RIS310030 Bijlage Eindrapport - Pionieren in veranderende complexiteit pdf

Er wordt door enkele respondenten (<40) wel gewezen op het feit dat dat het bijhouden van kennis onderhoud vergt. Dat is door de snelle ontwikkelingen in extremisme en radicalisering en door de beperkingen die zijn opgelegd in het licht van COVID-19 een uitdaging gebleken.

4.4 Methodisch werken in de praktijk In deze paragraaf staan we stil bij de bevindingen met betrekking tot het methodisch werken in de Haagse praktijk. Verschillende aspecten komen aan bod. Allereerst evalueren we het gebruik van een risicotaxatie-instrument. Daarna kijken we naar de praktijk van de inschatting van recidiverisico en gevaar. We evalueren de analyse van oorzaken van radicalisering en van beschermingsfactoren. We bekijken of dossiervorming consequent plaatsvindt en hoe de in- en uitstroom van casuïstiek en het gebruik van een stroomschema’s worden toegepast in gemeente Den Haag. We evalueren het plan van aanpak dat ingrijpt op verschillende beschermings- en risicofactoren. Worden er consequent doelen gesteld op korte- en lange termijn? Worden de doelen en interventies periodiek besproken? Worden de werking en effectiviteit een kwaliteitssysteem geevalueerd? In andere woorden, we evalueren ook de bewaking van het plan van aanpak en bezien of er voldoende onderscheid tussen feiten en aannames wordt gemaakt. Tot slot bespreken we een aantal methodische bevindingen. Risicotaxatie-instrument Volgens de respondenten (>60) is er op dit moment geen risicotaxatie-instrument beschikbaar binnen de PGA-CTER dat integraal en consequent door alle partijen wordt gebruikt en gedeeld.

In de onderzochte dertig dossiers hebben we vier keer een melding gevonden van het gebruik van een risicotaxatieinstrument dat bedoeld was voor de PGA-CTER, namelijk eenmaal het Dynamisch Beoordelingskader (DBK) en driemaal de IR46. In geen van de onderzochte dossiers is het gebruikte risicotaxatie-instrument zelf opgenomen. De opdrachtgever heeft deze uit de dossiers gelaten omdat er dermate veel persoonsgegevens of informatie in staan, dat te herleiden zou zijn over welk persoon in de aanpak gesproken werd. We hebben daarnaast bekeken of er gebruik is gemaakt van eventuele andere risicotaxatie-instrumenten die niet specifiek bedoeld zijn voor de PGA-CTER maar enkel voor intern

42

gebruik van de betreffende ketenpartner organisatie. Dat waren er in totaal vier. Eenmaal was er sprake van een analyse voor geweldsdreiging door het Team Dreigingsmanagement Nationale Politie (TDM) zonder dat de uitkomst vermeld werd. Tweemaal vond een PGJE-analyse (Potentieel Gewelddadige Jihadistische Eenlingen) plaats. Het is onbekend door welke organisatie deze risicotaxatie is uitgevoerd, en ook hier werd de uitkomst niet in het dossier vermeld. In één dossier was er sprake van een risicotaxatie in 2017, uitgevoerd door een partij waarvan de naam gelakt was in het dossier. Er was daaropvolgend sprake van betrokkenheid van adviesbureau NTA die ook een risicotaxatie uitvoerde. Ook in dat dossier is geen specifiek instrument genoemd en werd de uitkomst van de taxatie niet nader toegelicht. Er zitten haken en ogen aan het huidige risicotaxatie-instrument dat ingezet wordt in de PGACTER. Het is ontwikkeld door adviesbureau NTA. Daardoor is het niet het intellectueel eigendom van de gemeente Den Haag. Met als gevolg dat het risico-instrument slechts toegankelijk is voor een selecte groep individuele medewerkers van de gemeente. Ketenpartners en de voorzitter van het casusoverleg van het Zorg- en Veiligheidshuis kunnen dit instrument niet gebruiken. Door sommige respondenten (<40) wordt dat als problematisch beschouwd.

Een medewerker kan met het hanteren van het huidige risicotaxatie-instrument tot een oordeel komen, maar dit oordeel niet toelichten zonder de inhoud van het instrument prijs te moeten geven. Een aantal respondenten (<40) geeft aan dat het gebruik van het DBK en IR46 transparanter was. Zij wijzen er echter ook op dat het bestaan van een risico-instrument niet altijd betekent dat het in de praktijk automatisch (op de juiste manier) wordt gebruikt en ingevuld. Analyse oorzaken radicalisering en relevante risico- en beschermingsfactoren In geen van de dertig dossiers is een analyse opgenomen van de oorzaken van radicalisering. Noch wordt er verwezen naar het bestaan van een analyse buiten het dossier. Mogelijk is er wel een analyse van oorzaken, maar die hebben we niet terug kunnen vinden in de dossiers. In de toekomst komt er waarschijnlijk een duidelijkere norm voor de PGA-CTER. Er is wetgeving in ontwikkeling met richtlijnen voor de PGA-CTER met betrekking tot casusoverleggen en de regiefunctie van de gemeenten. In die wetgeving wordt een gedegen analyse van de oorzaken van radicalisering vereist. We hebben in zeventien dossiers een oppervlakkige analyse van de risicofactoren van radicalisering (zonder specifiek instrument) teruggevonden en in dertien dossiers niet.

In de zeventien dossiers waarin sprake is van een analyse van risicofactoren betreft het gefragmenteerde informatie. Een deel van de respondenten (>40<60) vindt dat er meer aandacht besteed mag worden aan de beschermende factoren voor een persoon. In acht van de dertig dossiers vinden we een gedeeltelijke analyse terug van de beschermingsfactoren tegen radicalisering. Er wordt voornamelijk aandacht besteed aan de steun van familieleden en de gezinscontext. Het betreft een oppervlakkige vorm van analyse, gebaseerd op vragen en vermoedens van ketenpartners of informatie op hoofdlijnen. Er is geen sprake van een uitputtende analyse, noch van onderzoeken of formele diagnoses. Analyse mentale gezondheid en weerbaarheid Onderzoek en een heldere (beschrijvende) diagnose zijn belangrijk, zowel om de doelen als succescriteria van interventies vast te kunnen stellen. Om te kunnen bepalen wat passende interventies zijn, moeten professionals de mentale en psychische welzijn en weerbaarheid van een individu in kaart kunnen

43

brengen, aldus de respondenten (>60). Deze informatie over de mentale en psychische weerbaarheid is echter lang niet altijd duidelijk. Dit beeld van de respondenten wordt bevestigd door de dossieranalyse. In de onderzochte dossiers wordt twaalf keer aandacht besteed aan interventies rond mentale weerbaarheid. In elf dossiers is een gedeeltelijke analyse gemaakt van de mentale gezondheid en psychische weerbaarheid van het individu. Het betreft een analyse gebaseerd op fragmentarische beelden, vragen, vermoedens, aannames en informatie op hoofdlijnen vanuit ketenpartners. Er worden in de elf dossiers maar ook in de andere dossiers verschillende organisaties genoemd die in meerdere of mindere mate contact zouden hebben met het individu om hem of haar bij de mentale en psychische weerbaarheid te ondersteunen. Het gaat dan om zorginstellingen zoals PsyQ, De Waag, Fivoor, Parnassia, Het Landelijk Steunpunt Extremisme (LSE) en Het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP). In de dossiers vinden we met enige regelmaat termen terug die gebruikt worden door ketenpartners om de mentale staat van casusindividuen te duiden zoals: paranoia, schizofrenie, depressie, angst, trauma (na detentie) of cognitieve beperking.

Het is niet te herleiden of dat gedaan wordt op basis van aannames en vermoedens, of dat daar daadwerkelijk formele diagnoses aan ten grondslag liggen. In geen van de dossiers is een formele diagnose opgenomen. Ook niet wanneer een organisatie een behandeling is gestart of wanneer bijvoorbeeld het NIFP een rapport met betrekking tot de mentale en psychische weerbaarheid heeft opgemaakt. Daarnaast worden er in verschillende dossiers rapporten en onderzoeken genoemd, die bijvoorbeeld afkomstig zijn van de pilot PGJE (Potentieel Gewelddadige Jihadistische Eenlingen), het NIFP, Reclassering Nederland, LSE, private partijen zoals Adviesbureau NTA en van verschillende zorginstellingen waaronder Fivoor, Parnassia en De Waag. In de dossiers wordt in ten minste twee gevallen een ‘disharmonisch profiel’ vermoed of (waarschijnlijk) vastgesteld door het LSE. Een disharmonisch profiel verwijst naar problematiek rond verschillen tussen de verbale en de performale intelligentie van een persoon. Er wordt in het dossier niet nader ingegaan op wat daar specifiek mee bedoeld wordt of wat de gevolgen daarvan (kunnen) zijn voor de PGA-CTER. Informatie over de mentale en psychische weerbaarheid is daarmee fragmentarisch van aard. Responsiviteit: leerbaarheid en bejegening De leerbaarheid van het casusindividu is in tien van de dertig dossiers gedeeltelijk in kaart gebracht of beschreven.

Het gaat dan bijvoorbeeld om een oppervlakkige analyse of een vermoeden van een beperkt cognitief vermogen, of er wordt gesproken van een ‘disharmonisch profiel’. In dat laatste geval gaat het uitsluitend om informatie waarin het LSE heeft voorzien. We kunnen aan de hand van de dossiers niet vaststellen of het gaat om formele diagnoses. Ook is er in geen van de dossiers opgenomen wat de zienswijze van het casusindividu zelf is op zijn of haar radicaliseringsproces, op de mogelijke oorzaken daarvan en op zijn of haar bereidheid om binnen de PGA-CTER begeleiding te ontvangen. Mede op basis van een dergelijke zienswijze, zou de (mate) van responsiviteit van het casusindividu kunnen worden vastgesteld.

44

Twee van de dertig dossiers maakten deel uit van de pilot “Potentieel Gewelddadige Jihadistische Eenlingen” (PGJE) van de NCTV (2015).3 In beide dossiers was een bejegeningsadvies opgenomen gebaseerd op een analyse die in de pilot was gemaakt. Dit zijn de enige twee dossiers met een bejegeningsadvies. In twee andere dossiers wordt geopperd om uit te zoeken of de casus in aanmerking komt voor de pilot PGJE. Of er besloten is dat wel of niet te doen of waarom dat een goed idee zou zijn, vinden we niet terug. Daarom hebben we deze dossier niet meegeteld. Consequente dossiervoering In de meeste dossiers is sprake van een grotendeels consequente dossiervoering. Vanaf de aanmelding vindt er op regelmatige basis een casusoverleg plaats. De informatie, besluiten en afspraken die hieruit voortkwamen zijn opgenomen in de dossiers. In alle dossiers is stelselmatig genoteerd wie verantwoordelij kis voor acties en afspraken. Enkele respondenten (<40) benadrukken het belang van de periodieke overleggen, zeker wanneer het risico ontstaat dat de aandacht verslapt. Dit risico doet zich met name voor bij casussen waar weinig beweging in zit en waarin weinig nieuwe informatie bekend wordt.

In de dossiers die opgemaakt zijn in de beginjaren van de PGA-CTER (2014-2016) wordt er minder consequent dan tegenwoordig feiten en aannames gescheiden, de feitelijkheid van de ingebrachte informatie beoordeeld, en een onderscheid gemaakt tussen informatie en beeldvorming. Dat geldt met name voor de notulen van de dossiers vanaf 2014. In een enkel dossier zijn we op notities gestuit die juridisch niet correct zijn. Of dat consequenties heeft gehad in de casusaanpak is niet te herleiden. We kwamen bijvoorbeeld de zinssnede tegen: ‘Het is wettelijk strafbaar als je voor het geloof bent getrouwd en niet voor de wet’. Artikel 449 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) stelt dat de bedienaar van de godsdienst die een religieus huwelijk sluit tussen twee partners strafbaar is als deze twee niet aan hem te kennen hebben gegeven al voor de burgerlijke stand getrouwd te zijn. Omdat we de dossiers niet inhoudelijk op juridische grondslag getoetst hebben, aangezien dat geen onderdeel van de onderzoeksopdracht was, kunnen we hier geen sluitend oordeel over geven, en hebben we ook niet alle dossiers vanuit dit perspectief bekeken.

In- en uitstroom casuïstiek & gebruik stroomschema Wanneer moet een individu in de aanpak PGA-CTER worden opgenomen? Wanneer is de tijd rijp om een casus af te schalen? Respondenten (>60) denken verschillend over de juiste manier waarop casusindividuen moeten worden ingeschaald of afgeschaald. De bestaande verschillen in inzichten over het doel van de PGA-CTER lijken hierbij een rol te spelen. Ketenpartners die het perspectief hanteren dat met de PGA-CTER vooral geweld moet worden voorkomen (<40), vinden dat bijvoorbeeld vrouwen niet opgenomen moeten worden in de aanpak. De gangbare (beleidsmatige) opvatting is dat vrouwen het extremistische gedachtegoed faciliteren en soms propageren, maar dat er van deze doelgroep geen 3 Pilot ‘potentieel gewelddadige jihadistische eenlingen’ (PGJE). Projectgroep PGJE maakt op basis van de beschikbare informatie

een inschatting van de risico’s en biedt een handelingsperspectief voor aangedragen personen. Het beoogde resultaat van deze pilot is om geradicaliseerde personen te kunnen beoordelen op potentiële gewelddadigheid en om hier door middel van een handelingsperspectief effectief weerbaarheid tegen te organiseren. Bron: https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/wob-verzoeken/2019/05/21/besluit-wob-verzoek-21-mei2019/Wob+VG+2016+deel+1+Bestedingskader+tm+Culemborg.pdf

45

geweldsdreiging uitgaat. Dat perspectief druist in tegen ketenpartners die meer handelen vanuit een preventief perspectief en ‘meedoen in de samenleving’ proberen te bewerkstelligen (<40). De respondenten beschouwen een discussie over wie wel of niet opgenomen dient te worden in de PGACTER overigens niet als problematisch voor een succesvolle samenwerking. Pas bij het afschalen en de uitstroom uit de PGA-CTER wordt duidelijk of een casus voldoet aan de wenselijke resultaten. Omdat de wenselijke resultaten vooraf niet altijd scherp zijn geformuleerd, is het ook niet eenduidig wanneer er afgeschaald kan worden. Dat maakt de uitstroom soms lastig te beargumenteren. Enkele respondenten geven aan dat ook de bestuurlijke gevoeligheid van het afschalen van casuïstiek meespeelt in de beslissing om een casus niet af te schalen. Zij vragen zich af of sommige personen daardoor wellicht onterecht langer in de PGA-CTER zitten dan nodig is. Dit illustreert wederom de dilemma’s die opkomen in een werkveld dat gekenmerkt wordt door complexe en politiek-bestuurlijke gevoelige materie. Immers, de burgermeester is verantwoordelijk op het moment dat er onverhoopt een aanslag gepleegd wordt door iemand die onderdeel was van de PGA-CTER, maar al was afgeschaald. Iemand langer onderdeel laten zijn van de PGA-CTER lijkt al snel de meest veilige optie.

Een respondent wijst op de werkwijze van een andere gemeente uit de G4 waar zowel een uitgeschreven beoordelingskader, een handelingskader, als een beleidskader gehanteerd wordt voor op- en afschaling. Deze kaders zouden volgens de respondent ook in Den Haag een effectief en prettig houvast kunnen geven. De dossieranalyse die we hebben uitgevoerd bevestigt het gebrek aan stroomschema’s met criteria voor in- en uitstroom van de casus. De PGA-CTER loopt daarmee het risico dat op dit specifieke punt een methodisch vacuüm ontstaat. Mogelijke dilemma’s die zich voordoen voordat en tijdens dat een aanpak gestart wordt (instroom), zijn eenmaal in de aanpak moeilijk te adresseren of op te lossen (uitstroom), bij gebrek aan een methodiek en heldere criteria die door iedereen gedeeld worden. Is er bijvoorbeeld voldoende zicht op de factoren die hebben geleid tot de radicalisering, of zicht op de ideologische aspecten van radicalisering? De mate van radicalisering is mede door het gebrek aan een uniform gebruik van risicotaxatie niet eenduidig vast te stellen. Met als gevolg dat ketenpartners, mede door hun verschillende informatieposities en perspectieven, verschillend naar de mate van radicalisering kunnen kijken. Dit geldt zeker voor andere vormen van extremisme dan jihadisme.

De meeste respondenten (>60) hebben wel helder voor ogen wat de criteria zijn als het gaat om in-, op- en afschalen bij jihadisme. Jihadisme is lange tijd de meest actuele en zichtbare vorm van radicalisering geweest. Het zou kunnen dat professionals hier leunen op ervaringsleren in de praktijk. Voor andere vormen van extremisme zijn de criteria voor in-, op- en afschalen van casussen veel minder eenduidig. Integraal plan van aanpak De meeste respondenten (>60) vinden dat de goede integrale samenwerking zich uit in een op maat gesneden plan van aanpak met een combinatie van zowel zorg- als veiligheidsinterventies. Volgens de meeste respondenten (>60) is een dergelijk integraal plan van aanpak aanwezig. Ze doelen in de meeste gevallen op een actielijst met wie wat gaan doen en op de inbreng van informatie van ketenpartners. Er wordt niet zozeer gedoeld op een separaat plan van aanpak dat ingrijpt op de verschillende vastgestelde en beschreven risico- en beschermingsfactoren. Volgens de respondenten wordt een plan van aanpak wel besproken aan tafel en soms ter plekke vastgesteld. In de praktijk wordt er gewerkt met afspraken en

46

acties die onderdeel zijn van een aanpak. Er is echter geen sprake van een format voor een integraal plan van aanpak. De respondenten geven aan dat het huidige softwaresysteem GCOS het toevoegen van zulke separate plannen van aanpak niet toestaat. Dit beeld wordt bevestigd door de dossieranalyse. De uitkomsten daarvan staan in het volgende hoofdstuk waarin we de uitkomsten van de “lichte effectevaluatie” bespreken. In de dertig dossiers zijn de volgende (separate) onderdelen van een integraal plan van aanpak aanwezig: Tabel 1 Onderdeel plan van aanpak

Onderdeel plan van aanpak

Informatie ketenpartners Afspraken tussen ketenpartners Doelen Interventies Analyse/ risico inschatting Gebruik risico-taxatie-instrument PGA-CTER Gebruik risico-taxatie-instrument overig (buiten de PGA-CTER Succescriteria

Aantal

28 28 20 20 17 4 4 0

Doelen en periodieke bespreking en evaluatie De meeste respondenten (>60) geven aan dat er in de PGA-CTER gewerkt wordt met doelen, zowel voor de korte als de lange termijn. Een aantal respondenten merkt op dat de doelen veranderlijk zijn. Dit past binnen een persoonsgerichte aanpak aangezien een effectieve aanpak maatwerk vereist. In zeker twintig van dertig dossiers vinden we consequent korte termijn doelen terug. Soms worden die doelen ook vastgesteld aan de hand van afspraken en acties na afloop van een casusoverleg. In zeker twintig van de dertig dossiers zijn er ook doelen voor de lange termijn beschreven. In sommige gevallen lijken de doelen die in de dossiers gesteld zijn vrij onveranderlijk. In enkele dossiers werden de doelen bijgesteld in overeenstemming met nieuwe ontwikkelingen in de casus. In alle dossiers is sprake van een periodieke bespreking van de voortgang van doelen en interventies. Er zijn consequent acties en afspraken opgenomen. In de meeste gevallen hebben op regelmatige basis (een keer in de zes weken) overleggen plaatsgevonden. Een deel van de respondenten (<40) geeft aan dat de evaluatie van de werking en de effectiviteit van de PGA-CTER aandacht behoeft. Dat wordt ondersteund door de dossieranalyse.

We hebben geen periodieke evaluaties op de werking en effectiviteit van de doelen interventies, noch een kwaliteitssysteem of bewaking van een plan van aanpak en of afzonderlijke onderdelen van een plan van aanpak terug kunnen vinden in de dossiers. Onderscheid tussen feiten en aannames In de meeste dossiers wordt grotendeels onderscheid gemaakt tussen feiten en aannames. In de oudere dossiers die vanaf 2014 zijn opgebouwd lopen feiten en aannames in de notulen wat vaker door elkaar. In de meer recente dossiers wordt in de structuur duidelijker onderscheid gemaakt tussen informatie, beeld en besluitvorming. In een groot deel van de dossiers wordt een onderscheid gemaakt tussen feiten en

47

aannames. Toch blijft het in veel gevallen onduidelijk waar informatie vandaan komt en welke ketenpartner verantwoordelijk is voor die informatie. Het is daarbij ook regelmatig lastig vast te stellen of het gaat om informatie die feitelijk is of dat het een vraag of een vermoeden betreft. Een respondent merkte op dat de mutaties van de politie soms onvoldoende recht doen aan de situatie, waardoor een beeld over een persoon vertekend kan raken. In één dossier geeft het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden bij het opstellen van een bestuurlijke rapportage inzake een mogelijk intrekken van het Nederlanderschap van een individu zelf het advies “geen informatie uit GCOS te delen omdat niet altijd duidelijk is wie de eigenaar is van de informatie.” Een passende PGA-CTER-structuur voor de diverse ideologische casuïstiek De meeste respondenten (>60) gaan ervan uit dat de huidige PGA-CTER structuur die ontwikkeld is in het licht van de radicalisering in het jihadisme ook toepasbaar is op andere ideologieën. Dit zou gepaard moeten gaan met een inhaalslag op inhoudelijke kennis van die ideologieën. Een respondent geeft aan dat de inhaalslag zich ook moet richten op het effect van de verschillende ideologieën op de houding van het casusindividu ten aanzien van ‘de overheid’ of ‘het systeem’.

Vertrouwen, of in ieder geval een zeer beperkte mate van onverschilligheid, is een voorwaarde voor de effectiviteit van de begeleiding vanuit de PGA-CTER. Ideologische vorming kan invloed hebben op de mate van vertrouwen van een individu ten aanzien van interventies van de overheid. Overige methodische bevindingen dossiers We hebben een drietal overige methodische bevindingen gedaan: - Ten eerste, in sommige dossiers is sprake van de inzet van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen (TWBM) zoals een (herhaald) contact- en gebiedsverbod. Dit verbod richt zich bijvoorbeeld op een specifieke wijk of omgeving rondom een vliegveld, op paspoortsignalering, op een paspoortmaatregel en op hinderlijke verstoring. Dat betekent dat er met het daarvoor bedoelde instrumentarium daadwerkelijk is gewerkt. In de topiclijst van de dossiers in Bijlage 7 is geen vraag opgenomen over de inzet van de TWBM. Daarom kunnen we geen uitputtende kwantitatieve en kwalitatieve indicatie geven van de inzet ervan. - Ten tweede, er wordt in alle dossiers standaard gevraagd naar het sociale media gebruik van het individu, namelijk onder de noemer: sociale media: nicknames, kunya en accounts en sociale media gebruik. Dat is een relevante bevinding omdat het gebruik van sociale media bij radicalisering belangrijk is, bijvoorbeeld in het kader van verspreiden van propaganda en online rekrutering.

- Ten derde, in sommige dossiers worden in het kort mogelijke scenario’s voorgesteld en uitgelopen. De scenario’s lijken alleen te worden ingezet als er een logisch ‘pauze moment’ in een casus zit, bijvoorbeeld vanwege detentie of verblijf in buitenland. Het gaat dan om scenariovragen als: wat betekent het voor de persoon, de familie, eventuele kinderen, de partner en de wijk als een individu naar huis mag of terugkeert. Het werken met scenario’s is belangrijk omdat daarmee geanticipeerd kan worden op verschillende mogelijke ontwikkelingen in de casus en bijbehorende interventies.

48

4.5 Output dossiers (selectie) De gemeente Den Haag maakt geen informatie openbaar over het precieze aantal casussen. Om deze reden hebben we ons voor de beantwoording van deelvraag over kwantitatieve resultaten beperkt tot de geselecteerde 30 dossiers. We zeggen daarbij iets over: type casus, start- en einddatum; status van de casus; gender; leeftijd; ideologische vorm; en notificatie. Type casus In de dertig dossiers zijn de volgende type casussen aangetroffen en conform gevraagde verdeling: (er zijn meerdere antwoorden per casus mogelijk daarom komt het totaal aantal boven de dertig uit).

Figuur 5 Aantal dossiers en type casussen

49

In de categorieën Anders (8x) en Niet gecategoriseerd (1x), ging het bijvoorbeeld om: Tabel 2 Categorie 'anders' en ‘niet gecategoriseerd’

Omschrijving 1 Uitzetting naar Nederland vanuit verblijf in het buitenland 2 Uitzetting naar Nederland vanuit verblijf in detentie in het buitenland 3 Individu aangesloten bij organisatie die vecht tegen ISIS en zelf is teruggekeerd naar Nederland 4 Individu in het buitenland veroordeeld en overgedragen aan Nederland (met partner) om straf uit te zitten (TA) (alleen deze persoon en niet partner) 5 Teruggekeerd naar Nederland vanuit buitenland waar casus verdacht werd van terroristische activiteiten maar waar de persoon is vrijgesproken 6 Individu uitgezet naar Nederland vanuit detentie buitenland, in bezit van een Nederlands paspoort 7 (Niet gecategoriseerd) individu verblijft in een Rijks Justitiële Jeugdinrichting (RJI)

Aantal dossiers 1 1 1

1 1 1 1

Als onderzoekers hebben we geen zicht op het totaal aantal dossiers naar ideologische typering. We kunnen de selectie van de dossiers dus niet in percentages uitdrukken ten opzichte van het totaal. Van de dertig (30) dossiers ging het om de volgende ideologische vormen:

Figuur 6 Ideologische vormen dossiers

50

In de selectie van de dossiers ging het om eenentwintig mannen en negen vrouwen. In één dossier was het geslacht geregistreerd als man, maar bleek de inhoud van het dossier over een vrouw te gaan. Dat dossier is daarom meegerekend bij het totaal aantal vrouwen. Start- en einddatum We hebben op verzoek van de opdrachtgever dossiers bestudeerd vanaf 2014. De nadruk lag op dossiers die vanaf 2018 zijn gestart. De dossiers die uit 2014 stammen zijn relevant voor de analyse van de opstartfase van de PGA-CTER. De meer actuele dossiers geven inzicht in de huidige stand van zaken in de PGA-CTER. De start- en einddatums van de geselecteerde dossiers bestaan uit de volgende categorieën. Tabel 3 Start- en einddatum dossiers

Totaal (12) dossiers vanaf 2014: Periode 2014 - 2014 2014 - 2019 2014 -2020 2014 - 2021 2015 - 2019 2015 - 2020 2017 - 2019 2017 - 2020

Aantal dossiers 1 1 3 1 1 1 1 3

Totaal (18) dossiers vanaf 2018: Periode 2018 - 2018 2018 - 2019 2018 - 2020 2019 - 2019 2019 - 2020 2020 - 2020

Aantal dossiers 2 3 7 1 2 3

In de selectie van de dertig dossiers zaten achttien actieve casussen, één afgesloten casus en tien monitoring casussen. Bij één dossier was de status niet aangegeven. Leeftijd van het casusindividu Bij de selectie van de casussen hebben we aan de opdrachtgever gevraagd om een verdeling naar meerder- en minderjarige casussen. In geen van de dertig dossiers was de leeftijd van het casusindividu te achterhalen. Het betreft hier persoonsgegevens die vanwege privacywetgeving gelakt zijn door de opdrachtgever. Bij minimaal één dossier ging het hoogstwaarschijnlijk om een minderjarige persoon, in ieder geval bij aanvang, omdat er in dat dossier sprake was van een PIJ maatregel. Die maatregel wordt alleen aan minderjarigen opgelegd (>12 en <18 jaar). We kunnen verder niet met zekerheid vaststellen

51

dat die verdeling tussen meerderjarigen en minderjarigen heeft plaatsgevonden. Bovendien weten we de leeftijden van de casusindividuen uit alle bestaande PGA-CTER dossiers niet. Zodanig hebben we geen informatie om de selectie mee te vergelijken. Notificatie Van de dertig dossiers is er dertien keer een notificatiebrief opgemaakt of een notificatie besluit in de dossiers opgenomen, waarvan er zeven na (soms ruime) aanvang van de casussen. In dat laatste geval betreft het in de meeste gevallen de dossiers uit 2018, het jaar waarin de wet Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) van kracht werd. In zeventien dossiers is geen notificatiebrief of besluit genoteerd. In de meeste gevallen gaat het dan om uitreizigers naar Syrië of Irak die daar nog verblijven, of om personen in detentie. In één geval is het overhandigen van een notificatiebrief (nog) uitgesteld vanwege het mogelijk negatieve effect op de persoon. Het feit dat wij de notificatie niet hebben terug kunnen vinden in de dossiers wil niet zeggen dat in de zeventien dossiers waarin geen notificatie is aangegeven, er geen notificatie plaats gaat vinden of wellicht al heeft plaatsgevonden.

52

5. De opbrengsten van de Haagse PGA-CTER - een lichte effectevaluatie Wat zijn de kwalitatieve opbrengsten van de Haagse PGA-CTER? We hebben op twee niveaus gekeken naar de succesvolle elementen en de opbrengsten van de interventies: op het niveau van de samenwerking in de Haagse PGA-CTER en op het niveau van de individuele casussen. Het perspectief van de ketenpartners en de individuele casusdossiers vormen de basis van deze ‘lichte effectevaluatie’. Allereerst is gekeken naar de doelen van de PGA. Wat probeert men op individueel casusniveau met elkaar te bereiken? Vervolgens wordt ingegaan op de vraag of op basis van het perspectief van professionals en de analyse van de dossiers kan worden vastgesteld of de doelen daadwerkelijk zijn bereikt. Om de doelen te bereiken is het belangrijk dat aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan. Bijvoorbeeld, uit de wetenschappelijke literatuur weten we dat voor een effectieve maatwerkaanpak men moet inzetten op een combinatie van interventies die verschillende aandachtsgebieden beslaan. Voor dit hoofdstuk is het analysekader voor lichte effectevaluatie gebruikt uit Bijlage 3. Hiervan zijn in Bijlage 6 en in Bijlage 7 vragen afgeleid voor de interviews en het dossieronderzoek.

Deze toetsingsvragen zijn gebaseerd op de ‘what works’ beginselen die in Hoofdstuk 2 zijn toegelicht: het risicobeginsel, het behoeftenbeginsel, de responsiviteit, de behandelmodaliteit, de programma-integriteit en het professionaliteitsbeginsel. Voor veel respondenten was het interview een van de eerste momenten om structureel stil te staan bij, en te reflecteren op, de werkwijze van de PGA-CTER. We hebben in de interviews zowel gevraagd naar successen als naar verbeterpunten. Gedurende de interviews ontstonden er bij veel respondenten al reflecterend nieuwe inzichten, met name op wat nog aandacht behoeft. We vermoeden dat er meer nadruk lag bij respondenten op verbeterpunten en wensen dan op de behaalde successen binnen de PGA-CTER. Het bestrijden van radicalisering in zijn algemeenheid en de PGA-CTER in het bijzonder zijn pionierswerkzaamheden, waarin een voortdurende onzekerheid bestaat over mogelijke veranderingen. Een lerende en reflecterende houding is daarom cruciaal. Vanuit die houding hebben veel respondenten een belangrijke bijdrage geleverd aan de resultaten die in dit hoofdstuk worden beschreven. In paragraaf 5.1 hebben we de vragen ten behoeve van de lichte effectevaluatie opgenomen die centraal staan in dit hoofdstuk. In paragraaf 5.2 bespreken we in hoeverre we kunnen beoordelen of de doelstellingen van de PGA-CTER behaald kunnen worden.

In paragrafen 5.3 en 5.4 worden de succesvolle elementen en opbrengsten van de Haagse PGA-CTER besproken en respectievelijk de minder succesvolle elementen. In 5.5 bespreken we de wensen voor de toekomst zoals die zijn geuit door de respondenten.

5.1 Vragen ten behoeve van de lichte effectevaluatie Op basis van de literatuurscan zijn de volgende vragen geformuleerd die leidend zijn bij de evaluatie van de opbrengsten van de PGA-CTER en bij de evaluatie van de verhouding tussen de doelstellingen en resultaten. -

Sluit de PGA aan op het vastgestelde risico (risicobeginsel)? Is er sprake van proportionaliteit tussen het vastgestelde risico en de PGA interventies (risicobeginsel)?

53

-

Grijpt de PGA in op de verschillende risico- en beschermingsfactoren (behoeftenbeginsel)? Sluit de PGA aan op de leerbaarheid van het individu (responsiviteit)? Beschikken de uitvoerende professionals over de juiste houding, kennis en vaardigheden (professionaliteitsbeginsel)? Beschikken de uitvoerende PGA professionals naar het oordeel van hun samenwerkingspartners over vertrouwen en empathisch vermogen?

5.2 Behalen van doelstellingen Individueel maatwerk is een van de belangrijkste uitgangspunten voor een effectieve PGA-CTER. In de dossiers vinden we verschillende hoofd- en subdoelen terug. Dit komt individueel maatwerk ten goede. In een aantal dossiers wordt expliciet melding gemaakt van het behalen van doelen. Tabel 4 Voorbeelden doelen PGA-CTER dossiers

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Voorbeelden van doelen Zicht houden op (verdere) radicalisering Zicht krijgen en houden op mate van radicalisering Tegengaan van verdere radicalisering Deradicalisering Leefgebieden op orde krijgen Zorgen dat casus geen podium krijgt of invloed heeft op CTER netwerk Resocialisatie en integratie (binding met de maatschappij vergroten) Contact houden met politie/ ingang zoeken voor contact Uitreis tegengaan Ronselen en uitreis voorkomen door middel van detentie Succeservaringen opdoen (een enkele keer) Risicobeperking (geen uitleg wat dat betekent) Voorkomen van rekrutering Versterken van informatiepositie (ketenpartners) Duiding van ideologie en geloofsbeleving Activisme tegengaan Voorkomen beïnvloeding (van anderen of zelf beïnvloed worden)

Tabel 5 Voorbeelden subdoelen PGA-CTER dossiers

1 2 3 4

Voorkomen van subdoelen Leefgebieden op orde, met name werk en inkomen en wonen en schulden Tegengaan/ voorkomen ondermijnen van de democratische rechtsstaat Strafrechtelijke trajecten monitoren Veiligheid van kinderen waarborgen

54

Uit het dossieronderzoek hebben we niet kunnen afleiden in hoeverre de verschillende doelen zijn behaald. In een aantal dossiers wordt expliciet aangegeven dat er (sub)doelen behaald zijn. In verreweg de meeste dossiers is dit niet het geval. Een verklaring kan zijn dat de casus in een deel van de onderzochte dossiers nog niet was afgesloten. Het kan daarom nog te vroeg zijn om te beoordelen of doelen of effecten bereikt zijn. In de reeds afgesloten casuïstiek is ook niet altijd vastgelegd of, en welke doelen zijn behaald. Dit kan meerdere redenen hebben. Enerzijds zijn de doelen door het veranderlijke het karakter van de casuistiek en het individu eveneens aan verandering onderhevig. Anderzijds is er in geen van de dossiers een separaat format voor een integraal plan van aanpak aanwezig. Er zijn wel consequent afspraken en acties opgenomen in de dossiers. Op basis daarvan kan in sommige gevallen worden vastgesteld dat er doelen behaald zijn. We hebben daarom in de interviews expliciet gevraagd naar het succesvol behalen van doelstellingen. Sommige respondenten (<40) noemen het voorkomen van een uitreis naar jihadistische strijdgebieden een succes. Het causale verband met de PGA-CTER is echter niet met zekerheid vast te stellen. Veel respondenten (>40<60) beschrijven voornamelijk relatief ‘kleine’ voorbeelden als successen van de PGA.

Een respondent illustreert dat als volgt: “Je kunt niet altijd 100% een gehele aanpak uitvoeren, maar de kleine dingen zijn ook belangrijk, zoals huisvesting of het behalen van een diploma.” Respondenten benadrukken de waarde van het behalen van kleine doelen, zeker in het licht van een persoonsgerichte aanpak. Het vinden van een woning of het behalen van een diploma bijvoorbeeld hebben op een individueel mensenleven een grote betekenis. Deze relatief kleine stappen kunnen daarmee een groot verschil maken in een radicaliseringsproces. Bovendien is de maakbaarheid van een persoonlijk leven maar in een bepaalde mate door een gemeente te organiseren. Respondenten hebben verschillende opvattingen over wat succes en effectiviteit betekenen in de context van de PGA-CTER. Respondenten (>60) merken op dat succes lastig te meten is. Wellicht draagt het ontbreken van een expliciete doelstelling eraan bij dat de professionals vanuit hun eigen taakomschrijving kijken wat voor hen haalbaar is, en in dat licht succes definieren. Een voorbeeld dat door de respondenten genoemd werd, was het feit dat een client bij uitstroom uit de PGA-CTER nog eens contact opneemt met de betrokken ketenpartners. Bepaalde randvoorwaarden voor effect worden wel besproken.

Verder geven respondenten aan dat de volgende zaken belemmerend kunnen werken of aandacht behoeven in het kader van doelbereiking en effectiviteit: - Zicht op ideologie: Hoe ver mogen professionals binnen de PGA-CTER gaan om zicht te krijgen op de ideologie van een casusindividu (iemands gedachten). Wat mogen ketenpartners daarin van zichzelf, hun collega’s en de persoon in de aanpak verwachten? - Maatwerk: Binnen een grote gemeente zoals Den Haag zijn bij de praktische leefgebieden protocollen eerder regel dan uitzondering. Het is een uitdaging om maatwerk te leveren dat binnen de (standaard) vereisten van gemeentelijk beleid blijft. Dit doet zich bijvoorbeeld voor in het geval dat een (potentieel) casusindividu een bijstandsuitkering aanvraagt en zo via de reguliere werkwijze binnenkomt. Indien diegene om wat voor reden dan ook een regeling krijgt toegewezen waarbij geen tegenprestatie vereist is (een zogenaamde luwteplek), dan is de mogelijkheid tot een interventie binnen de PGA-CTER via die route meteen uitgesloten.

55

-

-

-

Informatie-uitwisseling: Er is soms sprake van beperkte informatie-uitwisseling (feedbackloop) tussen de verschillende overleggremia zoals het tactisch overleg, het casusoverleg en de weegploeg. Met name omdat er bij de verschillende overleggen ook verschillende ketenpartners wel of niet aan tafel zitten. Inzet externen: De inzet van partijen zoals adviesbureau NTA en het LSE voor bijvoorbeeld spiegelgesprekken wordt door respondenten soms lastig gevonden. Ze onderschrijven het mogelijk belang van die partijen in de PGA-CTER, maar krijgen naar eigen zeggen te weinig zicht op het verloop en de uitkomsten van zulke interventies. Verbreden van netwerk: Het verbreden van het sociale netwerk voor een persoon in de PGA-CTER is een interventie die in de praktijk lastig blijkt vorm te geven. De organisatie van ‘nieuwe vrienden of een buddy’ is niet gemakkelijk.

In de volgende twee paragrafen kijken we eerst naar de succesvolle elementen en opbrengsten en daarna naar de minder succesvolle elementen en opbrengsten die de randvoorwaarden voor effect beïnvloeden.

5.3 Succesvolle elementen en opbrengsten In deze paragraaf staan we stil bij de randvoorwaarden voor effectiviteit aan de hand van de ‘what works’ beginselen. We kijken specifiek naar de succesvolle elementen en opbrengsten bij zowel in de het werken binnen de PGA-CTER als bij de individuele casuïstiek. Risico, responsiviteit en behoeften (RNR-principes) Voor een effectieve PGA-CTER zijn een paar zaken belangrijk. Allereerst moeten de PGA-CTER interventies proportioneel zijn in het licht van het vastgestelde risico. Dit houdt in dat de interventies om ethische en efficiëntie-redenen niet groter of indringender zijn dan de aanpak van het risico vereist. Ten tweede is het belangrijk dat de PGA-CTER ingrijpt op verschillende risico- en beschermingsfactoren. Ten derde moet de PGA-CTER aansluiten bij de leerbaarheid van het casusindividu. Uit de procesevaluatie is gebleken dat er in de dossiers een beperkte risicoanalyse opgenomen is. Daarnaast zijn de analyses over de oorzaken van radicalisering, beschermingsfactoren en de leerbaarheid van het casusindividu gebaseerd op gefragmenteerde informatie. We hebben ook gekeken of, en in hoeverre de uitkomsten van het risicotaxatie-instrument of de gedeeltelijke risicoanalyse zijn toegepast in de plannen van aanpak. De toepassing van een risicoschatting is niet vast te stellen.

We kunnen daarom geen uitsluitsel geven over de proportionaliteit. Dit komt omdat er geen specifiek format voor een integraal plan van aanpak in de dossiers is opgenomen waarin samenhang en opvolging van analyse, doelen en interventies en succescriteria zijn uitgeschreven. Het feit dat we niet op basis van de dossiers samenhang of proportionaliteit kunnen vaststellen, betekent niet dat er in de uitvoering van de PGA-CTER geen samenhang of proportionaliteit is. Behandelmodaliteit De meeste respondenten (>60) geven aan dat er binnen de PGA-CTER veel aandacht door de ketenpartners wordt besteed aan de praktische leefgebieden zoals huisvesting, school, werk en dagbesteding. Deze praktische leefgebieden bieden vaak de meest concrete handvatten om op 56

overzichtelijke en meetbare wijze te intervenieren. Respondenten twijfelen (>40<60) of er voldoende aandacht wordt geschonken aan andere leefgebieden zoals identiteitsontwikkeling, herinterpretatie van de ideologie, beschermende factoren en protectieve steun van familie. Het belang van deze leefgebieden wordt onderstreept door de meeste respondenten. Voor de andere aandachtsgebieden geldt dat er idealiter eerst een analyse gemaakt moet worden voordat er tot een interventie kan worden overgegaan. Of een analyse gemaakt kan worden hangt af van de informatiepositie van de partijen en van privacywetgeving en (medisch) beroepsgeheim. Ook bij deze opmerkingen zien we de kritische, reflectieve houding van Haagse professionals terug. Juist de gemeente Den Haag heeft als een van de eerste, zo niet als eerste gemeente, ingezet op familieondersteuning. Bovendien hebben zij in een zeer vroeg stadium GGZ-partners bij de aanpak betrokken. Het belang van aandacht voor psychosociale en psychiatrische problemen in casuïstiek werd pas enkele jaren later in wetenschappelijke onderzoek bevestigd. Den Haag liep in dat opzicht voor de troepen uit. Dit punt wordt niet door de respondenten naar voren gebracht. Haagse professionals lijken zich niet altijd bewust te zijn van de pionierende rol die ze hebben vervuld. In de dossiers zijn de onderstaande aandachtsgebieden aan bod gekomen:

Figuur 7 Aandachtspunten dossiers Den Haag

57

In de categorie Anders, ging het om de volgende interventies: Tabel 6 Interventies categorie Anders

Omschrijving Anders 1 Casusindividu is dak- en thuisloos, vrijwillige wens tot terugkeer naar land van herkomst maar uitzetting bemoeilijkt door COVID-19 2 Spoedprocedure intrekken wapenvergunning 3 Paspoortmaatregel 4 Verstoren van contact van het individu met CTER-netwerkcontacten (door politie) en contact met andere gemeente waar casus hetzelfde werk is gaan doen als voor de bestuurlijke rapportage. Vooral monitoring en onderzoek gerichte interventies 5 Casusindividu verblijvend in het buitenland heeft aangegeven vrijwillig afstand te willen doen van het Nederlanderschap in afwachting van eventuele uitzetting of aanhouding

Aantal dossiers 1 1 1 1

1

Meerdere respondenten (<40) zien een meerwaarde in een systeemgerichte aanpak waarin zowel exitals familieondersteuning en het bredere netwerk onderdeel zijn van de interventies. Ook zien enkele respondenten (<40) voordelen in een regionale benadering in plaats van alleen een lokale benadering van de persoonsgerichte aanpak. Sommige respondenten (<40) vinden dat de ideologie van casusindividuen te centraal staat en zien meer heil in bijvoorbeeld een integrale levensloopbenadering. Dit is een methodische aanpak waarbij de biografie van het casusindividu centraal staat. Een analyse van iemands levensloop geeft inzicht in de sleutelmomenten in het radicaliseringsproces en in de sociale en cognitieve context daarvan. Andere respondenten (<40) geven juist aan dat de aandacht voor de ideologie explicieter mag zijn. De meeste respondenten (>60) zijn het er over eens dat de PGA-CTER uitgebreid moet worden naar meerdere ideologische vormen van radicalisering. Ze geven aan dat het belangrijk is om geen willekeurig onderscheid te maken tussen het jihadisme en andere ideologieën. Uitbreiding is gelegitimeerd vanwege de veranderlijke aard van het fenomeen. Programma-integriteit De positieve opbrengsten in het methodisch werken zijn onderverdeeld in de uitvoering van periodieke overleggen, de notificatie van de casusindividuen en het zicht op potentiële doelgroepen voor de PGACTER.

De periodieke overleggen zijn structureel (meestal een keer per zes weken) en vormen de basis voor goede informatiedeling, het maken van afspraken, het bijhouden van ontwikkelingen in de casus en het inzetten van interventies. Het gezamenlijk uitreiken van het notificatie besluit aan een casusindividu, in overleg met politie, gemeente en andere stakeholders van het casusoverleg, is ook succesvol. Daardoor is een notificatie voor alle betrokken partijen uitvoerbaar zonder al te nadelige effecten op de casus. Binnen de PGA-CTER is er goed zicht op potentiële doelgroepen (met verschillende ideologische vormen). Daardoor zijn professionals beter voorbereid op de ontwikkelingen binnen radicalisering en extremisme en kunnen ze snel anticiperen indien er nieuwe signalen of casussen binnenkomen.

58

Professionaliteitsbeginsel Respondenten beschouwen het vertrouwen tussen ketenpartners en de ‘korte lijntjes’ als belangrijke opbrengsten van het succes van de PGA-CTER. De driehoek tussen gemeente, politie en OM zien zij als een cruciale basis voor de aanpak. De inzet van politie in samenwerking met zorgpartijen zorgt voor extra personele capaciteit (interventie vermogen) en het verkrijgen van meer informatie. Ook heeft de inzet van de politie een methodische meerwaarde voor casuïstiek omdat hier bij uitstek het zorgperspectief en veiligheidsperspectief samenkomen. In de leersessie is een voorbeeld gegeven waarin politie en hulpverleners samen optrekken. Een wijkagent zorgde voor een warme introductie van de hulpverlener bij een casusindividu. Deze samenwerking tussen zorg- en veiligheid is volgens respondenten (>60) echt een van de krachten van de PGA-CTER. Deze integrale samenwerking zien we terug in de dossiers. In alle dossiers is sprake van verschillende ketenpartners die verschillende interventies inzetten en uitvoeren, tegelijk of in opvolging van elkaar. In alle dossiers zijn de belangrijkste ketenpartners vertegenwoordigd. Dit wordt bevestigd door de interviewresultaten waaruit blijkt dat de meerderheid van de respondenten (>60) heeft aangegeven dat de belangrijkste ketenpartners betrokken zijn bij de PGA-CTER.

Deelname van een eventuele ontbrekende partij wordt altijd snel georganiseerd door het Zorg- en Veiligheidshuis. Hieronder volgt een aantal succesvolle opbrengsten van de Haagse PGA-CTER zoals die door respondenten is omschreven: - Het in kaart brengen van gezinnen en ‘achterblijvers’ van uitreizigers. Gezinnen en achterblijvers kunnen betrokken worden in een plan van aanpak bij terugkeer en of bij detentie van het casusindividu. - De betrokkenheid van ervaren en getrainde professionals. Respondenten (> 40 < 60) zien het snel en helder in kaart brengen wat een ketenpartner wel of niet kan betekenen voor een casusindividu als een positieve opbrengst. Over de betekenis van een ketenpartner voor de casus wordt duidelijk gecommuniceerd, zowel met de ketenpartners als met de betreffende persoon. - Het tonen van kennis en expertise van professional aan casusindividu. Dit vergroot de kans op responsiviteit en het opbouwen van een vertrouwensrelatie. - Het voeren van maatwerk per persoon door daadkrachtige professionals die een mandaat hebben om keuzes te maken in de complexe casuïstiek van de PGA-CTER. De professionals handelen doordacht, ondanks dilemma’s en veranderingen. Ze krijgen daar ook de ruimte voor vanuit hun eigen organisatie en binnen de integrale samenwerking. - Een hecht team binnen de eigen moederorganisatie.

Sommige respondenten (<40) geven aan dat dit belangrijk is om op terug te kunnen vallen als je het even niet weet en om mee te kunnen sparren. - Het werken in duo’s in complexe casuïstiek. Daardoor ontstaat een zogenoemde ‘meerogenpraktijk’ en is de (fysieke) veiligheid van professionals beter te waarborgen. - Een ruim budget voor de inzet van professionals binnen de PGA-CTER en de interventies. Tot slot zijn er ook een aantal randvoorwaarden te onderscheiden voor de samenwerking en het werken in individuele casuïstiek. Deze randvoorwaarden worden door respondenten eveneens als een belangrijke opbrengst van de PGA-CTER beschouwd. Bijvoorbeeld: Professionals die werken binnen een juridisch

59

gedwongen kader kunnen die kaders gebruiken om een casusindividu te confronteren en/of te motiveren. Juridische kaders werken als een zogeheten ‘stok achter de deur’. Ze bieden een opening voor het contact tussen professional en casusindividu. Ze hebben een (positief) effect op voortgang van de aanpak en op de persoonlijke ontwikkeling van een casusindividu. Maar ook het gebrek aan juridische kaders kan voordelen bieden. Ketenpartners in de PGA-CTER die niet binnen een gedwongen justitieel kader werken en die zowel toegang tot financiële middelen kunnen organiseren (zoals een uitkering), als interventies zoals scholing, bieden een aantrekkelijke en laagdrempelige ingang voor het contact met een casusindividu. Er valt immers wel wat te ‘halen’ voor een persoon maar er zijn op voorhand geen represailles omdat er geen justitieel kader aan het contact ten grondslag ligt. Die laagdrempelige ingang kan het begin vormen van een effectief PGA-CTER traject en bijdragen aan de responsiviteit van een casusindividu. Voor beide kaders geldt, of er nou sprake is van een juridisch gedwongen kader als een juridisch vrijwillig kader, dat middelen, interventies en de relatie tussen professionals en het casusindividu belangrijk zijn.

Respondenten (>60) geven ook aan dat ze de intrinsieke motivatie van ketenpartners om bij te dragen aan de samenleving en op constructieve wijze iets kunnen betekenen voor het casusindividu - zowel op het vlak van welzijn als veiligheid - waardevol vinden. Bejegening Een ander succesvol element van de PGA-CTER is het onderbouwen en onderhouden van een zoveel mogelijk transparante relatie met het casusindividu en/of met hun sociale omgeving of familie omgeving, aldus de respondenten (<40). Een transparante relatie vereist onder andere duidelijkheid over de rol van de betreffende ketenpartners, uitgesproken verwachtingen ten aanzien van (de medewerking en inzet) van het casusindividu en helderheid over wettelijke kaders. In het contact met de sociale omgeving en familie is het bijvoorbeeld belangrijk om oog te hebben voor de effecten van de radicalisering op een familie of gezin van de casusindividu. Wanneer nodig moet het gezin kunnen worden ondersteund of van hulp voorzien. In zeven dossiers speelt gender een rol in de casus. Gender wordt beperkt genoemd in de context van dossiers die vrouwelijke uitreizigers naar Syrië en Irak betreffen en waarin zij als potentiële terugkeerders worden aangemerkt. Alleen de eventuele moederrol wordt hierin besproken. In één dossier wordt expliciet een vaderrol benoemd.

Het gaat in dat geval om een vader die vanuit detentie een band met zijn kinderen moet opbouwen. Sommige respondenten (<40) hebben de wens geuit deze nog zeer beperkte aandacht voor de genderrol uit te breiden. Deze wens moet in het licht gezien worden van de eerder aangehaalde discussie tussen ketenpartners die betrekking had op de vraag of vrouwen zonder de bereidheid om geweld te gebruiken wel of niet thuishoren in de PGA-CTER.

5.4 Minder succesvolle elementen en opbrengsten In deze paragraaf staan we stil bij de randvoorwaarden voor effectiviteit aan de hand van de ‘what works’ beginselen die vanuit de interviewresultaten en de dossieranalyse als minder succesvolle elementen en opbrengsten kunnen worden beschouwd. We bespreken achtereenvolgens de volgende beginselen: het risicobeginsel, het behoeftenbeginsel, de responsiviteit (RNR), de behandelmodaliteit, de programmaintegriteit en het professionaliteitsbeginsel.

60

Risico, behoeften en responsiviteit (RNR) Zoals eerder aangeven kunnen we op basis van de dossieranalyse geen uitspraken doen over de proportionaliteit en de samenhang tussen het risico en de interventies. Enerzijds is er geen specifiek format voor een plan van aanpak. Anderzijds werd er bijna nooit expliciet geformuleerd welke risico’s (integrale) interventies helpen te verminderen dan wel helpen te voorkomen of oplossen, en aan welke doelen ze bijdragen. Het is dus niet zo dat de ingezette interventies in de bestudeerde dossiers niet zouden passen bij de genoemde doelen, echter de explicitering daarvan ontbreekt. Dit kan mogelijk verklaard worden doordat professionals de te verwachten effecten van interventies zo vanzelfsprekend vinden dat ze die effecten gewoonweg niet benoemen. Hun werkpraktijk en hun leerontwikkeling vormen zich voor een groot deel door ervaringsleren (learning by doing). Zoals we in het eerste hoofdstuk beschreven, bemoeilijkt de aard van radicalisering als wicked problem het vaststellen van risico’s. Uit de interviews blijkt dat er discussies bestaan waarin professionals verschillen van inzicht over wat nu eigenlijk als risico of probleem moet worden gezien. Met name met betrekking tot ideologieën die geen geweldaspect kennen. Enkele respondenten (<40) geven aan dat ook een ideologie problematisch kan zijn zonder dat er geweld gebruikt wordt.

Een persoon kan immers ook propaganda verspreiden of ronselen. Ten aanzien van de behoeften van de casusindividuen kunnen we op basis van de dossiers geen effecten vaststellen. Dat komt omdat er in de dossiers geen uitputtende analyses zijn opgenomen over de oorzaken van radicalisering of over de beschermende factoren. De informatie is gefragmenteerd. Dat geldt ook voor informatie over het psychisch welzijn van een casusindividu. Het is onduidelijk welke diagnosen er wel of niet formeel gesteld zijn en wat deze betekenen voor het werken met het casusindividu. Sommige respondenten geven aan dat de responsiviteit (en leerbaarheid) van het individu soms meer aandacht behoeft. Een respondent illustreert dat door te wijzen op de soms eenzijdige en niet wederkerige relatie met een casusindividu. Het individu maakt in sommige gevallen wel gebruik van de mogelijkheden en hulp vanuit de PGA-CTER, maar geeft niet thuis op andere gebieden. Binnen de PGACTER is dan ook de vraag wat er verwacht kan worden van personen in deze aanpak. Zij zitten immers in een afhankelijkheidsrelatie met de gemeente en betrokken ketenpartners en deelname is niet (per definitie) vrijwillig. De leerbaarheid van het individu is in het overgrote deel van de dossiers (20 keer) niet in kaart gebracht.

In de dossiers waarin dat wel het geval is, blijft het onduidelijk of er rekening wordt gehouden bij de inzet van interventies met de leerbaarheid van het individu. Er is bijvoorbeeld geen onderbouwing van een keuze voor een interventie opgenomen in de dossiers. In één dossier wordt er gesproken over een interventie in relatie tot de intelligentie en leerbaarheid van het individu. Daarbij gaat het niet zozeer om de leerbaarheid zelf maar om het hoge opleidingsniveau van het casusindividu en het werk van deze persoon. Beide worden als mogelijk risico gezien. Het hoge opleidingsniveau kan leiden tot ongewenste intellectuele beïnvloeding van het PGACTER netwerk en roept vragen op met betrekking tot het gremium wat daarvoor gebruikt wordt. De gekozen interventie in deze casus is gericht op het behoud van arbeid en omstandigheden, zodat het casusindividu in zijn of haar eigen, natuurlijke omgeving intellectueel wordt uitgedaagd. Behandelmodaliteit In de dossiers komen verschillende aandachtsgebieden terug waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat

61

ze belangrijk zijn. Er is echter in geen van de dossiers een uitgebreide analyse van het aandachtsgebied of de inzet van een interventie die betrekking heeft op dat aandachtsgebied opgenomen. Dit hangt waarschijnlijk samen met onze vaststelling dat er in algemeenheid weinig tot geen analyses zijn gemaakt in de dossiers die vallen onder het risicobeginsel, responsiviteit, behoeften-beginsel, de behandelmodaliteit en het programma-integriteitbeginsel. Dat wil zeggen dat niet duidelijk is wat de status van de informatie is, wie de eigenaar van de informatie is en op basis waarvan de weging van die informatie leidt tot een beeld en oordeel over het individu. Respondenten gaven aan dat de praktische leefgebieden vaak de meest concrete handvatten geven voor interventies. Tegelijk blijkt uit de interviews ook dat juist een praktische interventie zoals huisvesting een van de moeilijkste interventies is om uit te voeren gezien de huidige krapte op de Nederlandse huizenmarkt. Dit is geen specifiek probleem voor de PGA-CTER, noch voor Den Haag zelf. Echter, het heeft mogelijk wel een negatieve invloed op het kunnen behalen van doelen binnen de PGACTER.

In deze context delen we graag twee bevindingen op het gebied van sociale media en scenario(denken): - Sociale media: Hoewel er in alle dossiers gevraagd wordt naar het sociale mediagebruik van het individu, is het standaardantwoord: onbekend of niet ingevuld. In één dossier is het sociale media-account gelakt. Soms wordt er door ketenpartners gevraagd naar OSINT-informatie. Dit betreft het verzamelen van informatie uit openbare bronnen en weging daarvan in een veiligheidscontext met gebruik van een multidata-analysemethode (open source intelligence). Afspraken over informatie delen vindt men terug in het Modelconvenant, hoofdstuk Planevaluatie taken en rollen. In één casusdossier doet de NCTV het aanbod om een persoon digitaal ‘uit te lopen’ op sociale media. We hebben dit eenmalig in het dossieronderzoek vastgesteld (jaartal onbekend). In sommige dossiers is een sociale media-verbod opgenomen als onderdeel van strafoplegging of schorsende voorwaarden. Het standaardantwoord ‘onbekend’ bij sociale media in de dossiers is opvallend, omdat er wel naar gevraagd wordt in de dossiers. Het gebruik van sociale media kan een indicatie geven van onder andere ideologie, netwerk, rol, status en leerbaarheid of cognitieve intelligentie van de persoon, protectieve steun van familie en andere beschermingsfactoren. Twee kanttekeningen zijn daarbij op zijn plaats.

Ten eerste vragen de meeste eerstelijnswerkers vermoedelijk niet standaard naar het gebruik van sociale media van cliënten omdat het meestal geen onderdeel is van het methodisch werken. Ten tweede is er voor het volgen van sociale mediagebruik een wettelijke grondslag nodig. - Scenario(denken): Hoewel in sommige dossiers mogelijke scenario’s kort worden voorgesteld en gevolgd, worden deze niet in casuïstiek toegepast waarin geen (tijdelijk) ‘statisch verblijfmoment’ is. Denk bij een statisch verblijfmoment aan bijvoorbeeld detentie of verblijf in het buitenland. Dat betekent dat we op basis van de dossiers niet kunnen zeggen of er structurele ruimte is om binnen de bestaande casuïstiek scenario-oefeningen te doen. Deze conclusie wil niet zeggen dat het niet in de praktijk gebeurt door professionals.

62

Programma-integriteit In geen van de dossiers is een separaat en ingevuld format voor een integraal plan van aanpak opgenomen dat toeziet op de samenhang en opvolging van informatie, risico-inschatting, doelen, interventies, afspraken tussen ketenpartners en succescriteria. Daarnaast zijn er in de meeste gevallen geen concrete risicofactoren opgenomen. In een enkel geval is een beschermingsfactor in kaart gebracht. Het is daarom niet vast te stellen of er risico en beschermingsfactoren zijn en hoe daarop ingespeeld wordt. Hetzelfde geldt voor integraal samenwerking. Alhoewel dat in de praktijk kan gebeuren is het niet in de vorm van een ingevuld format terug te vinden in de dossiers. Het huidige software systeem GCOS maakt het momenteel niet mogelijk om een dergelijk format op te nemen. Professionaliteit In alle dossiers blijkt de betrokkenheid van verschillende ketenpartners die verschillende interventies inzetten en uitvoeren. De opvolging en samenhang is niet expliciet geformuleerd of aan een specifieke tijdsperiode verbonden. In enkele dossiers wordt een zeer beknopt overzicht getoond van ingezette en/of afgeronde interventies met naamsvermelding van de betreffende ketenpartner/organisatie.

5.5 Lessen voor een toekomstige Haagse PGA-CTER We hebben een aantal lessen en wensen voor de toekomst gedestilleerd uit de interviews met respondenten. Die hebben we onderverdeeld in samenwerken & kennis en training en in methodisch werken. Hier volgt een overzicht van de genoemde wensen van de respondenten die betrekking hebben op samenwerking & kennis en training. - Het betrekken van de IND (door het OM) in een zo vroeg mogelijk stadium om een gesprek te kunnen voeren wanneer de intrekking van het Nederlanderschap van het casusindividu onderzocht wordt. - De (fysieke) veiligheid voor hulpverleners moet blijvend worden onderzocht en worden gewaarborgd. - Het aantal professionals dat met elkaar betrokken kan zijn in de casuïstiek is beperkt. Dit kan bijdragen aan een vereenzaming van de professional. - Ook het belang van kennisoverdracht met betrekking tot radicalisering is groter in dit licht, om te voorkomen dat specifieke radicaliseringskennis uit de organisatie verdwijnt. - Voldoende aandacht en zorg voor de betrokken professionals zodat ze zelf geen trauma oplopen, ook vanwege het hoge afbreukrisico dat media exposure met zich mee kan brengen (zoals is voorgekomen in andere G4 gemeenten). Een mogelijke maatregel die dit kan voorkomen is het aanstellen van een psycholoog die individuele gesprekken kan leiden met de professionals en intervisie kan begeleiden.