RIS310116 Vooronderzoek Amare & het Spuikwartier
Tekst van het document
Muziekcentrum Spuiplein. Raadsvoorstellen 2011, Gemeente Den Haag, 14 mei 2011. Te raadplegen: RIS153567
Policy Research Corporation
- 22 -
Gemeente Den Haag
programma van eisen, een begroting van de stichtingskosten, de beheer- en exploitatiekosten en het vastleggen van projectuitgangspunten) naar de herontwikkeling van de culturele accommodaties aan het Spuiplein en andere activiteiten in het kader van de voorbereiding van nadere besluitvorming;”. Hoewel een risicoanalyse niet expliciet wordt benoemd in dit raadsvoorstel wordt er wel een haalbaarheidsonderzoek gedaan naar elementen zoals beheer- en exploitatiekosten die inzichtelijkheid kunnen verschaffen en later weer gebruikt kunnen worden voor een risicoanalyse.
Na uitvoering van het haalbaarheidsonderzoek wordt in een raadsvoorstel uit 200943 besluitvorming over de volgende stap gevraagd. Er worden kort drie plandelen benoemd, namelijk plandeel 1 (Spuiplein/dans- en muziekcentrum), plandeel 2 (Herinrichting openbare ruimte) en plandeel 3 (Rondom de Nieuwe Kerk). De combinatie van de plandelen leiden tot een begroting van de totale behoefte aan gemeentelijk investeringen ter waarde van circa €17,8 mln. (Exclusief BTW, NCW 01-01-09). Voor de onderbouwing wordt verwezen naar een vertrouwelijke map ‘(voor raadsleden vertrouwelijk ter inzage in de leeskamer griffie B03.17 (mapno.35).’. Hierdoor bestaat thans geen inzicht in risicomanagement betreffende het Dans- en Muziekcentrum in de periode 2008-2011 voor dit vooronderzoek. In 2010 wordt een eerste bedrijfsplan44 van het DMC opgesteld. Het plan bevat een overzicht van programmeringen en besteedt veel aandacht aan de mogelijke bezoekersaantallen waarvoor een analyse is uitgevoerd. De bezoekersaantallen zijn een onzekere factor en tegelijkertijd de basis voor de toekomstige exploitatie. Opvallend is dat er met betrekking tot dit aspect geen risico-inventarisatie is uitgevoerd.
2011- 2018 In het raadsvoorstel uit 201145 zet het college de dreigende tekorten op de gemeentebegroting door de recessie af tegen het belang van het culture aanbod in de stad Den Haag. Argumenten als meer werkgelegenheid, aantrekkelijkheid voor (internationale) bedrijven om zich te vestigen en het verbeteren van algemene welvaart worden gebruikt voor het bepleiten van de nieuwbouw. Hierbij wordt betoogd dat het culturele belang uitstijgt boven de moeilijkheden van de recessie en dat daarom naar financiële mogelijkheden zal worden gezocht om dit plan mogelijk te maken. Het college geeft aan zich bewust te zijn van de recessie, maar geeft tegelijkertijd aan te willen investeren in de toekomst. Om het Dans- en Muziekcentrum aan het Spuiplein mogelijk te maken wordt ten opzichte van een oorspronkelijk basisplan met geschatte stichtingskosten van €222 mln. een ‘versoberd plan’ voorgesteld dat op enkele deelgebieden bezuinigt. Daarbij levert het ‘versoberde plan’ ook minder bezoekersaantallen op 46.
Het ‘versoberde plan’ wordt gepresenteerd met drie bijbehorende risico’s. Als eerste is de financiële inbreng van het KC nog niet vastgesteld. Ten tweede wordt het risico van tegenvallende aantallen bezoekers genoemd. Ten derde wordt een forse bezuiniging op cultuur aangekondigd door de overheid.
43 Voorstel van het college inzake ontwikkelingen rond het Spuiplein: een nieuw dans- en
Muziekcentrum en een stedenbouwkundige visie. Raadsvoorstellen, Gemeente Den Haag, 01 juli 2009. Te raadplegen: RIS164033. 44 Bedrijfsplan Dans‐ en Muziekcentrum Cultuurforum Spui: Deelrapport 1. Bedrijfsplan, Edwin van Huis, januari 2010. Te raadplegen: RIS170854b 45 Voorstel van het college inzake Besluitvorming Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. Raadsvoorstellen 2011, Gemeente Den Haag, 24 maart 2011. Te raadplegen: RIS178616 46 De financiële aspecten worden in hoofdstuk 6 behandeld.
Policy Research Corporation
- 23 -
Gemeente Den Haag
Daarnaast bood een op korte termijn verwacht nieuw HBO-onderwijsadvies onzekerheden rond de positie van het KC. Vanwege de hiervoor genoemde risico’s is het definitieve besluit doorgeschoven naar 2012. Wel is er een uitvoerig onderzoek 47 gedaan door Decisio naar de maatschappelijke baten en kosten van Amare, waarbij een grondige gevoeligheidsanalyse is uitgevoerd met betrekking tot bezoekersaantallen. Hoewel dit onderzoek niet als risicoanalyse kan worden gekenmerkt, kunnen de bevindingen van dit onderzoek gebruikt worden als onderdeel van een risicoanalyse. De Rekenkamer stelde voor verschillende scenario’s te schetsen en deze te gebruiken voor een risicoanalyse 48.
In 2013 kwam het DMC met een nieuw bedrijfsplan. Dit plan bevatte een exploitatiebegroting met toelichting. De toelichting bevat geen risicoanalyse van de bedrijfsexploitatie. Wel wordt een tekort gesignaleerd waarbij subsidies de tekorten moeten compenseren. Het investeringskrediet voor Amare wordt in het raadsvoorstel uit 2014 49 goedgekeurd als onderdeel van het gebied het Spuikwartier. Het raadsvoorstel bevatte een risicoanalyse zoals de Rekenkamer heeft geadviseerd: ‘De grondexploitaties bevatten een risico- en kansenanalyse conform de werkwijze zoals beschreven in de MeerjarenPrognose Grondexploitaties (methode RisMan).’ Er wordt ook rekening gehouden met het weerstandsvermogen van de Reserve Grondbedrijf, waarbij ook kort de risicoreserves van andere projecten zoals het parkeerterrein van het Zuiderstrandtheater ter waarde van €5,4 mln. worden genoemd waar al €1,3 mln. van is gebruikt. Deze risicoreserve wordt voor het Spuikwartier aangevuld tot €7,8 mln. waarbij dit een risicoreserve is voor het DMC, het Zuiderstrandtheater en de fondsenwerving 50. Daarbij is bij de packagedeal in 2018 geen risicoanalyse te vinden. In een vertrouwelijk document 51 wordt enkel gesproken over het gebruik van de voorziening van Amare om andere posten mogelijk te bekostigen. De vertrouwelijke documenten bevatten lege bijlagen met de titel risico-inventarisatie.
Zodoende is er in de vertrouwelijke documenten geen risico-inventarisatie aangetroffen. De conclusie is dat rond het project Amare risicoanalyses zijn uitgevoerd. Grondslag daarvoor waren de regeling rond grote projecten en de MPG. De kwalitatieve en kwantitatieve toereikendheid zijn grond voor nader onderzoek.
4.2.4. Vraagstelling: -
Is het risicomanagement van het college toegesneden op stadsontwikkeling en grote projecten?
-
Worden grote projecten en het toegepaste risicomanagement geëvalueerd?
47 MKBA Internationaal Cultuurforum Spui: Maatschappelijke kosten en baten in beeld. Externe rapporten, Decisio, 28 januari 2011. Te
raadplegen: RIS178616a 48 Grip op grote projecten: Onderzoek naar sturing en controle van grote projecten. Externe Rapporten, Gemeente Den Haag, januari 2010. Te raadplegen: Rekenkamer, p.18. 49 Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.2014/1. Raadsvoorstellen, Gemeente Den Haag, 03 oktober 2014. Te raadplegen RIS276520 50 Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.2014/1. Raadsvoorstellen, Gemeente Den Haag, 03 oktober 2014. Te raadplegen RIS276520, p 13. 51 Notulen van de besloten vergadering commissie ruimte. Notulen, Gemeente Den Haag, 31 mei 2018. Te raadplegen: Vertrouwelijk
Policy Research Corporation
- 24 -
Gemeente Den Haag
-
-
-
Is de aanbeveling van de Rekenkamer in ‘Grip op grote Projecten’ naar de onderbouwingen van de MPG, die dan moeten dienen als methodiek voor risicomanagement, toekomstbestendig of alleen als tijdelijk instrument hanteerbaar? Zou het mogelijk zijn geweest om de problemen rondom Amare en het Spuikwartier te voorkomen of te mitigeren door een sterkere en grondigere risicoanalyse bij aanvang? In hoeverre is voldoende actief gestuurd op risico’s van vertragingen, financiële effecten, managementaanpak, technische aspecten en externe afhankelijkheden in de loop van het project Amare en het Spuikwartier? Heeft de raad voldoende actief gereageerd op (het gebrek aan) informatie over risico’s bij het project Amare? Welke risicobeheersmaatregelen zijn er toegepast en welk effect hebben deze maatregelen gehad? Wat heeft de in beginsel risico-averse houding van Den Haag betekend bij de ontwikkeling van Amare? Week de risicobenadering van het project Amare en het Spuikwartier af van de in Den Haag gebruikelijke omgang met risico’s? Past een project als Amare binnen een vastgesteld risicomanagement beleid? Heeft het college of de raad in 2011 adequaat gebruik gemaakt van de inzichten uit het onderzoek van Decisio? Was het haalbaarheidsonderzoek, uitgevoerd door Decisio, een voldoende risicoanalyse voor dit project? Waarom zijn er in de bedrijfsplannen 2010 en 2013 van het DMC geen
risicoanalyses opgenomen?
Policy Research Corporation
- 25 -
Gemeente Den Haag
4.3.
CULTUURBELEID
Hoofdvraag: Welke visie en beleidsdoelstellingen bestaan er in de Gemeente Den Haag rond cultuurbeleid en hoe past OCC/Amare hierin?
4.3.1. Inleiding Den Haag kent een groot cultuuraanbod. Het gemeentelijk beleid inzake cultuur wordt vierjaarlijks vastgesteld in een beleidskader kunst en cultuur. Op basis van dit beleidskader en de ingediende beleidsplannen van cultuurinstellingen brengt een onafhankelijke commissie advies uit. Vervolgens stelt het college op basis van dit advies een meerjarenbeleidsplan op, waarin de subsidies voor de instellingen worden vastgesteld. De raad heeft het recht om dit document te amenderen. Wanneer de raad het document heeft goedgekeurd geldt het als staand beleid inzake cultuursubsidies in Den Haag 52.
Beleidscyclus Cultuur Den Haag Titel
Inhoud
Opsteller
Rol gemeenteraad
Beleidskader
Hoofdlijnen cultuurbeleid en tevens opdracht aan adviescommissie
college van B&W
Goedkeuring
Beleidsplannen (incl.subsidieaanvraag)
Beleidsplannen van cultuurinstellingen ter beoordeling van de adviescommissie
Cultuurinstellingen
Geen
Advies
Advies-
Spreken tijdens proces met
meerjarenbeleidsplan
cultuurbeleid en ingediende
Commissie cultuur
adviescommissie en krijgen advies ter
beleidsplannen Vaststelling subsidie op basis van adviezen van adviescommissie
Instellingen
Leveren van input
Dienen eigen
Advies inzake hoofdlijnen
Meerjarenbeleidsplan
Rol cultuur-
beleidsplannen in die functioneren als subsidieaanvragen
Geen
kennisgeving college van B&W
Recht op inspraak op Goedkeuring
conceptmeerjarenbeleidsplan
Tabel 1: Werking beleidscyclus cultuur Den Haag
Het eerste beleidskader stamt uit 2011. In de cycli voorafgaand aan 2011 bestond geen beleidskader, maar wel een adviesaanvraag waarin de hoofdlijnen van het cultuurbeleid aan de adviescommissie
52 Zie ook Planning meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009 – 2012. Wethouder van Cultuur en Financiën, 23 januari 2007, Te
raadplegen: RIS143393. En Brief Procedure Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2017-2020, 29 juni 2016. Te raadplegen: RIS294638
Policy Research Corporation
- 26 -
Gemeente Den Haag
werden kenbaar gemaakt. Deze adviesaanvraag werd destijds niet ter goedkeuring voorgelegd, maar wel besproken in de commissievergadering van de gemeenteraad 53. In dit hoofdstuk wordt het beleid van de Gemeente Den Haag inzake cultuur toegelicht, waarbij de beleidskaders als uitgangspunt worden genomen. Dat gebeurt voor de periode waarin de plannen rondom OCC/Amare werden gemaakt en gerealiseerd. Op deze manier wordt duidelijk welke rol OCC/Amare door de jaren heen speelde in de bredere ambities van de Gemeente Den Haag met de culturele sector.
4.3.2. Beleidsvoorstellen Coalitieakkoord 2006 – 2010 In het coalitieakkoord voor de periode 2006 – 201054 luidt de ambitie met betrekking tot cultuur als volgt: Haagse cultuur moet toegankelijk zijn voor iedere Hagenaar. Dit kan gerealiseerd worden door het culturele talent aan het Spui te verbinden aan het talent in de vele wijken van Den Haag. De samenwerking tussen onderwijs, cultuur en welzijn moet dan ook worden versterkt. Het creëren van ruimte voor jong talent en het zorgen voor nieuwe soorten evenementen moet resulteren in een breder cultuuraanbod. De ambitie in het coalitieakkoord wordt in twee kopjes uitgewerkt. In het kopje ‘verbinding stad en wijk’ worden twee actieplannen toegezegd, een plan met betrekking tot popmuziek en een actieplan voor wijkcultuur. Onder het kopje ‘stedelijke cultuur’ wordt benoemd dat Den Haag in 2018 Culturele Hoofdstad wil worden en dat er nagedacht zal worden over de huisvesting van het Nederlands Danstheater en het Residentie Orkest op lange termijn.
Actieplan wijkcultuur Het actieplan wijkcultuur verschijnt in 2007 55. Het bevat de resultaten van een onderzoek onder Hagenaars met betrekking tot cultuurparticipatie. Jongeren en groepen met een niet-westerse migratieachtergrond blijken minder in culturele activiteiten te participeren dan andere inwoners. Volgens de resultaten van de enquête zou hun participatie toenemen wanneer er een groter aanbod is dicht in hun buurt. Het college stelt een budget beschikbaar dat zich specifiek richt op deze doelgroepen. Daarnaast komt er een makelaar voor wijkcultuur en in de adviescommissie voor het meerjarenbeleidsplan komen een of meer leden met expertise die aansluit op de cultuur die de doelgroepen willen consumeren. Het plan bevat geen gedeelte over of referentie aan de ambitie om OCC/Amare te bouwen. Voorafgaand aan het plan wijkcultuur bestond al de nota Broedplaatsen uit 2005 56. Broedplaatsen zijn panden die al dan niet tijdelijk onderdak bieden aan jonge kunstenaars. Deze onderscheiden zich van
53 Brief Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009- 2012, Wethouder van Cultuur en Financiën, 3 april 2007, Te
raadplegen: RIS145039. 54 MeeDoen Coalitieakkoord 2006-2010 PvdA, VVD, GroenLinks Den Haag. Jetta Klijnsma, Marnix Norder, Sander Dekker, Bert van Alphen. Te raadplegen: Mee doen- coalitieakkoord 2006-2010 beleidsakkoord - RIS137760 (raadsinformatie.nl) 55 DE VONK DIE OVERSLAAT ACTIEPLAN WIJKCULTUUR Cultuurbereik, artistieke diversiteit en talentontwikkeling. college van B&W, juni 2007. Te raadplegen: Voorstel van het college inzake Actieplan Wijkcultuur - RIS145025 (raadsinformatie.nl) 56 Zie voor meer informatie Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009 – 2012: 145039 Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009-2012 (raadsinformatie.nl)
Policy Research Corporation
- 27 -
Gemeente Den Haag
'gewone' atelierpanden en werkruimtes doordat er niet alleen werk gemaakt wordt, maar er ook presentaties en ontmoetingen plaatsvinden, er verschillende disciplines aanwezig zijn en er veelal interdisciplinair gewerkt wordt.
Adviesaanvraag voor Meerjarenbeleidsplan 2009 – 2012 Naast het actieplan komt in 2007 de Adviesaanvraag voor het meerjarenbeleidsplan uit, waarin het college de aandachtsgebieden schetst en daarmee de prioriteiten in het cultuurbeleid vaststelt. De aandachtsgebieden zijn:
-
Instandhouding en versterking van een breed en veelzijdig cultureel aanbod van hoge kwaliteit. Er moet naast de gevestigde cultuurinstellingen ruimte zijn voor ontwikkeling en experiment middels stimuleringsbudgetten, talentontwikkeling en broedplaatsen.
-
Een verbreding van het culturele klimaat waarin meer Hagenaars actief en passief participeren. Hierin worden met name de maatregelen uit het actieplan wijkcultuur herhaald.
-
Bevordering van actieve cultuurparticipatie, door middel van steun aan de amateur kunstsector en de instellingen die popmuziek faciliteren.
-
Bevordering van passieve cultuurparticipatie door aandacht te hebben voor cultuureducatie en verbreding van aanbod en publiek.
-
Het versterken van Den Haag als cultuurstad door de promotie van culturele instellingen zoals het NDT en het Mauritshuis te verbeteren via citymarketing.
-
Het bevorderen van samenwerking tussen instellingen onderling en tussen en het Rijk.
In alle plannen wordt de ambitie voor OCC/Amare nog niet genoemd.
In 2008 brengt de daarvoor ingestelde adviescommissie advies 57 uit ten behoeve van het meerjarenbeleidsplan 2009 – 2012. In het rapport komt niet de ambitie voor OCC/Amare naar voren en ook niet de ambitie om culturele hoofdstad in 2018 te worden. Het onderzoeken van deze ambities behoort niet tot de opdracht aan de adviescommissie. Wel worden in het advies de benodigde bedragen benoemd die nodig zijn om de knelpunten in de bedrijfsvoering van het Residentie Orkest en de Stichting Exploitatie Muziekcentrum en Danstheater op te lossen.
In het meerjarenbeleidsplan 2009 – 201258 wordt benoemd dat de beleidsperiode 2009 – 2012 een opmaat zal vormen voor de ambitie van culturele hoofdstad. De eerste stappen hiervoor worden gezet met de uitwerking van de plannen voor OCC/Amare. De ambities worden benoemd in het kopje ‘internationalisering’. Hiernaast worden de doelen uit het actieplan wijkcultuur herhaald. Ook is een onderzoek gestart naar het verbeteren van de mogelijkheden voor collectieve cultuurmarketing. Ten slotte wordt nog het belang van festivals voor de stad genoemd, hoewel hier geen nieuwe beleidsinitiatieven worden geconcretiseerd.
57 VERSCHOLEN GOED Advies meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009-2012. Adviescommissie Kunst en Cultuur, 14 mei 2008. Te
raadplegen: Verscholen goed- advies meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009-2012 - RIS155082 (raadsinformatie.nl) 58 Wonderlijke noodzaak: MEERJARENBELEIDSPLAN KUNST EN CULTUUR 2009-2012: college van B&W: 16 september 2008. Te raadplegen: Voorstel van het college inzake Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009-2012 Wonderlijke noodzaak - RIS157606 (raadsinformatie.nl)
Policy Research Corporation
- 28 -
Gemeente Den Haag
Coalitieakkoord 2010 – 2014 In het coalitieakkoord 2010 – 201459 wordt een verschil gemaakt tussen breedtecultuur en topcultuur. Het nieuwe college doet een appel op cultuurinstellingen om met minder geld hun activiteiten op niveau te houden. Als concrete plannen worden genoemd:
-
Behoud van de broedplaatsen: de projecten om beginnende kunstenaars te faciliteren. Een evaluatie van het actieplan wijkcultuur. De kandidatuur voor culturele hoofdstad in 2018. Besluitvorming rondom cultuurforum Spui. De Haagse popcultuur laten groeien door popconcerten te faciliteren.
Beleidskader 2013 – 2016 De economische crisis laat haar sporen achter in het culturele landschap van Den Haag. In het beleidskader 2013 – 201660 komt naar voren dat de culturele sector minder overheidsmiddelen tot haar beschikking zal krijgen en dat zij dus minder afhankelijk moet worden van subsidie. Dit laat onverlet dat volgens het beleidskader cultuur nooit geheel aan het spel van de vrije markt moet worden overgelaten en altijd subsidie nodig zal hebben. Wel betekent dit dat er een sterk beroep op instellingen zelf gedaan wordt om inkomsten te acquireren.
Het college wil dat Den Haag een hoogwaardig en dynamisch cultureel aanbod heeft en kiest voor ondersteuning van zo volwaardig mogelijke culturele ketens. Dat betekent dat de Gemeente de instellingen die internationaal aan de top staan, ziet als een laatste schakel in een culturele keten die in zijn volledigheid ondersteund moet worden. Volgens het college past deze doelstelling bij de ambitie om een nieuw Dans- en Muziekcentrum te realiseren, dit vanwege de mogelijkheid tot organisatorische samenwerking van het conservatorium en de muziek- en danspraktijk. Het idee van de culturele keten voor iedereen moet zorgen dat Hagenaars zich mede-eigenaar zullen voelen van de cultuurinstellingen, een gedachte die volgens het college aansluit bij de ambitie om in 2018 Culturele Hoofdstad te worden. Onder het kopje klassieke muziek wordt meer aandacht besteed aan de ambitie voor OCC/Amare. Het klassieke veld in Den Haag kan klein genoemd worden, mede omdat het ontbreekt aan ensembles in het middensegment. Het RO moet onder druk van het Rijk zich duidelijk onderscheiden van het andere grote orkest in de regio, het Rotterdams Philharmonisch Orkest. Nauwe samenwerking met het KC kan volgens het beleidskader helpen om zich te onderscheiden door een grote nadruk op talentontwikkeling.
Verder wordt voor de vier participerende instellingen benoemd dat samenwerking op het gebied van programmering talentontwikkeling, educatie, marketing en publieksopbouw zal moeten leiden tot efficiëntere bedrijfsvoering. Na het uitkomen van het meerjarenbeleidsplan 2013 – 2016 in 2012 wordt bekend dat Den Haag is afgevallen in de race om Culturele Hoofdstad van Europa in 2018 te worden 61. Uit het rapport van de selectiecommissie blijkt dat het te realiseren OCC/Amare een kardinaal onderdeel van het Haagse bid
59
Aan de slag! Coalitieakkoord Den Haag 2010-2014. Jeltje van Nieuwenhoven, Sander Dekker, Marjolein de Jong, Karsten Klein, Marnix Norder, Anne Mulder, Rachid Guernaoui, Nicolien van Vroonhoven en Henk Kool, 21 mei 2010. Te raadplegen RIS173030. 60 Cultuur van iedereen: Beleidskader Kunst en Cultuur 2013 – 2016. Gemeente Den Haag, 6 oktober 2011. Te raadplegen: Beleidskader Kunst en Cultuur 61 Brief kandidatuur Culturele Hoofdstad van Europa in 2018, 5 december 2012. Wethouder Cultuur, Binnenstad en Internationaal. Te raadplegen: Kandidatuur Culturele Hoofdstad van Europa 2018 - RIS254903 (raadsinformatie.nl).
Policy Research Corporation
- 29 -
Gemeente Den Haag
was. Het panel dat de bids beoordeelde was er niet van overtuigd dat het voorgestelde programma paste bij een Culturele Hoofdstad. 62
Coalitieakkoord 2014 – 2018 In het coalitieakkoord 2014 – 201863 wordt een aantal plannen van het nieuwe college genoemd. De investeringen in cultuureducatie worden doorgezet, evenals investeringen in broedplaatsen. In de adviescommissie voor het nieuwe meerjarenbeleidsplan moet aandacht zijn voor culturele diversiteit en de drempel voor nieuwe instellingen om in aanmerking te komen voor subsidiëring mag niet te hoog zijn.
Beleidskader 2017 – 2020 De hoofdlijnen voor het cultuurbeleid in de periode 2017 – 2020 worden vastgelegd in een nieuw beleidskader dat in 2015 verschijnt64. De beleidsdoelen voor 2017 – 2020 zijn:
-
Een hoogwaardig en dynamisch cultureel aanbod: De gemeente ziet graag een gevarieerd programma waarmee verschillende bevolkingsgroepen kunnen worden bereikt. In het nieuw te bouwen OCC/Amare kunnen studenten, dansers, klassiek geschoolde musici, amateurgezelschappen en populaire cultuurvormen naast elkaar én met elkaar hun creatieve proces ontwikkelen en presenteren. De interdisciplinaire innovatie moet leiden tot een verbreding van het publiek.
-
Makersklimaat: de gemeente wil kunstenaars faciliteren.
-
Cultuur met een breed bereik: alle verschillende groepen in de stad moeten participeren in
Cultuuronderwijs voor Haagse jongeren: OCC/Amare moet, omdat het een onderwijsinstelling huisvest een belangrijke rol krijgen in de cultuureducatie van Haagse jongeren. cultuur
-
Cultuur met maatschappelijke relevantie. Economisch profijt en het culturele gezicht van de stad.
Over OCC/Amare wordt in het beleidskader gezegd dat de participerende instellingen hun gezamenlijke visie concreter zullen moeten maken. OCC/Amare maakt nauwe samenwerking volgens de gemeente mogelijk en tijdens de seizoenen 2016 – 2017 tot en met 2018 – 2019 moeten de instellingen in hun tijdelijke onderkomen, het Zuiderstrandtheater, al vormgeven aan deze intensieve samenwerking. In het uiteindelijke meerjarenbeleidsplan dat wordt vastgesteld naar aanleiding van het beleidskader wordt eenmalig 150.000 euro ter beschikking gesteld als extra subsidie aan DMC om tot een pluriforme programmering te komen65.
62 PRE-SELECTION REPORT: Nomination of the European Capital of Culture 2018 in the Netherlands, ECoC 2018 Selection Panel, 30
november 2012, Te vinden via: Aanbieding rapport selectiecommissie Culturele Hoofdstad Europa 2018 Den Haag - RIS256123 (raadsinformatie.nl). 63 Coalitieakkoord 2014 – 2018: Vertrouwen op Haagse Kracht. Ingrid van Engelshoven, Rabin Baldewsingh, Joris Wijsmuller, Boudewijn Revis en Karsten Klein. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3362609/1/RIS273442%20coalitieakkoord. 64 Beleidskader Kunst en Cultuur 2017 – 2020: Gemeente Den Haag, 1 mei 2015. Te vinden via: Voorstel van het college inzake beleidskader Kunst en Cultuur 2017-2020 - RIS282223 (raadsinformatie.nl). 65 Voorstel van het college inzake het Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2017-2020 'Ruimte voor de spelende mens. Aldus besloten in de raadsvergadering van 4 november 2016. Te raadplegen: RIS295007. Deze extra subsidie is in Tabel 2 weergegeven als gemiddelde over vier jaar. In feite wordt de subsidie gegeven over de jaren 2017 en 2018, maar vervolgens is deze verlengd voor 2019 en 2020.
Policy Research Corporation
- 30 -
Gemeente Den Haag
Als uitvloeisel van het beleidskader komen de instellingen in 2017 met een gezamenlijke visie 66. Volgens de instellingen moet in het OCC een brede programmering komen, waardoor er voor alle Haagse bewoners iets te doen moet zijn in het OCC. Het gebouw moet topkwaliteit bieden, maar tegelijkertijd geen elitaire cultuurtempel worden. Verder moet het OCC een internationale uitstraling krijgen en ontmoetingsplaats van verschillende culturen worden. Omdat het Koninklijk Conservatorium ook in OCC/Amare zal worden gevestigd en omdat DMC veel verbindingen met andere amateurinstellingen en professionele instellingen moet creëren, wordt het OCC een plek waar studenten, professionals, amateurs en bezoekers met elkaar worden verbonden.
Een van de uitgangspunten van de gezamenlijke visie van de instellingen in Amare uit 2017 is dat het NDT een bijzondere positie inneemt op het internationaal danstoneel. De inspanningen om deze positie te behouden zorgen ervoor dat het NDT praktisch is begrensd in de energie die zij in de samenwerking kan investeren. In het meerjarenbeleidsplan wordt kritiek geuit op de beleidsplannen van de instellingen, die volgens de adviescommissie kunst en cultuur niet genoeg gericht zijn op samenwerking. Verder wordt de rol van het KC in het gebouw niet duidelijk 67.
Beleidskader 2021 – 2024 In het meest recente beleidskader uit 2019 worden de beleidslijnen van het beleidskader 2017 - 2020 voortgezet68
-
Inclusie en het brede bereik van cultuur: gesubsidieerde instellingen moeten alle inwoners van Den Haag gaan bereiken, hier concrete maatregelen toe nemen en de vorderingen op het gebied van diversiteit van bezoekers, personeel, programma en partners monitoren.
-
Bedrijfsvoering: instellingen moeten realistisch begroten, eerlijk belonen en zorgen voor een gezond weerstandsvermogen. Het college ziet dat geldstromen vanuit sponsoren en donateurs belangrijker worden en wil regels opstellen om belangenverstrengeling te voorkomen.
-
Cultuureducatie: Culturele instellingen moeten hun aanbod afstemmen op de vraag van scholen.
-
Samenwerking: Culturele instellingen moeten visie hebben op samenwerking en zoeken naar brede samenwerking. Dit moeten zij concreet maken in hun beleidsplan. OCC/Amare wordt niet apart genoemd onder het kopje samenwerking.
-
Makersklimaat en talentontwikkeling: culturele instellingen moeten in hun beleidsplannen duidelijk maken hoe zij talentontwikkeling stimuleren en aandacht houden voor makers die op een andere manier tot kennis zijn gekomen dan via de traditionele vakopleidingen.
Specifiek over het NDT wordt gezegd: “Met de opening van het OCC verwachten wij van het Nederlands Dans Theater een gedeelde ambitie en visie terug te zien in het beleidsplan over de inbedding van de dans in het nieuwe gebouw. Hierin staan verdergaande afstemming en concrete samenwerking met de 66 EEN HUIS VOOR HEEL DEN HAAG: een visie op het OCC Gemeenschappelijke visie op het OCC van het Dans en Muziek Centrum,
het Koninklijk Conservatorium, Nederlands Dans Theater en het Residentie Orkest, DMC, november 2017, Te vinden via: RIS298459_Bijlage_Visie_OCC_17 (raadsinformatie.nl). 67 Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2017-2020. College van B&W, 2017. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/4908827/1#search=%22meerjarenbeleidsplan%202017%22 68 Zee aan mogelijkheden! Beleidskader Kunst en Cultuur 2021-2024. college van B&W, 27 juni 2019, Te vinden via: Zee aan mogelijkheden - Beleidskader Kunst en Cultuur 2021-2024 (raadsinformatie.nl).
Policy Research Corporation
- 31 -
Gemeente Den Haag
danssector voor de programmering, talentontwikkeling en publieksopbouw voor de zichtbaarheid van het Haagse dansklimaat” In het meest recente meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur klinkt nog steeds de kritiek van de adviescommissie voor samenwerking tussen de instellingen. Het is niet duidelijk of DMC nu de leidende partner wil zijn qua programmering, of dat zij slechts samen met de instellingen wil optrekken 69.
4.3.3. Financiële keuzes in de meerjarenbeleidsplannen Hier wordt een toelichting gegeven op basis van de financiële keuzes die in de meerjarenbeleidsplannen zijn gemaakt. Er is een trend zichtbaar waarin de instellingen die in Amare zullen komen een groter deel uit het totale budget voor hun rekening nemen. Bij de vaststelling van het Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021 – 2024 is een amendement 70 aangenomen waar het budget voor acht grote instellingen (waaronder het RO, het NDT en stichting DMC) met 1.5% is verlaagd. Deze bedragen zijn ten goede gekomen aan kleinere theaters en stichtingen 71.
Beleidsperiode
2009 - 2012
2013 - 2016
2017 - 2020
2021 - 2024
Totaal structurele subsidie
€58.687.234
€49.212.389
€51.968.330
€58.400.000
Totaal incidentele subsidie
€7.700.000
-
€836.300
-
RO
€5.548.303
€3.500.000.
€4.000.000
€4.506.325
NDT
€1.966.737
€1.935.381
€2.179.071
€2.616.787
SEM+GP, vanaf 1 januari 2013 Stichting DMC
€2.188.898
€2.140.059
€2.372.617
€2.533.556
Percentage van subsidie
14,62%
15,39%
16,19%
16,54%
Tabel 2: cijfers op basis van door de gemeenteraad goedgekeurde meerjarenbeleidsplannen. Eenmalige subsidies zoals de balanssteun aan het RO in 201572 zijn hierbij niet meegeteld.
4.3.4. Samenvatting en conclusies Over de volledige periode zijn een aantal rode lijnen in het Haagse cultuurbeleid waar te nemen. In de eerste plaats leeft breed de wens dat zoveel mogelijk Hagenaars kunnen genieten van cultuur. Al in 2007 werd geconstateerd dat de culturele participatie niet bij alle bevolkingsgroepen even hoog is en er zijn sindsdien inspanningen om dit te veranderen door jonge kunstenaars ruimte te bieden en te zorgen dat er niet alleen in het centrum, maar ook in de verschillende wijken voorstellingen te zien zijn. In de tweede plaats wordt de nadruk gelegd op samenwerking tussen instellingen. Er wordt een trend gesignaleerd van het vervagen van grenzen in de cultuursector, zowel de grenzen tussen disciplines als de grenzen tussen zogenaamde hoge en lage cultuur. Daarom wordt het geprezen wanneer cultuurinstellingen samenwerken. Deze ambitie past in de lijn die het college met OCC/Amare heeft. OCC/Amare zal een brandpunt moeten worden in de Haagse cultuursector. De instellingen zullen 69 Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2017-2020. College van B&W, 27 november 2020
https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/9760916/2/geamendeerde_-_Meerjarenbeleidsplan_KunstenCultuur_2021-2024c 70 Amendement Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024. Aangenomen in de raadsvergadering op 5 november 2020. Te raadplegen: RIS306685 71 Tussentijdse wijzigingen of inflatiecorrecties zijn niet meegenomen. 72 Brief balanssteun Residentie Orkest en Paard van Troje, Wethouder van Stadsontwikkeling, Wonen, Duurzaamheid en Cultuur. 10 december 2015. Te raadplegen: link
Policy Research Corporation
- 32 -
Gemeente Den Haag
intensief met elkaar moeten samenwerken, iets wat in de gezamenlijke visie ook wordt benadrukt. Echter wordt niet geëxpliciteerd op welke manieren wordt samengewerkt en welke soorten samenwerkingen welke resultaten kunnen hebben. Samenwerking wordt als positief gezien, maar de concrete koppeling aan de te realiseren ambities is niet duidelijk evenmin als de rol van KC en DMC in de samenwerking.
In de derde plaats moet Den Haag een mix kennen van culturele instellingen van internationale allure tot en met instellingen voor amateurkunst. Den Haag wil dit hele veld bestrijken. Met OCC/Amare wordt initieel alleen gerealiseerd dat de topinstellingen een plek krijgen. De samenwerking met het KC kan ervoor zorgen dat het hele veld van amateurmuziek tot professionele muziek wordt bestreken, hoewel niet duidelijk is in hoeverre de specifieke samenwerking binnen OCC/Amare hiervoor gaat zorgen en welke rol organisaties die zich bezighouden met amateurmuziek krijgen. In de vierde plaats is er de ambitie om Culturele Hoofdstad te worden, welke uit het beleidskader verdwijnt nadat de Gemeente Den Haag niet de kandidatuur heeft gewonnen. Andere beleidsthema’s veranderen niet nadat deze ambitie is verdwenen.
4.3.5. Vraagstelling -
-
-
-
In hoeverre is tijdens de verschillende fases van de realisatie van Amare rekening gehouden met de beleidsmatige kaders en hoe is gezorgd dat de specifieke kaders van OCC/Amare in lijn waren met de algemene cultuurkaders van Den Haag? Is de keuze om de huidige instellingen, en geen andere, bij Amare te betrekken ingegeven door eerder bestaande ambities inzake cultuur? In hoeverre bieden de beleidsmatige kaders focus om als gemeente richting de instellingen duidelijk de ambities inzake OCC/Amare te communiceren Welke kritieke succesfactoren heeft het college geformuleerd om het welslagen van de samenwerking binnen OCC/Amare te meten en zijn deze succesfactoren bekend bij de instellingen binnen OCC/Amare? Het NDT is volgens haar eigen visie meer dan de andere instellingen beperkt in de samenwerking omdat zij haar energie moet investeren in het vasthouden van de internationale toppositie. Hoe is deze vaststelling meegenomen in de ambitievorming rondom OCC/Amare? Welke rol speelt samenwerking tussen instellingen buiten OCC/Amare en instellingen binnen OCC/Amare in het realiseren van de ambities van de gemeente?
-
Welke invloed heeft het wegvallen van de ambitie voor Culturele Hoofdstad 2018 gehad op de besluitvorming in het dossier OCC/Amare.
-
Wat is de relatie van de bedragen die aan de instellingen worden uitgegeven in subsidies en de
-
ambities die de gemeente met OCC/Amare heeft? Op welke manier maakt de raad gebruik van haar kaderstellende rol ten aanzien van cultuursubsidies en hoe heeft zij dit gedaan bij de instellingen in OCC/Amare? Welke rol speelt het maatschappelijk krachtenveld in de totstandkoming van beleid inzake cultuursubsidies en hoe beïnvloedt dit het beleid ten aanzien van de instellingen in OCC/Amare Op welke manier kunnen het college en de raad na ingebruikneming van Amare zorgen dat de ambities van de betrokken instellingen in lijn zijn met het cultuurbeleid van de gemeente?
Policy Research Corporation
- 33 -
Gemeente Den Haag
-
-
-
Biedt het huidige instrumentarium, namelijk de beleidscyclus voldoende houvast aan de gemeente om een groep instellingen te beïnvloeden die gehuisvest is in een gebouw waar de gemeente eigenaar van is? Sluiten de financiële kaders vanuit het meerjarenbeleidsplan aan bij alle ambities die in OCC/Amare gerealiseerd moeten worden? Hoe verhouden de gemeentelijke subsidies voor instellingen in OCC/Amare zich tot inkomsten uit Europese subsidies, rijkssubsidies en particuliere gelden en wat zegt dit over de rol van de gemeente in de verantwoordelijkheid om deze instellingen te huisvesten? In het rijksbeleid is een tijdlang de ‘visie-Zijlstra’ gevolgd, die in het kort inhoudt dat subsidies vervangbaar zijn door eigen inkomsten. Hiermee wordt echter voorbijgegaan aan de hefboomkracht van subsidies. Dit betekent dat een zeker bedrag aan subsidie een nog hoger bedrag aan eigen inkomsten kan genereren. Hoe verhouden de kaders van het subsidiebeleid in de gemeente Den Haag in de periode van bezuinigingen zich tot het rijkssubsidiebeleid i.c.m. met de ‘visie-Zijlstra’?
Policy Research Corporation
- 34 -
Gemeente Den Haag
4.4.
BELEID TEN AANZIEN VAN GEBIEDSONTWIKKELING
Hoofdvraag Welke visie en beleidsdoelstellingen bestaan er in de Gemeente Den Haag rond gebiedsontwikkeling en hoe past OCC/Amare hierin?
4.4.1.
Inleiding
De gemeente Den Haag kent acht verschillende diensten. De dienst die zich bezighoudt met de ruimtelijke en economische ontwikkeling van de stad Den Haag is De Dienst Stedelijk Ontwikkeling (DSO)73. Dit betekent dat deze dienst werkt aan stedenbouw & planologie, wonen, verkeer, economie, vergunningen, monumentenzorg, welstand en erfpacht. De DSO heeft vastgoed in bezit met als doel om stedelijke vernieuwing mogelijk te maken als onderdeel van een planontwikkeling. 74 Jaarlijks worden door Den Haag tientallen miljoen geïnvesteerd in de realisatie van ruimtelijke projecten. Op de gemeentelijke begroting wordt dit inzichtelijk gemaakt onder het programma “Ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling”. De doelstellingen van dit programma “zijn een duurzame groei en een vitalisering van Den Haag”.75 Tabel 3 geeft een overzicht van de lasten en baten voor dit programma gebaseerd op de gemeentebegroting door de jaren heen.
73
Structuur gemeentelijke organisatie De Haag. Te raadplegen: https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-en-organisatie/gemeentelijkeorganisatie/de-gemeentelijke-organisatie.htm 74 Nota Vastgoedmanagement DSO, Gemeente Den Haag DSO, 18 november 2008. Te raadplegen: RIS 159220a. 75 Programmabegroting 2014- 2017, Gemeente Den Haag, september 2013, p. 144. Te raadplegen: RIS 264145.
Policy Research Corporation
- 35 -
Gemeente Den Haag
Bedragen x EUR 1.000.000
Jaar
Lasten
Baten
Programmabegroting 2005- 200876
2005
€250
€192
2006
€214
€182
2007
€211
€179
2008
€207
€182
2009
€368
€250
2010
€308.5
€259
2011
€294
€257.5
2012
€285
€247.5
2013
€284
€239
2014
€278
€220
2015
€189
€175,5
2016
€129
€120
2017
€113
€107
2018
€130,5
€85,5
2019
€105,5
€95
2020
€83,5
€71
2021
€72
€66
Programmabegroting 2010- 201377
Programmabegroting 2014- 201778
Programmabegroting 2018- 202179
Tabel 2: Exploitatieprognoses programma Ruimtelijke Ordening en Gebiedsontwikkeling
Uit het tabel valt op te maken dat de jaarlijkse lasten en baten van het programma verschillen. Deels valt dit te verklaren door het “projectmatig karakter” en doordat het volume van het programma jaarlijks afneemt.80 De lasten uit dit programma hebben te maken met de activiteiten rondom bouwgrondexploitaties en stadsvernieuwing en de baten worden vooral gevormd door de verkoop van gronden. Tot 2015 worden deze begroot op meer dan 200 miljoen per jaar. Vanaf 2020 gaat het om een bedrag kleiner dan 100 miljoen per jaar. In de programmabegroting 2018- 2021 wordt aangegeven dat 2018 een belangrijk jaar is voor het Spuikwartier: “Aan het OCC wordt volop gebouwd en bovengronds wordt steeds meer zichtbaar en de contouren van het gebouw worden echt herkenbaar” 81 In 2018 bevat de portefeuille grondexploitaties zo’n 60 projecten. Van deze grondexploitaties worden in 2018 de meeste lasten gerealiseerd voor het project Spuikwartier (9% van de totale lasten voor grondexploitaties).82 De DSO heeft vastgoed in bezit met als doel stedelijke vernieuwing mogelijk te maken. In 2008 heeft DSO verschillende eenheden (in totaal 938 eenheden) in eigendom en beheert daarnaast 256
76 Programmabegroting 2005-2008, Gemeente Den Haag, september 2004, p. 153. Te raadplegen: RIS 119464. 77
Programmabegroting 2010- 2013, Gemeente Den Haag, september 2009, p. 129. Te raadplegen: RIS 116300.
78 Programmabegroting 2014- 2017, Gemeente Den Haag, september 2013, p. 146. Te raadplegen: RIS 264145. 79
Programmabegroting 2018- 2021, Gemeente Den Haag, september 2017, p. 160. Te raadplegen: RIS 297811
80 Programmabegroting 2018- 2021, Gemeente Den Haag, september 2017, p. 159. Te raadplegen: RIS 297811 81 Programmabegroting 2018- 2021, Gemeente Den Haag, september 2017, p. 159. Te raadplegen: RIS 297811 82 Programmabegroting 2018- 2021, Gemeente Den Haag, september 2017, p. 161. Te raadplegen: RIS 297811
Policy Research Corporation
- 36 -
Gemeente Den Haag
eenheden in deelnemingen van de gemeente Den Haag. 83 Het vastgoed van DSO is onderverdeeld in een aantal categorieën. Het bezit van DSO wordt zo opgedeeld in hoofdcategorieën. Een belangrijk categorie ten aanzien van grondexploitatie is de structuurvisie waaronder panden en gronden vallen die zijn aangekocht in het kader van masterplannen structuurvisie. 84 De structuurvisie geeft inzicht in de lange termijnvisie op de ruimtelijke ontwikkeling van de stad binnen de kaders van het grondbeleid. Het grondbeleid hangt samen met de manier waarop de grond wordt gekocht, geëxploiteerd, ontwikkeld en verkocht ten dienste van ruimtelijke ontwikkeling. In 4.4 wordt ingegaan op dit beleid ten aanzien van gebiedsontwikkeling.
4.4.2.
Structuurvisie
Zoals al vermeld worden de Haagse ambities voor de stedelijke ontwikkeling op lange termijn vastgesteld in de structuurvisie. In 2005 wordt door de gemeenteraad de structuurvisie Den Haag 2020 Wéreldstad aan Zee vastgesteld. De structuurvisie is vastgesteld door de gemeenteraad na een uitgebreide samenspraakronde met de stad en bestuurlijk overleg met de partners uit de regio, zoals bijvoorbeeld bedrijven. 85 Met de Structuurvisie wil het gemeentebestuur inspireren om gezamenlijk de vitaliteit van de stad te borgen waarbij de ambitie is om multicultureel, internationaal en een monumentale residentie te zijn. De Structuurvisie is kaderstellend voor ruimtelijke ontwikkelingen en uitwerkingen. Naast woningbouwontwikkeling worden in de structuurvisie plannen voor investeringen in infrastructuur, de openbare ruimte en de publieke voorzieningen uiteengezet omdat deze als cruciaal worden gezien voor een vitale stad. In de brief wordt aangegeven dat “dit de reden is dat Den Haag nu investeert in de Rotterdamsebaan en het Spuiforum”.86
De ambities van Den Haag worden na de vaststelling van Den Haag 2020 Wereldstad aan Zee uitgewerkt in verschillende nota’s van uitgangspunten en masterplannen. In commissie Stedelijke Ontwikkeling en Ruimtelijk Ontwikkeling (SRO) is afgesproken dat ieder halfjaar een voortgangsrapportage over de uitwerking van Den Haag 2020 Wereldstad aan Zee aan de raad zal worden gestuurd. 87 Ook is bij de vaststelling van de structuurvisie Den Haag 2020 Wéreldstad aan Zee in 2005 afgesproken dat de groeiambities in 2012 zouden worden geëvalueerd. 88 Op basis van de bevolkingsontwikkelingen wordt gekeken in hoeverre aanpassing nodig is. Tijdens de evaluatie wordt ingegaan op de structuurvisie als instrument en niet op de individuele masterplannen die als uitwerking van de structuurvisie zijn opgesteld. Dit is afgestemd met de commissie Ruimte. Het OCC/Amare wordt besproken in het kader van de cultuurdoelstellingen en de ambities rond het Spuiplein: “er wordt gewerkt aan dit bijzondere project dat de omgeving van het Spuiplein verder op de kaart zet als toonaangevend cultuurcluster, maar bovenal het hart van de stad verrijkt en versterkt.” 89 Specifieke ontwikkelingen met betrekking tot het Spuikwartier komen dus niet aan de orde tijdens de evaluatie van de structuurvisie. 90
83 Nota Vastgoedmanagement DSO, Gemeente Den Haag DSO, 18 november 2008, p.5. Te raadplegen: 84 Nota Vastgoedmanagement DSO, Gemeente Den Haag DSO, 18 november 2008, p.5. Te raadplegen:
RIS 159220a RIS 159220a.
85 Structuurvisie Den Haag 2020, Brief aan de gemeenteraad, 22 maart 2005. Te raadplegen: RIS 126237. 86
Evaluatie structuurvisie, Brief aan commissie Ruimte, 23 oktober 2012. Te raadplegen: RIS 252788.
87 Procesdossier Structuurvisie Den Haag 2020, Gemeente Den Haag, 14 oktober 2008. Te raadplegen:
RIS 142221. Evaluatie structuurvisie, Brief aan commissie Ruimte, 23 oktober 2012. Te raadplegen: RIS 252788. 89 Concept- Evaluatie Structuurvisie Den Haag 2020 ‘Wéreldstad aan Zee’, Gemeente Den Haag, oktober 2012, p.38. Te raadplegen: RIS 252788. 90 Evaluatie structuurvisie, Brief aan commissie Ruimte, 23 oktober 2012. Te raadplegen: RIS 252788. 88
Policy Research Corporation
- 37 -
Gemeente Den Haag
De structuurvisie en de bijbehorende masterplannen leiden tot veel investeringen. In 2008 publiceert DSO het Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling (IpSO) waarin een integraal overzicht wordt geboden van het investeringsprogramma voor de komende 10 à 15 jaar. 91 De raad stelt jaarlijks het IpSO vast. De afgelopen decennia is de investeringsruimte van de gemeente Den Haag onderhevig geweest aan wijzigingen, o.a. als gevolg van de kredietcrisis. Met het Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling is besloten om de beschikbare investeringsruimte in te zetten in een aantal prioritaire gebieden.92 Dit is van invloed geweest op de rol van de gemeente binnen de realisatie van bestemmingsplannen voor gebiedsontwikkeling.
4.4.3. Grondbeleid Het Haagse grondbeleid wordt op verschillende wijzen, die samenhangen met de manier waarop de gemeente zich positioneert, vormgegeven. Er is sprake van actief grondbeleid als de gemeente bij uitvoering van een bouwproject ervoor kiest om dit zelf bedrijfsmatig te exploiteren. Een voordeel hiervan is dat hierdoor de gemeentelijke regiefunctie adequaat kan worden ingevuld. Tegelijkertijd geldt dat de gemeente, door het vervullen van deze regiefunctie, grotere (financiële) risico’s kan lopen door de risico’s die te maken kunnen hebben met de verwerving, het bouw- en woonrijp maken en de verkoop van bouwrijpe grond. 93 In 2006 werd het voeren van actief grondbeleid door de toenmalige gemeenteraad als preferente aanpak gekozen. Tot 2012 was dit de kern van het grondbeleid en speelde de gemeente een actief regisserende rol in de locatie- en gebiedsontwikkeling door de grond zelf te kopen en te ontwikkelen. 94 Het voeren van actieve grondpolitiek werd verklaard vanuit de beleidsmatige wens tot realisatie van bestuurlijk vastgestelde ruimtelijke programma’s.95 Een voorbeeld van deze actieve rol van de gemeente Den Haag binnen de grondexploitaties is het opkopen van oude kantoorpanden en gebouwen van ministeries om woningen van te maken voor bijvoorbeeld starters en expats. 96
In de Nota Grondbeleid 2012-2015 wordt door het college aangegeven dat deze actieve regie van de locatie- en gebiedsontwikkeling niet meer mogelijk is op de wijze van voorheen. Als gevolg van de kredietcrisis en de verstrekkende gevolgen hiervan voor de vastgoedmarkt manifesteren zich veel financiële risico’s die gepaard gaan met actief grondbeleid. Hierdoor kwamen het Weerstandsvermogen en de Reserve Grondbedrijf onder druk te staan. Dit leidde ertoe dat de gemeente zichzelf genoodzaakt zag om niet meer “overal het voortouw te nemen”.97 De gemeente kiest er daarom voor om in de meeste gevallen over te gaan naar faciliterend grondbeleid waarbij de aankoop van grond zoveel mogelijk wordt beperkt en de beschikbare middelen primair voor projecten van groot strategisch belang worden ingezet. De kern van dit faciliterend grondbeleid is dat de gemeente in samenwerking met private partijen de ambities wil realiseren. Om deze samenwerking bij locatie- en gebiedsontwikkeling te bevorderen, wordt ingezet op een actieve benadering van nieuwe private partijen die een rol kunnen spelen in locatie- en 91 Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling (IpSO), Gemeente Den Haag DSO, 13 november 2008. Te raadplegen:
RIS 158872B.
92 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2016, Gemeente Den Haag DSO, augustus 2016, p.8. Te raadplegen: RIS294958. 93 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2016, Gemeente Den Haag DSO, augustus 2016, p.8. Te raadplegen: RIS294958. 94 Voorstel van het college inzake Nota grondbeleid 2012-2015, Gemeente Den Haag DSO, april 2012. Te raadplegen:
RIS 246417. Voorstel van het college inzake Meerjaren Prognose Grondexploitaties 2010, Gemeente Den Haag DSO, oktober 2010. Te raadplegen: RIS173759. 96 LEGE MINISTERIES GEVEN IMPULS AAN DE HAAGSE WONINGMARKT. BINNENLANDS BESTUUR. 20 NOVEMBER 2012. TE RAADPLEGEN: HTTPS://WWW.BINNENLANDSBESTUUR.NL/RUIMTE-EN-MILIEU/NIEUWS/LEGE-MINISTERIES-GEVEN-IMPULSAAN-HAAGSE.8507958.LYNKX 97 Voorstel van het college inzake Nota grondbeleid 2012-2015, Gemeente Den Haag DSO, april 2012, p.1. Te raadplegen: RIS 246417. 95
Policy Research Corporation
- 38 -
Gemeente Den Haag
gebiedsontwikkeling. 98 Het doel van faciliterend grondbeleid is dus om particulier initiatief te ondersteunen zonder daar zelf actief aan mee te doen. Er wordt weliswaar ook nog actief grondbeleid gevoerd maar niet meer van een schaal en omvang zoals eerder gebruikelijk. 99 Alleen als sprake is van een strategisch belang voert de gemeente nog een actief grondbeleid. Deze projecten worden beschreven in het IpSO. 100
4.4.4.
Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG)
Zoals hiervoor is aangegeven kwamen als gevolg van de kredietcrisis het Weerstandsvermogen en de Reserve Grondbedrijf onder druk te staan. Het college heeft de raad hier over geïnformeerd via de Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG).101 In de MPG wordt het risicoprofiel van de verschillende grondexploitaties van de gemeente Den Haag inzichtelijk gemaakt (zie ook 4.2.1.). Op deze manier wordt verantwoording afgelegd aan de raad over het programma, de financiën en de risico’s van bestuurlijk vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties. Op basis van de MPG en de bijbehorende risicoanalyse wordt bepaald of de Reserve Grondbedrijf, als onderdeel van het totale weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag, voldoende is om de risico’s te kunnen opvangen als deze zich manifesteren. 102 Voor het bepalen van het benodigd weerstandsvermogen wordt een risicoanalyse uitgevoerd op basis van een lijst van de 40 grootste operationele grondexploitaties, de ‘Top 40’. De te verwachte omzet bepaalt of een project tot de Top 40 behoort. 103 Het idee hierbij is dat hoe hoger de verwachte omzet is, hoe groter de kans is dat hiervan wordt afgeweken en dit is van invloed op het risicoprofiel. Het gaat hierbij dus om bestuurlijk vastgestelde grondexploitaties.
Projecten die bestuurlijk nog niet zijn vastgesteld hebben (nog) geen relatie met het weerstandsvermogen van het Grond- en ontwikkelingsbedrijf en worden niet in de MPG gepresenteerd. 104 Tabel 4 laat de jaarlijkse verwachte omzet (te verwachten kosten en opbrengsten) zien van het Spuiforum/ Spuikwartier zoals weergegeven in de top- 40 projecten.
98 Voorstel van het college inzake Nota grondbeleid 2012-2015, Gemeente Den Haag DSO, april
2012, p. 1. Te raadplegen: RIS 246417
99 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2016, Gemeente Den Haag DSO, augustus 2016, p.8. Te raadplegen: RIS294958. 100
Programmabegroting 2014- 2017, Gemeente Den Haag, september 2013, p. 146. Te raadplegen: RIS 264145 RIS 246417 102 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2016, Gemeente Den Haag DSO, augustus 2016, p.5. Te raadplegen: RIS294958. 103 Programmarekening 2013, Gemeente Den Haag, april 2014, p.433. Te raadplegen: RIS 271603. 104 Voorstel van het college inzake Meerjaren Prognose Grondexploitaties 2010, Gemeente Den Haag DSO, oktober 2010. Te raadplegen: RIS173759 101 Voorstel van het college inzake Nota grondbeleid 2012-2015, Gemeente Den Haag DSO. Te raadplegen:
Policy Research Corporation
- 39 -
Gemeente Den Haag
Jaartal
Verwachte omzet
2013
€-
2014
€42,8 mln.
2015
€75 mln.
2016
€ 95 mln.
2017
€ 87 mln.
2018
€-
2019
€-
Tabel 3: Ontwikkeling omzet prognoses Spuiforum/ Spuikwartier.
In 2013 wordt de omzetprognose voor Spuiforum/ Spuikwartier nog niet apart meegenomen in de top40. Het Wijnhavenkwartier is wel onderdeel van de top- 40 en er wordt een omzet van 149 miljoen per jaar verwacht.105 In 2018 is de openbare versie van de MPG ingekort, waardoor de analyse van de top40 grootste projecten niet meer inzichtelijk wordt gepresenteerd. Dit betekent dat de omzetprognoses niet meer in het document worden meegenomen. De doelstellingen van de MPG106 zijn: -
-
Voldoen aan de behoefte aan overzicht en transparantie. Het gaat hierbij om een integraal overzicht naar: •
Financiën: kosten, opbrengsten en plansaldi.
•
Programma: aantal woningen, oppervlakte kantoren en bedrijventerreinen, etc.
•
Planning: fasering in de tijd van programma, kosten en opbrengsten.
•
Risico’s en kansen.
Voldoen aan de voorschriften vanuit het Besluit Begroting Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Het inschatten en transparant onderbouwen van het benodigd weerstandsvermogen op basis van een analyse van de risico’s en de omvang van de operationele grondexploitaties. Inzicht geven in mutaties van lasten en baten en mutaties van dotaties en onttrekkingen aan reserves ten opzichte van het laatst vastgestelde MPG. Bijdragen aan een professionalisering van risicomanagement.
De MPG wordt jaarlijks vastgesteld door het college en ter kennisname voorgelegd aan de raad. Het MPG bestaat uit twee delen. Het eerste deel betreft een openbaar rapport waarin het benodigd weerstandsvermogen wordt bepaald en een meerjarenprognose van de Reserve Grondbedrijf wordt gegeven. Het tweede deel betreft een geheim stuk waarin de projectanalyses van de top- 40 projecten en verbonden partijen zijn opgenomen. De projectanalyses bestaan uit een projectbeschrijving, programmaoverzicht, risicoanalyse en analyse van (mogelijke) plankaderwijzigingen. 107
Een van de doelstellingen van het MPG is om te voldoen aan de voorschriften van het Besluit Begroting Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Hierin wordt veel aandacht besteed aan transparantie
105 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2013, Gemeente Den Haag DSO, september 2013,
p.22. Te raadplegen: RIS 263532
106 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2016, Gemeente Den Haag DSO, augustus 2016, p.9. Te raadplegen: RIS294958. 107 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2016, Gemeente Den Haag DSO, augustus 2016, p.9. Te raadplegen: RIS294958.
Policy Research Corporation
- 40 -
Gemeente Den Haag
op het gebied van grondbeleid, risico's en weerstandsvermogen. Per 1 januari 2016 zijn nieuwe verslagleggingsregels BBV van toepassing. De richtinggevende notities ‘Grondexploitaties 2016’ en ‘Faciliterend grondbeleid’ van de commissie BBV zijn nu onder meer leidend voor de nieuwe wijze van verslaglegging.108
4.4.5.
Toepassing op Amare en het Spuikwartier
De gebiedsontwikkeling van het project Wijnhavenkwartier bestaat uit twee fasen. De eerste fase is begin 2008 van start gegaan en betreft de bouw van de woontoren De Kroon en de nieuwbouw van de Ministeries van Veiligheid en Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De tweede fase betreft de herontwikkeling van de vrijkomende panden van de ministeries. Hier valt de ontwikkeling van Spuikwartier onder. Op 2 juli 2013 is met Heijmans Vastgoed een overeenkomst afgesloten over de herontwikkeling van de tweede fase. 109 Na de verkiezingen van 2014 wordt de tweede fase afgesplitst van de gebiedsontwikkeling Wijnhavenkwartier en onderdeel van de grondexploitatie en gebiedsontwikkeling Spuikwartier. In de gebiedsontwikkeling zullen ook nieuwe woningen, winkels en horecavoorzieningen worden opgenomen, zodat een aantrekkelijk uitgaans- en leefgebied kan ontstaan. Hieraan moet vorm worden gegeven door een integrale aanbesteding van de gebouwontwikkeling van het onderwijs- en cultuurcomplex in samenhang met een gebiedsvisie, zodat de kans ontstaat om de kosten te beheersen en te reduceren. 110 Het doel van de gebiedsontwikkeling is om van het Wijnhaven- en Spuikwartier een aantrekkelijk en levendig gebied te maken in goede aansluiting op de binnenstad.
In 2014 wordt door de gemeenteraad van Den Haag met het voorstel van het college inzake de gebiedsontwikkeling voor het Spuikwartier ingestemd.111 Er ligt geen concreet bouwplan voor maar aan de gemeenteraad wordt gevraagd in te stemmen met de kaders van de gebiedsontwikkeling Spuikwartier. Dit zijn inhoudelijke en stedenbouwkundige kaders, een aanbestedingsstrategie en de financiële kaders. Op basis van deze kaders start het college een integrale aanbesteding voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier waarbinnen het OCC/Amare valt. Het OCC aan het Spui vormt het culturele hart van Den Haag. 112 In het OCC worden het Dans en Muziekcentrum, het Koninklijk Conservatorium, Nederlands Dans Theater en het Residentie Orkest gehuisvest: “de voorstellingen, optredens, concerten en activiteiten van deze instellingen samen zijn in 2021 goed voor bijna 300.000 bezoekers, 1.000 studenten en 67.500 educatieve deelnemers per jaar”. 113Omdat het OCC onderdeel is het van het Haagse publiek domein wordt er samengewerkt met een groot aantal Haagse instellingen “zowel binnen als buiten het culturele domein en zowel met professionals als amateur- organisaties.”114 Vanuit het OCC wordt samengewerkt met verschillende partners aan het Spui: “het Filmhuis Den Haag, het Nationale Theater, Nieuwe Kerk, Pathé, Bibliotheek en Atrium. Samen profileren we ons als de huiskamer van de stad.
Behalve de locatie zijn er inhoudelijk veel onderlinge raakvlakken, die uitnodigen tot overleg, intensieve samenwerking en onderlinge afstemming. DMC blijft ook verantwoordelijk voor de programmering van de Nieuwe Kerk.
108 Meerjarenprognose Grondexploitaties 2016, Gemeente Den Haag DSO, augustus 2016, p.5. Te raadplegen: RIS294958. 109 Programmarekening 2013, Gemeente Den Haag, april 2014, p.440. Te raadplegen: RIS 271603. 110 Aanpak gebiedsontwikkeling Spuikwartier, Brief aan de Algemene Raadscommissie, juli 2014. Te raadplegen:
RIS 274408
111 Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling, Gemeente Den Haag DSO, Raadsvoorstellen 2014,
Spuikwartier. Te raadplegen: RIS 276520. 112 Een huis voor heel Den Haag: een visie op het OCC, Gemeenschappelijke visie op het OCC van het Dans en Muziek Centrum, het Koninklijk Conservatorium, Nederlands Dans Theater en het Residentie Orkest. November 2017. Te raadplegen: RIS 298459. 113 Een huis voor heel Den Haag: een visie op het OCC, Gemeenschappelijke visie op het OCC van het Dans en Muziek Centrum, het Koninklijk Conservatorium, Nederlands Dans Theater en het Residentie Orkest. November 2017, p.5. Te raadplegen: RIS 298459. 114 Een huis voor heel Den Haag: een visie op het OCC, Gemeenschappelijke visie op het OCC van het Dans en Muziek Centrum, het Koninklijk Conservatorium, Nederlands Dans Theater en het Residentie Orkest. November 2017, p.11. Te raadplegen: RIS 298459.
Policy Research Corporation
- 41 -
Gemeente Den Haag
Ook met andere Haagse organisaties werken we samen: het Paard van Troje bijvoorbeeld op het gebied van popmuziek. De bibliotheek van KC gaat nauw samenwerken met de Bibliotheek Den Haag aan het Spui.”.115 Sinds 2014 valt het Spuikwartier in de top-40 grootste projecten van Den Haag. 116 Dit heeft gevolgen gehad voor het minimaal benodigde weerstandsvermogen. Zo zijn de totale risico’s (bijvoorbeeld projectrisico’s) toegenomen van € 14,6 mln. (2013) tot € 32,7 mln. (2014).117 Hiervan komt 9,6 miljoen toe aan het opnemen van het Spuiforum in de top- 40. Naast een toevoeging van € 4,2 mln. aan projectrisico’s is bij het kredietbesluit Spuiforum 2013 besloten dat 5,4 miljoen wordt gedoteerd aan het Reserve Grondbedrijf (RGB). Vanuit deze reserve kunnen tot een maximum van 5,4 miljoen de risico’s met betrekking tot bouwkosten, tijdelijke huisvesting en grondexploitatie worden afgedekt die mogelijk buiten de al daarvoor voorziene middelen vallen. Deze reserve blijft voor het Spuikwartier gehandhaafd.118 Tabel 5 laat de ontwikkelingen zien van de Reserve Grondbedrijf. Op deze manier wordt inzichtelijk gemaakt hoe de financiële buffer die door de gemeente gebruikt kan worden om risico’s op te vangen zich ontwikkeld heeft door de tijd. Reserve Grondbedrijf Stand per 1/1 2013
€47,1 mln.
Stand per 1/1 2014
€54,6 mln.
Stand per 1/1 2015
€48 mln.
Stand per 1/1 2016
€47,6 mln.
Stand per 1/1 2017
€61,4 mln.
Stand per 1/1 2018
€ 57,1 mln.
Stand per 1/1 2019
€ 48,3 mln.
Tabel 4: Ontwikkeling Reserve Grondbedrijf
4.4.6. Vraagstelling -
In welke mate heeft het actief grondbeleid van de gemeente een rol gespeeld in de gebiedsontwikkeling van Amare? Op basis waarvan zijn de risicoanalyses uitgevoerd waarop het weerstandsvermogen is bepaald?
-
Hoe hebben deze risicoanalyses zich door de tijd heen ontwikkeld?
-
Hoe zijn deze analyses geëvalueerd naar aanleiding van de gemanifesteerde risico’s? Hoe verhouden de gemanifesteerde risico’s zich tot de ontwikkeling van de Reserve Grondbedrijf?
-
Waarom is er in 2018 voor gekozen om in de openbare versie van de MPG de top- 40 grootste projecten niet meer inzichtelijk te presenteren?
4.5.
ONDERWIJS
Hoofdvraag
115 Een huis voor heel Den Haag: een visie op het OCC, Gemeenschappelijke visie op het OCC van het Dans en Muziek Centrum, het
Koninklijk Conservatorium, Nederlands Dans Theater en het Residentie Orkest. November 2017, p.11. Te raadplegen: RIS 298459. 116 Meerjaren Prognose Grondexploitaties 2014, Gemeente Den Haag, augustus 2014, p.21. Te raadplegen: RIS 276320 117 Meerjaren Prognose Grondexploitaties 2014, Gemeente Den Haag, augustus 2014, p.42. Te raadplegen: RIS 276320 118 Meerjaren Prognose Grondexploitaties 2014, Gemeente Den Haag, augustus 2014, p.46. Te raadplegen: RIS 276320