen). De omvang van onzekerheden bevond zich met € 73 miljoen op hetzelfde niveau als vorig jaar (€ 73,5 miljoen).
De benodigde reclassificaties zijn dit jaar teruggedrongen van € 176,8 miljoen naar € 61,2 miljoen. De omvang van de totale bevindingen (zowel ongecorrigeerde als gecorrigeerde fouten en onzekerheden, alsmede reclassificaties) is afgenomen van circa € 500 miljoen in 2020 naar circa € 200 miljoen in 2021. Verbetering interne beheersing: van plannen naar uitvoering De Rekeningencommissie constateert dat het accountantsverslag meer positieve bevindingen bevat dan vorig jaar en complimenteert het college en ambtelijk apparaat met de tot dusver gerealiseerde verbeteringen. Veel van de verbeteringen bevonden zich dit jaar echter nog niet in de uitvoeringsfase. Voor de gezamenlijke verbeterplannen is een routekaart toegezegd met een prioritering van de vele verbeter- en ontwikkelinitiatieven en de daarbij te bereiken mijlpalen en het tijdpad daarvoor. Financiële rechtmatigheid De rechtmatigheidsfouten betreffen voor circa 80% het niet naleven van Europese aanbestedingsregels. Vorig jaar ging het daarnaast ook om grondexploitaties. Dit jaar zijn die rechtmatigheidsfouten verschoven naar rechtmatigheidsonzekerheden: in 2021 betreffen deze voornamelijk grondexploitaties en grote vastgoedprojecten. De onrechtmatigheden doen zich met name voor bij de inhuur van personeel en de inkoop van ICT.
Het verbeterproces aanvraag tot betalen moet de omvang van rechtmatigheidsfouten reduceren, maar dit bevindt zich nog in de voorbereidingsfase. Van belang is dat de inkopende diensten de centrale inkoopafdeling verplicht consulteren en tijdig betrekken in aanbestedingstrajecten. Het college moet vanaf 2023 aantonen dat de budgetten rechtmatig besteed worden door middel van een rechtmatigheidsverantwoording die onderdeel wordt van de jaarrekening. Aan het college wordt gevraagd een gemeentebrede pilot inclusief rechtmatigheidsverantwoording over 2022 te doen. Cybersecurity en risico’s in IT-beheer Het financieel beheer, de bedrijfsvoering én de beleidsuitvoering worden steeds digitaler. Het beheer van systemen en applicaties is complex omdat binnen de gemeente Den Haag veel decentraal per dienst georganiseerd was. Thans wordt ingezet op het centraal organiseren van de IT-dienstverlening, dan wel het uniformeren daarvan. De daarbij noodzakelijke informatiebeveiliging staat of valt met een goed autorisatiebeheer.
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
RIS312533
IT-continuïteitsmanagement moet ervoor zorgen dat de geautomatiseerde systemen ter ondersteuning van de uitvoerende diensten blijven functioneren in geval van calamiteiten. Onderzoek laat zien dat actie nodig is om in control te blijven voor IT-continuïteit. Cyberaanvallen zijn geen uitzonderingen meer en kunnen nadelige gevolgen hebben voor de continuïteit van de bedrijfsvoering én voor operationele processen. Het is daarom essentieel dat de basismaatregelen voor crisismanagement en -communicatie bij digitale incidenten op orde zijn. De Rekeningencommissie wil hierop in haar onderzoek het komende jaar meer nadruk leggen. Financiële positie: Door de verkoop van de aandelen Eneco is de financiële positie van de gemeente Den Haag gunstiger geworden, zoals blijkt uit ratio’s als de solvabiliteit en de netto schuldquote. Met deze (eenmalige) ontwikkeling gaat de gemeente Den Haag in tegen de landelijke trend. Bij veel gemeenten komt de solvabiliteit onder druk te staan en neemt de netto schuldquote toe door tekorten. Het is van belang te blijven beseffen dat ook voor de gemeente Den Haag geldt dat sprake is van (deels) structurele tekorten op de uitvoering van Jeugdhulp, bijstandsverlening en de bedrijfsvoering.
De beschikbare weerstandscapaciteit is vorig jaar met 24% gedaald terwijl de benodigde weerstandscapaciteit juist aanzienlijk steeg, mede als gevolg van onzekerheden rond de coronapandemie. Volgens de eigen norm van de gemeente is de huidige beschikbare weerstandscapaciteit onvoldoende om de risico’s af te dekken. Het college heeft een herstelplan voor de algemene reserve opgesteld, waarmee dit jaar een eerste stap in de goede richting is gezet. Positionering Accountantsdienst Eind 2021 heeft de raad besloten de gemeentelijke accountantsdienst te positioneren als raadsaccountant en de aansturing van de gemeenteaccountant voortaan exclusief door de raad te laten doen. Deze nieuwe situatie zal naar verwachting ingaan per 1 januari 2023 (RIS310802). Hiervoor is inmiddels een verandertraject gestart onder de Rekeningencommissie.
1.2
Conclusie
De commissie heeft de belangrijkste onderwerpen met betrokken wethouders besproken. De uitkomsten hiervan zijn opgenomen in de hoofdstukken 3 tot en met 6 van dit rapport, inclusief de toezeggingen die zijn gedaan. De Rekeningencommissie stelt vast dat de wethouders de verbeterpunten herkennen en erkennen en is van oordeel dat de toezeggingen toereikend zijn om de risico’s voor de bedrijfsvoering en voor de getrouwheid en rechtmatigheid van het financieel beheer te kunnen beheersen.
1.3
Advies aan de raad
Gezien het bovenstaande adviseert de Rekeningencommissie de gemeenteraad: 1. de opmerkingen van de Rekeningencommissie over de kwaliteit van het door het college gevoerde beheer zoals weergegeven in dit rapport, over te nemen; 2. de constateringen van de Rekeningencommissie aan de orde te stellen bij de beraadslagingen in de desbetreffende beleidscommissie(s); 3. de jaarrekening 2021 vast te stellen, zoals bedoeld in artikel 198 van de Gemeentewet en daarmee het college decharge te verlenen voor het gevoerde financieel beheer over 2021.
2
RIS312533
2
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
Werkwijze Rekeningencommissie
Jaarlijks stelt de gemeenteraad de jaarrekening vóór 15 juli vast (artikel 200 Gemw), waarbij het college de raad vraagt om dechargeverlening voor het gevoerde (financieel) beheer. Hiertoe brengt de Rekeningencommissie voorafgaand advies uit aan de raad op basis van haar eigen onderzoek naar de jaarrekening. De controleverklaring en het accountantsverslag zijn hiervoor essentieel. In artikel 7, lid 1b, van de verordening financieel beheer en beleid is bepaald dat de jaarstukken worden gepubliceerd op de derde dinsdag in april. Hiervan is dit jaar in overleg tussen Rekeningencommissie, college en gemeenteaccountant afgeweken door de jaarstukken drie weken later uit te brengen. Naast de aandacht voor het financieel beheer richt de Rekeningencommissie zich op onderwerpen als de kwaliteit van de (tussentijdse) verantwoording, de begrotingsbeheersing, de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, IT, gegevensbescherming, integriteit en de beheersing van verbonden partijen. Het onderzoek omvat daarmee zoveel mogelijk relevante aspecten van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Werkwijze en aandachtsgebieden van de Rekeningencommissie zijn op hoofdlijnen vastgelegd in de verordening Rekeningencommissie 2014.
2.1
Werkprogramma
Om de controlerende rol van de raad gestalte te geven hanteert de Rekeningencommissie in aanvulling op het onderzoek naar de jaarrekening een werkprogramma waarin gebruik wordt gemaakt van tussentijdse verantwoording die gedurende het jaar wordt ontvangen. Voorts behandelt de commissie rapportages over audits die in opdracht van de Rekeningencommissie worden uitgevoerd door de Accountantsdienst (GAD). Daarnaast worden gedurende het jaar werkbesprekingen gehouden over onderwerpen betreffende het (financieel) beheer en de bedrijfsvoering. In deze werkbesprekingen ontvangt de commissie vaak een ambtelijke toelichting op het desbetreffende onderwerp. Op hoofdlijnen ziet het werkprogramma van de Rekeningencommissie er als volgt uit. 1) In mei en juni onderzoekt de Rekeningencommissie programmaverantwoordingen (de programmarekening) voorzien van een rapportage en oordeel van de accountant. 2) Daarnaast ontvangt de commissie gedurende het jaar auditrapportages over onder meer de beheersing van processen en projecten die zijn onderzocht door de Accountantsdienst. Ook wordt de commissie tweemaal per jaar door het college geïnformeerd over de begrotingsuitvoering in de 4- en 8-maandsrapportage en het onderzoek van Accountantsdienst hiernaar.
Over de voortgang en beheersing van grote projecten ontvangt de raad eveneens twee keer per jaar informatie van het college in de vorm van de GRIP-rapportages. De uitkomsten van de behandeling van deze tussentijdse informatie vormen ook input voor de behandeling van de eerstvolgende Programmarekening. Met ingang van 2018 is daaraan toegevoegd de boardletter van de accountant, waarin de belangrijkste uitkomsten van de interimcontrole zijn opgenomen. 3) Gedurende het jaar komen ook ander aspecten van beheer aan de orde, zoals de doelmatigheid van de bedrijfsvoering (doelmatigheidsonderzoek door het college en/of eigen onderzoek door de commissie). Daarnaast is er aandacht voor onder meer verbonden partijen, indicatoren, integriteit, IT & informatieveiligheid, privacy en actualiteiten/ontwikkelingen die invloed hebben op de bedrijfsvoering, zoals het beheer van de decentralisaties in het sociaal domein en de Omgevingswet. Hiertoe worden onder meer werkbesprekingen georganiseerd en ontvangt de commissie tussentijds informatie van het college.
2.2
Opzet en werkwijze onderzoek jaarrekening 2021 2.2.1
Onderzoeksobject van de Rekeningencommissie
Zoals bedoeld in artikel 197 van de Gemeentewet en in artikel 2 van de Controleverordening van de gemeente Den Haag en op grond van de Verordening Rekeningencommissie heeft de Rekeningencommissie de door het gemeentebestuur opgestelde jaarrekening onderzocht (met het jaarverslag samengebracht in de Programmarekening). Het nu voorliggende rapport over dit
3
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
RIS312533
onderzoek, inclusief een advies over de vaststelling van de jaarrekening, wordt aan de raad aangeboden.
2.2.2
Werkwijze jaarrekeningonderzoek op hoofdlijnen
De werkwijze van de Rekeningencommissie inzake het onderzoek naar de jaarrekening kent in hoofdlijnen de volgende stappen: 1.
In opdracht van de gemeenteraad voert de Gemeentelijke Accountantsdienst (GAD) op onafhankelijke wijze jaarlijks de wettelijke controle uit op de gemeentelijke jaarrekening (Programmarekening). De GAD controleert als gemeentelijke accountant de getrouwheid van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de daarin opgenomen baten, lasten en balansmutaties en brengt hierover verslag uit aan de raad.
2. De Rekeningencommissie nodigt de gemeenteaccountant uit voor het geven van een toelichting op het rapport en het beantwoorden van vragen daarover. Op basis van de uitkomsten hiervan bepaalt de commissie welke onderwerpen voor bespreking met leden van het college in aanmerking komen en welke bevindingen (zonder bespreking) opgenomen zullen worden in het eindrapport van de commissie. Zo nodig worden specifieke onderwerpen onder de aandacht van de betrokken beleidscommissies gebracht. 3. Daarna bevraagt de Rekeningencommissie de uitgenodigde collegeleden over de bestuurlijk meest relevante verbeterpunten in het beheer en in de verantwoording. Eventueel kunnen collegeleden ambtelijk worden bijgestaan voor technische toelichtingen. 4. Afsluitend wordt het eindoordeel van de Rekeningencommissie vastgelegd in het rapport: het advies over de vaststelling van de jaarrekening. De bestuurlijke reacties en toezeggingen van de leden van het college op de door de commissie gesignaleerde punten worden opgenomen in het rapport. Het eindrapport van de Rekeningencommissie bevat waar nodig een nawoord op deze reacties en toezeggingen van de collegeleden. De overige bevindingen zijn in verschillende hoofdstukken van dit rapport samengebracht, voorzien van vragen en wensen van de Rekeningencommissie.
Het college wordt gevraagd evenals voorgaande jaren puntsgewijs een reactie op het rapport van de Rekeningencommissie aan de raad uit te brengen, waarin mede een schriftelijke reactie van het college op de vragen en nawoorden in de hoofdstukken 3 tot en met 9 wordt verwacht. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften dient de jaarrekening vóór 15 juli te worden vastgesteld. Met het vaststellen van de jaarrekening door de raad wordt de leden van het college decharge verleend ten aanzien van het (financieel) beheer over het betrokken jaar, behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden.
2.2.3
Werkwijze en planning jaarrekeningonderzoek 2021
Voorafgaand aan ieder onderzoek naar de jaarrekening stelt de Rekeningencommissie de werkwijze en planning hiervoor vast. De voorgestelde werkwijze voor het onderzoek naar de jaarrekening 2021 is opgenomen in een notitie (RC/2022.04) en komt zoveel mogelijk overeen met die van het voorgaande jaar. Toen kon echter het jaarrekeningonderzoek niet conform planning worden uitgevoerd vanwege onder andere noodzakelijke correcties in de jaarrekening na publicatie en een daarmee samenhangende uitloop van de accountantscontrole. Daarom heeft de Rekeningencommissie in het najaar van 2021 specifieke aandacht besteed aan de voorbereidingen op de komende jaarrekeningcontrole en aan de te realiseren verbeteringen in de interne beheersing. Een hieruit voortkomende wijziging ten opzichte van vorig jaar is een latere publicatie van de jaarstukken. Dit is in de Rekeningencommissievergadering van 22 december 2021 aan de orde gekomen (RIS311263). De werkwijze en planning voor het jaarrekeningonderzoek 2021 is conform notitie RC/2022.04 vastgesteld. De jaarrekening zal naar verwachting door de gemeenteraad worden vastgesteld op 7 juli 2022.
4
RIS312533
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
3
Financieel beheer & verantwoording
3.1
Kwaliteit van het financieel beheer
Vorig jaar was de belangrijkste bevinding uit het onderzoek naar de jaarrekening 2020 dat het financieel beheer van de gemeente Den Haag dringend aandacht behoefde. Op onderdelen waren verbeteringen nodig. De meeste daarvan waren reeds enige tijd bekend. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verbeterpunten voor achtereenvolgens het financieel beheer en de verantwoording. Tevens is een analyse opgenomen van de financiële positie van de gemeente Den Haag. Over de geconstateerde verbeterpunten is door de Rekeningencommissie van gedachten gewisseld met portefeuillehouders. In de navolgende paragrafen en hoofdstukken komen onderwerpen aan de orde die zijn besproken met portefeuillehouders. De reacties van de portefeuillehouders hierop zijn in lichtblauwe kaders weergegeven. Daarnaast heeft de Rekeningencommissie in de hoofdstukken 3 tot en met 9 overige bevindingen uit het afgelopen jaar gebundeld waarop de commissie een schriftelijke reactie van het college verwacht.
3.1.1
Evaluatie proces jaarrekeningonderzoek 2020
Het jaarrekeningonderzoek van de Rekeningencommissie moest vorig jaar herhaaldelijk in de tijd worden opgeschoven vanwege uitloop van de jaarrekeningcontrole omdat de jaarrekening na publicatie moest worden aangepast. De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd het jaarrekeningproces samen met de accountant te evalueren en de Rekeningencommissie te informeren over de uitkomsten. Gevraagd is daarbij expliciet in te gaan op de haalbaarheid om komend jaar op de derde dinsdag in april een gecontroleerde jaarrekening te publiceren. Ook de Rekeningencommissie zelf heeft in een benen-op-tafel-sessie het onderzoek naar de jaarrekening 2020 geëvalueerd. Door de vertraging van het afgelopen jaar is bij de Accountantsdienst grote druk op het controleproces ontstaan. De commissie is van mening dat het proces van het opleveren van de jaarrekening ongelukkig is verlopen. De late oplevering van een gewijzigde jaarrekening heeft de kwaliteit van het onderzoek door de Rekeningencommissie nadelig beïnvloed voor wat betreft diepgang en zorgvuldigheid. De informatievoorziening vanuit het college over de voortgang van het proces verdiende niet de schoonheidsprijs.
De commissie heeft met de wethouder Financiën gesproken over een vlotter jaarrekeningproces in 2022 en heeft hem gevraagd om vooraf duidelijk in beeld te krijgen wat de accountant van de organisatie verwacht en welke informatie aangeleverd moet worden. Deze afstemming met de accountant is na de zomer van 2021 gestart. De Rekeningencommissie is daarna op meerdere momenten geïnformeerd over de voortgang hiervan.
3.1.2
Voorbereiding en planning jaarrekeningcontrole 2021
Voor de planning van het jaarrekeningtraject is overleg geweest tussen de directie Financiën en de accountant over de lijst met op te leveren stukken (LOTS) en zijn procesafspraken gemaakt over de jaarrekeningcontrole. Evenals het voorgaande jaar bestonden ook voor 2021 uitdagingen, bijvoorbeeld betreffende de tijdigheid van de door zorgaanbieders aan te leveren controleverklaringen en de invloed van de coronapandemie op het jaarrekeningtraject. In overleg met de accountant is vanuit de ambtelijke organisatie aan de Rekeningencommissie als conceptvoorstel voorgelegd dat in 2022 de jaarstukken inclusief controleverklaring niet op de derde dinsdag in april, maar op dinsdag 10 mei aan de raad worden aangeboden. De Rekeningencommissie heeft met dit voorstel ingestemd.
5
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
3.1.3
RIS312533
Controleaanpak accountant
Het jaar 2020 was een ingrijpend jaar vanwege de coronapandemie. In dit jaar is ook de controleaanpak gewijzigd van dienstgericht naar een gemeentebrede aanpak. Bij de controle van het boekjaar 2020 kwamen veel controleverschillen aan het licht en moest de reeds uitgebrachte jaarrekening alsnog worden gecorrigeerd door middel van een addendum. De controle duurde uiteindelijk langer dan beoogd. De accountant heeft in het najaar van 2021 de controleaanpak van de Accountantsdienst voor de controle van de jaarrekening 2021 toegelicht. In deze controleaanpak (RIS310139) is onder meer opgenomen op welke aspecten het accent zal worden gelegd. Deze controleaanpak is met de wethouder besproken en vervolgens naar de Rekeningencommissie gestuurd. In de controleaanpak 2021 is onder meer opgenomen dat wordt nagegaan of en in hoeverre de aanbevelingen en toezeggingen zijn opgevolgd. Onderdelen hiervan zijn al in de interim-controle meegenomen. Ook is in de controleaanpak aangegeven welke acties nog ondernomen moesten worden vanuit het college. De aanpak voor de jaarrekeningcontrole 2021 is vergelijkbaar met die van het voorgaande jaar. Daarbij is aandacht besteed aan de opvolging van aanbevelingen die naar aanleiding van de jaarrekening 2020 zijn gedaan.
Op basis van een risicoanalyse zijn in de controle enkele accenten gelegd, waarbij de belangrijkste bevindingen van de tussentijdse controle bij de jaarrekening opnieuw onderwerp van controle waren. Als speerpunten voor de controle golden de eerdere bevindingen waarin weinig voortgang werd geboekt. IT-gerelateerde risico’s kregen dit jaar prioriteit, omdat het risico toeneemt.
3.1.4
Afsluit- en verantwoordingsproces
Een deel van de onzekerheden van € 70 miljoen komt voort uit de ontoereikende kwaliteit van aangeleverde stukken voor de jaarrekeningcontrole. Enkele verbeteringen zijn gerealiseerd, maar op de aspecten kwaliteit en tijdigheid kan nog het nodige verbeterd worden. Dit jaar deden zich veel fouten voor die ook in het voorgaande jaar waren gemaakt. Vooralsnog vraagt het afsluit- en verantwoordingsproces en het daaropvolgende controleproces nog veel inspanning van zowel ambtelijk apparaat als van de Accountantsdienst. Eén van de verbeterpunten hierin is de kwaliteit en tijdigheid van noodzakelijke stukken. Een ander verbeterpunt is het terugbrengen van het aantal specificaties per post, waarbij een consolidatie van de specificaties gewenst is.
3.1.5
Verbetering interne beheersing: van plannen naar uitvoering
Versterking van het financieel beheer is nodig om tot adequate beleidsuitvoering te komen, de kansen op fouten te verkleinen en het risico van fraude te verminderen. De eerste aanleiding voor versterking van het financieel beheer was een transactie in 2019 waarbij het bedrag van een eenmalige extra uitkering aan enkele bijstandsgerechtigden per abuis in honderdvoud werd uitbetaald, als gevolg van het verwisselen van een komma met een punt bij het invoeren van het bedrag (RIS302317). In 2020 en 2021 zijn twee fraudes van eigen ambtenaren aan het licht gekomen. Inmiddels is de mandaatregeling tegen het licht gehouden en wordt gewerkt aan een versterkt risicobewustzijn. De Rekeningencommissie heeft op 17 maart 2021 van het college een brief ontvangen (RIS308052), waarin het programma ter verbetering van de beheersorganisatie nader is toegelicht. Met de wethouder Financiën & Stadsontwikkeling (FS) is nu de voortgang van dit verbeterprogramma besproken, waarvan in dit hoofdstuk verslag wordt gedaan. ▪
Positievere uitkomsten accountantscontrole: de Rekeningencommissie constateert dat het accountantsverslag meer positieve bevindingen bevat dan vorig jaar en complimenteert het college en ambtelijk apparaat met de tot dusver gerealiseerde verbeteringen.
De wethouder FS: De wethouder Financiën & Stadsontwikkeling (FS) brengt in herinnering dat de jaarrekening vorig jaar niet op tijd kon worden uitgebracht waardoor ook de accountantscontrole vertraging opliep. Er is door het ambtelijk apparaat met de accountant hard aan gewerkt om dit jaar wel op tijd een jaarrekening op te leveren. De wethouder is blij dat dit is gelukt en dat door de accountant een goedkeurende
6
RIS312533
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
verklaring is afgegeven. Evenals de Rekeningencommissie heeft het college geconstateerd dat het accountantsverslag meer positieve bevindingen bevat dan vorig jaar. De vooraf gemaakte afspraken en voorbereidingen hebben geleid tot verbeteringen. Uiteraard is het streven om in 2022 verdere verbeteringen te realiseren en de adviezen van de accountant op te pakken. Routekaart verbetering interne beheersing: in het voorgaande jaarrekeningonderzoek heeft de Rekeningencommissie aandacht gevraagd voor de omvang van de verbeterplannen voor de interne beheersing, waaronder het programma Verbetering Beheersorganisatie (RIS305828, RIS308052) en de vorming van één financiële administratie. Deze plannen lopen parallel aan ingrijpende reorganisaties van de bedrijfsvoering. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd voor de gezamenlijke verbeterplannen een routekaart te maken op basis van een prioritering van de vele verbeter- en ontwikkelinitiatieven en daarbij de te bereiken mijlpalen helder te definiëren, evenals een haalbaar tijdpad voor het bereiken daarvan. De wethouder FS: Het college is bezig met meerdere verbeterplannen waarover de Rekeningencommissie ook wordt geïnformeerd. Op de vraag naar een routekaart die SMART en actueel is en voorzien van mijlpalen zegt de wethouder toe in het derde kwartaal van 2022 een overzicht naar de commissie te sturen.
Desgevraagd zegt de wethouder toe daarbij ook te onderzoeken of de terugkerende tekorten op programma 16 (Overhead) van structurele aard zijn en de Rekeningencommissie over eventuele verbetermaatregelen te informeren. Nawoord: ▪
Tekorten op overhead: het programma Overhead was bij de introductie in 2018 zowel financieel als beheersmatig nog niet op orde en had een resultaat van € 11,9 miljoen negatief. Bij de behandeling van de jaarrekening 2019 kwam naar voren dat gedurende dat jaar flink was bijgestuurd om het tekort op de bedrijfsvoering terug te dringen. In de begroting 2020 is een extra taakstelling opgenomen voor de bedrijfsvoering. Er was een structureel tekort van € 6 miljoen, waarvoor in de begroting 2021 een incidentele oplossing is gevonden. In het najaar van 2020 heeft de Rekeningencommissie de wethouder EID gevraagd naar de voortgang van de herstelplannen (business cases) met betrekking tot de bedrijfsvoering, waaronder de oplossing voor de structurele component in het financiële tekort. Voor structurele bezuinigingen werd onder meer gekeken naar het op orde brengen van de basis, versobering van de interne dienstverlening en procesverbeteringen. De Rekeningencommissie wil worden geïnformeerd of het tekort op het programma Overhead structureel is opgelost en vraagt het college met name de bestendigheid daarvan te duiden. Daarnaast wil de commissie worden geïnformeerd over de realisatie van de business cases tot dusver.
Verbetering interne beheersing en lerend vermogen van de organisatie: dit jaar moesten vaak hetzelfde soort fouten worden gecorrigeerd als vorig jaar, waardoor er tijdens de jaarrekeningcontrole extra druk op de organisatie ontstond. De Rekeningencommissie vraagt de wethouder Financiën hoe kwaliteit en lerend vermogen in de beheersorganisatie kan worden verankerd. Mede in relatie tot de relatief grote omvang van ingehuurd personeel voor de verbetering van het intern beheer is het van belang te investeren in de kennis en kunde van de eigen mensen. De wethouder FS: Er wordt beperkt ingehuurd op de verbetering van de interne beheersing. Wel is veel advies ingewonnen bij externe partijen die daarvoor de expertise in huis hebben. In beginsel wordt de verbetering van de interne beheersing door het eigen personeel gedaan, juist om de kennis en kunde te borgen en in de organisatie vast te houden. Een ander punt van het programma voor de verbetering van de interne beheersorganisatie is het vastleggen van processen in procesbeschrijvingen, zodat duidelijk is wie welke verantwoordelijkheden heeft en hoe processen dienen te worden uitgevoerd. Door deze vastlegging wordt de kennis eveneens verankerd in de organisatie, ook als ingehuurd personeel weer vertrekt.
7
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
RIS312533
Reduceren van het aantal memoriaalboekingen en tussenrekeningen: vorig jaar heeft de Rekeningencommissie erop gewezen dat in de gemeentelijke administratie relatief veel werd geboekt of gecorrigeerd via zogenoemde memoriaalboekingen. Deze boekingen hebben inherent een verhoogd risico op fouten en fraude en vergen daarom een strikte functiescheiding en naleving daarvan. Vorig jaar is het college gevraagd duidelijke en eenduidige spelregels op te stellen voor het aanmaken, autoriseren, documenteren en controleren van memoriaalboekingen. Inmiddels is een werkinstructie opgesteld, mede bedoeld om het aantal memoriaalboekingen te beperken. Desondanks zijn ook over 2021 weer veel correcties via memoriaalboekingen uitgevoerd. De Rekeningencommissie vraagt hoe het aantal memoriaalboekingen verder kan worden gereduceerd en hoe de interne discipline en controle bij extracomptabele boekingen wordt aangescherpt. Ook vraagt de commissie een toelichting op de ambities en voortgang ten aanzien van de reductie in het gebruik van tussenrekeningen. De wethouder FS: Ook in 2021 is nog veel gebruik gemaakt van memoriaalboekingen. Dit zijn echter geen extracomptabele boekingen en het zijn ook niet altijd correctieboekingen. Memoriaalboekingen worden ook gebruikt om reguliere boekingen uit subsystemen in de gemeentelijke administratie te krijgen.
Memoriaalboekingen hebben een inherent risico omdat daarmee de interne budgethouder wordt gepasseerd door rechtstreeks in het grootboek te boeken. Het college doet zijn best om het aantal memoriaalboekingen te verminderen, onder meer door minder lastenoverhevelingen van diensten onderling. Dat kan door budget over te hevelen van diensten naar de dienst Bedrijfsvoering. Ook zijn bij verschillende diensten afspraken gemaakt om bij interne verrekeningen de kosten meteen op de juiste plek te laten registreren, waardoor ook het aantal memoriaalboekingen vermindert. De kwaliteit van de memorialen wordt verbeterd door het verder te uniformeren. Alle organisaties maken gebruik van tussenrekeningen, daarin is de gemeente Den Haag niet uniek. Wel zijn er verbeterinitiatieven om ervoor te zorgen dat facturen sneller op het juiste budget worden geboekt, waardoor het saldo op de tussenrekeningen tijdens de jaarafsluiting lager zal zijn. Het saldo zal nooit nul worden, omdat er altijd een werkvoorraad zal zijn. Verlaging van het saldo op tussenrekeningen kan ook worden bewerkstelligd door te werken met e-facturatie: automatische rekeningen waarmee automatisch wordt geboekt op het juiste budget en waardoor minder vaak een tussenrekening nodig is. Het nieuwe proces Aanvraag tot Betalen wordt begin 2023 ingevoerd.
Hiermee komen meer registratieve taken bij de dienst Bedrijfsvoering te liggen, zoals de controle op het aanmaken van een inkooporder. Ook dit zal leiden tot minder facturen. Voortzetting proefafsluitingen: de Rekeningencommissie is blij dat het college de aanbeveling over het uitvoeren van een proefafsluiting heeft overgenomen. De commissie verneemt graag of het college voornemens is dit te continueren en welke inzichten de eerste proefafsluiting hebben opgeleverd. De Rekeningencommissie vraagt het college daarbij mee te wegen dat een dergelijke proefafsluiting ook zou kunnen bijdragen aan het verminderen van het aantal memoriaalboekingen en tussenrekeningen. De wethouder FS: De wethouder bevestigt dat de proefafsluitingen worden gecontinueerd. Het helpt omdat bij de jaarrekening dan minder last minute werkzaamheden verricht hoeven worden. Correcties van controleverschillen: de gemeenteaccountant heeft in het accountantsverslag (RIS312200) op pagina 41 t/m 45 een overzicht opgenomen van zowel gecorrigeerde als ongecorrigeerde controleverschillen betreffende de jaarrekening 2021.
De Rekeningencommissie vraagt de wethouder toe te lichten wanneer en waarom het college besluit om controleverschillen die gecorrigeerd kunnen worden niet te corrigeren in de jaarrekening en om een nadere duiding te geven van deze controleverschillen, bijvoorbeeld de invloed van eerdere verslagjaren, de aard van de bevindingen en mogelijke aandachtspunten per dienst.
8
RIS312533
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
De wethouder FS: Getracht wordt geconstateerde controleverschillen te corrigeren als dat nog mogelijk is. Uit doelmatigheidsoverwegingen worden kleine controleverschillen niet altijd gecorrigeerd als daarmee de deadline van de jaarrekening in het geding komt. Zeker dit jaar was het tijdig publiceren van de jaarrekening voor de wethouder de hoogste prioriteit, uiteraard wel met een goedkeurende verklaring. Als een te corrigeren fout op het allerlaatste moment wordt ontdekt ontbreekt het aan voldoende tijd om deze nog vóór de deadline te corrigeren. Desalniettemin is het uitgangspunt dat gecorrigeerd wordt wat gecorrigeerd kan worden en dat getracht wordt te voorkomen dat dezelfde fout in een volgend jaar opnieuw optreedt. De wethouder wil hier ook het komend jaar op sturen. Hij zegt toe nietgecorrigeerde controleverschillen van een toelichting te voorzien. Stand van zaken toezeggingen: naar aanleiding van het jaarrekeningonderzoek 2020 zijn door het college mondelinge toezeggingen gedaan ten aanzien van de verbetering van de interne beheersing (RC/2022.27). Tevens is in de reactie van het college op het Rekeningencommissierapport aangegeven dat verschillende verbeterpunten nog onderhanden zijn (RIS310555). De status van enkele daarvan is daarna nog nader toegelicht (bijlage RIS311263).
De Rekeningencommissie wil schriftelijk worden geïnformeerd over de actuele stand van zaken van de verbeterpunten die eind 2021 nog onderhanden waren. De wethouder FS: De wethouder zegt toe de Rekeningencommissie schriftelijk te informeren over de actuele stand van zaken met betrekking tot de toezeggingen die in het voorgaande jaarrekeningonderzoek zijn gedaan. Voorts vraagt de Rekeningencommissie het college in zijn schriftelijke reactie op het Rekeningencommissierapport in te gaan op onderstaande vraag. ▪ Adviezen in accountantsverslag: van de accountant is een overzicht ontvangen met adviezen naar aanleiding van bevindingen in het accountantsverslag 2021 (GAD/2022/58). De Rekeningencommissie vraagt het college de adviezen 1 tot en met 58 (met uitzondering van 1/e) over te nemen en de Rekeningencommissie over de voortgang van de uitvoering daarvan te informeren.
3.1.6
Frauderisicoanalyse
De Rekeningencommissie heeft in het RC-rapport 2020 aandacht gevraagd voor de samenhang tussen een goede beheersorganisatie en integriteit. Preventie van interne fraude hangt voor een belangrijk deel af van de juiste checks & balances. De Rekeningencommissie heeft benadrukt dat de kwaliteit van de interne beheersing een kritieke factor is in fraudepreventie. In de boardletter 2021 is opnieuw gewezen op het ontbreken van een frauderisicoanalyse. Aangekondigd was dat dit zou worden opgepakt. Het is niet gelukt dit in 2021 af te ronden. Uiteindelijk is externe expertise hiervoor ingehuurd en zijn de dienstdirecties erbij betrokken. Er is een frauderisicomanagementmodel ontwikkeld dat zich richt op: 1. preventie (zoals risicoanalyses, gedragscodes en screening van medewerkers), 2. detectie (waaronder auditing, monitoring, data-analyse en een meldstructuur, zoals een klokkenluidersregeling) en op 3. de respons op fraude (zoals een intern onderzoeksprotocol, een handhavings- en sanctioneringsprotocol, een communicatieprotocol en een herstel- en verbeterprotocol). In een werkbespreking is ambtelijk aangegeven dat met de diensten zou worden afgestemd of het ontwikkelde model voor hen toepasbaar zou zijn en wat eventuele verbeterpunten zouden zijn. Ook zouden per directie de belangrijkste frauderisico’s in kaart worden gebracht.
De Rekeningencommissie is toegezegd te worden geïnformeerd over de uitkomsten hiervan (RIS311263). Hoewel de implementatie van frauderisicomanagement geen directe invloed heeft op de strekking van de accountantsverklaring, heeft de Rekeningencommissie met instemming kennisgenomen van de inspanningen om de kwaliteit van het financieel beheer te verbeteren.
9
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
RIS312533
De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd over de frauderisicoanalyse te rapporteren. Op 7 juni 2022 is een brief van het college over de frauderisicoanalyse ontvangen (RIS312416). Deze zal na de zomer worden geagendeerd.
3.1.7
Openstaande subsidieverstrekkingen
In het subsidieregister is te zien dat nog subsidies uit de jaren 2016, 2017 en 2018 openstaan. Een toets op de tijdigheid van eindafrekeningen van in het subsidieregister opgenomen subsidies maakt geen deel uit van de accountantscontrole. Wel wordt jaarlijks een steekproef uitgevoerd op de daadwerkelijke vaststellingen van subsidies in dat jaar, waarbij wordt gekeken of voldaan is aan vaststellingsvereisten uit de algemene subsidieverordening dan wel specifieke subsidieregeling. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Financiën en Stadsontwikkeling (FS) gevraagd in hoeverre door de gemeente een interne toets plaatsvindt op langdurig openstaande subsidieverstrekkingen. De wethouder FS: De wethouder bevestigt dat een interne toets plaatsvindt op subsidies uit eerdere jaren die nog openstaan. Door de gemeente is een nieuw subsidiesysteem in gebruik genomen met een signaleringsfunctie waarmee deze controle vereenvoudigd wordt. Subsidies uit 2017 en 2018 die nog openstaan betreffen subsidies waarvan de activiteiten nog niet volledig zijn afgerond of waarover nog geen verantwoording is ontvangen omdat tegenover de subsidies een handeling staat die meerjarig van aard is. Zo staat nog een subsidie uit 2016 open voor Kansen voor West. Deze subsidierelatie loopt nog door en wordt naar verwachting verantwoord in 2022.
Het komt ook voor dat nog een accountantsverklaring ontbreekt bij een ontvangen verantwoording. Ook is het mogelijk dat een subsidiënt inmiddels failliet is gegaan. De Rekeningencommissie vraagt de wethouder actief te blijven sturen op openstaande subsidies en ook in geval van faillissement van een subsidiënt de subsidie zo snel mogelijk af te sluiten.
3.1.8
Externe inhuur
In 2021 bedroeg de externe inhuur van medewerkers door gemeente 20,8% van de totale loonsom. Dat is bijna 6% hoger dan de gemeentelijke norm van maximaal 15%. De Rekeningencommissie kan zich voorstellen dat door de coronapandemie soms extra mensen moesten worden ingehuurd, maar daartegenover stond dat door de pandemie ook veel beleid niet of in mindere mate kon worden uitgevoerd. Verondersteld mag worden dat dit juist tot een reductie van de benodigde inhuur leidde. De Rekeningencommissie heeft de wethouder EID gevraagd de overschrijding van de norm voor inhuur te duiden en toe te lichten hoe en door wie hierop gestuurd wordt. De wethouder EID: De wethouder Economie, Internationaal & Dienstverlening (EID) bevestigt dat de inhuur in 2021 hoger was dan geraamd. Eén van de oorzaken was een grote behoefte aan projectbegeleiding voor grote fysieke projecten. De krapte op deze arbeidsmarkt zorgde ervoor dat het moeilijk was om daarvoor eigen personeel aan te trekken. Soms betrof het een tijdelijke behoefte aan specifieke expertise. Het is dan niet doelmatig is om zelf mensen in dienst te nemen. Ook om fluctuaties in de behoefte aan medewerkers voor reguliere dienstverlening op te kunnen vangen wordt buiten de vaste medewerkers gebruik gemaakt van een flexibele schil van uitzendkrachten.
Het college streeft ernaar deze niet groter te laten zijn dan noodzakelijk en wil zoveel mogelijk medewerkers zelf in dienst nemen. De huidige algehele krapte op de arbeidsmarkt maakt het echter lastig om openstaande vacatures te vervullen. De wethouder is graag bereid hierop nader in te gaan tijdens de behandeling van de jaarrekening in de vakcommissies. Ook voor inhuur geldt dat externe inhuur van personeel door gemeentelijke diensten zelf wordt geregeld. Het college zet in op een centrale afstemming van gemeentebrede inhuur. Dit is onderwerp van sturing binnen het GMT. Personeelszaken houdt de inhuur bij en rapporteert hierover. De wethouder zegt toe na te gaan met welke frequentie sturing op het inhuurpercentage door het GMT plaatsvindt en wil hierop terugkomen tijdens de behandeling van de jaarrekening in de vakcommissies.
10
RIS312533
3.2
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
Kwaliteit van de jaarverslaggeving 2021 3.2.1
Oordeel van de accountant
Bij de jaarrekening 2021 is een goedkeurende controleverklaring verstrekt voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid. Er zijn twee aanvullende paragrafen in de controleverklaring opgenomen, over de Russische inval in Oekraïne en over fraude en andere non-compliance. Een wereldwijde crisis kan van invloed zijn op de continuïteit van het gemeentelijk beheer, bijvoorbeeld als gevolg van inflatie of van grotere schaarste aan grondstoffen. De paragraaf over fraude en andere non-compliance komt voort uit een pilot1 voor intensivering van de aandacht in de accountantscontrole hiervoor. Uit de accountantscontrole blijkt een ongecorrigeerde getrouwheids- en rechtmatigheidsfout van in totaal € 24,3 miljoen (2020: € 33,0 miljoen). Daarnaast is € 73 miljoen aan onzekerheden geconstateerd (2020: € 73,5 miljoen). De tekortkomingen in de presentatie bedragen € 61,2 miljoen (2020: € 176,8 miljoen). Deze worden ook wel aangeduid met reclassificaties. Voor publicatie van de jaarrekening is nog voor een totaal van € 34,7 miljoen aan fouten gecorrigeerd en voor € 4,8 miljoen aan onzekerheden. De rechtmatigheidsfouten betreffen voor circa 80% het niet naleven van Europese aanbestedingsregels. Vorig jaar ging het daarnaast ook om grondexploitaties. De rechtmatigheidsonzekerheden betreffen voornamelijk grondexploitaties en grote vastgoedprojecten.
Naar aanleiding van de controle zijn in totaal 64 correcties in de verantwoording doorgevoerd, vorig jaar waren dit er 99. Zolang geconstateerde fouten en onzekerheden onder de norm blijven heeft het niet corrigeren ervan geen gevolgen voor het oordeel van de accountant. Deze norm (in accountantstermen: de materialiteit) is dit jaar iets afgenomen en bedroeg € 31 miljoen voor fouten betreffende getrouwheid en rechtmatigheid en € 93 miljoen voor onzekerheden. In het accountantsverslag is een overzicht van controleverschillen opgenomen, waarbij is aangegeven welke fouten zijn gecorrigeerd. De omvang van de totale bevindingen (fouten, onzekerheden en reclassificaties) is afgenomen van circa € 500 miljoen in 2020 naar circa € 200 miljoen in 2021. Desalniettemin is dit nog steeds fors. In de kwaliteit van de jaarrekening was de laatste jaren een opgaande lijn zichtbaar door opeenvolgende verbeteringen die zijn gerealiseerd in de verantwoording. De Rekeningencommissie heeft enkele resterende verbeterpunten met de wethouder Financiën besproken.
3.2.2
Tussentijdse informatievoorziening: boardletter en 4/8-maandsrapportages 2021
In november 2021 is de Rekeningencommissie door de accountant in de boardletter (RIS310628) van de Accountantsdienst op de hoogte gebracht van de uitkomsten van de tussentijdse controles. Deze controles hebben voornamelijk betrekking op de interne beheersing. Uit de tussentijdse controle zijn geen nieuwe bevindingen gekomen ten aanzien van de interne beheersing. Er worden gestage stappen vooruit in de interne beheersing gezet. In de tabel op pagina 5 van de boardletter (RIS310628) is de voortgang op verschillende onderdelen schematisch weergegeven. Verbeterpunten zijn geconstateerd ten aanzien van de administratie van memoriaalboekingen en tussenrekeningen, alsmede de beheersing van verbonden partijen. Ook zijn in de boardletter enkele opmerkingen gemaakt over inkopen en betalingen, sociale uitkeringen, Wmo, Jeugdzorg, vastgoed, subsidies, bijdrages, belastingen, leges, heffingen en IT. De meeste daarvan zijn een vervolg op de bevindingen van vorig jaar. De organisatie is bezig met het uitwerken van verbetermaatregelen en veel daarvan is reeds gestart. Structurele resultaten zijn echter nog niet zichtbaar. Naar aanleiding van data-analyses is aanvullend door de accountant de aanbeveling gedaan om het beleid met betrekking
1 De Accountantsdienst doet mee aan een pilot van de Nederlandse Beroepsvereniging van Accountants. De afgelopen twee jaar
heeft zij daarom in haar controleverklaring gerapporteerd over fraude. Vanaf de controle 2022 is het verplicht om dit op te nemen in controleverklaringen voor wettelijke controles.
11
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
RIS312533
tot nevenfuncties van bestuurders en ambtenaren aan te scherpen. Overwogen wordt om ook bestanden als het subsidieregister in dergelijke data-analyses te betrekken. Als prioriteiten ziet de accountant het met voorrang uitvoeren van de opgestelde redresplannen na omvangrijke integriteitsschendingen door ambtenaren, het verbeteren van de financiële rechtmatigheid van de waardering van grondexploitaties, het verbeteren van het afwegingskader voor subsidieverstrekking en de verbetering van de administratie voor wat betreft het gebruik van memoriaalboekingen. Naar aanleiding van een interne fraude en een verduistering zijn door de gemeente zogenoemde redresplannen opgesteld, waarin wordt benoemd wat de bestaande risico’s zijn, welke maatregelen daarvoor getroffen of te treffen zijn en binnen welke termijn herstelmaatregelen worden uitgevoerd. De accountant heeft geconstateerd dat de voortgang van het herstel minder vlot loopt. Inmiddels zijn wel verbeteringen aangebracht in het mandateringsbeleid. Een belangrijk aandachtspunt voor de verdere aanpak is de integraliteit: verbetermaatregelen dienen zich niet tot één gemeentelijke dienst te beperken en moeten rekening houden met onderlinge organisatorische afhankelijkheden.
3.2.3
Indicatoren in begroting en verantwoording
Met indicatoren wordt beoogd om op kernachtige wijze informatie te verstrekken over ontwikkelingen binnen een programma of beleidsveld. Sommige indicatoren zijn een soort rapportcijfer over het collegebeleid, sommige zijn streefcijfers voor de omgeving en er zijn ook kengetallen die bijvoorbeeld betrekking hebben op de financiële positie of de conjunctuur. Indicatoren zijn een hulpmiddel om het effect van beleid te monitoren, om trends in kaart te brengen en om te vergelijken met andere gemeenten. De indicatoren zijn ingedeeld in topindicatoren, prestatie-indicatoren, effectindicatoren, kengetallen en Rijksindicatoren. De Rijksindicatoren zijn verplichte indicatoren om vergelijking tussen gemeenten mogelijk te maken. De overige indicatoren worden door het gemeentebestuur zelf vastgesteld. De indicatoren worden jaarlijks gepresenteerd in de begroting en verantwoord in de programmarekening. Indicatoren werden voor het eerst in de begroting voor 1997 opgenomen. In de daaropvolgende jaren zijn de indicatoren regelmatig geëvalueerd en geactualiseerd, met name na verkiezingen. De laatste actualisatie vond plaats in 2019 op basis van een advies van een daartoe ingestelde duale werkgroep van raadsleden en de wethouder Financiën (RIS302829). Deze actualisatie is verwerkt in de jaarrekening 2019. In de jaarrekening 2020 waren in totaal 190 indicatoren opgenomen.
Een onderdeel van de reguliere accountantscontrole is het onderzoek naar de aansluiting van de indicatoren met de brongegevens en vindt daardoor jaarlijks op alle indicatoren plaats. Aanvullend wordt jaarlijks door de Accountantsdienst van een derde van de indicatoren de betrouwbaarheid en de eenduidigheid onderzocht en de toelichtingen in de programmateksten. Op deze manier komen over een periode van drie jaar alle indicatoren aan bod. Specifieke aandacht vragen indicatoren waarvoor de broninformatie niet tijdig beschikbaar is, waar de peildatum in het jaar erna ligt of waarvan de bronnen niet verifieerbaar zijn. Audit indicatoren 2020 Evenals voorgaande jaren heeft in 2021 een audit plaatsgevonden naar de getrouwheid van indicatoren in de jaarrekening 2020. De rapportage hierover is als bijlage bij het accountantsrapport 2020 (RIS308965) aan de Rekeningencommissie gestuurd (GAD/2021.69) en is in oktober 2021 door de commissie behandeld omdat tijdens het onderzoek naar de jaarrekening 2020 was besloten de auditrapportage separaat te agenderen. De in 2020 onderzochte indicatoren scoorden hoog op aspecten als meetbaarheid en eenduidigheid. Zoals door de wethouder was toegezegd is ten opzichte van het voorgaande jaar de uitkomst van indicatoren in de teksten in de programmarekening voor meer indicatoren nader toegelicht.
Voor wat betreft de aansluiting met de voorgaande programmarekening is voor een substantieel deel van de indicatoren geen vergelijking gegeven met het voorgaande jaar. De door het rijk verplicht gestelde indicatoren hebben logischerwijs alleen betrekking op de verantwoording; hiervoor is een vergelijking met de begroting dus niet van toepassing. Wel is van belang dat wordt nagegaan of het verantwoorde cijfer aansluit met de brongegevens. 12
RIS312533
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
Voorts zijn de verantwoorde indicatoren geverifieerd. Hiertoe is voor elke indicator onderzocht of de waarde aansluit bij het bronbestand. Hieruit blijkt dat 44% van de indicatoren niet aansluit met de bron, onvoldoende betrouwbaar is of niet per peildatum is vastgelegd. Van de 190 onderzochte indicatoren blijkt de peildatum van 73% niet te voldoen. Aanbevolen wordt om voor een volgende raadsperiode in kaart te brengen waar de brongegevens niet tijdig beschikbaar zijn, waar de peildatum niet in het boekjaar ligt of waarvan de bronnen niet verifieerbaar zijn. Uit de beantwoording van de vragen en de behandeling van de opmerkingen van de leden van de Rekeningencommissie over de auditrapportage is het volgende naar voren gekomen. ▪ Niet aansluitende indicatoren: de Rekeningencommissie wil nader worden geïnformeerd over 36 indicatoren die in de begroting zijn opgenomen, maar waarvan de verantwoording in de programmarekening daar niet op aansluit. Doordat het begrote cijfer niet in de jaarrekening is vermeld, wordt niet duidelijk hoe het verantwoorde cijfer zich verhoudt tot hetgeen begroot is. De Rekeningencommissie vraagt het college in de jaarrekening voor iedere verantwoorde indicator ook het begrotingscijfer te vermelden.
▪ Tijdige beschikbaarheid brongegevens: de Rekeningencommissie wil in kaart gebracht zien van welke indicatoren de brongegevens niet tijdig beschikbaar waren, zodat voor deze raadsperiode naar een alternatief gezocht kan worden. ▪ Trendinformatie: in de programmarekening wordt bij veel indicatoren geen informatie gegeven over de waarde van de desbetreffende indicator in voorgaande jaren. De Rekeningencommissie vraagt het college om voor elke indicator historische informatie op te nemen zodat inzicht in de trend wordt gegeven. ▪ Advies over indicatoren: voor de nieuwe raad wil de commissie een advies over indicatoren opstellen, op basis van de bevindingen uit de audits naar indicatoren in de jaarrekeningen. De bedoeling is de nieuwe raad een kader mee te geven met selectiecriteria, vereisten en randvoorwaarden. Indien na de verkiezingen wederom een duale werkgroep voor de vaststelling van indicatoren in het leven wordt geroepen, kan dit advies specifiek aan dit gremium worden gericht. De Rekeningencommissie beveelt aan dat deze werkgroep dan – naast de ambtelijke ondersteuning vanuit het college – een beroep kan doen op de ondersteuning van de Accountantsdienst.
3.2.4
Grote projecten en grondexploitaties
De verantwoording over grote projecten en grondexploitaties is sinds 2020 een belangrijk aandachtspunt voor de Rekeningencommissie. Hierop wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan.
13
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
3.3
RIS312533
Financiële positie gemeente Den Haag
De op de financiële positie van de gemeente betrekking hebbende onderdelen zijn op verschillende plaatsen in de jaarrekening terug te vinden. Het jaar 2021 is afgesloten met een positief resultaat ten opzichte van de begroting van € 70 miljoen. In de paragraaf met de samenvatting zijn de verschillen ten opzichte van de begroting goed toegelicht. Voorts zijn enkele posten op de balans van belang voor de financiële positie: de Algemene reserve (€ 50 miljoen), het overige weerstandsvermogen (€ 70 miljoen), de bestemmingsreserves (€ 1 miljard), de voorzieningen risico’s (€ 100 miljoen), de langlopende financiering (€ 1,25 miljard), de financiële vaste activa (€ 462 miljoen) en een derivaat (lening € 130 miljoen in 2032 tegen 3,1%). In programma 15 (Financiën) is het grote beeld van de gemeentefinanciën zichtbaar, in het bijzonder de rente, dividenden en het gemeentefonds. Voorts komen onderdelen van de financiële positie aan de orde in de BBV-Paragraaf Financiering en de BBV-Paragraaf Weerstandsvermogen. In laatstgenoemde paragraaf zijn voorgeschreven kengetallen opgenomen waarmee de gemeente Den Haag vergeleken kan worden met andere gemeenten. Voordelig resultaat van € 70 miljoen De oorzaken van het voordelig resultaat zijn voornamelijk van incidentele aard. Op sommige daarvan heeft de gemeente geen invloed.
De belangrijkste componenten ervan zijn: - Gemeentefonds (voordeel taakmutaties € 36 miljoen, nadeel Haagse aantallen € 7 miljoen); - BUIG (hogere bijdrage € 7 miljoen, en lagere uitkeringslasten € 14 miljoen); - Onderbesteding/vertraging projecten (projectreserves); - Nadeel Jeugdzorg € 15 miljoen, Voordeel Maatwerk WMO € 15 miljoen, voordeel Participatie € 10 miljoen; - Nadeel Overhead € 7 miljoen Herstelplan Algemene Reserve Vorig jaar heeft de Rekeningencommissie erop gewezen dat de beschikbare weerstandscapaciteit met 24% was gedaald ten opzichte van het voorgaande jaar. De maximale impact van de geïdentificeerde risico’s waren in 2020met meer dan € 100 miljoen toegenomen naar € 325,4 miljoen. Daarmee is de benodigde weerstandscapaciteit (berekend volgens het risicocumulatiemodel) aanzienlijk gestegen. De stijging van de risico’s werd met name veroorzaakt door de coronapandemie en de openeinderegeling bij Jeugdhulp. De ratio van het weerstandsvermogen is conform de norm van de gemeente onvoldoende om de risico’s met de beschikbare weerstandscapaciteit af te dekken. Het college heeft een herstelplan voor de Algemene reserve opgesteld, waarvan het verkopen van niet-noodzakelijk vastgoed een actie is.
Bevindingen en Aandachtspunten Er zijn verschillende financiële regels waaraan de gemeente zich moet houden, zoals de wetten Fido en Ruddo, Maar ook dienen de regels voor het schatkistbankieren en voor kortetermijnfinanciering te worden nageleefd, evenals die in het eigen Treasurystatuut en de verordening financieel beheer en beleid 2019. Jaarlijks informeert het college de raad per brief over de financiering voor het komende jaar. Ook dit jaar is hier invulling aan gegeven. Voorts is de liquiditeitsprognose op orde. Het afgesloten derivaat is niet speculatief, dat wil zeggen dat geen geld geleend wordt dat niet nodig is. Het derivaat vereist het maandelijks opnieuw storten van bedragen bij de BNG indien de werkelijke rente lager is dan de overeengekomen rente. Omgekeerd stort de BNG bij een hogere rente maandelijks een bedrag bij de gemeente Den Haag. De Haagse kengetallen zijn niet ongunstig in vergelijking met het landelijk beeld, dit wordt echter voor een belangrijk deel beïnvloed door de Eneco-opbrengst van € 675 miljoen. Daardoor is het eigen vermogen fors hoger geworden. De financiële positie is daardoor flink gewijzigd en verschillende kengetallen zijn daardoor gunstiger geworden, zoals de solvabiliteit en de netto schuldquote. Met deze (eenmalige) ontwikkeling gaat de gemeente Den Haag in tegen de landelijke trend.
Bij veel gemeenten komt de solvabiliteit onder druk te staan en neemt de netto schuldquote toe door tekorten. Er doen zich onderbestedingen voor als gevolg van vertraging in de uitvoering van projecten, waarbij de uitvoering wordt doorgeschoven naar het volgende jaar. Deze bestedingen moeten dus nog ingehaald worden en duiden niet op lagere kosten. De resultaatontwikkeling in de toekomst is onzeker. De gemeente staat voor grote uitdagingen en belangrijke opgaven. Niet uitgesloten is dat de nieuwe herverdeling van het gemeentefonds voor Den Haag nadelig uitpakt. Een ander risico is de stijging van het prijsniveau (bijvoorbeeld voor
14
RIS312533
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2021
onderhoud). Voorts is de rijksfinanciering voor het sociaal domein niet kostendekkend voor gemeenten. Een eventueel voordelig resultaat ten opzichte van de begroting hierop betekent niet dat de middelen vanuit het rijk genoeg zijn. De gemeente heeft zelf budget beschikbaar gesteld om het begrote tekort op te vangen. De accountant wijst op de wenselijkheid van het concretiseren van de financiële risico’s en beheersmaatregelen. De gemeente is wettelijk verplicht reëel te begroten. De begroting dient een reëel beeld te geven van de werkelijke baten, lasten en investeringen. Als voordelige resultaten zich voordoen zou dit kunnen duiden op niet reëel begroten of het niet tijdig aanpassen van de begroting. Reëel begroten betekent ook dat als risico’s zich manifesteren hiermee rekening gehouden wordt in de begroting. Structurele exploitatieruimte Wettelijk is voorgeschreven dat de begroting structureel in evenwicht moet zijn. De provincie ziet erop toe dat structurele lasten niet meerjarig worden gedekt met incidentele middelen, waarmee de begroting niet structureel in evenwicht zou zijn. De structurele exploitatieruimte is een BBV-kengetal dat aangeeft of de begroting structureel in evenwicht is (zie ook pag. 355 van de Programmarekening, RIS312006). Het actueel begrote percentage is licht negatief, omdat het sociaal domein thans niet structureel in evenwicht is.