RIS310030 Bijlage Eindrapport - Pionieren in veranderende complexiteit pdf

Er is intervisie voor het gemeentelijke expert team (een combinatie van social casemanagers van gemeente Den Haag en het Centrum voor Jeugd en Gezin) opgezet om de deskundigheid te bevorderen, maar die is door de maatregelen in het licht van de COVID-19 pandemie tijdelijk stil komen te liggen.

63

-

-

-

Sommige respondenten hechten belang aan een discussie over de vraag of gemeenteambtenaren zelf uitvoerend in casuïstiek moeten opereren of zich meer moeten focussen op het beleid en de facilitering van de PGA-CTER. Op casusniveau geven respondenten aan dat ze behoefte hebben aan een tijdige opstart van een aanvraag voor huisvesting tijdens detentie en aan de betrokkenheid van een psychiater als aandachtsfunctionaris bij de PGA-CTER GGZ subjecten. De positieve impact van ‘steun’ van ketenpartners in casuïstiek wordt benadrukt, zoals die van de AIVD. Een respondent illustreert dit als volgt: een casusindividu was nog vrij jong toen hij ging meelopen met contacten uit het CTER netwerk en op de Terroristenafdeling terechtkwam. Er ontstond verschil van inzicht tussen de ketenpartners over de inzet van een interventie om deze persoon terug op school te krijgen. De AIVD heeft middels een brief aangegeven dat ze de interventie konden steunen, terwijl het casusindividu ook het onderwerp was van een bevriezingsmaatregel. De interventie heeft heel positief effect gehad, mede omdat ketenpartners met mandaat een gecalculeerd risico durfden te nemen, ondanks de belemmeringen van de bevriezingsmaatregel.

In twee dossiers is een spontane onderlinge leerreflectie met betrekking tot samenwerking en kennis en training genoteerd. In het eerste geval betreft het een situatie waarin de uitreiking van een notificatiebrief per post een negatief effect heeft op de casus. Daarop wordt besloten om notificaties zoveel mogelijk in persoon te overhandigen. In het tweede geval gaat het om de samenwerking tussen politie, OM en Reclassering Nederland waarbij het casusindividu beveiligingsmaatregelen heeft weten te omzeilen. De politie was niet op de hoogte van het verlof en kon daarom geen tijdige interventie plegen. Daarop wordt besloten om elkaar nog beter te informeren over cruciale momenten voor een casus. Verschillende respondenten hebben diverse wensen geformuleerd die een bijdrage zouden kunnen leveren aan het verhogen van de effectiviteit van de PGA-CTER en/of het beter in kaart kunnen brengen en meten van die effectiviteit. Deze wensen hebben betrekking op methodisch werken: - Een gezamenlijk beoordelingskader dat helpt bij de objectivering van de risico’s, bij de beoordeling van de in- en uitstroom van de PGA-CTER, en bij de beoordeling van de (mate) van ideologie. De PGA-CTER is ontstaan vanuit urgentie en daarbij helpt out of the box denken. Ook nu wordt het wenselijk geacht om dat te blijven doen.

Respondenten willen blijvend investeren in het uitbouwen en doorontwikkelen van de werkwijze om nog betere kwaliteit te kunnen leveren. Met een methodische werkwijze kan volgens hen ook inzichtelijker worden wat het rendement is van de PGA-CTER. - Een scherpere blik op de vermenging van GGZ en CTER-problematiek, en hieropvolgend een aanpassing in het methodisch werken. - Een scherpere kosten-batenanalyse van casussen, mede om te voorkomen dat er ingezet wordt op casusindividuen die gecalculeerd profiteren van de aanpak. - Verder wordt aangegeven dat notificeren niet alleen bij de instroom maar ook bij het afschalen van de casus wenselijk is, evenals het voeren van exitgesprekken met de casusindividuen. Ook kunnen de casusindividuen meer betrokken worden bij de aanpak zelf.

64

-

-

-

Meer systeemgericht in plaats van alleen persoonsgericht werken. Bijvoorbeeld door familie contact op te starten vanuit de Terroristenafdeling, mits er toestemming is van de betrokkene. Betere toepassing van het ‘vierogen principe’. Zo kunnen meerdere professionals toetsen en worden ze niet individueel verantwoordelijk voor de beoordeling van casuïstiek. Een aanpassing van het GCOS-systeem, zodat er op verschillende manieren data kan worden opgevraagd, het systeem dwingender is bij het invullen van informatie en er geïntegreerd kan worden gewerkt met een risicotaxatie-instrument. Standaard aanstellen van een gedragswetenschapper of een psychiater bij de bespreking van casuïstiek. Meer betrokkenheid van de sociale omgeving van een casusindividu. Een structurelere meting van de (gewelds)dreiging, van de mate van samenwerking om de voedingsbodem voor radicalisering weg te nemen, van de kans op recidive, van de inzet van de zelfredzaamheidsmatrix en van de tevredenheid van ketenpartners. Het inzichtelijk maken van de lessen van de Haagse PGA-CTER zodat die gedeeld kunnen worden met andere gemeenten.

65

6. Een toekomstige effectevaluatie Wat is nodig om in de toekomst een effectevaluatie te kunnen uitvoeren? Op basis van de literatuurscan bespreken we de criteria om een effectevaluatie op de PGA-CTER te kunnen uitvoeren. Vervolgens leggen we dit naast de uitkomsten van dit onderzoek. Welke aanpassingen zijn in de structuur of in de uitvoering van de PGA-CTER nodig om op effect te kunnen evalueren? We presenteren de bevindingen in de volgende twee paragrafen. Paragraaf 6.1 richt zich op de effectevaluatie zoals die in de literatuur wordt voorgeschreven. In paragraaf 6.2 kijken we specifiek naar de uitkomsten van de evaluatie van de Haagse PGA-CTER.

6.1 Effectevaluatie volgens de literatuur Het is wetenschappelijk aangetoond dat het veelal lastig is om deradicalisering te realiseren. Zeker op de korte termijn. Werkelijke deradicalisering is soms een jarenlang proces. Het is dan ook realistischer om te streven naar een proces van disengagement. Dit proces is minder gericht op het veranderen van extremistische attitudes, maar juist op het verminderen van extremistisch gedrag en op het losweken van een individu uit een extremistische netwerk (Schuurman & Bakker, 2015; Van der Heide & Schuurman, 2018). We hebben uit wetenschappelijk onderzoek een aantal handvatten weten te destilleren die ons kunnen helpen bij de evaluatie van antiradicaliseringsbeleid (ESS, 2019; Gielen, 2020a), en bij de specifieke evaluatie van deradicalisering en disengagement en de persoonsgerichte aanpak (Cherney & Bolton, 2019; Koller, 2020; Gielen, 2018 en 2020a,b en c). Bij de evaluaties van interventies gericht op deradicalisering en disengagement is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen stappen die gevolgd moeten worden. Dit betreft stappen die voorafgaand aan de evaluatie gevolgd moeten worden en stappen die tijdens de evaluatie gevolgd moeten worden. Bij de uitvoering van deze evaluaties zijn de volgende aspecten belangrijk (Gielen, 2020): 1.

Zorg dat alle partijen voorafgaand aan de toekomstige evaluatie het doel van de persoonsgerichte aanpak en het doel van de evaluatie helder voor ogen hebben. Eerdere evaluaties (o.a. Schuurman & Bakker, 2016; Koller, 2020) hebben laten zien dat er voorafgaand aan de evaluatie tussen partijen geen overeenstemming is met betrekking tot de doelstelling van de persoonsgerichte aanpak. Waar de één ‘deradicalisering’ of ‘disengagement’ voor ogen heeft, heeft de ander ‘het voorkomen van recidive of geweldsbereidheid’ voor ogen. Weer een andere partij denkt eerder aan ‘re-integratie en re-socialisatie’. Het doel van de persoonsgerichte aanpak bepaalt ook het doel van een effectevaluatie van de persoonsgerichte aanpak. De doelstelling bepaalt immers of bijvoorbeeld onderzocht moet worden in hoeverre casusindividuen uit de PGA-CTER meer zijn geresocialiseerd of in hoeverre bijvoorbeeld recidive is voorkomen.

66

2. Formuleer SMART indicatoren. Afhankelijk van de gekozen doelstelling is het belangrijk om indicatoren te formuleren. Als bijvoorbeeld ‘disengagement’ de doelstelling is, dan is het belangrijk om vooraf met elkaar vast te stellen welke criteria gebruikt kunnen worden om vast te stellen of er wel of niet sprake is van disengagement. 3. Maak gebruik van bestaande en gevalideerde modellen om de mate van (de)radicalisering vast te stellen en pas deze consequent toe. Om uiteindelijk iets van effect te kunnen meten is het cruciaal dat zowel bij de start als afsluiting van de casus gebruik wordt gemaakt van een risicotaxatie-instrument. Zo is een vorm van voor- en nameting mogelijk. Een voorbeeld van een gevalideerde vragenlijst die vooral in het gevangeniswezen wordt gebruikt is Violent Extremist Risk Assessment (VERA2). Dit instrument is ontworpen om de risicograad op gewelddadig politiek extremisme te beoordelen bij personen die al een geschiedenis van extremistisch geweld hebben of veroordeeld zijn voor terrorisme-gerelateerde feiten (Pressman, 2016). Een alternatief is het Pro-Integration Model (Barrelle, 2015). Dat is een wetenschappelijk ontwikkeld en empirisch getoetst model om de mate van disengagement vast te stellen. Het model bevat vijf verschillende thema’s. De vijf thema’s betreffen sociale relaties, coping, identiteit, ideologie en handelingsperspectief.

Op ieder thema is het mogelijk om met behulp van een zogeheten driepuntsschaal de mate van sociale betrokkenheid te beoordelen: minimaal, voorzichtig en positief. Op het moment dat er op de vijf verschillende thema’s sprake is van een positieve sociale betrokkenheid, kan worden gesproken van disengagement. Dit model is empirisch getoetst op basis van 22 casussen van vrijwillige exit. Daarnaast hebben Cherney & Bolton (2019) dit model gebruikt bij de evaluatie van Australische casuïstiek van deradicalisering en disengagement. Gielen (2018a) heeft het model ook toegepast op casussen in de Nederlandse context waarbij sprake was van een gemeentelijk persoonsgerichte aanpak traject. Dit model is visueel weergeven in tabel 6.1 op de volgende bladzijde (dit model is een vertaling van Barrelle, 2015). 4. Maak gebruik van multi-methodische dataverzameling. In de wetenschap wordt een randomized controlled trial gezien als de gouden standaard voor effectevaluatie. Door een groep willekeurig te verdelen in een groep die wél de interventie krijgt aangeboden en een groep die niet de interventie krijgt aangeboden, is het mogelijk om het effect van de interventie te bepalen. Voor de persoonsgerichte aanpak zou een dergelijke aanpak problematisch zijn.

Immers, dat zou betekenen dat een groep geradicaliseerden in een groep moet worden verdeeld die niet opgenomen wordt in de persoonsgerichte aanpak. Dat betekent dat er voor die groep geen zicht is op de eventuele dreiging en risico’s voor de veiligheid (behalve door de AIVD). Dit is een risico die gezagsdragers zoals burgermeesters logischerwijs niet zullen nemen. We raden aan om een combinatie te maken van kwantitatieve methoden en kwalitatieve methoden, zoals observatie van deelnemers en interviews. Die combinatie van methoden kan meer inzicht geven in de effectiviteit van de interventie, maar ook meer inzicht geven in de redenen waarom, hoe en voor wie de interventies werken.

67

Tabel 7 Instrument om mate van disengagement te beoordelen (overgenomen uit Barrelle, 2015) Minimale maatschappelijke participatie

Voorzichtige maatschappelijke participatie

Positieve maatschappelijke participatie

Sociale relaties

Negatieve interactie met de meeste mensen, geen maatschappelijke betrokkenheid, alleen indien strikt noodzakelijk. Mogelijk nog steeds in contact met extremistische groep of ervaart een sociaal vacuüm. Wantrouwt mensen buiten de eigen directe groep en/of algemeen maatschappelijk wantrouwen.

Voorzichtig in het aangaan van relaties. Indien banden met familie en oude sociale netwerk volledig zijn doorgesneden, kan het opnieuw opbouwen van deze relaties een langzaam proces zijn.

Positieve relaties met familieleden en (niet-extremistisch) sociaal netwerk. In staat om neutrale of vriendelijke omgang te hebben met mensen die voorheen als ‘de vijand’ werden beschouwd.

Coping

Bij het verlaten van extremistische groep kunnen mentale en gezondheidsissues opspelen. Indien er onvoldoende persoonlijke en sociale ondersteuning is, kunnen deze issues belemmerend werken bij reintegratie in samenleving.

Voldoende copingsmechanisme om te overleven met (mentale) gezondheidsissues bij gebrek aan voldoende ondersteuning. Zodra ze wel voldoende ondersteuning hebben, wordt er progressie geboekt.

In staat om persoonlijke issues te benoemen en aan te pakken en daarbij om passende hulp te vragen. In staat om onafhankelijk te functioneren en voldoende weerbaar. Beschikt over voldoende kennis en vaardigheden om weer volledig maatschappelijk te kunnen participeren (bijvoorbeeld werk)

Identiteit

Identiteit wordt grotendeels nog ontleend aan extremistische groep of persoon voelt zich verloren omdat er geen groep meer is om identiteit aan te ontlenen. Heeft moeite om zich aan andere groepen met andere identiteit te verbinden.

Voelen zich nog niet volledig onderdeel van de maatschappij, maar wel verminderde identificatie met extremistische groep. Voorzichtige start met persoonlijke ontdekkingstocht en eigen identiteit.

Identificeert zich niet meer met de extremistische groep. Heeft een stabiele persoonlijke identiteit.In staat om zich te identificeren met andere positieve groepen. Denkt niet meer in termen als wij-zij en is in staat om alle mensen als gelijkwaardig te beschouwen

Ideologie

Houdt nog vast aan radicaal gedachtegoed en vijandig tegenover de maatschappij. Mogelijk veranderde opvatting over de legitimiteit van geweld, maar nog steeds zeer afkeurend tegenover anderen die er andere opvattingen en maatschappijvisie op nahouden.

Aangepaste ideologische overtuiging en afwijzing van geweld als legitiem middel. Kunnen oude ideologische overtuigingen volledig afwijzen of hebben binnen dat kader meer genuanceerde opvattingen. Voorzichtige toename van tolerantie jegens andere groepen.

Onwaarschijnlijk dat er een radicaal gedachtegoed op na wordt gehouden (al is dit nog wel mogelijk). De ideologie is in ieder geval niet gewelddadig. Tolerant naar andersdenkenden, acceptatie van de democratische rechtsstaat. In staat om van (politieke) mening te verschillen zonder haat of agressie.

Handelingsperspectief

Laat verminderde of geen bereidheid zien om zelf geweld te gebruiken. Beschouwt mogelijk nog wel geweld door anderen als gelegitimeerd. Afwijzing van de democratische rechtsstaat, maatschappij en systeem.Wetten en sociale normen zijn niet op hem/haar van toepassing.

Gebruikt zelf helemaal geen geweld en wijst geweld als legitiem middel af. Mogelijk wijzen ze het systeem nog steeds af, maar zien alternatieve nietgewelddadige mogelijkheden om veranderingen te bewerkstelligen. Pakken persoonlijke leven weer op maar persoonlijke identiteitsissues bemoeilijken bredere maatschappelijke participatie.

Volledige afwijzing van geweld, illegale en anti-sociale middelen als legitiem middel. Persoonlijke leven weer actief opgepakt en enige vormen van bredere maatschappelijke participatie.

68

6.2 Effectevaluatie Haagse PGA-CTER In deze paragraaf staan we stil bij de aandachtspunten voor een toekomstige effectevaluatie van de Haagse PGA-CTER. Deze aandachtspunten hebben we op basis van de interviews en de dossieranalyse vastgesteld. Een actuele en gedeelde methodiekbeschrijving Een volledige effectevaluatie vraagt om het expliciteren van werkprocessen, om een gedeelde visie op effectiviteit, om consequent methodisch werken en om consequent monitoren. Deze huidige evaluatie biedt volgens respondenten (>60) dan ook een kans om te besluiten een methodiekbeschrijving door te ontwikkelen. Het is belangrijk om de criteria die opgesteld worden als uitgangspunt voor de PGA-CTER mee te nemen bij een volledige effectevaluatie. Een theory of change Om het effect te kunnen meten van de PGA-CTER is een gedegen dossiervorming noodzakelijk. Daarin is het belangrijk om een theory of change te expliciteren. Een theory of change schept heldere verwachtingen ten aanzien van het effect van de interventie. Bijvoorbeeld: een persoon in de PGA heeft geen stabiel woonverblijf. De interventie is dan gericht op huisvesting. De theory of change die ten grondslag zou liggen aan deze interventie betreft de aanname dat door een vaste thuisbasis het stressniveau van het subject daalt. Hij of zij hoeft zich immers geen zorgen meer te maken over een dak boven het hoofd.

Daardoor komt er - zo wordt aangenomen - ruimte om na te denken over de toekomst en over andere vormen van hulpverlening. Met als gevolg dat het casusindividu minder kwetsbaar wordt voor mogelijke beïnvloeding van een netwerk. Met behulp van een expliciete theory of change kan beter gemeten worden of - en in hoeverre - de vooropgestelde verwachtingen zijn waargemaakt. Het geheel is meer dan de som der delen Voor een toekomstige effectevaluatie is het belangrijk om de bestaande elementen van een integraal plan van aanpak te verbinden. Daardoor ontstaat er een integraal plan van aanpak waarin de samenhang en de opvolging van informatie, de risicoschatting, doelen, interventies, afspraken tussen ketenpartners en succescriteria duidelijk zijn. Dit integrale plan kan worden ingevuld en bijgehouden. Zo ontstaat er een informatiebeleid op basis waarvan beter kan worden beoordeeld wat een passende interventie is, welke verwachting ten aanzien van het effect daaraan ten grondslag ligt en hoe keuzes gemaakt moeten worden. Belemmeringen voor een volledige effectevaluatie Hoewel de meeste respondenten positief tegenover een toekomstige effectevaluatie staan, beschrijven zij wel een aantal risico’s voor een succesvolle uitvoering: - Doelen en proces zijn niet of onvoldoende geëxpliciteerd, waardoor onduidelijk is wat er precies gemeten moet worden;

69

-

-

-

-

Er is een beperkte capaciteit. Dit komt mede door bestaande personeelstekorten of door personeelswisselingen. Dit brengt het risico met zich dat het institutioneel geheugen over de aanpak verdwijnt; Incidentele financiering via de gemeentelijke versterkingsgelden van het NCTV voor de PGA-CTER maakt de aanpak kwetsbaar. Het is de vraag of er in de toekomst voldoende financiering voor een volledige effectevaluatie beschikbaar zal zijn; Een continue doorontwikkeling van de aanpak maakt het praktisch onmogelijk om een ‘nulmoment’ van de evaluatie vast te stellen. Zo’n nulmoment is noodzakelijk om de evaluatie tegen af te kunnen zetten en de opbrengsten van eerdere doorontwikkelingen te kunnen meten. Veel respondenten (>40<60) zien in de toepassing van de wet Onttrekken Nederlanderschap door de IND een belemmering voor een effectieve PGA. Soms hebben professionals zich jarenlang (succesvol) ingezet voor een casus en dan wordt het casusindividu uitgezet naar het land van herkomst of van zijn of haar tweede nationaliteit.

70

7 Conclusies en aanbevelingen In dit afsluitende hoofdstuk bespreken we onze bevindingen per deelvraag en onze aanbevelingen. We staan in paragraaf 7.1 stil bij de voorwaarden voor een effectieve PGA-CTER; de structuur, de aannames en de verhouding ten opzichte van de theorie; het verloop van de PGA-CTER in de praktijk; de kwantitatieve opbrengsten van de PGA-CTER; de kwalitatieve opbrengsten PGA-CTER; en tot slot wat er nodig is voor een volledige effectevaluatie. We sluiten af met paragraaf 7.2 waarin we onze aanbevelingen doen voor een toekomstige effectevaluatie.

7.1 Bevindingen per deelvraag Voorwaarden effectieve PGA-CTER Deelvraag 1: wat zijn de voorwaarden voor een effectieve PGA-CTER? We hebben een literatuurscan uitgevoerd om inzicht te krijgen in de voorwaarden van een effectieve persoonsgerichte aanpak. Hierin zijn de belangrijkste inzichten beschreven op het gebied van het inrichten van een multidisciplinair casusoverleg en het vormgeven van de persoonsgerichte aanpak (interventies, ‘what works’ beginselen en professionals). Bij de randvoorwaarden voor een effectieve PGA-CTER is het belangrijk onderscheid te maken tussen de daadwerkelijke persoonsgerichte aanpak in de zin van een integraal maatwerkplan en het multidisciplinair casusoverleg. De persoonsgerichte aanpak bestaat uit verschillende zorg- en veiligheidsinterventies voor een geradicaliseerd individu die zich richten op wetenschappelijk bewezen aandachtsgebieden. Het multidisciplinair casusoverleg is het middel om tot die persoonsgerichte aanpak te komen. Hierin bespreken professionals van de gemeente, politie en OM en waar nodig aangevuld door professionals afkomstig van andere zorg- en relevante partijen de specifieke casus. Een goed ingerichte structuur van het multidisciplinair casusoverleg is belangrijk. Dit vereist een gedeelde visie op de doelstellingen en doelgroep van de PGA.

Het vereist ook duidelijkheid over de betrokkenheid van ketenpartners, hun juridische grondslag (mandaat) en rollen en taken. Daarnaast moet er sprake zijn van een gedeelde proces- en methodiekbeschrijving. Bij het consequent methodisch werken is het van belang de ‘what works’ beginselen in acht te nemen, in het bijzonder responsiviteit, risico en behoeften. Alle betrokken partijen moeten helder voor ogen hebben hoe het proces van aanmelding tot afsluiting van een casus - en alle stappen ertussenin - is ingericht. Ook vraagt een effectieve uitvoering van de persoonsgerichte aanpak om ‘best persons’, om mensen met gedegen kennis van en ervaring met het thema radicalisering. Empathisch vermogen, het vermogen om integraal te werken en te leren in veranderende complexiteit zijn cruciale eigenschappen voor de professional die werkzaam is in PGA-CTER. Om die eigenschappen te kunnen ontwikkelen is continue deskundigheidsbevordering, intervisie en supervisie belangrijk. Het volledige overzicht van relevante zaken voor een effectieve PGA-CTER kan worden teruggevonden in het toetsingskader in Bijlage 3. Structuur, aannames en verhouding t.o.v. theorie Deelvraag 2: hoe ziet de structuur van de Haagse persoonsgerichte aanpak CTER eruit? Wat zijn de aannames achter de aanpak en hoe verhouden die zich tot de theoretische voorwaarden? 71

De toetsingsvragen voor de planevaluatie uit Bijlage 3 hebben wij naast de Haagse aanpak gelegd. Door middel van de documentanalyse hebben we de aanpak beoordeeld op de aanwezigheid van een beschrijving op onder andere visie, doelstelling, doelgroep, ketenpartners en rollen en taken, bestuurlijk draagvlak en methodiekbeschrijving. De gemeente Den Haag heeft in de ontwikkeling van de persoonsgerichte aanpak een pionierende rol vervuld. Waar andere gemeenten hun casusoverleg op lokaal niveau inrichtten, trok de gemeente Den Haag regionaal op en werd het casusoverleg in het Zorg- en Veiligheidshuis belegd. Zo werd een integrale aanpak en gemeente-overstijgende aanpak gewaarborgd. Daarnaast gaf de gemeente Den Haag als eerste gemeente de opdracht tot de ontwikkeling van een risicotaxatie-instrument om de mate van radicalisering vast te stellen. Andere gemeenten en Zorg- en Veiligheidshuizen werken tot op de dag van vandaag alleen met notulen van casusoverleggen. Deze pionierende rol van Den Haag op het gebied van regionale aanpak en de ontwikkeling van een risicotaxatie-instrument is niet onopgemerkt gebleven. Het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden kreeg in 2016 de opdracht van de NCTV en het Ministerie van Veiligheid en Justitie om een landelijk Flexteam op te zetten, zodat zij andere Zorg- en Veiligheidshuizen kon adviseren en ondersteunen en de Haagse kennis kon delen.

De ontwikkelingen op het gebied van de Haagse PGA-CTER vonden plaats in een veranderende complexe context. Waar op het begin de focus van de aanpak op op uitreizigers lag, moest de aandacht al snel verlegd worden naar terugkeerders en mensen die op eigen bodem het jihadistische gedachtegoed beleden en propageerden. In toenemende mate is de aanpak verbreed naar alle vormen van extremisme: links, rechts, dieren en milieu. Sinds de Covid-epidemie kunnen daar complotdenkers en mensen met een geweldsbereid die ageren tegen de maatregelen van de overheid aan worden toegevoegd. Gemeente Den Haag was eveneens genoodzaakt om de aanpak aan te passen op basis van andere ontwikkelingen zoals de invoering van nieuwe wetten, richtlijnen en verordeningen zoals de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen, de invoering van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en van het Modelconvenant persoonsgerichte aanpak. Op papier voldoet de Haagse PGA-CTER voor een heel groot deel aan de hierboven genoemde eisen van een effectieve PGA. Er zijn diverse stukken beschikbaar waarin visie, doelstellingen, taken- en rollen, verschillende overleg-soorten en methodiek zijn beschreven. ‘Meedoen in de samenleving’ en ‘het voorkomen van geweld’ lijken de belangrijkste doelstellingen van de PGA. De methodiekbeschrijving uit 2015 is deels verouderd en niet toegespitst op alle vormen van extremisme.

Er is doorontwikkeld op de methodiek in de vorm van afzonderlijke formulieren die gebruikt kunnen worden van signalering van een casus tot aan afschaling en monitoring. Er is een aanmeldformulier, monitoringsformulier en een afsluitformulier. In het plan van aanpak is aandacht voor de risico- én beschermingsfactoren in de casus. De gemeente Den Haag heeft bovendien de beschikking over een risicotaxatie-instrument om de ernst van de casus in te schatten. Dit risicotaxatie-instrument is in beginsel toepasbaar op verschillende vormen van extremisme. Daarmee loopt Den Haag voor ten opzichte van veel andere gemeenten en Zorg- en Veiligheidshuizen. Een geactualiseerde methodiekbeschrijving ontbreekt op dit moment nog. Bij die methodiekbeschrijving zouden alle ketenpartners betrokken moeten zijn geweest. Hierin wordt van aanmelding tot afsluiting beschreven welke processtappen en bijhorende formulieren, instrumenten en apart plan van aanpak dienen te worden gebruikt.

72

Verloop PGA-CTER in de praktijk Deelvraag 3: hoe verloopt de Haagse persoonsgerichte aanpak CTER in de praktijk, zowel op het gebied van samenwerking tussen ketenpartners alsmede de individuele casuïstiek? De onderlinge samenwerking in de Haagse PGA-CTER wordt gekenmerkt door korte lijnen, onderling vertrouwen en goede interpersoonlijke contacten. Bovendien is er veel waardering voor de gemeente die blijvend investeert in deskundigheidsbevordering. Deze waardering geldt ook voor de procesregisseurs van het Zorg- en Veiligheidshuis als voorzitter van het casusoverleg en voor de professionals die met al hun opgedane kennis en kunde de interventies van de PGA uitvoeren. Dat zijn de krachten van de Haagse PGA-CTER. Sommige professionals zien in die krachten ook enkele valkuilen. Het onderlinge vertrouwen en de korte lijnen zorgen er soms voor dat professionals elkaar ook buiten het casusoverleg om goed weten te vinden, waarbij het risico ontstaat dat er informatie wordt gedeeld die niet altijd schriftelijk wordt vastgelegd. Met als mogelijk gevolg dat professionals zelf het institutioneel geheugen van de aanpak worden. Dat maakt de PGA – zeker in een veld wat zowel landelijk als gemeentelijk gekenmerkt wordt door veel personeelsverloop – kwetsbaar. Die kwetsbaarheid wordt verder vergroot door het ontbreken van een geactualiseerd methodisch kader en een duidelijk wettelijk kader.

Officieel heeft bijvoorbeeld de gemeente een ‘regierol’, maar deze rol is op dit moment niet (wettelijk) gedefinieerd. Dat geldt ook voor de focus van de aanpak. De aanpak was al verbreed van jihadisme naar extremisme, maar er zijn in korte tijd nieuwe vormen van extremisme rondom specifieke issues (5G, Corona etc.) en nieuwe doelgroepen (vrouwen en kinderen) ontstaan. Deze ontwikkelingen leiden soms tot onderlinge discussies over wie en wat nu wel en niet tot de PGA-CTER behoort. Deze discussies worden over het algemeen dankzij de goede interpersoonlijke contacten beslecht, maar illustreren wel de kwetsbaarheid van het ontbreken van duidelijke en gedeelde kaders. Het ontbreken van intellectueel eigendomsrecht op het door de gemeente aangekochte huidige risicotaxatie-instrument, bemoeilijkt uniform methodisch samenwerken. Immers, de gemeente taxeert risico’s aan de hand van een model die zij niet mag delen met samenwerkingspartners. Diverse professionals ervaren dit als problematisch. De afhankelijkheid van de PGA-CTER van politiek-bestuurlijke prioritering en daarmee ook financiering en personele inzet van met name gemeente en politie, zijn eveneens aandachtspunten. Verantwoording vanuit een politiek-bestuurlijke context wringt soms met verantwoording vanuit de uitvoerende professionele context.

Tot slot lopen de mensen die interventies met subjecten en/of hun gezinnen uitvoeren het risico op ‘professionele eenzaamheid’. Professionals hebben momenteel geen vaste kaders waaraan hun professionaliteit afgemeten kunt worden. Zij doen belangrijk en risicovol werk. In dit licht vragen professionals om meer intervisie, supervisie en bescherming en betrokkenheid van hun management. Kwantitatieve opbrengsten PGA-CTER Deelvraag 4: Wat zijn de kwantitatieve opbrengsten van de persoonsgerichte aanpak CTER (output)? We hebben dertig dossiers geanalyseerd. Twaalf dossiers zijn gestart vanaf 2014 en achttien dossiers vanaf 2018. In de selectie zaten achttien actieve casussen, één afgesloten casus en tien monitoring casussen. Bij één dossier was de status niet aangegeven. Het zwaartepunt van de casuïstiek lag op de

73

categorieën ‘radicaliserend’, ‘detentie’, ‘uitgereisd’ en de categorie ‘anders’. In de selectie van de dossiers ging het om eenentwintig mannen en negen vrouwen. Gezien de privacywetgeving voorschrijft dat de leeftijd in de dossiers ‘gelakt’ moet worden, hebben we niet vast kunnen stellen of de dossiers zowel minder- als meerderjarigen betrof. Het jihadisme was de meest voorkomende ideologische vorm in de dossiers. Van de dertig dossiers is er dertien keer een notificatiebrief opgemaakt of een notificatiebesluit in de dossiers opgenomen. In zeventien dossiers is geen notificatiebrief of besluit genoteerd. De output van de methodiekontwikkeling betreft de aanwezigheid van een aanmeldformulier; een monitoringsformulier; een afsluitformulier; een risicotaxatie-instrument en een werkwijze voor notulen. Kwalitatieve opbrengsten PGA-CTER Deelvraag 5: Wat zijn de kwalitatieve opbrengsten van de persoonsgerichte aanpak CTER? De voorgenoemde krachten van de Haagse aanpak overlappen voor een groot deel met de kwalitatieve opbrengsten.

Op het gebied van de samenwerking zijn de kwalitatieve opbrengsten: het onderlinge vertrouwen tussen ketenpartners; de inzet van getrainde en ervaren professionals; de driehoek van politie, gemeente en OM als basis van de aanpak; (waardering voor) het faciliteren van de aanpak vanuit het Zorg- en Veiligheidshuis en tot slot (waardering voor) het aanbod van gemeente op voorlichting en training. Wat betreft de opbrengsten voor individuele casuïstiek hebben we een onderscheid gemaakt in de opbrengsten van het methodisch werken in de casuïstiek en de opbrengsten van de inzet van verschillende interventies. In de bestudeerde casussen komt sterk naar voren dat er wordt ingezet op de verschillende aandachtsgebieden waarvan wetenschappelijk is aangetoond dat ze belangrijk zijn voor een effectieve PGA-CTER. Den Haag was een van de eerste gemeenten, zo niet de eerste gemeente, die onder andere veel aandacht heeft besteed aan de ondersteuning van families en voor de psychosociale en psychiatrische problematiek van casusindividuen. Dat geldt ook voor het belang van aandacht voor de genderrollen in de casuïstiek. Het integrale werken is eveneens een belangrijke opbrengst van de Haagse PGA-CTER. We verwijzen met ‘integraal werken’ naar de samenhang en samenwerking tussen verschillende ketenpartners die een combinatie van op maat gesneden zorg- en veiligheidsinterventies inzetten.

Op individueel casusniveau zijn tot slot kleine en grote successen geboekt, variërend van individuen en gezinnen waarbij de professionals de uitreis heeft kunnen voorkomen tot aan het feit dat casusindividuen met een hulpvraag actief contact zoeken met het zorgteam van de vaak toch gewantrouwde gemeente. Naast deze belangrijke positieve opbrengsten zijn er zaken te benoemen die nog verdere aandacht verdienen. Dat past bij een aanpak die nog volop in ontwikkeling is. Op het punt van de samenwerking zijn deze hierboven benoemd. Aanvullende aandachtspunten betreffen vooral het methodisch werken ten behoeve van individuele casuïstiek. Hoewel er in de praktijk wel integraal wordt samengewerkt, vertaalt deze integraliteit zich niet altijd op papier, in het bijzonder ontbreekt er een integraal plan van aanpak. Er is op dit moment geen apart format voor het plan van aanpak, wat grotendeels ook wordt belemmerd door het gebruikte softwaresysteem GCOS. In de notulen van de verschillende dossiers vinden we wel onderdelen van een plan van aanpak terug. Er zou meer aandacht moeten zijn voor de ‘what works’ beginselen, in het bijzonder voor de risico’s, behoeften en

74

responsiviteit. Een duidelijke gedeelde risicoanalyse, waarin zowel de risico’s als de beschermingsfactoren duidelijk staan weergegeven, ontbreekt veelal. Hoe deze risico en beschermingsfactoren zich vervolgens verhouden tot de gestelde doelen en de keuze tot verschillende interventies en of ze aansluiten op de behoeften en de leer- en meewerk mogelijkheden van het desbetreffende individu, ontbreekt eveneens. Belangrijke aandachtspunten zijn tot slot de herkomst en status van informatie in de dossiers (feiten of aannames). Daarnaast is het aan te bevelen dat het delen van informatie binnen of buiten het casusoverleg met partijen die het Convenant Persoonsgerichte Aanpak niet hebben ondertekend, zoals de NCTV, IND, Landelijk Steunpunt Extremisme (LSE) en adviesbureau NTA, wordt vastgelegd en gemotiveerd wordt onderbouwd. Alhoewel het convenant niet boven de wetgeving staat, biedt het ruimte voor deze informatiedeling, mits vastgelegd en onderbouwd. Een laatste aandachtspunt is het feit dat de ‘best persons’, de professionals die in deze aanpak werken, vaak op basis van incidentele gelden of formatieplaatsen zijn aangesteld. Dit maakt de aanpak kwetsbaarder, juist omdat professionals regelmatig het institutionele geheugen vormen van de Haagse PGA-CTER.

Naar een volledige effectevaluatie Deelvraag 6: Wat is er nodig om in de toekomst een volledige effectevaluatie te kunnen uitvoeren? Deze evaluatie is de eerste evaluatie van de Haagse PGA-CTER. Een volledige effectevaluatie, met vooren nameting was niet mogelijk. Daarvoor zou op structurele basis, bij de start en afsluiting van een casus, een risicotaxatie-instrument moeten worden toegepast. Bovendien kan in de PGA-CTER geen sprake zijn van een controlegroep. De persoonsgerichte aanpak gaat immers uit van unieke personen met een uniek radicaliseringsproces. Daarom zijn er te veel variabelen die het proces beïnvloeden. Dit staat los van de ethische bezwaren die gepaard zouden gaan met een controlegroep. Een volledige effectevaluatie moet in dit geval dan ook opgevat worden als een evaluatie met die beperking. Indien gemeente Den Haag in de toekomst een dergelijk volledige effectevaluatie wil laten uitvoeren, zijn de volgende elementen noodzakelijk: 1. Een actuele en gedeelde methodiekbeschrijving. Een volledige effectevaluatie vraagt om het expliciteren van werkprocessen, om een gedeelde visie op effectiviteit, consequent methodisch werken, en dat vervolgens ook consequent monitoren. 2. De beschrijving van een theory of change in het plan van aanpak. Zo worden verwachtingen over de werking van ingezette interventies geëxpliciteerd. 3.

Bestaande en gevalideerde modellen om de mate van (de)radicalisering vast te stellen. Deze moeten consequent toegepast worden bij de start en de afsluiting van een casus. 4. De formulering van succescriteria per casus. 5. Meer verbinding tussen de bestaande elementen van een integraal plan van aanpak. Hierdoor wordt de samenhang en de opvolging van informatie, risicoschatting, doelen, interventies, afspraken tussen ketenpartners en succescriteria duidelijk. Dit integrale plan kan worden ingevuld en bijgehouden en zo ontstaat er een informatiebeeld op basis waarvan beter kan worden beoordeeld wat een passende interventie is, welke verwachting t.a.v. het effect daarbij hoort en welke onderbouwde keuzes worden gemaakt.

75

7.2 Aanbevelingen Deelvraag 7: Wat zijn aanbevelingen die gedaan kunnen worden om de PGA-CTER toekomstbestendig te maken? We onderscheiden twee verschillende scenario’s. Een scenario beschrijft een situatie in de toekomst waarin een bepaalde doelstelling of verandering tot stand komt aan de hand van criteria, activiteiten en randvoorwaarden. We presenteren hier twee mogelijke scenario’s op basis van de resultaten van deze evaluatie, en met het oog op de wens van de gemeente Den Haag om in de toekomst gerichter op effect te kunnen evalueren. Scenario 1: bestendigen en doorontwikkelen separate elementen PGA-CTER aan de hand van de ‘what works’ beginselen - Risicobeginsel: Zorg voor een risicotaxatie-instrument waar alle ketenpartners die aansluiten bij het casusoverleg beschikking over kunnen en mogen hebben. Dit instrument moet toepasbaar zijn op alle vormen van extremisme. Het gebruik van het risicotaxatie-instrument dient gekoppeld te worden aan het plan van aanpak. - Behoeftenbeginsel: Maak een meer uitputtende analyse van de oorzaken van radicalisering, de beschermingsfactoren tegen radicalisering en van de mentale weerbaarheid en gezondheid van het individu. Beschrijf hoe deze analyse zich verhoudt tot tot de doelen, interventies en de te verwachten effecten.

- Responsiviteit: Hanteer een methodiek voor consequente en meer uitputtende analyse van de leerbaarheid van het individu, van de bejegening en van zijn of haar positie binnen het extremistische netwerk. - Behandelmodaliteit: Zorg voor een instrument dat dwingend voorschrijft om alle relevante wetenschappelijke aandachtsgebieden na te lopen bij het opstellen van een plan van aanpak. Hierbij moet duidelijk zijn wat de relatie is tussen doelen, interventies en de verwachte resultaten/succescriteria (theory of change). - Professionaliteitsbeginsel: Formuleer duidelijke rollen en taken per PGA professional en blijf deze frequent communiceren. Zorg voor een goede vastlegging van zaken die buiten het casusoverleg besproken zijn (meer gebruik maken van mailgroep in plaats van individuele telefoontjes). Motiveer en leg vast wanneer informatie wordt gedeeld met partners die niet zijn aangesloten op het convenant persoonsgerichte aanpak. Ontwikkel een competentieprofiel waar een PGA professional aan moet voldoen en organiseer intervisie en supervisie voor de PGA professional om zo professionele eenzaamheid tegen te gaan. - Programma integriteitsbeginsel: Ontwikkel een format voor een integraal plan van aanpak. Dit staat los van de notulen en moet worden toegevoegd aan het softwaresysteem van het Zorg- en Veiligheidshuis.

Dat integraal plan van aanpak ziet toe op de samenhang en opvolging van informatie, risico-inschatting/analyse, doelen, interventies, afspraken tussen ketenpartners en succescriteria. Het plan van aanpak dient ingebed te zijn in een bredere methodiek waarin ook aandacht is voor kwaliteitsbewaking en evaluatie.

76

Scenario 2: Visieontwikkeling en (her)conceptualisatie van de PGA CETR In plaats van de huidige PGA op elementen (gefaseerd) te verbeteren, kan gemeente Den Haag ook kiezen voor een (her)conceptualisatie van de aanpak. Dit scenario biedt een goede basis voor een toekomstige effectevaluatie. Er is een zogenaamd ‘nulmoment’ en het houdt zowel rekening met ‘what works’ beginselen als met de ‘best persons’: - Start een visietraject met ketenpartners over het doel, de doelgroep, de noodzaak, de legitimiteit, de proportionaliteit, de verwachtingen over de effectiviteit van de persoonsgerichte aanpak en het onderliggende paradigma van het fenomeen van radicalisering en extremisme. - Zorg dat dit visietraject aansluit bij de huidige wetgeving en bij wetgeving die in de maak is. - Zet na het visietraject in op methodische ontwikkeling, daarbij rekening houdend met de ‘what works’ beginselen, ‘best persons’ en met de uitkomsten van deze evaluatie. - Deel, communiceer en onderwijs de methodiek zodat ‘best persons’ die de PGA-CTER uitvoeren hier goed mee overweg kunnen. - Bouw standaard momenten van reflectie en zelfevaluatie in. Doe dit niet alleen tussen PGA professionals (én management) onderling, maar ook met de casusindividuen waar ze mee werken. Deze twee scenario’s en bijbehorende aanbevelingen zijn complementair aan elkaar.

De gemeente Den Haag zal een keuze voor een van de twee of beide scenario’s moeten bepalen op basis van de beschikbaarheid van personele capaciteit, tijd en budget. Deze keuze moet worden gemaakt in een veld dat gekenmerkt wordt door een grote mate van complexiteit en dat continu aan verandering onderhevig is. Het primaat van de aanpak en de verantwoording met betrekking tot de aanpak liggen bij de politiekbestuurlijke context. De hoogste norm is daarbij de combinatie van gelijktijdig meebewegen, doorontwikkelen en borgen. De erkenning voor Haagse PGA professionals als ‘pioniers in complexiteit’ is hierbij van groot belang.

77

Bijlages

78

Bijlage 1 - Verantwoording methodologie In deze bijlage gaan we dieper in op de gehanteerde visie op het onderzoek, de gekozen methodologie en de wijze van dataverzameling en analyse. In de hieropvolgende bijlagen zijn de verschillende toetsingskaders, vragenlijsten, de respondentenlijst, het literatuuroverzicht, en het overzicht van de geraadpleegde documenten opgenomen. Onderzoeks- en deelvragen Op basis van de onderzoekswensen van de gemeente Den Haag hebben wij de volgende hoofdvraag geformuleerd: Wat zijn de randvoorwaarden voor effectieve aanpak en evaluatie van de persoonsgerichte aanpak en in hoeverre voldoet de huidige Haagse PGA-CTER op papier en in de praktijk aan deze voorwaarden? In eerste instantie hebben wij de beschreven deelvragen van het onderzoek uit Hoofdstuk 1 overgenomen voor dit onderzoek. Gedurende de uitvoering van dit onderzoek, bleek het echter meer voor de hand liggend om bepaalde deelvragen meer uit te splitsen om onderscheid en duidelijkheid te creëren tussen de verschillende evaluatievormen (zie volgende paragraaf).

De deelvragen luiden als volgt: - Deelvraag 1: Wat zijn de voorwaarden voor een effectieve PGA-CTER? - Deelvraag 2: Hoe ziet de structuur van de Haagse PGA-CTER eruit, wat zijn de aannames achter de aanpak en hoe verhouden die aannames zich tot de theoretische voorwaarden? - Deelvraag 3: Hoe werkt de Haagse PGA-CTER in de praktijk, zowel op het gebied van samenwerking tussen ketenpartners als op het gebied van de individuele casuïstiek? - Deelvraag 4: Wat zijn de kwantitatieve opbrengsten van de PGA-CTER (output)? - Deelvraag 5: Wat zijn de kwalitatieve opbrengsten van de PGA-CTER? - Deelvraag 6: Wat is nodig om in de toekomst een effectevaluatie te kunnen uitvoeren? - Deelvraag 7: Welke aanbevelingen kunnen we doen om de PGA-CTER toekomstbestendig te maken? Verschillende evaluatievormen: plan-, proces- en lichte effectevaluatie Gelet op de diversiteit aan onderzoeksvragen, hebben we gekozen voor een combinatie van drie verschillende evaluatievormen, namelijk: plan-, proces- en lichte effectevaluatie. De verschillende evaluatievormen zijn mede gebaseerd op de Toolkit Evidence Based Werken ter Preventie van Radicalisering. De opdrachtgever heeft het gebruik van de Toolkit als een van de gunningscriteria voor de onderzoeksopdracht geformuleerd. In de evaluatie van de Haagse PGA-CTER combineren we meerdere evaluatievormen in één rapport.

Op basis daarvan formuleren we de bouwstenen voor een toekomstige (volledige) effectevaluatie. Bovendien zijn de bevindingen per evaluatie gebaseerd op een combinatie van vijf informatiebronnen: literatuur, documenten, interviews, dossiers en een leersessie met respondenten. De opzet van deze evaluatie is daarmee complex, maar geeft een doordacht kader waarmee we de diepte en rijkdom van de werkpraktijk van radicalisering in de PGA-CTER in kaart kunnen brengen.

79

Planevaluatie Een planevaluatie geeft inzicht in de veronderstelde theoretische werkwijze van de Haagse PGA-CTER: in de opzet, doelstellingen, doelgroepen en interventies van de Haagse PGA-CTER en in de aannames die hieraan ten grondslag liggen. Een planevaluatie toetst daarnaast in hoeverre de formeel vastgelegde (papieren) opzet, doelstellingen, doelgroepen en interventies van de PGA-CTER overeenkomen met de wetenschappelijke inzichten over het multidisciplinair casusoverleg, over de typen interventies, professionals en voorwaarden voor effectevaluatie. Tot slot kan een planevaluatie verdiepende antwoorden geven op het moment dat de resultaten van de proces- en lichte effectevaluatie (zie volgende subparagrafen) achterblijven bij de verwachtingen van de opdrachtgever. Op basis hiervan kunnen ook aanbevelingen geformuleerd over de verbetering van de inzet van de PGA-CTER in Den Haag.

De planevaluatie voerden we uit ter beantwoording van de volgende deelvragen: - Deelvraag 1: Wat zijn volgens de literatuur de voorwaarden voor een effectieve persoonsgerichte aanpak CTER? - Deelvraag 2: Hoe ziet de structuur van de Haagse persoonsgerichte aanpak CTER eruit, wat zijn de aannames achter de aanpak en hoe verhouden deze zich tot de theoretische voorwaarden? - Deelvraag 6: Wat is nodig om in de toekomst een effectevaluatie te kunnen uitvoeren? Procesevaluatie Een procesevaluatie onderzoekt of de praktijk overeenkomt met wat er op papier is uiteengezet. Hoe wordt de PGA-CTER in Den Haag in de praktijk uitgevoerd? Wat is de output van de aanpak? Wat levert de aanpak in kwantitatieve zin op? Hoeveel casussen worden aangemeld, besproken, etc.? Verloopt alles zoals vooraf afgesproken en neergelegd in plannen en documenten? Hoe verloopt de samenwerking tussen ketenpartners in de praktijk? Bestaan er naast de formele afspraken, ook informele afspraken? De procesevaluatie heeft ten doel de volgende deelvragen te beantwoorden: - Deelvraag 3: Hoe verloopt de Haagse PGA-CTER in de praktijk, zowel op het gebied van samenwerking tussen ketenpartners alsmede de individuele casuïstiek? - Deelvraag 4: Wat zijn de kwantitatieve opbrengsten van de PGA-CTER (output)? Lichte effectevaluatie Naast het onderzoek naar de kwantitatieve opbrengsten van de Haagse PGA-CTER was er ook de

wens om meer inzicht te krijgen in de kwalitatieve opbrengsten. Wat zijn de opbrengsten van de PGA-CTER op het gebied van samenwerking en op individueel casusniveau? Omdat een ‘zware’ (hierna: volledige) effectevaluatie van de PGA-CTER - mede vanwege het ontbreken van een nulmeting - nu nog niet mogelijk is, hebben we gekozen voor een lichte effectevaluatie. De term lichte effectevaluatie is ontleend aan de Toolkit Evidence Based Werken ter Preventie van Radicalisering. In de toolkit worden criteria beschreven die kunnen helpen om de bewijskracht van de effectevaluatie te vergroten. Met bewijskracht wordt bedoeld: hoe overtuigend zijn de resultaten van de evaluatie? Naarmate de bewijskracht van een evaluatie toeneemt kun je met meer zekerheid uitspraken doen over de effecten van een interventie. De opzet van de effectevaluatie waarin ook besloten wordt welke evaluatiemethoden kunnen worden ingezet, hangt af van het type interventie en de mate waarin de geselecteerde interventie voldoet aan de

80

voorwaarden voor evaluatie met hoge bewijskracht. Figuur 7.1 (overgenomen uit de Toolkit) laat zien dat de bewijskracht van een evaluatie loopt van ‘licht’ tot ‘zwaar’.

Figuur 8 Mate van bewijskracht voor effectevaluatie (Toolkit Evidence Based Werken, 2019)

De lichte effectevaluatie heeft ten doel de volgende deelvraag te beantwoorden: - Deelvraag 5: Wat zijn de kwalitatieve opbrengsten van de PGA-CTER? We hebben gekeken naar de opbrengsten met betrekking tot de samenwerking en de opbrengsten op individueel (casus)niveau. Dit is onderzocht vanuit het perspectief van de ketenpartners en op basis van individuele dossiers. In het onderstaande overzicht staat welke deelvragen met welke evaluatievormen in welk hoofdstuk worden gepresenteerd: Tabel 8 Deelvragen per hoofdstuk

Deelvraag 1. Wat zijn de voorwaarden voor een effectieve PGA-CTER? 2. Hoe ziet de structuur van de Haagse PGA-CTER eruit, wat zijn de aannames achter de aanpak en hoe verhouden deze zich tot de theoretische voorwaarden? 3. Hoe verloopt de Haagse PGA-CTER in de praktijk, zowel op het gebied van samenwerking tussen ketenpartners alsmede op het gebied van de individuele casuistiek? 4. Wat zijn de kwantitatieve opbrengsten van de PGA-CTER (output)? 5. Wat zijn de kwalitatieve opbrengsten van de PGA-CTER?

6. Wat is nodig om in de toekomst een effectevaluatie te kunnen uitvoeren? 7. Wat zijn de aanbevelingen die gedaan kunnen worden om de PGA-CTER toekomstbestendig te maken?

Evaluatie Planevaluatie Planevaluatie

Hoofdstuk 3

3 Procesevaluatie 4 Procesevaluatie Proces- en lichte effectevaluatie Plan- en procesevaluatie Pan-, proces- en lichte effectevaluatie

4 4 en 5 6 3, 4 en 5

81

Dataverzameling en analyse We maken bij dit evaluatieonderzoek gebruik van verschillende vormen van dataverzameling en analysemethoden. Hieronder zetten we die kort uiteen. Literatuurscan Om de Haagse PGA-CTER op theoretische effectiviteit te kunnen toetsen is het belangrijk om eerst een kader te schetsen van voorwaarden waaraan een persoonsgerichte aanpak moet voldoen. Omdat de focus van de evaluatie specifiek gericht is op de Haagse PGA-CTER in praktijk hebben we gekozen een literatuurscan uit te voeren. De literatuurselectie is gemaakt op basis van onze kennis en ervaring als onderzoekers op basis van eerder uitgevoerd evaluatieonderzoek voor andere gemeenten en voor de Rijksoverheid en op basis van promotieonderzoek naar de effectiviteit van antiradicaliseringsbeleid (Gielen, 2020). Een literatuurscan is nadrukkelijk geen uitputtende literatuurstudie. Het geeft een overzicht van de belangrijkste inzichten uit de nationale en internationale literatuur over welke mechanismen en randvoorwaarden van belang zijn voor een effectieve persoonsgerichte aanpak. We hebben de literatuur geanalyseerd waarin de beste werkwijze en institutionele randvoorwaarden voor het multidisciplinair casusoverleg worden besproken en waarin de persoonsgerichte aanpak wordt ontwikkeld (NCTV, 2015; VNG, 2015; Gielen, 2018; Toolkit Evidence Based Werken, 2019; Douglas et al. 2019).

Daarnaast hebben we de literatuur bestudeerd die zich richt op de beste (combinatie van) interventies in het licht van PGA-CTER (Weggemans & De Graaf, 2017; AEF, 2018; Hordijk, 2019; Gielen, 2019). We hebben niet alleen gekeken naar de literatuur over ‘best practices’, maar ook naar de literatuur die inzicht geeft in de voorwaarden waaraan de PGA-CTER professionals moeten voldoen om effectief te zijn. (Koehler, 2016; Doosje & Hallich 2015; Gielen, 2020; Dijkman, 2021). Tot slot hebben we enkele studies over effectevaluaties geanalyseerd (Cherney, 2018a; 2018b; Cherney & Belton, 2019; Koller, 2019; RAN, 2019b; Van der Heide & Schuurman, 2018; Gielen, 2018; 2020). Op basis van deze scan konden we in kaart brengen waar de Haagse PGA-CTER aan moet voldoen om in de toekomst op effect te kunnen worden geëvalueerd. De literatuur die vanaf 2014 is gepubliceerd is leidend geweest. Vanaf dat moment was de persoonsgerichte aanpak voor radicalisering in opkomst en verschenen de eerste publicaties over deze aanpak (NCTV, 2015; VNG, 2015). We hebben zowel gekeken naar nationale als internationale literatuur. Hoewel de persoonsgerichte aanpak in het buitenland niet als zodanig bestaat, hanteren andere landen een vergelijkbare aanpak die bekend staat als ‘case based management’, ‘deradicalisation’, ‘rehabilitation’, of ‘reintegration’.

Deze literatuur beschrijft op basis van welke (combinatie van) interventies en randvoorwaarden een extremist of geradicaliseerd persoon succesvol kan re-integreren in de maatschappij. De literatuurscan beperkt zich tot de beschikbare literatuur tot oktober 2020. Daarna ging het onderzoek van start en hebben we het toetsingskader ontwikkeld om de Haagse PGA-CTER aan te kunnen toetsen. De literatuurselectie hebben we voorgelegd aan de opdrachtgever en begeleidingscommissie. Op basis daarvan zijn nog enkele suggesties gedaan van mogelijke relevante literatuur. Tot slot is ook gebruik gemaakt van de ‘sneeuwbalmethode’. Indien uit de geselecteerde studies bleek dat er werd verwezen naar andere relevante studies, hebben we die ook bestudeerd. Dit gold bijvoorbeeld voor de diverse studies waarin werd verwezen naar de ‘what works’ beginselen uit de criminologie. Het volledige

82

overzicht van bestudeerde literatuur is terug te vinden in Bijlage 1. Het ontwikkelde toetsingskader is weergeven in Bijlage 2. Documentanalyse (N=23) Als onderdeel van de planevaluatie kijken we naar hoe de Haagse PGA-CTER op papier is vastgelegd en of deze voldoet aan het toetsingskader wat wij als onderdeel van de literatuurscan hebben ontwikkeld. De opdrachtgever heeft ons in oktober 2020 voorzien van documenten die inzicht bieden in de opzet, werkwijze, doelstellingen en doelgroep van de Haagse PGA-CTER. Specifiek hebben we gevraagd om documenten die inzicht bieden in de totstandkoming van de PGA-CTER (o.a. doelstellingen), de signaleringsstructuur, de weging/triage (o.a. op- en afschaling en risicotaxatie), het casusoverleg, de informatiedeling, de privacy overwegingen, de interventies, de expertise, de competenties en de professionalisering. Op basis van de analyse van deze documenten en de documenten waarnaar in interviewgesprekken verwezen werd, hebben we diverse vraaggesprekken met de opdrachtgever georganiseerd om bepaalde zaken uit de documenten en interviews te verhelderen en te duiden. Op basis hiervan zijn nog enkele documenten in november en december 2020 en april 2021 nagestuurd. In Bijlage 3 geven we een overzicht van de bestudeerde documenten. In totaal hebben we 23 documenten geanalyseerd.

Diepte- interviews met ketenpartners (N=29) Als onderdeel van de procesevaluatie en lichte effectevaluatie hebben we inzicht gekregen in de praktijk van de Haagse PGA-CTER. We hebben diepte-interviews afgenomen aan de hand van een semigestructureerd interview vragenlijst (topiclijst in Bijlage 5). De interviewvragen zijn vooraf ter goedkeuring voorgelegd aan de opdrachtgever en de begeleidingscommissie. Door de diepte interviews konden we nader ingaan op de ervaring van een respondent en konden we doorvragen op gegeven voorbeelden. De selectie van de respondenten is gebaseerd op een aantal criteria: - Ervaring en betrokkenheid bij de vormgeving van de PGA Den Haag en/of; - Ervaring en betrokkenheid bij de regie op de uitvoering van de PGA Den Haag en/of; - Ervaring en betrokkenheid bij de facilitering van de PGA Den Haag en/of; - Ervaring en betrokkenheid bij de uitvoering van de PGA Den Haag. De respondenten moesten werkzaam zijn bij een van de volgende organisaties: - Gemeente (IPPR); - Politie; - OM; - Zorg- en Veiligheidshuis; - Gemeentelijke uitvoerende organisaties (b.v. leerplicht, Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) en de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Den Haag); - Geestelijke gezondheidszorg; - Jeugdzorgpartners (bijv. Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) en Jeugdbescherming West (JBW)); 83

-

Landelijke partners, bijvoorbeeld de NCTV, ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD).

De opdrachtgever heeft een lijst samengesteld van organisaties en personen die voor de interviews relevant waren om te spreken. Initieel zijn we uitgegaan van 20 respondenten. Gezien het feit dat er door de opdrachtgever meer respondenten werden voorgesteld dan onze onderzoeksopzet vereiste, hebben we na overleg met opdrachtgever en begeleidingscommissie ervoor gekozen om meer diepte-interviews toe te voegen. Met als gevolg dat we minder dossiers hebben kunnen analyseren. Zonder af te hoeven doen aan een degelijke analyse van de dossiers hebben we zo de kans gecreëerd om een nog vollediger beeld te krijgen van de praktijk waarin de respondenten de PGA-CTER vormgeven en uitvoeren. Uiteindelijk hebben we 29 personen geïnterviewd, waarvan 19 personen van 9 verschillende externe organisaties (inclusief het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden en een oud-medewerker van de gemeente Den Haag) en 10 personen binnen diverse gemeentelijke afdelingen. De lijst van respondenten is in Bijlage 4 toegevoegd. In verband met privacy hebben we alleen de functie en de organisatie van de respondenten vermeld. Alle interviewverslagen zijn opgenomen in een verzamelbestand waarin per interview de belangrijkste bevindingen zijn geplaatst.

We hebben dat verzamelbestand met antwoorden onderverdeeld in de drie types evaluaties: antwoorden die betrekking hebben op vragen voor de planevaluatie, de procesevaluatie en lichte effectevaluatie. Voor het beantwoorden van de vragen in de procesevaluatie en de lichte effectevaluatie, is daarnaast een onderverdeling gemaakt naar vragen die gericht zijn op de samenwerking en kennis en vaardigheden en op methodisch werken en opbrengsten en effecten. Dossieranalyse (N=30) Op basis van het dossieronderzoek hebben we in kaart gebracht wat de kwantitatieve en kwalitatieve opbrengsten zijn, en in hoeverre de praktijk overeenkomt met de belangrijkste randvoorwaarden voor een goede PGA-CTER. Het dossieronderzoek is geen uitputtende analyse van alle individuele dossiers van alle casuïstiek die sinds 2014 heeft gespeeld. Het is een steekproefsgewijze methode om in kaart te brengen of de processen en de methodiek zoals beschreven op papier ook overeenkomen met de praktijk. Het dossieronderzoek dient daarmee vooral het doel van de procesevaluatie. Daarnaast draagt het bij aan de analyse van de opbrengsten van de huidige inspanningen op individueel casusniveau en aan de vraag wat in de toekomst nodig is om een volledige effectevaluatie te kunnen uitvoeren.

Bij een evenwichtige selectie van de dossiers waren we als onderzoekers gebonden aan privacywetgeving en daarmee ook afhankelijk van de opdrachtgever. We hebben daarom vooraf enkele criteria opgesteld: - Start- en eventueel afrondingsmoment van de casus: het zwaartepunt diende te liggen op casussen die nog liepen, omdat de casussen uit bijvoorbeeld 2014 en 2015 zeer waarschijnlijk een onvoldoende beeld zouden geven van de huidige realiteit en werkwijze; - Type casus: een representatieve verdeling tussen mensen die zijn uitgereisd, tegengehouden, teruggekeerd of in Nederland zijn geradicaliseerd. - Demografische verdeling: een voor de doelgroep van PGA-CTER zo representatief mogelijke verdeling van mannen en vrouwen en minderjarigen en meerderjarigen. 84

We hebben in totaal 30 dossiers geanalyseerd. De geanalyseerde dossiers ten opzichte van het totaal aantal dossier PGA-CTER van de gemeente Den Haag (peildatum 1 april 2021) is als volgt. Van de 29 actieve dossiers hebben we er 18 geevalueerd (62%). Van de 26 dossiers die gemonitord worden, hebben we 10 dossiers geëvalueerd (38%). Van de 90 afgesloten dossiers, hebben we 1 dossier geevalueerd (1,1 %). 1 dossier heeft een onbekende status.

Figuur 9 Percentages geëvalueerde dossiers van geheel aantal dossiers Den Haag

We hebben geen cijfers over het totaal aantal dossiers van de gemeente Den Haag waarin vermeld wordt: - Of het casusindividu minder- of meerderjarig is; - Wat alle looptijd categorieën zijn (start- en afrondingsmoment) - Of er een risicotaxatie-instrument gebruikt is; - Wat het type van de casus is (combinatie mogelijk); - Of er een notificatiebrief is opgemaakt; - Welke vorm van extremisme de casus betreft; - Wat de sekse van de casus is. Op basis van het ontwikkelde toetsingskader hebben we concrete vragen geformuleerd waarmee we de dossiers bestudeerd hebben. Deze vragenlijst hebben we vervolgens voorgelegd aan de opdrachtgever en begeleidingscommissie en is weergeven in Bijlage 6. We hebben in het dossieronderzoek gekeken naar 41

85

aspecten. Per vragencluster/vraag is tevens aangegeven of de vraag de procesevaluatie dient of de lichte effectevaluatie. Enkele voorbeelden van relevante aspecten zijn: - Soort casuïstiek; - Consequente dossiervorming; - Het gebruik van een risicotaxatie-instrument; - Gebruik van op- en afschaling (stroomschema); - Een plan van aanpak ingrijpend op de diverse oorzaken van radicalisering; We hebben alle elementen per dossier in kaart gebracht. Vervolgens hebben we van die dossiers en de resultaten een overzichtsmatrix gemaakt waarbij we de 41 elementen in een overzicht geplaatst hebben en een score hebben gegeven. Op basis van dit overzichtsmatrix zijn we tot de beantwoording op volgorde van de 41 elementen overgegaan. Uit dat document hebben we de bevindingen per evaluatie soort ondergebracht in de daartoe bestemde hoofdstukken. Gedurende het dossieronderzoek werden wij geconfronteerd met specifieke uitdagingen en beperkingen bij de dossiers. In Bijlage 9 lichten we toe hoe we daarmee om zijn gegaan. Leersessie met respondenten (N=11) Na oplevering van het concepteindrapport hebben we een leersessie met elf respondenten gehouden die we in een eerder stadium van het onderzoek hadden geïnterviewd. De gemeente Den Haag en de voorzitter van de begeleidingscommissie waren aanwezig bij deze leersessie. Het doel van deze leersessie was meervoudig.