RIS310030 Bijlage Eindrapport - Pionieren in veranderende complexiteit pdf

Onder deze interventies schuilen de daadwerkelijke werkzame elementen van een persoonsgerichte aanpak die tot de gewenste aanpak leiden (Pawson & Tilley, 1997: 66, 2004: 6). We kunnen de volgende mechanismen onderscheiden (Gielen, 2018a; Hordijk; 2018; 2019). Deze mechanismen komen overeen met de aandachtsgebieden die in literatuur naar voren komen als belangrijke elementen van interventies voor geradicaliseerde personen (Hordijk, 2018; 2019): -

-

-

-

-

Werken aan persoonlijke identiteit: Individuele coaching kan empathie, zelfvertrouwen, relatie vaardigheden, identiteitsontwikkeling, verantwoordelijkheidsgevoel en reflectief vermogen stimuleren. Herinterpretatie van de ideologie: Religieuze en ideologische begeleiding kan de aantrekkingskracht van het extremistische narratief reduceren. Praktische leefgebieden op orde: Praktische ondersteuning bij bijvoorbeeld woning, werk, onderwijs en schuldhulpverlening, draagt bij aan een stabiele omgeving en een dagelijkse routine. Die aspecten dragen bij aan meer zelfredzaamheid. (Mentale) weerbaarheid: Psychologische hulpverlening geeft ruimte voor het bespreken van existentiële vragen en kan problemen op het gebied van geestelijke gezondheid (angst, trauma, depressie) behandelen en zo bijdragen aan een verbeterde mentale weerbaarheid. Protectieve steun familie: Familie- en netwerkondersteuning draagt bij aan het creëren van een positief alternatief netwerk. Dit kan weerstand bieden aan de aantrekkingskracht van het extremistische netwerk en kan beschermende factoren te stimuleren. Responsiviteit: Motivatietrajecten bevorderen de medewerking van het individu aan interventies en hulpverlening.

Dat is extra belangrijk voor een doelgroep die vanuit ideologische overwegingen dan wel vanuit psychopathologie wantrouwend staat tegenover de Nederlandse samenleving en - in het verlengde daarvan - tegenover de hulpverleners. Het bevorderen van medewerking aan interventies en hulpverlening is daarmee een randvoorwaarde om alle andere interventies te laten slagen.

22

2.3 ‘What works’? In de jaren negentig bundelden de Canadese onderzoekers Don Andrews en James Bonta inzichten uit hun onderzoek naar ‘wat werkt’ in effectieve interventies om recidive binnen criminaliteit te voorkomen. Ze noemden dit het Risk – Need – Responsivity (RNR) model. Deze drie beginselen stonden centraal: het risicobeginsel, het behoeftenbeginsel en het responsiviteitsbeginsel (Andrews, Bonta & Hoge, 1990). 1. Het risicobeginsel (risk): Een interventie moet in duur en intensiteit afgestemd worden op de ernst van de problematiek en op het recidiverisico van een individu. Het is in het licht van de persoonsgerichte aanpak belangrijk om vooraf een goede risicotaxatie te maken van ieder individu. Is hij/zij een meeloper of behoort hij/zij tot de harde kern? Hoe hoger het recidiverisico, des te frequenter, langer en indringender de interventie moet zijn. Een intensieve behandeling van delinquenten met een laag recidiverisico werkt juist averechts en kan zelfs leiden tot een vergroting van het recidiverisico (Bonta e.a. 2000). 2. Het behoeftenbeginsel (need): Een interventie is alleen effectief als die inhoudelijk aansluit op de factoren die verklaren waarom de dader delict(en) pleegde. Eveneens moeten de factoren die recidive voorspellen meegenomen worden. Dit vraagt om een goed inzicht in de factoren die hebben bijgedragen aan het plegen van een delict.

Als de interventie zich op meerdere risicofactoren richt, leidt dit tot méér kans op vermindering van recidive (Gendreau, French, & Taylor, 2002). Met deze kennis in het achterhoofd is het bij de persoonsgerichte aanpak belangrijk om naast een risicotaxatie, nadrukkelijk ook het levensverhaal van iemand in kaart te brengen. Waarom is iemand geradicaliseerd? Welke verschillende factoren hebben hieraan bijgedragen? Hoe kunnen deze factoren zoveel mogelijk worden behandeld of geneutraliseerd? De beantwoording van deze vragen vergt kennis van risicofactoren en van de zogenaamde beschermende factoren tegen (verdere) radicalisering, zoals een positief en steunend familienetwerk. Versterking van die beschermende factoren draagt namelijk ook bij aan het helpen voorkomen van recidive (Andrews & Bonta, 2010). 3. Het responsiviteitsbeginsel (responsivity): De leerbaarheid van de individuele deelnemer en de mate waarop iemand bereid is om mee te werken aan een interventie zijn belangrijke succesfactoren van een interventie. De meest effectieve methoden om individuen nieuwe gedragingen aan te leren zijn cognitief- en gedragstherapeutische interventies, ongeacht over welk probleemgedrag het gaat.

Bij de ontwikkeling en uitvoeren van interventies moet ook rekening worden gehouden met persoonlijke eigenschappen van de individuele deelnemer zoals: interpersoonlijke gevoeligheid, probleembesef, motivatie, verbale capaciteit, cognitieve rijpheid, leerstijl en waarden. Uit onderzoek weten we dat er onder geradicaliseerden een hoge prevalentie is van psychiatrische en psycho-sociale problematiek (Weenink 2015 en 2019; Thijs et al. 2018; Gielen, 2020c). Bepaalde interventies zullen minder geschikt zijn voor bijvoorbeeld geradicaliseerden met PTSS, die borderline zijn of een verstandelijke beperking hebben. Als we dit vertalen naar de persoonsgerichte aanpak dan vraagt dit beginsel om een goed inzicht in iemands persoonlijkheid en leervermogen.

23

Het wetenschappelijke onderzoek naar de vraag ‘wat werkt?’ blijft nieuwe inzichten opleveren die worden toegevoegd aan het RNR model. Zo spelen naast bovengenoemde beginselen ook de behandelmodaliteit (de interventie moet op een deugdelijke wetenschappelijke theorie gestoeld zijn), de professionele kwaliteit (de interventie wordt uitgevoerd door professionals die hiervoor zijn opgeleid en over de noodzakelijke competenties beschikken) en de programma-integriteit (de interventie wordt uitgevoerd zoals ontworpen) (Andrews & Bonta, 2010) een belangrijke rol bij de vormgeving en de uitvoering van de ideale PGA-CTER.

2.4 Wie zij de ‘best persons’? Bij de inzet van interventies draait het niet alleen om ‘wat werkt’, maar ook ‘wie werkt’. Beschikken de professionals die interventies uitvoeren over de juiste opleiding en vaardigheden? Voor professionals die zich bezighouden met deradicalisering en disengagement bestaan er geen kwaliteitsstandaarden. Uit de beperkte studies die naar dit onderwerp zijn gedaan, komen een aantal essentiële randvoorwaarden naar voren waar een professional die betrokken is bij de persoonsgerichte aanpak aan moet voldoen. De professional moet ervaring en kennis hebben. De professional moet in staat zijn om een vertrouwensband met geradicaliseerde individuen en hun familieleden op te bouwen. De professional moet tevens in staat zijn om zich te bewegen op een complex politiek schaakbord waarin verschillende organisaties verantwoordelijkheden dragen. Een vast aanspreekpunt voor een individu die subject is van de PGA-CTER is van cruciaal belang. De werkrelatie tussen de professional en de persoon met een extremistische achtergrond is essentieel. Een vertrouwensband is de voorwaarde voor elke succesvolle interventie, of die nou gericht is op re-integratie of deradicalisering. Dit geldt zeker in de context van de PGA-CTER. Er zijn veel verschillende actoren betrokken in het domein. Daarom kan gesteld worden: zonder vertrouwd gezicht, geen vaste basis.

Naast de vertrouwensband die opgebouwd moet worden met het individu, is het vertrouwen tussen het individu en zijn/haar familie even cruciaal. Idealiter ontstaat er zo een driehoek waarbij het vaste aanspreekpunt samen met een vertrouwd familielid een ondersteunend netwerk vormt (Hallich & Doosje 2020c; Koehler, 2016; Gielen, 2020a; Gielen, 2020c; Dijkman, 2021, RAN 2017; Walkenhorst et al., 2019). Er zijn een paar belangrijke criteria waar de professional zelf aan moet voldoen. Hij of zij moet voldoende empathisch vermogen hebben, integraal kunnen werken en kennis hebben van radicaliseringsprocessen en interventies. Er zijn ook criteria die randvoorwaardelijk zijn om de professional in staat te stellen zijn of haar werk zo goed en zo veilig mogelijk uit de kunnen voeren. Supervisie en intervisie spelen hierin een cruciale rol. Het werken met radicalisering casuïstiek is om diverse redenen zwaar. Bij de begeleiding van geradicaliseerde individuen werkt men met mensen die de intentie hebben of hadden om andere mensen te doden of om geweld door anderen te legitimeren. Daarnaast bestaat er een risico dat de persoonsgerichte aanpak geen succes heeft. Dat kan grote consequenties hebben: mensen reizen (opnieuw) uit en brengen daarbij hun eigen leven in gevaar, of plegen een aanslag waarbij vele anderen (ook) het slachtoffer kunnen worden.

Dit valt uiteraard buiten de verantwoordelijkheid van de professionals die betrokken zijn bij de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak. Het leidt echter wel tot een (mogelijk belastend) plichtsbesef en verantwoordelijkheidsgevoel bij de professionals. Dit verantwoordelijkheidsgevoel wordt gevoed door het besef bij uitvoerende professionals van de PGA dat zij soms de enige professional zijn die goed contact heeft met het individu in

24

kwestie. Een verkeerde inschatting van de risico’s kan leiden tot besluiten die in het casusoverleg genomen worden. Deze besluiten kunnen grote consequenties hebben voor de maatschappij in zijn geheel en voor het individu zelf (Dijkman, 2021). Werken in de PGA-CTER context is belastend. Om het vertrouwen van het individu en de betrokken gezinsleden te behouden hebben sommige professionals de neiging om zich tot het uiterste in te zetten voor de betrokken individuen. Dit is verklaarbaar. De inzet van professionals draagt bij aan het vertrouwen en de responsiviteit van de individu, randvoorwaarden voor een succesvolle persoonsgerichte aanpak zoals in de wetenschappelijke literatuur beschreven wordt. Er is ook een valkuil. Het werk vereist een permanente beschikbaarheid en bereikbaarheid. Als het vertrouwen van gezinnen en individuen eenmaal gewonnen is, dan kunnen ze gemakkelijk een beroep gaan doen op de professionals. Ook met betrekking tot zaken die buiten de PGA-CTER vallen. Er wordt in deze context weinig rekening gehouden met kantoortijden. Daarnaast lopen PGA-professionals in potentie een veiligheidsrisico. Zij zijn immers het eerste aanspreekpunt binnen de Nederlandse overheid en zijn daarmee - in de ogen van de subjecten - de belichaming van de Nederlandse overheid.

Juist onder de geradicaliseerde doelgroep bestaat er een antipathie ten aanzien van de overheid, wat in sommige gevallen tot agressie kan leiden. Professionele (psychologische) ondersteuning in de vorm van intervisie en supervisie is daarom van essentieel belang (Dijkman, 2021).

2.5 Toetsingskader Mede op basis van deze literatuurscan hebben we een toetsingskader ontworpen voor zowel de plan-, proces- als lichte effectevaluatie van de Haagse PGA-CTER. De toetsingsvragen zijn per relevant hoofdstuk opgenomen. Het volledige toetsingskader is terug te vinden in Bijlage 3.

25

3. De Haagse aanpak op papier - een planevaluatie Op basis van het ontwikkelde toetsingskader over het multidisciplinair casusoverleg (zie Bijlage 3), hebben we geëvalueerd in hoeverre de huidige Haagse PGA-CTER voldoet aan de gestelde criteria van de planevaluatie. Een documentanalyse en interviews vormen de basis van deze analyse. Deze planevaluatie richt zich op de zogenaamde ‘papieren werkelijkheid’. Gezien de rappe opeenvolging van maatschappelijke, politieke en juridische veranderingen die hebben plaatsgevonden in de afgelopen jaren, zijn we zoveel mogelijk uitgegaan van de situatie rondom de Haagse aanpak zoals zij momenteel is beschreven in documenten. Voor context en duiding beschrijven we in sommige gevallen ook de situatie zoals zij zich voordeed in het verleden. We hebben gekeken in hoeverre belangrijke randvoorwaarden voor het goed functioneren van een multidisciplinair casusoverleg door de gemeente Den Haag goed zijn uitgeschreven en gedocumenteerd. Hoe wordt in de stukken de visie op de PGA-CTER beschreven? Wat zijn de doelstellingen? Wie is de doelgroep? Welke ketenpartners sluiten aan? Welke rollen en taken zijn hun toebedeeld? Is er aandacht besteed aan het bestuurlijk draagvlak en aan een methodiek? Of de Haagse PGA-CTER in de praktijk zo werkt zoals op papier beschreven is komt in de procesevaluatie in Hoofdstuk 4 aan bod.

In paragraaf 3.1 hebben we de vragen ten behoeve van de planevaluatie opgenomen. In paragraaf 3.2 bespreken we de context van de Haagse PGA-CTER op papier. In paragraaf 3.3 beschrijven we de visie, doelstellingen en aannames van de Haagse PGA-CTER zoals we die in de documenten hebben teruggevonden. In 3.4 en 3.5 evalueren we hoe het methodisch werken op papier is vastgelegd.

3.1 Vragen ten behoeve van de planevaluatie Het is belangrijk dat er een heldere visie over de persoonsgerichte aanpak en het multidisciplinair casusoverleg wordt geformuleerd. Vragen op basis waarvan de visie op papier getoetst is zijn:

-

-

Is er vastgelegd op welk maatschappelijk vraagstuk/welk probleem het multidisciplinair casusoverleg en de persoonsgerichte aanpak een antwoord bieden? Is er beschreven wat men wil bereiken met de samenwerking in het licht van de persoonsgerichte aanpak en op welke manier de samenwerking wordt ingericht? Zijn er structuren of processen ingericht om het bestuurlijk draagvlak bij alle ketenpartners voor de persoonsgerichte aanpak te waarborgen? - Is er bijvoorbeeld een stuurgroep (driehoek) gekoppeld aan het multidisciplinair casusoverleg? - Wordt het College van B&W en de gemeenteraad regelmatig geïnformeerd over de voortgang van de persoonsgerichte aanpak? Is er een beschrijving van de deelnemers aan het multidisciplinair casusoverleg? - Is er vastgelegd welke rollen en functies personen en/of organisaties vervullen? - Zit het Zorg- en Veiligheidshuis het overleg voor?

26

-

-

-

Levert het Zorg- en Veiligheidshuis een getrainde procesregisseur om het casusoverleg voor te zitten? - Zijn minimaal de volgende partners betrokken: gemeente, politie, OM, Raad voor de Kinderbescherming, Reclassering? - Zijn andere relevante partijen ook betrokken zoals GGZ, jeugdzorgaanbieders etc.? Is het Convenant persoonsgerichte aanpak voorkomen radicalisering en extremisme ondertekend en geïmplementeerd? - Hebben de partners het mandaat om betrokken te zijn bij de persoonsgerichte aanpak en om relevante informatie te kunnen delen? - Is er een proces voor de notificatie van subjecten ingericht? Zijn zaken rondom het methodisch werken vastgelegd? - Is er een proces voor het melden van zorgelijke signalen omtrent radicalisering en voor de terugkoppeling daarop? - Is er een methodiekbeschrijving voor de aanmelding van een casus beschikbaar? - Is er een methodiekbeschrijving voor het casusoverleg beschikbaar? - Is er een risicotaxatie-instrument beschikbaar om de signalen te beoordelen en sluit het risicotaxatie-instrument aan op het referentiekader uit het Convenant? - Is er een format voor een integraal plan van aanpak? - Is er beschreven hoe het plan van aanpak wordt gemonitord en geëvalueerd?

3.2 Context De Haagse PGA-CTER is onderdeel van een bredere aanpak radicalisering die bestaat uit vier pijlers: 1. Netwerken en communicatie 2. Persoonsgerichte aanpak CTER 3. Kennis en kunde 4. Versterken maatschappelijke weerbaarheid Het team Informatiepunt Preventie, Polarisatie en Radicalisering (IPPR) heeft een regierol voor de persoonsgerichte aanpak van de zogeheten contra-terrorisme, extremisme en radicalisering (CTER) subjecten. De CTER-doelgroep bestaat onder andere uit (potentiële) uitreizigers en terugkeerders uit strijdgebieden. Maar ook uit ronselaars, sleutelfiguren en facilitators in extremistische netwerken. Daarnaast richt de PGA-CTER zich op personen waarbij een vermoeden of verdenking van radicalisering bestaat. In deze gemeentelijke regierol wordt nauw samengewerkt met het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden en andere ketenpartners waaronder het OM, de politie, Reclassering, de Raad voor de Kinderbescherming en de NCTV. In de afgelopen jaren is de PGA-CTER uitgegroeid tot een fundamenteel onderdeel van de Haagse preventie en aanpak van radicalisering. Binnen de persoonsgebonden aanpak neemt gemeente Den Haag een voortrekkersrol in. De meeste gemeenten richten hun casusoverleg, het overleg waarin de aanpak van een specifiek persoon die

27

mogelijkerwijs kan radicaliseren wordt besproken, op lokaal niveau in. De gemeente Den Haag heeft ervoor gekozen om regionaal op te trekken. Het casusoverleg wordt belegd in het Zorg- en Veiligheidshuis om zo een integrale aanpak en gemeente-overstijgende aanpak te waarborgen. Den Haag is daarnaast de eerste gemeente die opdracht heeft gegeven tot de ontwikkeling van een risicotaxatie-instrument om de mate van radicalisering vast te stellen. In plaats van te werken met de gebruikelijke notulen van casusoverleggen, liepen de gemeente Den Haag en de regio Haaglanden voorop bij het ontwikkelen van een methodiek. Het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden heeft op 15 april 2015 een concept methodiekbeschrijving opgesteld voor de persoonsgerichte aanpak van jihadisten. De NCTV heeft hiertoe een opdracht gegeven. In deze methodiekbeschrijving staat de structuur en de implementatie van de aanpak beschreven: de uitgangspunten van de aanpak, de doelgroep, de rollen en taken van de partners en de soorten overleggen die in het kader van de PGA-CTER plaatsvinden. De methodiek bevat ook een beschrijving van aanmelding van een casus tot de afsluiting, inclusief formulieren voor notulen, dossiervorming en een competentieprofiel voor mensen die zich bezighouden met casuïstiek. Deze volledige methodiekbeschrijving was vooruitstrevend.

In diezelfde periode waren de meeste gemeenten nog bezig met het opzetten van een (lokaal) casusoverleg (VNG, 2015). De methodiekbeschrijving van de gemeente Den Haag diende als voorbeeld voor andere veiligheidshuizen. Deze pionierende rol is niet onopgemerkt gebleven. Het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden kreeg in 2016 de opdracht van de NCTV en het Ministerie van Veiligheid en Justitie om een landelijk Flexteam op te zetten. Met dit Flexteam werden zij in staat gesteld om andere Zorg- en Veiligheidshuizen te adviseren, te ondersteunen en de opgedane Haagse kennis te delen. In de periode tussen de totstandkoming van de Haagse methodiekbeschrijving en deze evaluatie hebben er diverse veranderingen plaatsgevonden. De aard van de problematiek is veranderd. Er zijn inmiddels verschillende vormen van extremisme in plaats van alleen jihadisme. Het speelveld van ketenpartners is veranderd. De Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) is onder andere betrokken op basis van de wet Intrekken Nederlanderschap die in werking is getreden in 2017. De rol van de NCTV is veranderd van een - in de praktijk - meer operationele naar een meer beleidsmatige organisatie. In 2018 zijn de Algemene verordening gegevensbescherming en het besluit tot het aangaan van het Modelconvenant persoonsgerichte aanpak voorkoming radicalisering en extremisme in 2017 ingevoerd.

In diezelfde periode heeft gemeente Den Haag diverse formulieren ontwikkeld en risicotaxatieinstrumenten in gebruik genomen.

3.3 Visie, doelen en aannames op papier Een heldere visie bij het opzetten van de persoonsgerichte aanpak en het multidisciplinair casusoverleg is belangrijk, zo blijkt uit de literatuurscan. Uit de documentanalyse komt naar voren dat de ketenpartners die betrokken zijn bij de Haagse aanpak geen eenduidig antwoord formuleren op de vraag wat de visie en uitgangspunten van de PGA-CTER zijn. Uit de gemeentelijke documentatie blijkt dat er in de loop der jaren een verschuiving van de doelstelling en uitgangspunten heeft plaatsgevonden. In de Hoofdlijnenbrief preventie polarisatie, radicalisering en jihadisme 2015-2019 (12 november 2014) van de gemeente Den Haag blijkt dat de persoonsgerichte aanpak is opgezet voor potentiële, tegengehouden en teruggekeerde Syriëgangers. Het doel van deze aanpak was meervoudig. Allereerst zou er een eenduidige

28

werkwijze ontwikkeld worden zodat er een verbinding zou kunnen worden gelegd tussen casussen uit verschillende gemeenten. Daarnaast zou een individueel plan aanpak opgesteld worden dat zou moeten leiden tot de versterking van de positie van het individu op meerdere leefgebieden, met als doel dat dit individu geen gevaar (meer) vormt voor de samenleving of voor zichzelf. Uit recentere documentatie van de gemeente Den Haag wordt de verschuiving in doelen en uitgangspunten helder. In de Voortgangsrapportage Aanpak Polarisatie, Radicalisering en Extremisme over de periode januari-december 2019 (31 maart 2020), blijkt dat het afwenden en indammen van het gevaar minder prominent aanwezig is. De PGA-CTER zou zich vooral moeten richten op het bieden van ondersteuning aan mensen met extremistische opvattingen ‘om weer aansluiting te krijgen bij de maatschappij’. Die ondersteuning richt zich op het versterken van hun positie op een aantal leefgebieden, zoals wonen, inkomen, schulden en dagbesteding. De Gemeente Den Haag geeft in deze voortgangsrapportage expliciet aan dat de aanpak is gericht op gedragsverandering, waarin disengagement centraal staat. De verandering in doel en visie en de verschuiving naar disengagement zijn te verklaren door een veranderende opvatting van deradicalisering.

Deradicalisering wordt beschouwd als een veel complexer fenomeen, als een intrinsiek proces waar de overheid veel minder invloed op kan uitoefenen dan voorheen gedacht werd. Het Integraal Veiligheidsplan Den Haag 2019-2022 beschrijft disengagement als volgt: “[H]et losweken van de (potentiële) extremisten uit extremistische netwerken. Zij krijgen hulp om hun leven weer op de rails te krijgen. Interventies kunnen gericht zijn op bijvoorbeeld werk en scholing, inkomen, wonen, dagbesteding, schulden, gezondheid en aanpak van psychosociale problemen. Ook familieleden van geradicaliseerden krijgen extra aandacht. Zij hebben een belangrijke rol bij de resocialisatie van tegengehouden en teruggekeerde (potentiële) strijders, uitreizigers of extremisten.” Interventies op het gebied van verschillende leefgebieden stimuleren het meedoen in en aan de Nederlandse samenleving. Deze doelstelling wijkt af van de doelen zoals beschreven in de documentatie van het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden.

In de Infographic (2020) van het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden is de doelstelling van de persoonsgerichte aanpak als volgt verwoord: “Het doel van de aanpak is het reduceren van risico’s voor de samenleving die uitgaan van radicalisering, extremisme, uitreizen of terugkeer en het bieden van zorg aan casussubjecten.” Het primaire doel van de PGA-CTER lijkt hier het reduceren van de risico’s voor de samenleving te zijn. Dit komt overeen met het doel dat geformuleerd is in het Convenant persoonsgerichte aanpak voorkoming radicalisering en extremisme (2018) die alle ketenpartners, inclusief de gemeente, hebben ondertekend. Kortom, het lijkt erop dat de gemeente in de gemeentelijke stukken een andere koers is gaan varen dan in het Convenant persoonsgerichte aanpak is afgesproken en door het Zorg- en Veiligheidshuis wordt uitgedragen. Bij het aanleveren van documentatie ten behoeve van deze planevaluatie ontbrak het convenant. We hebben de gemeente vervolgens specifiek naar dit document gevraagd. Het convenant bleek wel ondertekend, maar de desbetreffende medewerker van de gemeente (noch collega’s) had hier 29

geen afschrift van. Uiteindelijk hebben we het convenant via het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden opgevraagd en ontvangen. Dit kan het verschil in doelstelling op papier tussen het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden en de gemeente Den Haag verklaren. De verschuiving in visie van de gemeente Den Haag met betrekking tot de doelgroep voor de PGA-CTER in de gemeentelijke documentatie - van uitreizigers naar en terugkeerders van Syrië naar jihadisme in brede zin en met aandacht voor andere vormen van extremisme, zoals rechts en links extremisme - sluit grotendeels aan bij de visie van het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden. De doelgroep bestaat volgens het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden uit de volgende categorieën: uitreiziger (evt. vermoedelijk overleden), terugkeerder, potentiële uitreiziger, ronselaar/facilitator, tegengehouden/gefrustreerde uitreiziger en geradicaliseerde persoon. Op lokaal niveau is besloten om de categorie omstreden prediker toe te voegen (Infographic Regionale persoonsgerichte aanpak radicalisering en (gewelddadig) extremisme, 2020).

3.4 Ketenpartners en bestuurlijk draagvlak Uit de literatuurscan blijkt de noodzaak van een duidelijke omschrijving van de ketenpartners bij het multidisciplinair casusoverleg en de persoonsgerichte aanpak. De documenten met betrekking tot de Haagse PGA-CTER beschrijven de taken en rollen van de partijen en zorgen dat op papier het bestuurlijke draagvlak is geborgd. In de Hoofdlijnenbrief preventie polarisatie, radicalisering en jihadisme 2015-2019 (12 november 2014) zijn de volgende partners benoemd die een onderdeel uitmaken van de PGA-CTER van de gemeente Den Haag: gemeente(n), politie, NCTV, het Crisis Interventie Team van het Bureau Jeugdzorg en de Raad voor de Kinderbescherming. Het OM wordt hier niet genoemd. Ook wat betreft de ketenpartners heeft er als reactie op de veranderde politiek-maatschappelijke realiteit in de loop der jaren een verschuiving plaatsgevonden. Het Convenant Persoonsgerichte aanpak ter voorkoming van radicalisering en extremisme maakt een onderscheid tussen kern partijen, casus partijen en externe casus partijen. Onder de kern partijen wordt gemeente, politie en OM verstaan. Casus partijen zijn partijen die – afhankelijk van de soort casus – kunnen worden uitgenodigd. Denk bij externe casus partijen aan verschillende lokale en regionale zorgaanbieders. In 2018 is het Convenant door de gemeente Den Haag en overige kern partijen ondertekend.

De casus partijen die eveneens het convenant hebben ondertekend zijn de Raad voor de Kinderbescherming en Reclassering Nederland. Externe casus partners die het convenant ondertekend hebben zijn Jeugdbescherming West Haaglanden, Fivoor, Goodwillwerk Leger des Heils Den Haag, Leger des Heils Jeugdbescherming en Reclassering, William Schrikker Groep, Stichting Meddin en Veilig Thuis Haaglanden. Taken en rollen Het Convenant Persoonsgerichte Aanpak, zoals de Infographic Regionale persoonsgerichte aanpak radicalisering en (gewelddadig) extremisme van het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden (2020) weergeeft, beschrijft welke partners aanwezig zijn in welke overleggen en wat het doel is van die overleggen. Hierin is ook expliciet aangegeven dat de gemeente een regierol heeft. Deze regierol is niet nader op papier uitgewerkt. Navraag leert dat deze regierol formeel niet is vastgelegd.

30

De afzonderlijke taken en rollen per ketenpartner zijn in het convenant in algemene zin uitgewerkt. De focus ligt op hun wettelijke grondslag. Er staat echter niet beschreven wat de wettelijke grondslag concreet betekent op het moment dat een casus in het casusoverleg wordt besproken. Op papier is het onduidelijk wie op welk moment de knoop over een specifiek dilemma of casus mag doorhakken. In de Concept methodiekbeschrijving uit 2015 werd hiernaar gerefereerd. Deze methodiekbeschrijving is nu niet meer (volledig) actueel. Daarnaast is deze methodiekbeschrijving in opdracht van de NCTV opgesteld en, voor zover wij hebben kunnen vaststellen, alleen toegankelijk voor de NCTV en niet voor de betrokken Haagse ketenpartners. In de methodiekbeschrijving staan de rollen en taken van de NCTV, het OM, de politie, de gemeente, het Zorg- en Veiligheidshuis, de Raad voor de Kinderbescherming, Jeugdbescherming West, Reclassering Nederland en Parnassia (GGZ) omschreven. Kortom, er zijn diverse stukken beschikbaar waarin de partijen die zijn aangesloten op het casusoverleg zijn beschreven. De verschillende rollen en taken die de partners hebben in het casusoverleg heeft Veiligheidshuis Haaglanden beschreven in de Concept methodiekbeschrijving voor de aanpak jihadisten uit 2015.

Figuur 3 Infographic Regionale persoonsgerichte aanpak radicalisering en (gewelddadig) extremisme (Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden, 2020)

Overleggen Het stroomschema Aanpak radicalisering en gewelddadig extremisme (2018) beschrijft welke partners aan welke overleggen deelnemen. In dit stroomschema is nader toegelicht wat het doel is van die

31

verschillende overleggen. Er is sprake van een afstemmingsoverleg, een casusoverleg, een tactisch overleg en een regionaal uitvoerend overleg. - Afstemmingsoverleg (vergelijkbaar met een ‘weegploeg’): 1 keer per 6 weken een overleg tussen gemeente, politie, OM en Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden. In dit overleg staan een aantal zaken centraal: inbreng casuïstiek; triage en prioritering; bepalen van de richting van plan van aanpak; monitoren en afsluiten; advisering; notificatie van de casus; bespreken van trends en ontwikkelingen. - Casusoverleg: gemiddeld 1 keer per 6 weken een overleg met kernpartijen (gemeenten, politie, OM en ZVHH en relevant casuspartijen). In het casusoverleg staan de volgende zaken centraal: inhoudelijke bespreking casuïstiek; gezamenlijke beeldvorming; opstellen integraal plan van aanpak; casus coördinatie; uitvoering notificatie. - Tactisch overleg: 4 keer per jaar vindt met managers/leidinggevenden van de verschillende ketenpartners een overleg plaats ten behoeve van de afstemming en de doorontwikkeling van de regionale aanpak. - Regionaal uitvoerend overleg: 1 keer per 10 weken vindt op ambtelijk/uitvoerend niveau een overleg plaats ten behoeve van de verdere ontwikkeling van de regionale aanpak en samenwerking (zoals methodiekontwikkeling).

Figuur 4 Overzicht van diverse overleggen ten behoeve van de persoonsgerichte aanpak (Veiligheidshuis, 2018)

Het casusoverleg wordt sinds het begin van de Haagse PGA-CTER voorgezeten door een getrainde procesregisseur van het Zorg- en Veiligheidshuis. De Haagse keuze voor het Zorg- en Veiligheidshuis in plaats van voor de gemeente als procesregisseur is inmiddels een landelijke norm die naar goed Haags voorbeeld gevolgd wordt door andere gemeenten. 32

Draagvlak De burgemeester, de korpschef en hoofdofficier van justitie tekenen het convenant. Hierdoor wordt het bestuurlijk draagvlak van de persoonsgerichte aanpak gewaarborgd. Het draagvlak op managementniveau is gewaarborgd via het tactisch overleg. Uit de stukken die we hebben bestudeerd komt naar voren dat de gemeenteraad regelmatig wordt geïnformeerd over de persoonsgerichte aanpak. Daarmee voldoet de gemeente Den Haag aan het inrichten van processen ten behoeve van bestuurlijk draagvlak.

3.5 Methodisch werken Het toetsen van de methodiek van de gemeente Den Haag is onderdeel van de planevaluatie. Op basis van de planevaluatie kan worden beoordeeld of de Haagse aanpak op papier voldoet aan de wetenschappelijk vastgestelde normen voor een effectieve PGA-CTER. We hebben bij deze evaluatie alleen gekeken naar de werk- en procesbeschrijvingen en formulieren die zijn ontwikkeld tussen 2018 en heden. Dit betekent dat we de methodiekbeschrijving die is gemaakt in 2015 door het toenmalige Veiligheidshuis Haaglanden niet mee hebben genomen. Dit komt omdat deze methodiekbeschrijving een concept was, dat in opdracht van de NCTV is ontwikkeld en niet (breed) gedeeld wordt. Signalering Uit gemeentelijke documentatie (zie Bijlage 4), blijkt dat de gemeente Den Haag sterk inzet op signalering en uitbouwen van netwerken in stadsdelen en wijken. Deze netwerken bestaan veelal uit eerstelijns professionals en kaderleden van migrantenorganisaties. Deze netwerken zorgen er idealiter voor dat de gemeente contacten heeft tot in de haarvaten van de wijk. De gemeente vergroot hiermee haar informatiepositie. Eerstelijnswerkers bestaan uit docenten, jongerenwerkers, medewerkers van de sociale dienst en het CJG, medewerkers van hulpverleningsinstellingen en huismeesters van corporaties. Eerstelijnswerkers hebben directe contacten met burgers.

Ze spelen een rol in het herkennen van signalen van radicalisering. De Gemeente Den Haag biedt regelmatig trainingen aan deze eerstelijnswerkers aan. Een infographic of meldpunt (emailadres of telefoonnummer) voor eerstelijnswerkers ontbreekt waaruit zou blijken wanneer ze wat, bij wie moeten melden. Uit antwoorden op raadsvragen blijkt dat de gemeente hier bewust voor gekozen heeft en alleen werkt met een algemeen nummer waar publiek en professionals zorgen kunnen melden. Weging en triage (beoordelingskader) De weging en triage van een casus is georganiseerd via het afstemmingsoverleg, zo blijkt uit de Infographic (2020) en uit het stroomschema (2018). Bij het inbrengen en wegen van een casus wordt gebruik gemaakt van een aanmeldformulier, het zogenaamde 1.1 formulier. Hierin worden de volgende zaken vastgelegd: NAW-gegevens; relevante ontwikkelingen; risico’s/zorgen; kansen; triggerfactoren; doelstellingen; interventies/maatregelen; vragen/missende informatie; actiepunten; afwegingskader; advies aan het Afstemmingsoverleg; besluit van het Afstemmingsoverleg. De gemeente Den Haag heeft dit formulier zelf ontwikkeld en is de enige gemeente in de regio Haaglanden die een dergelijk formulier heeft opgesteld. Hiermee voldoet ze op veel punten ruimschoots aan de eisen die volgens het Convenant Persoonsgerichte Aanpak aan de weegploeg (in casu: afstemmingsoverleg) worden gesteld.

Een 33

aandachtspunt is wel de operationalisatie van enkele zaken uit het aanmeldformulier. Hoewel er in het aanmeldformulier zaken als risico’s, zorgen, kansen en triggerfactoren duidelijk zijn benoemd, zijn hier geen criteria voor benoemd. Wanneer is iets een risico? Wanneer is iets een triggerfactor? Welke indicatoren worden hiervoor gebruikt? Het Convenant schrijft voor te werken met een referentiekader. In de stukken van de gemeente Den Haag wordt geen melding gemaakt van een dergelijk referentiekader. Risicotaxatie-instrument De gemeente Den Haag heeft sinds 2014 de beschikking over een risicotaxatie-instrument. Daarmee was het de eerste gemeente in Nederland die ging werken met een instrument om de risico’s bij radicalisering casuïstiek te beoordelen. Het instrument is door externe specialisten als pilot ontwikkeld, in opdracht van en in samenwerking met de gemeente Den Haag en de NCTV. In eerste instantie ging het om het Dynamisch Beoordelingskader DBK (2014). Dit risicotaxatie-instrument is gericht op jihadisme en bevat zes risicodomeinen. Het is ontworpen om de gemeente een handelingsperspectief te bieden met betrekking tot hun wettelijke taken gericht op de zorg en veiligheid van het individu. Het instrument is uitgeleerd aan een aantal Zorg- en Veiligheidshuizen in Nederland. Het gebruik van het DBK is door de gemeente Den Haag intern geëvalueerd.

In 2016 was NCTV voornemens om de Islamitische Radicalisering IR46 landelijk uit te rollen. De IR46 is een instrument van de Nationale Politie dat met name gericht is op onderzoek en opsporing. Het instrument leidt uiteindelijk tot een risicotaxatie op vier niveaus: 1) voorfase van radicalisering; 2) sociale vervreemding 3) jihadisering en tot slot 4) jihad/extremisme. De IR46 richt zich op jihadisme en is in beginsel niet geschikt voor andere vormen van extremisme. De IR46 is een doorontwikkeling van een voorgaand model (KIM). De gemeente Den Haag heeft dit risicotaxatie-instrument in gebruik genomen en extern laten evalueren (Hoogeveen, 2017). De gemeente Den Haag is gestopt met het gebruik van dit risicotaxatie instrument. De politie blijft werken met de IR46. Deze methodiek wordt in beginsel niet gedeeld met ketenpartners. Dit komt doordat het instrument wordt ingevuld op basis van (soms vertrouwelijke) mutaties en politiegegevens (zoals taps). Eind 2019 heeft de gemeente een nieuw risicotaxatie-instrument ingekocht bij een private partij (NTA). De gemeente heeft het gebruikersrecht. Het intellectueel eigendom ligt bij de private partij en alleen enkele personen binnen de gemeente hebben toegang tot het instrument. Om deze reden hebben wij voor deze planevaluatie geen volledige toegang kunnen krijgen tot het model.

Na overleg met de externe private partij hebben we een aangepast en grotendeels zwartgelakt document kunnen inzien, om dit risicotaxatie- instrument toch te kunnen evalueren. In aanvulling hierop heeft een medewerker van de gemeente een mondelinge toelichting gegeven. Hieruit hebben we kunnen opmaken dat het instrument handvatten voor duiding biedt op verschillende vormen van radicalisering, in het bijzonder de duiding van het verschil tussen salafisme en jihadisme, radicaal rechts en extreemrechts en radicaal links en extreemlinks. Het instrument bevat niet alleen inhoudelijke criteria om de mate van extremisme te beoordelen, maar beschrijft ook processtappen voor melding, informatieverzameling, weging, casus coördinatie, interventies en afschaling.

34

Plan van aanpak Het Convenant stelt de ontwikkeling van een integraal plan van aanpak verplicht. Bij het bestuderen van de documenten leek geen plan van aanpak te zitten. We hebben daarom navraag gedaan. Bestaat het document niet of heeft het wellicht een andere naam? Het format voor de notulen komt het meest overeen met het plan van aanpak. Hierin staat beschreven welke elementen uit het casusoverleg genotuleerd dienen te worden. Hierin wordt o.a. referentie gemaakt van een ‘casusplan’. Onderdeel van het casusplan is een beschrijving van doelen (zowel hoofddoelen als subdoelen), een overzicht van lopende en afgesloten interventies, een beschrijving van risicofactoren, beschermende factoren, en van beeldvorming bij diverse leefgebieden (o.a. geloofsovertuiging, huisvesting, financiën, dagbesteding, sociaal netwerk, mentale en fysieke gezondheid, social media en de aanwezigheid van justitiële contacten). Op basis van deze beeldvorming wordt overgegaan tot oordeelsvorming, besluitvorming en worden actiepunten opgesteld. Kortom, er bestaat dus een vrij uitgebreid format die voldoet aan de eisen die vanuit het Convenant persoonsgerichte aanpak worden gesteld. Echter, dit plan van aanpak zit momenteel verstopt in het formulier voor de notulen. Uit de procesevaluatie zal moeten blijken of het plan van aanpak uit het notulenformulier in de praktijk ook zo uitgebreid wordt ingevuld.

Monitoring en afschaling Uit de literatuurscan die is beschreven in hoofdstuk 2 blijkt dat het Convenant voorschrijft dat de gegevens in een digitaal bestand (waaronder het plan van aanpak) periodiek op juistheid en volledigheid gecontroleerd - en zo nodig aangepast - dienen te worden. De partners hebben de keuze om een casus te monitoren of af te sluiten. Het Veiligheidshuis Haaglanden heeft een monitoringsplan opgesteld waarin vastgelegd wordt wat de doelen zijn, wat de overweging is om een casus te monitoren, wie monitort, waarom, hoe lang en wanneer de casus weer opnieuw besproken wordt. Kortom, er is een gedegen monitoringsplan beschikbaar wanneer er wordt besloten dat er gemonitord wordt. Over hoe, wanneer en door wie de keuze wordt gemaakt om te monitoren en af te sluiten is - voor zover wij hebben kunnen constateren - op papier niets vastgelegd. In de Concept methodiekbeschrijving uit 2015 wordt hieraan gerefereerd, met name naar het feit dat de monitoring en afsluiting in het tactisch overleg nader uitgewerkt dienen te worden.

35

4. De Haagse aanpak in praktijk - een procesevaluatie Op basis van het ontwikkelde toetsingskader (zie Bijlage 3), hebben we geëvalueerd in hoeverre de huidige Haagse PGA-CTER voldoet aan de gestelde criteria van de procesevaluatie. De interviews met de respondenten en de casussen vormen de basis van deze analyse. We hebben met 29 ketenpartners die betrokken zijn bij de persoonsgerichte aanpak een diepte-interview afgenomen. Hun inzichten gaven ons handvatten om de vormgeving, regie, uitvoering, samenwerking en visie op de PGA-CTER te evalueren. Daarnaast hebben we dertig dossiers geanalyseerd, om steekproefsgewijs in kaart te kunnen brengen of de processen en de methodiek zoals beschreven op papier ook overeenkomen met de praktijk. Bij de resultaten uit de interviews, hebben we een onderscheid gemaakt tussen: - Antwoord/ bevinding geldt voor minderheid van de respondenten (<40 procent) - Antwoord/ bevinding geldt voor circa de helft van de respondenten (>40 procent en <60 procent) - Antwoord/ bevinding geldt voor de meerderheid van de respondenten (>60 procent) In paragraaf 4.1 staan de vragen die leidend zijn geweest in de procesevaluatie. In paragraaf 4.2 komt de visie die ten grondslag ligt aan de Haagse PGA-CTER aan bod. Paragraaf 4.3 richt zich specifiek op de samenwerking en de rol- en taakverdeling.

We behandelen in paragraaf 4.4 hoe de eis van methodisch werken binnen de Haagse PGA-CTER praktijk wordt toegepast. Tot slot beschrijven we de output van de dossiers in paragraaf 4.5.

4.1 Vragen ten behoeve van de procesevaluatie Ten behoeve van de procesevaluatie hebben we op basis van de literatuurscan de volgende vragen geformuleerd. Uit deze evaluatie moet blijken in hoeverre de praktijk aansluit bij de voorwaarden voor de invulling van een ideale PGA-CTER.

-

Is het voor iedereen duidelijk op welk maatschappelijk vraagstuk/welk probleem het multidisciplinair casusoverleg en de persoonsgerichte aanpak een antwoord biedt? Is er duidelijk wat men wil bereiken met de samenwerking met de persoonsgerichte aanpak en op welke wijze? Is voor iedereen in de praktijk duidelijk wat elkaars rollen en taken zijn? Is er sprake van vertrouwen en voldoende informatieuitwisseling tussen de partners van het multidisciplinair casusoverleg? Is er tevredenheid over de facilitering van het overleg door het Zorg- en Veiligheidshuis? Zijn partners bekend met de methodiek van aanmelding tot afsluiting? Wordt er gebruik gemaakt van een beoordelingskader bij de aanmelding en bij de op- en afschaling van casuïstiek? Wordt voor iedere casus een integraal plan van aanpak gemaakt? Wordt er periodiek gemonitord hoeveel casussen er zijn gemeld, opgepakt en afgesloten?

36

-

Worden de doelen en interventies uit het plan van aanpak gemonitord? Worden de doelen en interventies uit het plan van aanpak geëvalueerd? Is er in de persoonsgerichte aanpak voldoende aandacht voor verschillende vormen van extremisme (i.p.v. alleen jihadisme)? Sluiten de bestaande werkwijze en interventies hierop aan? Wordt er een analyse gemaakt van de risico- en beschermingsfactoren per individu? Wordt in iedere PGA casus een risico-inschatting gemaakt van recidiverisico/gevaar (risicobeginsel)? Is er een analyse gemaakt van de oorzaken van radicalisering (behoeftenbeginsel)? Is er een analyse gemaakt van de beschermingsfactoren tegen radicalisering (behoeftenbeginsel)? Is er een analyse gemaakt van de mentale gezondheid en weerbaarheid van het individu (behoeftenbeginsel)? Is de leerbaarheid van het individu in kaart gebracht (responsiviteit)? Is er een wetenschappelijke basis voor de interventies die als onderdeel van de PGA worden ingezet (behandelmodaliteit)? Worden de interventies van de PGA integraal uitgevoerd (behandelmodaliteit)? Worden de interventies van de PGA uitgevoerd door professionals die over de juiste opleiding beschikking (professionaliteitsbeginsel)? Wordt de PGA interventie uitgevoerd zoals bedacht (programma-integriteit)? Is er een systeem voor kwaliteitsbewaking van de interventie (programma-integriteit)? Wordt de sociale context betrokken bij de

uitvoering van de interventie (eigen context beginsel)? Is er sprake van één vaste casemanager voor de PGA? Is de PGA professional in staat integraal te werken? Is er sprake van intervisie voor de uitvoerende PGA professionals? Is er sprake van supervisie voor de uitvoerende PGA professional? Voelen PGA professionals zich voldoende gefaciliteerd om hun werk goed uit te voeren?

4.2 Visie Haagse PGA-CTER in praktijk Vrijwel alle respondenten die we hebben geïnterviewd vinden dat de visie en doelstellingen van de Haagse PGA duidelijk zijn. Wanneer we vragen die te formuleren blijkt dat verschillende beroepsgroepen echter verschillende visies hebben op wat het doel van de persoonsgerichte aanpak is. Respondenten die werken bij de gemeente Den Haag en het Zorg- en Veiligheidshuis noemen ‘deradicalisering’ of ‘disengagement’. Andere respondenten spraken van ‘meedoen in de samenleving’ en ‘voorkomen van geweld’. Het viel op dat verschillende stukken ten grondslag leken te liggen aan die visie: sommige respondenten leken zich in hun antwoorden te baseren op gemeentelijke stukken en anderen baseerden zich op de doelstellingen uit het Convenant persoonsgerichte aanpak. Hoewel deze doelstellingen niet haaks op elkaar hoeven te staan, kan dit ertoe leiden dat betrokken partners op een andere manier naar

37

een casus kijken. Het stimuleren van meedoen in de samenleving leidt bijvoorbeeld tot interventies die participatie bevorderen, terwijl het voorkomen van geweld of het verminderen van de dreiging, kan leiden tot (harde) risicobeheersende maatregelen die juist haaks staan op het meedoen in de samenleving.

4.3 Samenwerking, rol- en taakverdeling en kennis in praktijk Volgens bijna alle respondenten (>60) zitten er in beginsel de juiste ketenpartners aan tafel. Dit beeld wordt ondersteund door de dossieranalyse die terugkomt in het hoofdstuk 5 waarin de lichte effectevaluatie wordt beschreven. Een enkeling (<40) is kritischer op de samenstelling. Het werken in PGA-CTER vereist een specialisatie, met name met betrekking tot het ideologische element van radicalisering. De respondent merkt op dat het niet altijd duidelijk is bij (nieuwe) partners of ze de juiste vaardigheden en/of kennis in huis hebben. Diverse respondenten (<40) geven aan dat de aanwezigheid van de Dienst Justitiële inrichtingen (DJI) tijdens casusoverleggen wenselijk is. De belangrijkste reden daarvoor is dat er een gezamenlijk plan van aanpak kan worden gemaakt indien er in de casuïstiek sprake is van detentie. Betrokkenheid partijen Uit de literatuurscan is gebleken dat in beginsel alleen partners mogen aansluiten die het Convenant persoonsgerichte aanpak hebben ondertekend. De respondenten geven aan dat zowel de NCTV als de IND soms aanschuiven bij het casusoverleg. Daarnaast wordt in het dossieronderzoek soms melding gemaakt van het inschakelen van externe partners zoals het Landelijk Steunpunt Extremisme (LSE) en adviesbureau NTA.

De betrokkenheid van deze partijen roept vragen op met betrekking tot de juridische grondslag van hun aanwezigheid. Het roept ook vragen op met betrekking tot de informatie die afkomstig is uit het casusoverleg en met deze partijen buiten het casusoverleg om ter beschikking wordt gesteld. Het Convenant voorziet in een mogelijkheid om advies te vragen aan de NCTV of andere externe partners, op voorwaarde dat vastgelegd wordt welke informatie deze partners hebben ontvangen. Op basis van de geanalyseerde dossiers hebben wij niet vast kunnen stellen of, en welke informatie over de casus is gedeeld met welke externe partners. In alle dossiers wordt beschreven wie verantwoordelijk is voor welke actie, interventie of afspraak. In alle dossiers is ook een vaste casus coördinator (ketenpartners organisatie) benoemd. In een enkel geval is er sprake van tussentijdse overdracht, bijvoorbeeld omdat een casusindividu in detentie gaat of juist uit detentie gaat. Wanneer het laatste het geval is kan de strafrechtelijke betrokkenheid komen te vervallen. In een enkel geval nemen twee ketenpartners gezamenlijk de coordinatie van de casus op zich.

Uit de gesprekken met respondenten blijkt dat sommigen (<40) een betere vertegenwoordiging van de GGZ instellingen wensen, het liefste met personen die bekend zijn met het veiligheidsperspectief en rolvast kunnen blijven ten aanzien van hun eigen zorg- en beroepsperspectief. Respondenten geven bij deze wens ook aan dat ze begrijpen dat vanwege medisch beroepsgeheim informatie delen lastiger is.

38

Professionele capaciteit De uitkomsten van de interviews schetsen een beeld waarin de Haagse PGA-CTER sterk leunt op een netwerk van betrokken professionals. Daarom kan een op het oog kleine verschuiving invloed hebben op het onderlinge vertrouwen en dus ook op de aanpak. Er kan bijvoorbeeld onbedoeld informatie op tafel komen waar andere ketenpartners niks mee kunnen of mogen doen (vanwege andere beroepskaders). Ook kan het voorkomen dat een betrokken individu de werkwijze van de PGA-CTER nog onvoldoende kent. Ten tijde van de Context-zaak (2014) was de capaciteit van de politie om deel te nemen aan de Haagse PGA-CTER groter dan nu. Volgens respondenten (<40) heeft de huidige verminderde capaciteit van de politie tot gevolg dat het vaker voorkomt dat een wijkagent als vervanger aansluit, soms zonder adequate briefing. Rollen en taakverdeling De meeste respondenten geven aan dat er voldoende duidelijkheid bestaat over rollen en taakverdeling (>60). Bij doorvragen blijkt er onderling verschil van opvatting over dezelfde rollen en taakverdeling. Uit de interviews en de dossieranalyse blijkt dat het methodisch werken weinig geëxpliciteerd is of doorontwikkeld (op papier). Respondenten leunen op het feit dat ze elkaar inmiddels vaak al langer kennen.

Ze (>60) zien vooral een rol weggelegd voor het Zorg- en Veiligheidshuis voor het expliciteren van de rollen en taken binnen de PGA-CTER en de casusoverleggen. Sommige respondenten (<40) vinden de rol van de gemeente onduidelijk. Met name met betrekking tot de regierol, en met betrekking tot de vraag hoe die rol zich verhoudt tot de rol van het Zorg- en Veiligheidshuis. Het Zorg- en Veiligheidshuis wordt volgens hen door de betrokken ketenpartners vaak gezien als de regiehoudende partij. Er bestaan ook onduidelijkheden met betrekking tot de vraag of beleidsmedewerkers van de gemeente een uitvoerende rol moeten hebben in de PGA. Hebben zij bijvoorbeeld wel of niet contact met casusindividuen? En zo ja, welk doel dient dat contact? Dit beeld wordt bevestigd door de dossieranalyse. In geen van de dossiers wordt expliciet beschreven wie welke rol heeft in het casusoverleg of in het plan van aanpak. Hoewel een apart format voor een integraal plan van aanpak ontbreekt in de dossiers (zie ook hoofdstuk 5 waarin we de uitkomsten van de lichte effectevaluatie bespreken), worden er in dossiers wel consequent de overeengekomen acties, interventies en afspraken beschreven. Informatiepositie en vertrouwen De informatiepositie binnen de PGA-CTER wordt positief beoordeeld door de respondenten (>60). Ketenpartners zijn zich bewust van de verschillende wettelijke beroepskaders.

Er is geen integrale wetgeving die toeziet op integraal samenwerken en informatiedelen. Dit vinden veel respondenten (>40<60) lastig. Respondenten geven aan dat er meestal geduld en begrip is voor het niet kunnen delen van informatie. Uit de interviews blijkt ook dat er binnen de PGA-CTER soms informatie buiten het casusoverleg om wordt gedeeld (<40). Naast de casusoverleggen weten ketenpartners elkaar goed te vinden en wordt informatie ook telefonisch of per mail uitgewisseld. Deze vorm van informatie-uitwisseling wordt meestal niet opgenomen in de dossiers. Volgens de respondenten is dit een teken van het goede onderlinge vertrouwen tussen de ketenpartners. Informele informatiedeling moet geplaatst worden in een context waarin wetgeving op integraal samenwerken en informatiedelen ontbreekt. De betrokken professionals

39

proberen in de dagelijkse praktijk vorm te geven aan een zo’n goed mogelijke aanpak zonder dat daar altijd duidelijke kaders voor zijn, of een actuele en expliciete methodische werkwijze die hiervoor instructies en gezamenlijke afwegingskaders geeft. De aard en frequentie van de informatie die incidenteel buiten het casusoverleg om gedeeld wordt, hebben we als onderzoekers niet op basis van de interviews en dossiers vast kunnen stellen. In de leersessie zijn diverse voorbeelden genoemd, waarbij onderlinge telefonische updates worden gegeven in plaats van dat de officiële mailgroep wordt gebruikt. Er is een eenmalig voorbeeld genoemd waarbij de politie buiten het casusoverleg de gemeente adviseerde om de casus nog niet af te sluiten, omdat uit telefoontaps bleek dat dit nog niet wenselijk was. Kortom, we stellen vast dat het onderlinge vertrouwen een kracht is van de aanpak, maar dat de valkuil hiervan is dat niet altijd het juiste gremium (mailgroep of casusoverleg) wordt gebruikt om die informatie met elkaar te delen. Dat brengt het risico met zich dat belangrijke informatie niet altijd schriftelijk wordt vastgelegd. Respondenten (>60) vinden dat er sprake is van een uitstekend onderling vertrouwen tussen de betrokken partijen bij de PGA-CTER.

Dat vertrouwen groeit naarmate mensen elkaar langer en beter kennen en wordt door de meeste respondenten (>60) ook gezien als cruciaal voor een effectieve PGACTER en kenmerkend voor de Haagse aanpak. Dat wordt bevestigd door enkele respondenten die ook buiten de gemeente Den Haag werkzaam zijn. Zij waarderen de ‘echt Haagse’ samenwerking die gekenmerkt wordt door de ‘korte lijntjes’, het met elkaar kunnen sparren en op elkaar kunnen bouwen. Sommige respondenten wijzen er wel op dat er soms personele wisselingen plaatsvinden. In combinatie met ‘afgevaardigden van afgevaardigden’ en het feit dat de betrokken mensen door COVID19 ‘elkaar minder in de ogen kunnen kijken’, lijkt het vertrouwen onderling minder sterk dan in de periode 20142016. In de beleving van enkele respondenten (<40) draagt het verminderde vertrouwen ertoe bij dat mensen soms buiten het formele overleg om informatie met elkaar gaan delen. Uit enkele interviews (<40) blijkt verder dat er door de procedure waarin het Nederlanderschap ingetrokken wordt wrijving kan ontstaan tussen ketenpartners. In sommige gevallen zelfs zodanig dat een ketenpartner niet met de IND (die de wet moet uitvoeren) om de tafel wil zitten. Het gaat dan om het delen (ontvangen en geven) van informatie waarbij niet door de verschillende partijen beroepshalve hetzelfde doel gediend (kan) worden.

Een enkele respondent merkt op dat de Context-zaak en de detenties op de Terroristen Afdelingen (TA’s) die daarop volgden, het veiligheidsbewustzijn van sommige personen in de PGA-CTER heeft vergroot. Een respondent illustreert dat als volgt: de (potentiële) doelgroep voor de PGA-CTER organiseert zich nu op een meer heimelijke manier. De doelgroep staat minder open voor contact en is minder goed te bereiken en te volgen. Een positief punt van de PGA-CTER - dat volgens respondenten nog beter benut mag worden - is de waarde van de kennis die de partners opdoen op basis van de casuïstiek. Een respondent illustreert dat als volgt: “De casuïstiek van de PGA-CTER is een belangrijke informatiebron voor ontwikkelingen over het fenomeen van radicalisering en hoe zich dat manifesteert.” Respondenten geven aan dat het voor het maken van (operationeel) interventiebeleid belangrijk is om op de hoogte te zijn van die ontwikkelingen. Er is ruimte nodig om op gezette tijden te reflecteren. Het is wenselijk om een structurele feedbackloop te organiseren tussen beleid en uitvoering. Op die manier blijven beleid en uitvoering dicht bij elkaar. In de overdracht van casuïstiek tussen gemeenten ontstaat er soms een informatie lacune of heeft men het idee dat de casuïstiek ‘van voren af aan’ aangepakt wordt.

De respondenten (>40 <60) geven aan dat een regionaal overzicht van de ontwikkelingen op basis van de

40

casuïstiek wenselijk zou zijn. Op dit moment ontbreekt dat vaak waardoor het gevoel ontstaat dat er te weinig zicht is op onderlinge verbanden of relevante ontwikkelingen. Facilitering en draagvlak Respondenten (>60) zijn positief over de facilitering in de casuïstiek vanuit het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden. Ze waarderen de procesbegeleiding en geven aan dat er kundige mensen werken. Het Zorgen Veiligheidshuis is in hun ogen de aangewezen partner om nog meer duidelijkheid te verschaffen over methodisch werken, over de doelen van de PGA-CTER en over de rollen en taken. Tijdens de overleggen zou het Zorg- en Veiligheidshuis de betrokken partijen herhaaldelijk kunnen blijven herinneren aan deze verschillende aspecten. De respondenten hebben verschillende ervaringen met de mate waarin ze door hun eigen moederorganisatie gefaciliteerd worden. In andere woorden: er is een verschil in de mate waarop deelnemers aan het casusoverleg in staat worden gesteld om hun werkzaamheden voor de PGA-CTER uit te kunnen voeren. Het gaat dan om randvoorwaarden zoals voldoende tijd, kennis van de inhoud, een duidelijk mandaat, professionele vorming en beroepshouding. Sommige respondenten voelen zich daarin meer ondersteund dan anderen.

De respondenten geven aan dat voldoende capaciteit binnen de organisatie een voorwaarde is om zich gesteund te voelen, zodat ze bijvoorbeeld de tijd hebben om deel te nemen aan de casusoverleggen en tijd vrij kunnen maken voor kennisontwikkeling. Eveneens is het belangrijk dat het management voldoende kennis van zaken heeft om in te kunnen schatten wat er nodig is om een bijdrage te kunnen leveren aan de PGA-CTER. Ook speelt volgens de respondenten de financieringsconstructie van de PGA-CTER een rol in de mate waarin hun werk gefaciliteerd wordt. De aanpak wordt op jaarlijkse basis bekostigd door aangevraagde versterkingsgelden die het Rijk (NCTV) verstrekt. Dit heeft tot gevolg dat de capaciteit die vrijgemaakt wordt voor de PGA-CTER gefinancieerd wordt op tijdelijke basis. Sommige betrokken professionals werken hierdoor op tijdelijke contracten binnen de PGA-CTER omdat deze als formatieplaatsen bekostigd zijn via de jaarlijks verstrekte versterkingsgelden. Bij enkele respondenten bestaat de twijfel of deze praktijk ten goede komt aan een duurzame PGA-CTER. De urgentie van radicalisering, en de aandacht in de actualiteiten voor dit onderwerp, wordt door een aantal respondenten (<40) benoemd als een succesfactor van de PGA-CTER.

Het feit dat er door de politiek en media druk uitgeoefend werd om jihadisme aan te pakken heeft het (gevoel van) samenwerken en het pionieren in de aanpak versterkt. In de periode die daarop volgde ontstond er meer ruimte om met elkaar te discussiëren over de juiste aanpak en om te zoeken naar de juiste vormen van samenwerking. Kennis en vaardigheden Alle respondenten benadrukken het belang van kennis en vaardigheden. De meeste respondenten (>60) geven aan dat ze voldoende kennis en vaardigheden hebben om effectief te kunnen werken binnen de PGA-CTER. Een aantal kanttekeningen worden gemaakt. Voor ketenpartners die de CTER-portefeuille als onderdeel van hun werk hebben in plaats van hoofdtaak, is het soms wat lastiger om op de hoogte te blijven van informatie en nieuwe ontwikkelingen. Een enkeling onder de respondenten is kritischer. Kennis en vaardigheden reiken verder dan het volgen van een training of cursus. Het gaat ook om de

41

juiste grondhouding, kennis van de processen en taakverdeling, en ervaring. Sommige respondenten geven aan dat het feit dat mensen zich na één cursus ‘duider’ noemen afbreuk doet aan het onderlinge vertrouwen. Soms worden er door respondenten (<40) vraagtekens geplaatst bij nieuwe professionals binnen de aanpak, aangezien die mogelijk nog niet vertrouwd zijn met de aanpak en er nog geen vertrouwensband opgebouwd is. Een respondent merkt op dat het moeilijk is voor professionals om te kiezen voor intervisie en professionele ontwikkeling terwijl diezelfde tijd ook besteed kan worden aan een cliënt. In de meeste gevallen wordt dan toch gekozen voor de client. Dat gaat ten koste van de eigen vorming en ontwikkeling van de professional. Er zijn binnen de PGA-CTER geen toetsingskaders die kunnen ondersteunen bij de beoordeling van de kwaliteit van uitvoering van het werk van ketenpartners. De individuele deelnemende partners en de betrokken moederorganisaties schatten dit vervolgens zelf in. Respondenten lijken daarin kritischer te zijn naar anderen dan naar zichzelf. De gemeente Den Haag biedt verschillende mogelijkheden voor voorlichting of trainingen. Dit wordt zeer gewaardeerd door respondenten (>60). Met name wat betreft het aanbod van trainingen op het gebied van jihadisme.