RIS310116 Vooronderzoek Amare & het Spuikwartier

VOORONDERZOEK AMARE & HET SPUIKWARTIER 27 september 2021

In opdracht van: De Gemeente Den Haag

Dit rapport waarop het auteursrecht van toepassing is, is bestemd voor intern gebruik door de geadresseerde. Elke vorm van gebruik door derden van dit rapport, volledig of gedeeltelijk, vergt een voorafgaande schriftelijke toestemming van de gemeente Den Haag.

© Policy Research Corporation Copyright 2021 Boompjes 40 3011XB Rotterdam tel: +31 10 436 03 64 e-mail: info@policyresearch.nl website: www.policyresearch.nl

Gemeente Den Haag

INHOUDSOPGAVE 1.

INLEIDING .....................................................................................................................- 6 -

2.

OPDRACHT VOORBEREIDINGSCOMMISSIE............................................................- 8 -

3.

AANPAK VAN HET ONDERZOEK .............................................................................- 10 -

4.

BELEIDSKADERS DEN HAAG ..................................................................................- 13 4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. 4.1.4. 4.1.5.

4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.4.

4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5.

4.4.

BELEID TEN AANZIEN VAN GROTE PROJECTEN IN DEN HAAG .................... - 13 Inleiding .................................................................................................................................. - 13 Beleidsontwikkelingen ............................................................................................................ - 13 Toepassing op Amare en het Spuikwartier ............................................................................ - 16 Samengevat ........................................................................................................................... - 17 Vraagstelling ........................................................................................................................... - 17 -

RISICOMANAGEMENT ........................................................................................ - 19 Inleiding .................................................................................................................................. - 19 Ontwikkelingen ....................................................................................................................... - 20 Toepassing Risicomanagement op Amare, het Spuikwartier en het Wijnhavenkwartier ....... - 22 Vraagstelling: .......................................................................................................................... - 24 -

CULTUURBELEID ................................................................................................ - 26 Inleiding .................................................................................................................................. - 26 Beleidsvoorstellen .................................................................................................................. - 27 Financiële keuzes in de meerjarenbeleidsplannen ................................................................ - 32 Samenvatting en conclusies ................................................................................................... - 32 Vraagstelling ........................................................................................................................... - 33 -

BELEID TEN AANZIEN VAN GEBIEDSONTWIKKELING .................................... - 35 -

4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. 4.4.5.

Inleiding .................................................................................................................................. - 35 Structuurvisie .......................................................................................................................... - 37 Grondbeleid ............................................................................................................................ - 38 Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG) ...................................................................... - 39 Toepassing op Amare en het Spuikwartier ............................................................................ - 41 -

4.4.6.

Vraagstelling ........................................................................................................................... - 42 -

4.5. 4.5.1. 4.5.2. 4.5.3.

ONDERWIJS ......................................................................................................... - 42 Inleiding .................................................................................................................................. - 43 Thema’s.................................................................................................................................. - 43 Vraagstelling........................................................................................................................... - 44 -

5. AMBITIES ONTWIKKELING SPUIKWARTIER EN BOUW AMARE/OCC ...................- 45 5.1.

TOELICHTING CONCEPT PUBLIEK BELANG .................................................... - 45 -

5.2. TOEPASSING MODEL PUBLIEK BELANG BIJ BESLUITVORMING OCC/AMAR. ……………………………………………………………………………………………………….. - 47 5.2.1.

Voorstel van het college inzake Voorbereidingskrediet Internationaal Dans- en muziekcentrum

Spuiplein 2008 ........................................................................................................................................... - 47 5.2.2. Voorstel van het college inzake ontwikkelingen rond het Spuiplein: een nieuw dans- en muziekcentrum en een stedenbouwkundige visie 2009 ............................................................................ - 49 5.2.3. Besluitvorming inzake Dans- en Muziekcentrum Spuiplein 2011........................................... - 51 -

Policy Research Corporation

-3-

Gemeente Den Haag

5.2.4.

6.

Voorstel van het college inzake realisatie Spuiforum ............................................................. - 53 -

5.3.

CONCLUSIE ......................................................................................................... - 55 -

5.4.

VRAAGSTELLING ................................................................................................ - 57 -

FEITENANALYSE .......................................................................................................- 58 6.1.

ONTWIKKELING SPUIKWARTIER, AMBITIES EN PLANVORMING ................... - 61 -

6.1.1. 6.1.2. 6.1.3.

Eerste ambities ....................................................................................................................... - 61 Collegevoorstellen inzake OCC/Amare .................................................................................. - 64 Latere voorstellen ................................................................................................................... - 70 -

6.1.4. 6.1.5. 6.1.6.

Aangrenzend beleid ............................................................................................................... - 73 Conclusies .............................................................................................................................. - 76 Vraagstelling ........................................................................................................................... - 78 -

6.2.

FINANCIERING ..................................................................................................... - 80 -

6.2.1. 6.2.2.

Rekenkameronderzoek .......................................................................................................... - 80 Eerste signaleringen van problemen inzake financiën. .......................................................... - 81 -

6.2.3. 6.2.4. 6.2.5. 6.2.6. 6.2.7. 6.2.8.

Crisis/recessie ........................................................................................................................ - 81 Risicobeleid, risicovoorziening & advies ................................................................................ - 82 Kostenoverschrijdingen .......................................................................................................... - 83 Fietsenstallingen .................................................................................................................... - 85 Grondexploitatie ..................................................................................................................... - 85 Huisvestingstructuur ............................................................................................................... - 85 -

6.2.9. 6.2.10. 6.2.11.

Commerciële ontwikkeling ...................................................................................................... - 86 Dubbele boeking .................................................................................................................... - 87 Vraagstellingen ....................................................................................................................... - 87 -

6.3. 6.3.1.

6.4. 6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 6.4.4.

6.5. 6.5.1. 6.5.2.

6.6. 6.6.1.

6.7. 6.7.1. 6.7.2. 6.7.3. 6.7.4.

6.8.

PROGRAMMA VAN EISEN .................................................................................. - 89 Vraagstelling ........................................................................................................................... - 92 -

AANBESTEDING & CONTRACTMANAGEMENT ................................................ - 94 Inleiding .................................................................................................................................. - 94 Vraagspecificaties en het PvE ................................................................................................ - 94 Aanbesteding 2014 ................................................................................................................ - 95 Vraagstelling ........................................................................................................................... - 96 -

PROJECTMANAGEMENT .................................................................................... - 97 Informatiestromen – Kwaliteit van die Informatie – Projectregie ............................................ - 97 Vraagstelling ........................................................................................................................... - 98 -

PROJECTWIJZIGINGEN ...................................................................................... - 99 Vraagstelling ......................................................................................................................... - 100 -

PACKAGE-DEAL ................................................................................................ - 101 Noodzakelijkheid .................................................................................................................. - 101 Wezenlijke wijziging ............................................................................................................. - 102 Boete VolkerWessels/Cadanz .............................................................................................. - 102 Vraagstelling ......................................................................................................................... - 102 -

BOUWPROCES .................................................................................................. - 103 -

6.8.1.

Inleiding ................................................................................................................................ - 103 -

6.8.2. 6.8.3.

Het project OCC/Amare ....................................................................................................... - 103 Vraagstelling ......................................................................................................................... - 104 -

Policy Research Corporation

-4-

Gemeente Den Haag

6.9.

OPLEVERING ..................................................................................................... - 106 -

6.9.1.

6.10.

Vraagstelling ......................................................................................................................... - 107 -

ONDERHOUD ..................................................................................................... - 109 -

6.10.1. 6.10.2. 6.10.3. 6.10.4.

6.11.

EXPLOITATIE ..................................................................................................... - 114 -

6.11.1.

Bedrijfsplannen OCC/Amare ................................................................................................ - 114 -

6.11.2. 6.11.3. 6.11.4. 6.11.5. 6.11.6.

Subsidies ten behoeven van exploitatie. .............................................................................. - 116 Onderzoeken externe adviseurs .......................................................................................... - 120 Bevindingen Rekenkamer over exploitatie Spuiforum .......................................................... - 122 Conclusies ............................................................................................................................ - 123 Vraagstelling ......................................................................................................................... - 124 -

6.12.

VERBETERPLANNEN COLLEGE ...................................................................... - 126 -

6.12.1.

6.13.

7.

Vraagstellingen ..................................................................................................................... - 129 -

FINANCIËLE IMPACT GEMEENTE .................................................................... - 131 -

6.13.1. 6.13.2. 6.13.3.

Dekking Packagedeal ........................................................................................................... - 131 Dubbele boeking .................................................................................................................. - 131 Kostenoverschrijdingen ........................................................................................................ - 132 -

6.13.4. 6.13.5. 6.13.6.

Verdiencapaciteit .................................................................................................................. - 132 Conclusie.............................................................................................................................. - 133 Vraagstelling ......................................................................................................................... - 133 -

SCOPE EN ONDERZOEKSVRAGEN ......................................................................- 134 7.1. 7.1.1. 7.1.2. 7.1.3. 7.1.4. 7.1.5.

7.2. 7.2.1 7.2.2

8.

Onderhoud volgens de DBM-aanbesteding ......................................................................... - 109 Het onderscheid tussen onderhoud voor DMC en voor Cadanz .......................................... - 110 Conclusies ............................................................................................................................ - 112 Vraagstelling ......................................................................................................................... - 113 -

SCOPE VAN HET ONDERZOEK ........................................................................ - 134 De onderzoeksperiode ......................................................................................................... - 134 De aard van de vraagstelling ................................................................................................ - 135 De actoren die worden onderzocht ...................................................................................... - 135 De bronnen die worden gebruikt. ......................................................................................... - 136 De aard van de lessen die kan worden getrokken ............................................................... - 136 -

HOOFD- EN DEELVRAGEN ............................................................................... - 138 Hoofdvraag 1 ........................................................................................................................ - 138 Hoofdvraag 2 ........................................................................................................................ - 143 -

INSTRUMENTEN TER BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN ..- 157 8.1.

HET COLLEGE ENTAMEERT ZELF EEN ONDERZOEK ................................... - 157 -

8.2.

DE REKENKAMER DOET EEN (VERVOLG) ONDERZOEK .............................. - 157 -

8.3.

RAADSONDERZOEK - RAADSENQUÊTE ......................................................... - 158 -

Policy Research Corporation

-5-

Gemeente Den Haag

1. INLEIDING

Achtergrond Na een jarenlange voorbereiding wordt door de gemeente Den Haag in 2014 de aanbesteding van een nieuw Onderwijs en Cultuur Centrum, later Amare genoemd, gestart. De realisatie van Amare gaat met de nodige strubbelingen gepaard en de oplevering vindt uiteindelijk jaren later dan gepland plaats in 2021. De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de ontwikkeling en bouw van Amare en concludeert dat een aantal zaken niet goed is gegaan. Een belangrijke conclusie is dat het college de raad niet altijd juist en volledig heeft geïnformeerd als gevolg waarvan de raad zijn taken niet goed heeft kunnen uitvoeren. Bij de bespreking van het rekenkamerrapport stelt de raad vast dat dit rapport vervolgvragen oproept welke nader onderzocht moeten worden. De raad neemt daarom een motie aan waarin is vastgelegd dat een voorbereidingscommissie wordt ingesteld om een vooronderzoek naar een raadsonderzoek te verrichten. In het vooronderzoek worden vraagstelling en scope van het raadsonderzoek zorgvuldig geformuleerd en wordt vastgesteld welk instrument kan worden ingezet om de onderzoeksvragen te beantwoorden. De voorbereidingscommissie zal de uitkomsten aan de raad aanbieden zodat deze aldaar kunnen worden vastgesteld. De voorbereidingscommissie heeft op 29 juni 2021 de opdracht tot het uitvoeren van het vooronderzoek toevertrouwd aan Policy Research Corporation (PRC).

PRC heeft vervolgens onderzoek gedaan naar de vragen die in het mogelijke raadsonderzoek beantwoord moeten worden. Dit rapport geeft de bevindingen weer die dit vooronderzoek heeft opgeleverd. Deze bevindingen leiden tot de gevraagde nadere precisiering van de scope en onderzoeksvragen van een raadsonderzoek. Dit rapport is gebaseerd op een analyse van een groot aantal openbare documenten en van een reeks geheime documenten welke reeds in het bezit waren van de raad. Waar in dit document een bronvermelding aan de orde is, wordt dat in de tekst via een voetnoot aangegeven. In de Bibliografie wordt een overzicht gegeven van al de geraadpleegde documenten die hebben bijgedragen aan de inzichten die het vooronderzoek hebben opgeleverd.

Leeswijzer Hieronder wordt als leeswijzer een beknopte beschrijving gegeven van de hoofdstukken en bijlagen van het rapport. In hoofdstuk 2 wordt beschreven wat de opdracht van het vooronderzoek is die de voorbereidingscommissie van de raad heeft meegekregen. In hoofdstuk 3 wordt de aanpak van het vooronderzoek weergegeven. Ik hoofdstuk 4 worden de beleidskaders die van toepassing zijn op Amare toegelicht en wordt nagegaan in hoeverre deze zijn gevolgd. In hoofdstuk 5 worden de ambities inzake de ontwikkeling van Amare behandeld. Daarnaast wordt het model Publiek Belang voorgesteld. Vervolgens worden de ambities gespiegeld aan dit model. Policy Research Corporation

-6-

Gemeente Den Haag

In hoofdstuk 6 worden de feiten inzake de ontwikkeling en bouw van Amare beschreven en geanalyseerd. In hoofdstuk 7 worden de leemtes in de kennis die blijkt uit de analyses van hoofdstuk 5 en 6 samengevat en worden de scope en de onderzoeksvragen van het raadsonderzoek vastgesteld. In hoofdstuk 8 worden de mogelijke instrumenten ter beantwoording van de onderzoeksvragen opgesomd en wordt terzake een advies uitgebracht.

Dankwoord PRC dankt de voorbereidingscommissie, met name mevrouw Mariëlle Vavier, voorzitter, de heer Arjen Dubbelaar, vicevoorzitter en de leden, mevrouw Lesley Arp, de heer Peter Bos, de heer Frans de Graaf, de heer Cees Pluimgraaff en de heer Daniël Scheper voor de plezierige samenwerking en professionele begeleiding. Ook bijzondere dank aan de heer Jaap van Oeveren, Plaatsvervangend Griffier en secretaris van de voorbereidingscommissie en mevrouw Lilianne Blankwaard-Rombouts, Griffier. Op verzoek van PRC hebben de heer Wybren Bruinsma, projectdirecteur Amare en de heer Jan Zoet, directeur Amare een rondleiding verzorgd waarbij diverse vragen over technische aspecten van Amare konden worden beantwoord. Tenslotte dank aan de heren Manus Twisk en Thijs Bosma van de Rekenkamer Den Haag voor hun uitvoerige toelichting op het rekenkamerrapport Het Onderwijs- en Cultuurcomplex, Leren van een bouwproject.

Policy Research Corporation

-7-

Gemeente Den Haag

2. OPDRACHT VOORBEREIDINGSCOMMISSIE

Op 25 maart 2021 heeft de Gemeenteraad Den Haag een motie 1 aangenomen waarin is vastgelegd dat een voorbereidingscommissie wordt ingesteld ten behoeve van een vooronderzoek door de raad naar Spuikwartier en Amare. Op grond hiervan stelt de raad een voorbereidingscommissie in onder voorzitterschap van mevr. M. Vavier en met de leden dhr. A. Dubbelaar (vicevoorzitter), mevr. L. Arp, dhr. P. Bos, dhr. F. de Graaf, dhr. C.J. Pluimgraaff en dhr. D. Scheper. Dhr. J.L. van Oeveren wordt aangewezen tot secretaris van de voorbereidingscommissie. De voorbereidingscommissie voert conform het gestelde in art 155.a van de Gemeentewet het onderzoek uit. Het vooronderzoek moet de raad inzicht bieden in onderzoeksvragen naar Spuikwartier en Amare en in het juiste instrument om deze vragen te beantwoorden. Het vooronderzoek richt zich op: -

project- en contractmanagement; rol van de gemeentelijke organisatie; besluitvorming door de raad en het college; rol van de projectontwikkelaar/het consortium en de toekomstige huurders rondom de aanbesteding en bouw van het OCC;

-

exploitatie van Amare; ontwikkeling van het Spuikwartier en de voorgeschiedenis daarvan.

De raad heeft bovenbedoelde motie aangenomen tijdens zijn bespreking van het raadsvoorstel Rekenkameronderzoek Onderwijs- en Cultuurcomplex. In de motie is aangegeven dat het Rekenkamerrapport over Amare een aantal conclusies trekt die vervolgvragen oproepen met betrekking tot de rol van de raad, het college, de gemeentelijke organisatie, de projectontwikkelaars en de toekomstige huurders die betrokken waren bij de realisatie van Amare. Een raadsonderzoek biedt de mogelijkheid die vragen nader te onderzoeken en daarbij ook de rol van de raad kritisch te evalueren. Een raadsonderzoek biedt eveneens de mogelijkheid tot optimale transparantie over het gelopen proces, de hieruit getrokken lessen en mogelijkheden tot verbetering. De raad heeft de volgende doelen van het vooronderzoek vastgesteld: -

helder formuleren van onderzoeksvragen voor een raadsonderzoek;

-

formuleren van de scope en opzet van het raadsonderzoek; vaststellen wat het juiste instrument is ter beantwoording van de onderzoeksvragen.

Bij de uitvoering van de opdracht worden de reeds ingezette verbetermaatregelen door het college in de vorm van onderzoeken en acties betrokken.

1 Motie Gemeenteraad Den Haag. Te raadplegen: RIS 308285

Policy Research Corporation

-8-

Gemeente Den Haag

De opdracht voor het ondersteunen van de voorbereidingscommissie is op 29 juni 2021 aan Policy Research Corporation gegund. Het eindrapport van het vooronderzoek dient op 17 september 2021 aan de voorbereidingscommissie te worden aangeleverd, opdat de uitgewerkte en nader gepreciseerde onderzoeksvragen, de scope van het raadsonderzoek en het instrument waarmee het raadsonderzoek kan worden uitgevoerd op 4 november 2021 in de gemeenteraad kan worden voorgelegd ter besluitvorming. Op 1 oktober wordt het raadsvoorstel besproken in de commissies Ruimte en Bestuur. Op 13 oktober wordt het voorstel geagendeerd in de commissie Ruimte.

Policy Research Corporation

-9-

Gemeente Den Haag

3. AANPAK VAN HET ONDERZOEK

In dit hoofdstuk wordt de aanpak van het vooronderzoek, zowel op inhoud als op proces, beschreven. Na de gunning van de opdracht is PRC begin juli van start gegaan met de uitvoering. Een belangrijk onderdeel van de aanpak is de afstemming met de voorbereidingscommissie, zodat de commissie de ruimte had om eventueel bij te sturen of aanvullende richting te geven en om zich de aanpak, de tussenresultaten en het eindresultaat van het vooronderzoek geheel eigen te maken. Op 9 juli 2021 heeft een kick-off vergadering (fysieke samenkomst in Den Haag) plaatsgevonden. Hierbij is het definitieve plan van aanpak van het vooronderzoek besproken en vastgesteld. Voor het bespreken van de voortgang en het uitwisselen van gedachten hebben daaropvolgend vier vergaderingen plaatsgevonden: −

6 augustus : eerste voortgangsrapportage (via MS Teams),

−

27 augustus : tweede voortgangsrapportage (via MS Teams),

−

10 september : bespreking eerste concept rapport ( fysieke samenkomst in Den Haag),

−

17 september : bespreking eindrapport (fysieke samenkomst in Den Haag).

Tijdens de voortgangsrapportages zijn presentaties gegeven over de aanpak, voortgang en bevindingen van het vooronderzoek en is hierover van gedachten gewisseld om opmerkingen en vragen van de commissie te verwerken in het onderzoek. De onderzoeksperiode zoals aangegeven in de offerte aanvraag vangt aan in 2011. In overleg met de commissie is voor de bestudering van de ontwikkeling van het Spuikwartier en de voorgeschiedenis daarvan ook verder terug in de tijd gekeken. De bevindingen daarvan worden meegenomen bij het bepalen van de scope van het hoofdonderzoek. De aanpak van het vooronderzoek bestaat uit de volgende drie stappen: −

Inventarisatie, analyse en archivering van documenten

−

Bepalen van scope en onderzoeksvragen van het hoofdonderzoek

−

Rapportage.

Hieronder worden deze stappen nader toegelicht.

Documenten inventarisatie, analyse en archivering Aangezien het een vooronderzoek betreft, is enkel gebruik gemaakt van (grotendeels) publiek beschikbare, niet vertrouwelijke documenten. Daartoe is veelvuldig gebruik gemaakt van het Raadsinformatiesysteem RIS) van de gemeente Den Haag. Verder is ook gebruik gemaakt van vertrouwelijke documenten welke betrekking hebben op Amare en die in de onderzoeksperiode ter beschikking zijn gesteld aan de raad. Daarnaast is vanuit open bronnen relevante informatie verzameld. De aanpak van dit vooronderzoek was erop gericht om gevonden documenten eerst aan een initiële Policy Research Corporation

- 10 -

Gemeente Den Haag

analyse te onderwerpen en te beoordelen op relevantie en bijzondere passages. Vervolgens zijn de documenten digitaal gearchiveerd. Nadien heeft een diepgaander analyse plaatsgevonden. In totaal zijn in dit vooronderzoek ruim 300 documenten op deze wijze geanalyseerd en gearchiveerd. Het betreft onder meer: −

Stukken die in de gemeenteraad of de Raadscommissies zijn behandeld

−

Rapporten van de Rekenkamer Den Haag

−

Ingediende moties en amendementen

−

Notulen van raadscommissie en gemeenteraadsvergaderingen

−

Publicaties vanuit het maatschappelijk krachtenveld

−

Persberichten.

De eerste stap in het vooronderzoek was het beschrijven van de beleidskaders van Den Haag waarbinnen de ontwikkeling van Amare kan worden geplaatst. Van al deze kaders is nagegaan in hoeverre deze relevante bepalingen bevatten en of deze ook zijn toegepast. De tweede stap van het vooronderzoek was het beschrijven van de ambities rond de ontwikkeling van Spuikwartier en Amare. Daarbij is beoordeeld of er een juist beeld bestond van het publieke belang dat moest worden gediend met de realisatie van Amare. De derde stap van het onderzoek betreft de feitenanalyse. In deze stap zijn allereerst de hoofdlijnen van de bevindingen geordend in een tijdlijn, zodat in één overzicht is te zien hoe de verschillende ontwikkelingen in hun onderlinge samenhang door de tijd heen verliepen. Daarna zijn alle relevante gebeurtenissen, zoals onderzoeken, raadsvoorstellen en besluitvorming langs belangrijke thema’s geordend. Zo is een gestructureerd beeld van het ontstaan van Amare geschetst. De gehanteerde thema’s zijn: −

Ontwikkeling Spuikwartier

−

Financiering

−

Programma van eisen

−

Aanbesteding en contractmanagement

−

Projectmanagement

−

Projectwijzigingen

−

Package-deal

−

Bouwproces

−

Oplevering

−

Onderhoud

−

Exploitatie

−

Verbeterplannen college

−

Financiële impact gemeente.

Op basis van de thematische bevindingen zijn leemtes in de kennis en informatie vastgesteld en vervolgens onderzoeksvragen geformuleerd.

Bepalen van scope en onderzoeksvragen van het hoofdonderzoek Het bepalen van de scope en onderzoeksvragen voor het hoofdonderzoek is het uiteindelijke doel van

Policy Research Corporation

- 11 -

Gemeente Den Haag

het vooronderzoek. Op basis van de documentenanalyses is uitgewerkt op welke hoofdonderwerpen het hoofdonderzoek zich zou moeten richten en welke vragen daarbij leidend zijn. Daarbij zijn de vragen van de motie waarmee de voorbereidingscommissie werd ingesteld richtinggevend. Tevens zijn de vragen die als eerste impressie in de offerte waren opgesteld in beschouwing genomen. Vervolgens zijn bevindingen opgesteld. Vanuit deze bevindingen zijn hoofd-, deel- en verdiepingsvragen geformuleerd voor het hoofdonderzoek.

Rapportage Met het uitwerken van de toepasselijke beleidskaders, het toetsen van de planvorming aan het model publiek belang, het thematisch beschrijven en analyseren van de feiten en het formuleren van leemtes in de kennis is de basis voor de rapportage van het vooronderzoek gelegd. Vervolgens zijn de scope en de vragen van het hoofdonderzoek aan de rapportage toegevoegd. Daarna geeft het rapport aan welk instrument het beste kan worden ingezet ter beantwoording van de vragen. Tenslotte is met het raadsvoorstel vastgelegd op welke wijze de voorbereidingscommissie verslag doet van het vooronderzoek aan de raad en welke besluitvorming aan de raad wordt voorgelegd.

Policy Research Corporation

- 12 -

Gemeente Den Haag

4. BELEIDSKADERS DEN HAAG

4.1.

BELEID TEN AANZIEN VAN GROTE PROJECTEN IN DEN HAAG

Hieronder worden de beleidskaders van Den Haag welke relevant zijn in het licht van de ontwikkeling en bouw van Amare toegelicht, waarbij wordt nagegaan in hoeverre dit beleid is gevolgd.

Hoofdvraag Welk beleid was (is) er in de Gemeente Den Haag rond grote projecten en is dat bij OCC/Amare gevolgd?

4.1.1. Inleiding De totstandkoming van het beleid in Den Haag ten aanzien van grote projecten kan worden geplaatst in een tijdskader dat aanvangt in 2007. De Rekenkamer stelt dat er tot 2007 geen specifiek beleid is voor grote projecten. Met grote projecten worden dan vooral infrastructurele- en bouwprojecten bedoeld.2 In 4.1 wordt ingegaan op de ontwikkeling van dit beleid.

4.1.2. Beleidsontwikkelingen 2007 In oktober 2007 wordt in de raadscommissie Veiligheid, Bestuur en Financiën (VBF) gesproken over de begroting 2008- 2011. Naar aanleiding hiervan is een discussie gevoerd over grote projecten en de wijze waarop hierover wordt gecommuniceerd met de raad. De raad uit zijn onvrede over het feit dat grote projecten vaak uitlopen en meer geld kosten dan aanvankelijk is begroot. 3 Als reactie hierop stuurt de wethouder Cultuur en Financiën een notitie met als onderwerp ´Hoofdlijnen en Beheer grote projecten´ aan de raad. Deze notitie gaat over het opnemen van een ´Overzicht grote projecten´ in de begroting, bijvoorbeeld voor de projecten die voortvloeien uit de Structuurvisie. De Structuurvisie bevat plannen voor ruimtelijke veranderingen over een periode van vijftien jaar en schetst de middelen om dit te bereiken. Het ‘Overzicht grote projecten´ dient dan als nieuw meerjarig planningsinstrument waarbij het doel is om een langjarig inzicht te bieden in de grote investeringsprojecten en in de bedragen die hiervoor mogelijk nodig zijn als wel de manier van financiering. 4 Dit overzicht zal een vast onderdeel gaan vormen van de begroting en heeft een dynamisch karakter doordat veel kosten aan de voorkant nog niet bekend zijn. Dit jaarlijks geactualiseerde overzicht biedt de raad de mogelijkheden om meer grip te krijgen op grote projecten. 5

2

Onderzoeksaanpak Grote Projecten, Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a

3 Onderzoeksaanpak Grote Projecten, Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a 4 Hoofdlijnen en beheer van grote projecten, Brief aan raadscommissie VBF, 19 oktober 2007, P.2. Te raadplegen: 5 Hoofdlijnen en beheer van grote projecten, Brief aan raadscommissie VBF, 19 oktober 2007, P.2. Te raadplegen:

Policy Research Corporation

RIS 149679. RIS 149679.

- 13 -

Gemeente Den Haag

2008/2009 Als reactie op de onvrede van de raad ten aanzien van de mate waarin grote projecten inzichtelijk worden gepresenteerd startte de Rekenkamer in november 2008 een Quick scan naar de financiële risico’s van grote projecten in Den Haag. Dit heeft geresulteerd in een Checklist Grote Projecten die eind februari 2009 is aangeboden aan de raad. 6 De Checklist Grote Projecten dient als instrument om de raad te ondersteunen bij de besluitvorming over grote projecten doordat het raadsleden helpt om informatie van het college te beoordelen en daardoor hun kaderstellende en controlerende rol uit te voeren.7 Het biedt een leidraad om te bepalen welke informatie minimaal nodig is. Op 12 februari 2009 is de Checklist behandeld in een werkbespreking met de raadscommissies Stedelijke Ontwikkeling en Ruimtelijke Ontwikkeling (SRO) en VBF en op gewenste onderdelen aangepast. Dat een dergelijke Checklist de raad kan ondersteunen blijkt uit het feit dat in verschillende gemeenten en ook op nationaal niveau hiervan gebruik wordt gemaakt. In Amsterdam beschikt de gemeente over de Regeling Risicovolle Projecten die vergelijkbaar is met deze Haagse checklist. In Rotterdam publiceert het college elk halfjaar de Monitor Grote Projecten waarin inzicht in de voortgang en beheersing van de grote en meest risicovolle projecten wordt gegeven.

Dit is geen checklist, maar een vergelijkbaar model waarbij wordt aangegeven of een project volgens plan verloopt. De Tweede Kamer hanteert de Regeling Grote Projecten.8

2010 Het onderzoek van de Rekenkamer bestaat uit twee fasen: de eerste fase omvat de Quick scan die heeft geresulteerd in de Checklist Grote Projecten. Deze Checklist dient als opstap naar een diepgaander onderzoek van de Rekenkamer naar de informatievoorziening over grote projecten. 9 Dit wordt de tweede fase van het onderzoek genoemd en in dit onderzoek analyseert de Rekenkamer, naast de beschikbaarheid van de informatie aan de raad, de kwaliteit van deze informatie. In dit onderzoek ‘Grip op Grote Projecten’ wordt ingegaan op de juistheid, de volledigheid, de betrouwbaarheid en de tijdigheid van de informatieverstrekking aan de raad.10 Dit onderzoekt heeft als doel om de ‘gaten’ die tijdens de Quick scan naar voren zijn gekomen te onderzoeken in relatie tot meerdere grote projecten van de gemeente Den Haag. De Rekenkamer onderzoekt daarbij het Wijnhavenkwartier en het Masterplan Erasmusveld- Leywegzone.11 Een belangrijke conclusie uit dit onderzoek is dat bij het informeren van de raad over de voortgang van grote projecten vaak niet duidelijk is voor de raad of hij hier ook een beslissingsbevoegdheid heeft. Er wordt vaak wel volgens juridische afspraken gehandeld door het college, maar klaarblijkelijk hebben de raad en het college een ander beeld van de mate waarin informatie zou moeten worden verstrekt.

De Rekenkamer beveelt de raad daarom aan om éénduidige afspraken hierover met het college van B&W te maken.12 Dit heeft geleid tot zogenaamde GRIP- rapportages.13 Door middel van deze rapportages informeert het college de raad over de besluitvorming, doelstelling, financiën en ontwikkeling van grote projecten. De GRIPrapportages worden in ieder geval tweemaal per jaar aan de raad voorgelegd. 14 Ook heeft het 6 Onderzoeksaanpak Grote Projecten, Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a 7 Checklist grote projecten. Brief aan de gemeenteraad van voorzitter Jongmans, 20 februari 2009. Te raadplegen:

RIS161689

8 Checklist grote projecten. Brief aan de gemeenteraad van voorzitter Jongmans, 20 februari 2009. Te raadplegen: RIS161689 9 Onderzoeksaanpak Grote Projecten, Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a 10 Onderzoeksaanpak Grote Projecten, Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a 11 Grip op grote projecten - Onderzoek naar sturing en controle van grote projecten. Rekenkamer Den Haag, januari 2010. Te raadplegen:

RIS169996. 12 Rapport inzake sturing en controle grote projecten gemeente, Den Haag Brief aan de gemeenteraad, 26 januari 2010. Te raadplegen: RIS169996 13 Gewijzigd voorstel Rekenkamer, 14- december 2011, RIS 270981 14Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 122. Te raadplegen: RIS 306611.

Policy Research Corporation

- 14 -

Gemeente Den Haag

onderzoek ertoe geleid dat de raad elk moment kan besluiten om een project aan te wijzen als groot project waarop vervolgens bepaalde regelingen van toepassing zijn. 15

2012 In 2012 heeft de Rekenkamer een vervolgonderzoek uitgevoerd naar ‘Grip op Grote Projecten’ omdat ondanks de eerdere publicatie de raad herhaaldelijk wordt geconfronteerd met de risico’s en financiële gevolgen van grote projecten op de gemeentelijke begroting. Dit valt deels te verklaren door de economische crisis en de financiële tegenvallers die de gemeente heeft moeten opvangen. 16 Op 26 september 2012 wordt het onderzoeksvoorstel geagendeerd in de commissie Ruimte. De Rekenkamer constateert dat bij aanvang van een project de beoogde maatschappelijke effecten de leidraad zijn voor het opzetten en uitvoeren van het project en een grote rol spelen in de besluitvorming. In de praktijk blijkt dat na de start de financiële sturingsmogelijkheden een grotere rol gaan spelen en het rekenschap geven aan de maatschappelijke effecten meer op de achtergrond verdwijnt. 17 Veel lopende projecten kosten namelijk meer en leveren minder op dan initieel geraamd is, waardoor tijd, geld en concrete output de dominante sturingsparameters worden. Dit geldt ook voor de herontwikkeling van het Wijnhavenkwartier. 18 Op het moment dat er vertraging in het proces ontstaat, bijvoorbeeld omdat in 2010 de ontwikkelaar voor het Wijnhavenkwartier fase II zich heeft teruggetrokken, raken de oorspronkelijke beoogde maatschappelijke effecten op de achtergrond. 19

2014 -2015 In 2014 wordt het Rekenkamerrapport "Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten" aangeboden aan de raad. Een belangrijke conclusie is dat de gemeenteraad onvoldoende sturing kan geven aan de te bereiken maatschappelijke effecten van grote ruimtelijke projecten. De Rekenkamer pleit daarom voor een ‘uitvoeringsprogramma maatschappelijke effecten’. Dit dient te zorgen voor aansluiting tussen beoogde maatschappelijke effecten, de structuurvisie en de individuele projecten. 20 Op 15 oktober, tijdens de behandeling van het rapport in de commissie Ruimte, uitten raadsleden bezwaren tegen de invoering van een dergelijk Uitvoeringsprogramma. 21 Hierop wordt het voorstel aangepast en dat leidt tot een geactualiseerd format ‘Grip op Grote Projecten’ (GRIP- rapport) in 2015. In het raadsvoorstel is het college opgedragen om “de ontwikkelingen van (te verwachten) maatschappelijke effecten in relatie tot de gestelde doelen jaarlijks te monitoren en op te nemen in de bestaande informatie- en verantwoordingssystematiek zoals de GRIP-rapportages”.22

2016 Sinds december 2016 wordt de raad via kwartaalrapportages geïnformeerd over het nieuwbouwproject Amare en het Spuikwartier. Dit document bevat ongeveer 12 pagina’s en betreft naast de ontwikkelingen van het OCC ook “de commerciële ontwikkelingen, de herinrichting van de onderliggende

15 Voorstel van het presidium. Gemeente Den Haag, 19 februari 2010. Te raadplegen: RIS 170272 16 Onderzoeksvoorstel Sturen op maatschappelijke effecten, Rekenkamer Den Haag. Te raadplegen:

RIS 251641.

17 Onderzoeksvoorstel Sturen op maatschappelijke effecten, Rekenkamer Den Haag. Te raadplegen: RIS 251641. 18 Onderzoeksvoorstel Sturen op maatschappelijke effecten, Rekenkamer Den Haag. Te raadplegen:

RIS 251641. Onderzoeksvoorstel Sturen op maatschappelijke effecten, Rekenkamer Den Haag. Te raadplegen: RIS 251641. 20 Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten, Rekenkamer Den Haag, september 2014, p.11. Te raadplegen: RIS 270981A, 21 Voorstel van de rekenkamer inzake rekenkameronderzoek ‘Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten’, Raadsvoorstellen, 11 december 2014. Te raadplegen: RIS 270981A 22 Actualisatie format Grip op Grote Projecten n.a.v. Rekenkamerrapport "sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten", Brief aan raadscommissie Ruimte, 26 juni 2015. Te raadplegen: RIS 283665 19

Policy Research Corporation

- 15 -

Gemeente Den Haag parkeergarages en de aanleg van de openbare ruimte.” 23 In deze rapportages worden ontwikkelingen ten aanzien van het ontwerp en de planning toegelicht. 24

2021 In 2021 doet de gemeentelijke accountantsdienst (GAD) van Den Haag een voorstel aan de Rekeningencommissie om de GRIP- rapportages te verbeteren. De GAD stelt dat voor de leden van de Rekeningencommissie de toegevoegde waarde van deze rapportages onduidelijk is. Raadsleden hebben hun onvrede geuit over het feit dat de rapportage niet tijdig wordt verstrekt en dat de rapportages niet inzichtelijk genoeg zijn. Hierdoor wordt het uitvoeren van de controlerende taak van de raad bemoeilijkt. Daarnaast is onduidelijk of alle grote projecten gerapporteerd worden in de GRIPrapportage.25 Dit heeft geleid tot een nieuw format voor de GRIP- rapportages waar de raad op 14 juli 2021 mee heeft ingestemd. Binnen het nieuwe format wordt de gehele projectenportefeuille van DSO geëvalueerd langs verschillende selectiecriteria: “Geld, Risico, Organisatie, Tijd, Informatie, Communicatie, Kwaliteit. Kortom de GROTICK-aspecten. Naar aanleiding van het Rekenkamerrapport ‘Sturen op maatschappelijke effecten bij grote projecten heeft het college verzocht om ook de M van Maatschappelijke effecten hieraan toe te voegen” 26 Vervolgens wordt er op basis van deze selectiecriteria een weging gedaan waaruit een selectie van de 15- GRIP projecten komt met de hoogste score.

Er wordt gesteld dat “Het uitgangspunt is om een top 15 GRIP-projecten aan te houden, maar als de raad aanleiding ziet om een project toe te voegen, kan dit uiteraard in goed overleg.” Binnen de top- 15 projecten is het “Spuikwartier gebiedsontwikkeling + herinrichting Spuiplein” ook opgenomen. 27

4.1.3. Toepassing op Amare en het Spuikwartier In het Rekenkameronderzoek ‘Grip op Grote Projecten’ is het Wijnhavenkwartier als casus opgenomen.28 Het project Wijnhavenkwartier betreft de herontwikkeling van het gebied tussen het Centraal Station en het Spui. Dit onderzoek richt zich op de informatievoorziening aan de raad en daarmee primair op voorwaarden voor goed gemeentelijk beleid. De Rekenkamer concludeert dat het informeren van de raad ten aanzien van dit project niet zichtbaar onderscheiden wordt van de beslissingsbevoegdheid van de raad. Daarnaast wordt de planning in de vorm van een Algemeen Tijdschema vertrouwelijk voorgelegd aan de raad, maar is het niet duidelijk of de raad daar later nog geactualiseerde tijdschema’s heeft kunnen inzien. 29 Daarnaast is een belangrijke conclusie van de Rekenkamer dat er voornamelijk wordt gestuurd op geld en planning en de beoogde maatschappelijke effecten waarvoor het plan initieel tot stand is gekomen naar de achtergrond verdwijnen. Bij de casus Wijnhaven wordt zelfs aangegeven dat de

23 Kwartaalrapportage Spuikwartier – Q2 2017, Gemeente Den Haag. Te raadplegen: RIS 297518. 24 Halfjaarrapportage nieuwbouw Amare Q2 & Q3 2019. Gemeente Den Haag, 28 november 2019. Te raadplegen: RIS 303982 25 Voorstel aanpak verbeteren GRIP rapportage, Brief van de rekeningencommissie van de gemeentelijke accountdienst, 5 februari 2021.

Te raadplegen: GAD/2021.06. 26 Voorstel van het college inzake voorstel nieuwe GRIP-rapportage. Geamendeerd Raadsbesluit, 28 juni 2021. Te raadplegen: RIS 309058. 27 Voorstel van het college inzake voorstel nieuwe GRIP-rapportage. Geamendeerd Raadsbesluit, 28 juni 2021. Te raadplegen: RIS 309058. 28 Grip op grote projecten - Onderzoek naar sturing en controle van grote projecten. Rekenkamer Den Haag, januari 2010. Te raadplegen: RIS169996. 29 Grip op grote projecten - Onderzoek naar sturing en controle van grote projecten. Rekenkamer Den Haag, januari 2010, p.42. Te raadplegen: RIS169996.

Policy Research Corporation

- 16 -

Gemeente Den Haag

maatschappelijke effecten die beoogd werden met het project niet waren geformuleerd in het projectdocument. Bij aanvang was dus niet expliciet duidelijk welk maatschappelijk doel werd beoogd. 30 Zoals eerder vermeld heeft de rapportage ‘Grip op grote projecten’ tot doel om de gemeenteraad een overzichtelijk beeld te geven van besluitvorming en de belangrijkste maatschappelijke, programmatische en financiële aspecten inclusief risico’s van grote projecten. De rapportages worden ten minste twee keer per jaar opgesteld: als bijlage bij de Programmarekening (openbaar deel) en bij het Halfjaarbericht (openbaar en geheim deel). 31 Het Spuikwartier valt ook onder de projecten waarover gerapporteerd wordt in de GRIP- rapportages. Zie hiervoor ook 4.2. Onder het geheime deel van de GRIP- rapportages vallen de volgende thema’s: Financiën (saldo-ontwikkeling, cashflow en omzet) Risicoanalyse (project en marktrisico’s en totaal risicoprofiel) - Bandbreedte saldo – Plankaderwijzigingen.

4.1.4. Samengevat Voor 2007 was er in Den Haag geen specifiek beleid ten aanzien van grote projecten geformuleerd. Onvrede in de raad hierover en met name over kostenoverschrijdingen en het uitlopen van grote projecten in de tijd leidde tot stapsgewijze veranderingen. Diverse onderzoeken van de Rekenkamer waren instrumenteel hierbij. In 2015 stelt wethouder Wijsmuller dat de GRIP- rapportage haar toegevoegde waarde heeft aangetoond: “De rapportages bieden de raad actueel inzicht in de (beheersing van) risico’s van grote projecten en worden regelmatig gebruikt tijdens discussies in deze raadscommissie”. 32 De raad zou nu meer sturing en controle moeten hebben op grote projecten. Tevens kan de raad nu zelf op elk moment een project aanwijzen als groot project en hij kan daarmee het college verplichten tot het verstrekken van bepaalde informatie. De raad heeft zo een grotere rol gekregen in de besluitvorming. Deze stellingname kan worden betwist. Raadsleden blijven ook na 2015 ontevreden over de kwaliteit en de inzichtelijkheid van de GRIP-rapportages. Daarmee blijven dus ook de rapportages inzake Amare ontoereikend. In 2021 doet de GAD een voorstel tot verbetering.

4.1.5. Vraagstelling -

Welke ontwikkeling valt op te maken uit de GRIP- rapportages, met name voor wat betreft de onderliggende project/ risico- analyses die zijn opgenomen in het geheime deel, met betrekking tot Amare?

-

In hoeverre is het moment van behandelen van de GRIP- rapportages van invloed op de manier waarop de raad haar rol adequaat kan uitvoeren? Welke vragen worden er naar aanleiding van de GRIP- rapportages door de Raad gesteld over het

-

30

project Amare? In welke mate zijn de GRIP- rapportages inzichtelijk en navolgbaar voor de Raad? Maken achtereenvolgende GRIP-rapportages wijzigende risico’s direct inzichtelijk? In hoeverre stellen de GRIP- rapportages de raad in staat een actueel inzicht te verschaffen in (de beheersing van) projectrisico’s?

Onderzoeksvoorstel Sturen op maatschappelijke effecten, Rekenkamer Den Haag, RIS 251641.

31 GRIP- rapportage 2017, Gemeente Den Haag. Te raadplegen: X. 32 Actualisatie format Grip op Grote Projecten n.a.v. Rekenkamerrapport "sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten", Brief

aan raadscommissie Ruimte, 26 juni 2015. Te raadplegen: RIS 283665

Policy Research Corporation

- 17 -

Gemeente Den Haag

-

In hoeverre waren de GRIP-rapportages over Amare toereikend? Heeft de raad voldoende op signalen uit de GRIP- rapportages geacteerd? Welke andere sturingsinstrumenten met betrekking tot grote projecten zijn er buiten de GRIP toegepast?

Policy Research Corporation

- 18 -

Gemeente Den Haag

4.2.

RISICOMANAGEMENT

Hoofdvraag Op welke wijze wordt er in de Gemeente Den Haag aan risicomanagement gedaan? Welke kaders bestaan er en zijn die gehanteerd?

4.2.1. Inleiding Overheden, waaronder gemeentes, bedrijven en andere organisaties kampen altijd met risico’s. Risico is de verwijzing naar een potentieel verlies of schade met betrekking tot toekomstige gebeurtenissen. Vaak wordt risico gerelateerd aan mogelijke financiële schade, maar risico strekt zich snel uit naar andere gebieden zoals risico op vertragingen, bestuursrisico, imagoschade of simpelweg het risico van het niet behalen van een beoogd resultaat. Handelingen van bedoelde organisaties kunnen veelal worden gecategoriseerd als risico-avers, risico-neutraal of risico-zoekend. Omdat het aannemelijk is dat soortgelijke vormen van risico vooraf geïdentificeerd kunnen worden, is het van belang dat een organisatie, en in dit geval de gemeente, anticipeert op risico’s. Dit proces vormt de basis van risicomanagement. Een goed voorbeeld om het belang van risicomanagement te schetsen is de ‘Structuurvisie Den Haag 2020, Wereldstad aan zee’. Deze structuurvisie omvat geschatte investeringskosten van €3,6 miljard. Een deviatie van 1% bedraagt al €36 mln. en een minuscule afwijking van 0,1% een verschil van €3,6 mln.33 Bij grote projecten is prudentie een deugd en adequaat risicomanagement een noodzaak. Voor een gedegen risicomanagement is een onderscheid tussen kwalitatief en kwantitatief risicomanagement van belang.

Kwantitatief risicomanagement behelst management van cijfermatige risico’s zoals financiële risico’s en risico’s rond budgetteringen en begrotingen. Bij kwantitatieve risicoanalyses bestaat doorgaans de mogelijkheid om statistisch te bepalen hoe groot de kans is dat een risico optreedt. Kwalitatief risicomanagement heeft een ander karakter en gaat bijvoorbeeld over de kans dat een wethouder opstapt of dat een aannemer een opdracht kwalitatief slecht uitvoert. Het berekenen van de kans dat een kwalitatief risico optreedt is veelal lastiger omdat er geen tot weinig data beschikbaar zijn voor een statistische analyse. Hierom is een strategisch plan een meest effectieve aanpak om kwalitatief risicomanagement uit te voeren. In de beleidsstukken, -documenten en -nota’s is te zien dat Den Haag inzet op kwantitatief risicomanagement. In de Meerjarenprognose waarin de grondexploitatie wordt behandeld komen enkele kwalitatieve onderbouwingen terug, niettemin zijn deze vaak alsnog gegrond op kwantitatieve analyses. Bij het Spuikwartier en Amare is de risicoanalyse voornamelijk kwalitatief. In het raadsvoorstel uit 2014, worden kwalitatieve risico-scenario’s geschetst.34.

33 In hoofdstuk 4.4 wordt het project ‘Structuurvisie Den Haag 2020, Wereldstad aan Zee’ verder toegelicht. 34

Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.2014/1. Raadsvoorstellen, Gemeente Den Haag, 3 oktober 2014. Te raadplegen: RIS276520

Policy Research Corporation

- 19 -

Gemeente Den Haag

In een stresstest, uitgevoerd door SEO35 in 2015, wordt geconstateerd dat historisch gezien de gemeente Den Haag een risicoavers profiel kent en uit de stresstest blijkt dat ook voor 2015 Den Haag een risico-averse houding kende. Het onderzoek betreft enkel het jaar 2015 en de analyse van de stresstest uit 2012.

4.2.2. Ontwikkelingen Een beleidsdocument dat op integrale wijze het risicobeleid en het risicomanagement van de gemeente Den Haag behandelt bestaat niet. Verwijzingen naar risicomanagement in gemeentelijke stukken zijn er wel. Voorbeelden hiervan zijn de ‘Algemene Verordening Financieel Beheer en Beleid (AVFBB)’, ‘Grip op grote projecten (GGP)’, ‘Beleidsnota: RisicoCumulatieModel (RCM)’ en de ‘Meerjarenprognose Grondexploitatie (MRG)’.

Algemene Verordening Financieel Beheer en Beleid (AVFBB) In deze verordening zijn de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente vastgelegd. De verordening is een overkoepelend document dat het financieel beheer van de gemeente Den Haag regelt. De verordening gaat nader in op de ‘Inrichting van de financiële organisatie’, ‘De begrotingscyclus’, ‘Het financieel middelenbeheer’ en ‘Uitgangspunten voor financieel beleid’. In het hoofdstuk ‘Het financieel middelenbeheer’ wordt summier gesproken over risico-inventarisatie en -beheersing, zonder introductie van of verwijzing naar een vorm van beleid rondom risicomanagement. Art. 4:2 Risico-inventarisatie en -beheersing stelt ‘Risicomanagement vindt bij de gemeente Den Haag primair op project- en of activiteitniveau plaats. Op basis van de aard en omvang van het project en of activiteit wordt bepaald wat de passende maatregelen zijn. Bij de bepaling van risicovolle projecten en de daarbij passende maatregelen wordt onder meer gebruik gemaakt van de aanbevelingen uit het Rekenkamer onderzoek “Grip op Grote Projecten” uit 2010 (RV 87 2010).’

Grip op grote projecten (2010) De klacht van de raad over onvoldoende grip op grote projecten leidde tot het rapport van de Rekenkamer ‘Grip op grote projecten’. ‘Grip op grote projecten’ behandelt grotere projecten, waaronder het Wijnhavenkwartier en geeft diverse invalshoeken aan waarmee grote projecten moeten worden benaderd, zoals de helderheid van het proces, de technische complexiteit en risicomanagement 36. De Rekenkamer geeft als eerste een aanbeveling betreffende risicomanagement, waarin deze een voorstel doet om de risicoanalyses te verbeteren aan de hand van volgende principes:

-

altijd verschillende scenario’s en dientengevolge de bandbreedte van het eindsaldo van het project weergeven; aannames en veronderstellingen per scenario expliciet maken;

35 Het risicomodel van gemeente Den Haag Gezonde Bedrijfsvoering of Teloorgang van Robuustheid. Externe Rapporten, Gemeente Den

Haag, 01 juli 2009. Te raadplegen: RIS282551. 36 De inhoud van ‘Grip op Grote Projecten’ wordt in 4.4 verder behandeld.

Policy Research Corporation

- 20 -

Gemeente Den Haag

-

een risicoanalyse die tevens een onderhandelingsresultaat is als zodanig presenteren en altijd voorzien van een aparte analyse voor de risico’s van de gemeente Den Haag met beheersmaatregelen.

Hierbij stelt de Rekenkamer voor om voor het vaststellen van risicoanalyses altijd de inschattingen van de kans van optreden en impact per risico op te nemen, zoals dit is gedaan in de Meerjarenprognose Grondexploitatie (MPG).

Meerjarenprognose Grondexploitatie Gemeente Den Haag voert een actieve grondpolitiek, zoals geformuleerd in de Nota Grondbeleid. Met het oog daarop is de Meerjarenprognose Grondexploitatie (MPG) opgesteld. De MPG is een jaarlijkse rapportage, waarbij het aannemelijk is dat voor het rapport ‘Grip op grote projecten’ het MPG uit 2009 als voorbeeld is gebruikt 37. Het MPG wordt hieronder kort toegelicht voor wat betreft risicomanagement. Het MPG komt uitvoerig aan de orde in hoofdstuk 4.4. In de jaarlijkse MPG is een analyse betreffende marktrisico en projectrisico opgenomen. Daarnaast bevat de MPG een apart hoofdstuk over weerstandsvermogen en de Reserve Grondbedrijf. Verder komen trend en ontwikkelingen aan bod. De Rekenkamer vindt deze informatie te beknopt en mist onderbouwing van de risico’s 38. Niettemin verwijst de Rekenkamer in de rapportage ‘Grip op Grote Projecten’ naar de werkwijze van de MPG als voorbeeld voor de onderbouwing van risicoanalyses bij andere grote projecten. De Rekenkamer stelt: ‘…altijd inschattingen van de kans van optreden en impact per risico op te nemen (net zoals in het MPG) inclusief onderbouwing daarvan.’. Indien het college het advies van de Rekenkamer opvolgt, verwijst dit naar een impliciet beleidskader waarin de werkwijze van het MPG als instructie dient.

Dit brengt wel vragen mee omdat de Rekenkamer oordeelt dat de onderbouwing van risico’s in de MPG niet voldoende adequaat is.

RisicoCumulatieModel In een motie van GroenLinks 39 wordt gevraagd om te werken met een RisicoCumulatieModel. Het model gebruikt kansrekening als hulpmiddel, waarbij gesimuleerd wordt dat een combinatie van bepaalde risico’s zich voordoen. Hiermee kan de bepaling van de weerstandscapaciteit mogelijk onderbouwd worden. Het model wordt door de gemeente Rotterdam al langer gebruikt en wordt voor het eerst toegepast in Den Haag in de Voorjaarsnota 2011 als reactie op de hiervoor genoemde motie 40. Het model dient daarnaast om de hoogte van de Algemene Reserve te bepalen, waarvoor de grotere gemeentelijke risico’s geïnventariseerd moeten zijn. Van deze risico’s wordt een zo accuraat mogelijke schatting van de kans van optreden gemaakt en uitgedrukt in euro’s, waarbij aan twee voorwaarden, onzekere gebeurtenis en onzekere omvang, moet worden voldaan om als risico te worden gekenmerkt. Er mag er geen 100% kans van optreden zijn, want in een dergelijk geval kan het als een negatieve

37

Meerjarenprognose Grondexploitatie 2020. Gemeentelijke begroting, Gemeente Den Haag, 09 september 2020. Te raadplegen: RIS306157. 38 Grip op grote projecten: Onderzoek naar sturing en controle van grote projecten. Externe Rapporten, Gemeente Den Haag, januari 2010. Te raadplegen: Rekenkamer 39 Motie: Weerstandsvermogen. Moties, Gemeente Den Haag, 12 november 2010. Te raadplegen: RIS176391 40Voorjaarsnota 2011. Nota’s, Gemeente Den Haag, 16 mei 2011. Te raadplegen: RIS180444A

Policy Research Corporation

- 21 -

Gemeente Den Haag

financiële consequentie worden geboekt in de begroting (onzekere omvang) 41. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen incidentele en structurele risico’s.

Inzet van dit model levert een dubbele dekking. Eerst wordt in het begrotingsprogramma zelf in een dekking voorzien. Indien nodig, komt daarna de dekking van de algemene reserve. Een nadeel is dat de inventarisatie van de risico’s nog steeds een schatting is, zonder kwantitatieve of kwalitatieve onderbouwingen voor het optreden van risico’s. De risicoanalyse is namelijk gebaseerd op enkel schattingen van de kans van optreden van het betreffende risico. De voorjaarsnota geeft daarbij de volgende onderbouwing voor de schattingen: ‘Van alle risico’s is een zo goed mogelijke inschatting gemaakt van de kans dat het risico zich voordoet en van de maximale hoogte van het risico uitgedrukt in euro’s.’. De nota geeft dus aan dat er een ‘zo goed mogelijke inschatting is gemaakt’, zonder kwalitatief of kwantitatief te onderbouwen hoe de inschatting tot stand is gekomen. Daarnaast is dit model niet toepasbaar op grotere projecten zoals Amare, omdat dit model de gemeentelijke begroting in het algemeen betreft, en niet de berekening van risico’s van projecten. Er wordt een algemene reserve voor alle projecten die lopen binnen de gemeentelijke begroting opgesteld, waarbij deze reserve dient als een voorziening in geval projecten verdere overschrijdingen kennen dan hun eigen interne voorziening toelaat.

Daarmee is het RisicoCumulatieModel, geen geschikt model voor projecten zoals Amare en geeft het geen grip op de interne beheersing van projecten. Doordat dit model geen interne grip geeft op het risicomanagement van de projecten zelf, kan ook dit model niet als beleidskader of methodiek worden gezien voor het beheersen van risico’s van projecten.

Constatering Den Haag kent geen algemeen beleidskader betreffende risicomanagement, maar neemt wel structureel risico-inventarisaties op in diverse gemeentelijke stukken. Daarbij zijn onderbouwingen van de gehanteerde methodes veelal afwezig.

4.2.3. Toepassing Risicomanagement Wijnhavenkwartier

op

Amare,

het

Spuikwartier

en

het

De wijze waarop risicoanalyse, risicomanagement en weerstandsvermogen bij de planvorming van Amare en het Spuikwartier zijn toegepast kunnen worden onderzocht door middel van het analyseren van de raadsvoorstellen van het college.

2008-2011 In het eerste raadsvoorstel uit 2008 42 wordt door de raad ingestemd met het beschikbaar stellen van een krediet van €400.000 ten behoeve van een haalbaarheidsonderzoek (met o.a. het op te stellen 41 Voorjaarsnota 2011. Nota’s, Gemeente Den Haag, 16 mei 2011. Te raadplegen: RIS180444A 42 Voorstel van het college inzake Voorbereidingskrediet Internationaal Dans- en