RIS310030 Bijlage Eindrapport - Pionieren in veranderende complexiteit pdf

PIONIEREN IN VERANDERENDE COMPLEXITEIT Evaluatie van de persoonsgerichte aanpak contraterrorisme, extremisme en radicalisering (PGA-CTER) gemeente Den Haag Annebregt Dijkman & Amy-Jane Gielen

Sherazade Advies

Colofon

Titel van het onderzoek:

Pionieren in veranderende complexiteit.

Ondertitel:

Evaluatie van de persoonsgerichte aanpak contraterrorisme, extremisme en radicalisering (PGA-CTER) gemeente Den Haag

Opdrachtgever:

Gemeente Den Haag

Onderzoekers:

Annebregt Dijkman (Sherazade Advies) Amy-Jane Gielen (A.G. Advies)

Met medewerking van:

Malon Peeters (RadarAdvies) Silke Lauteslager (RadarAdvies)

Begeleidingscommissie:

Stijn Hoorens (Rand Europe) Marieke Liem (Universiteit Leiden) Olivier Hendriks (Gemeente Den Haag)

Datum:

19 juli 2021

Status:

Eindrapport 1

Inhoudsopgave Voorwoord .................................................................................................................................................... 4 Samenvatting ‘Pionieren in veranderende complexiteit’ ............................................................................. 5 Leeswijzer ................................................................................................................................................... 11 1.

Context ............................................................................................................................................... 12 1.1 Context van onderzoek .................................................................................................................... 12 1.2 Onderzoeksvragen ........................................................................................................................... 15 1.3 Methodologie................................................................................................................................... 16

2.

Wat leren we uit de literatuur? ......................................................................................................... 17 2.1 Het multidisciplinaire casusoverleg ................................................................................................. 17 2.2 Interventies ten behoeve van de persoonsgerichte aanpak .......................................................... 21 2.3 ‘What works’? .................................................................................................................................. 23 2.4 Wie zij de ‘best persons’? ................................................................................................................ 24 2.5 Toetsingskader ................................................................................................................................. 25

3.

De Haagse aanpak op papier - een planevaluatie ............................................................................ 26 3.1 Vragen ten behoeve van de planevaluatie ...................................................................................... 26 3.2 Context ............................................................................................................................................. 27 3.3 Visie, doelen en aannames op papier ............................................................................................. 28 3.4 Ketenpartners en bestuurlijk draagvlak .......................................................................................... 30 3.5 Methodisch werken ......................................................................................................................... 33

4.

De Haagse aanpak in praktijk - een procesevaluatie ........................................................................ 36 4.1 Vragen ten behoeve van de procesevaluatie .................................................................................. 36 4.2 Visie Haagse PGA-CTER in praktijk ................................................................................................... 37 4.3 Samenwerking, rol- en taakverdeling en kennis in praktijk ............................................................ 38 4.4 Methodisch werken in de praktijk ................................................................................................... 42 4.5 Output dossiers (selectie) ................................................................................................................ 49

5.

De opbrengsten van de Haagse PGA-CTER - een lichte effectevaluatie ........................................... 53 5.1 Vragen ten behoeve van de lichte effectevaluatie ......................................................................... 53 5.2 Behalen van doelstellingen .............................................................................................................. 54 5.3 Succesvolle elementen en opbrengsten ......................................................................................... 56 5.4 Minder succesvolle elementen en opbrengsten............................................................................. 60 5.5 Lessen voor een toekomstige Haagse PGA-CTER............................................................................ 63

6. Een toekomstige effectevaluatie ............................................................................................................ 66 6.1 Effectevaluatie volgens de literatuur .............................................................................................. 66 6.2 Effectevaluatie Haagse PGA-CTER ................................................................................................... 69 7 Conclusies en aanbevelingen................................................................................................................... 71 7.1 Bevindingen per deelvraag .............................................................................................................. 71

2

7.2 Aanbevelingen ................................................................................................................................ 76 Bijlages ........................................................................................................................................................ 78 Bijlage 1 - Verantwoording methodologie ............................................................................................ 79 Bijlage 2 - Literatuuroverzicht ............................................................................................................... 90 Bijlage 3 - Toetsingskader voor evaluatie .............................................................................................. 92 Bijlage 4 - Overzicht geraadpleegde documenten ................................................................................ 95 Bijlage 5 - Respondentenlijst ................................................................................................................. 97 Bijlage 6 - Topiclijst interviews .............................................................................................................. 98 Bijlage 7 - Topiclijst dossieronderzoek ................................................................................................

101 Bijlage 8 - Overzicht dossieropbouw GCOS ......................................................................................... 106 Bijlage 9 - Privacy en ethische waarborgen......................................................................................... 108 Bijlage 10 - Disclaimers bij dossieronderzoek ..................................................................................... 112

3

Voorwoord Voor u ligt de eindrapportage van de evaluatie naar de Haagse persoonsgerichte aanpak contraterrorisme, extremisme en radicalisering (PGA-CTER). We hebben dit onderzoek uitgevoerd in opdracht van de gemeente Den Haag. De aanpak van radicalisering is een complexe maatschappelijke opgave. Met het vertrouwen van de gemeente hebben we nader kunnen bestuderen wat de opbrengsten zijn van de zogenoemde ‘Haagse aanpak’. We zijn dankbaar voor het feit dat we in het onderzoeksproces zijn bijgestaan door een constructieve en kritische begeleidingscommissie bestaande uit de leden: Stijn Hoorens (Rand Europe), Marieke Liem (Universiteit Leiden) en Olivier Hendriks (gemeente Den Haag). Tijdens een van de sessies met de begeleidingscommissie viel een toepasselijke term waarmee we deze evaluatie het beste kunnen beschrijven: we hebben een ‘bouwlamp’ op de Haagse aanpak van de PGACTER geplaatst. Met het grote licht hebben we de PGA-CTER als geheel kunnen onderzoeken, waarbij we tegelijkertijd de details van de aanpak hebben kunnen uitlichten. We hadden dit onderzoeksproces niet vorm kunnen geven zonder de bereidwilligheid van de respondenten die ons zonder voorbehoud meegenomen hebben in hun bijzondere professionele praktijk. De totstandkoming van deze evaluatie was een gezamenlijk leerproces waar de lezer hopelijk ook de vruchten van plukt.

Annebregt Dijkman & Amy-Jane Gielen

4

Samenvatting ‘Pionieren in veranderende complexiteit’ De gemeente Den Haag heeft opdracht gegeven om hun persoonsgerichte aanpak contraterrorisme, extremisme en radicalisering (PGA-CTER) te evalueren. De persoonsgerichte aanpak is onderdeel van een breder antiradicaliseringsbeleid. Dit beleid is gericht op het wegnemen van de voedingsbodem voor radicalisering. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het opstellen van een lokale aanpak om radicalisering en extremisme te voorkomen en tegen te gaan. Bij de evaluatie van een effectieve persoonsgerichte aanpak is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen twee verschillende onderdelen. Het eerste onderdeel is een integraal maatwerkplan. Dit plan bestaat uit de verschillende zorg- en veiligheidsinterventies voor een geradicaliseerd individu. De interventies richten zich op specifieke aandachtsgebieden zoals die in de wetenschap worden omschreven. Het tweede element gaat over de manier om tot een persoonsgerichte aanpak te komen, namelijk het multidisciplinair casusoverleg. In het casusoverleg bespreken professionals de casus met betrekking tot een individu waarvan wordt verwacht dat hij of zij gaat radicaliseren of reeds is geradicaliseerd. De personen die aanschuiven bij dit overleg zijn afkomstig van de gemeente, de politie en het Openbaar Ministerie (OM), en waar nodig van andere partijen.

Een goede inrichting van de structuur van het overleg ligt aan de basis van een succesvol casusoverleg en vereist een gedeelde visie op: 1. de doelstellingen en doelgroep van de PGA-CTER; 2. de betrokkenheid van ketenpartners, op hun juridische grondslag (mandaat) en op de rollen en taken; 3. een proces- en methodiekbeschrijving. In andere woorden: een consequent methodische werkwijze is fundamenteel voor het slagen van een casusoverleg, en dus voor een succesvolle PGA-CTER. Het is van belang om hierbij de ‘what works’ beginselen in acht te nemen, zoals die beschreven zijn in de wetenschappelijke literatuur. In het bijzonder zijn ‘responsiviteit’, ‘risico’ en ‘behoeften’ belangrijke beginselen. Alle partijen moeten scherp op het vizier hebben hoe het proces van aanmelding tot afsluiting van een casus - en alle stappen ertussenin - is ingericht. Daarnaast vraagt een succesvolle uitvoering van de persoonsgerichte aanpak om ‘best persons’, om mensen met gedegen kennis van en ervaring met het thema radicalisering. De PGA-CTER is gebaat bij professionals met empathisch vermogen, met het vermogen om integraal te werken en met het vermogen om te leren in een veranderende complexiteit. Dat vraagt om continue deskundigheidsbevordering, intervisie en supervisie. De Haagse PGA-CTER op papier Op papier voldoet de Haagse PGA-CTER voor een groot deel aan de hierboven genoemde eisen.

Er zijn diverse beleidsstukken beschikbaar waarin visie, doelstellingen, taken- en rollen, verschillende overlegsoorten en methodiek zijn beschreven. Uit deze stukken kan worden afgeleid dat ‘meedoen in de samenleving’ en ‘het voorkomen van geweld’ de belangrijkste doelstellingen van de Haagse PGA-CTER zijn. De methodiek is verder ontwikkeld in afzonderlijke formulieren die gebruikt kunnen worden in het

5

hele proces van de signalering van een casus tot aan afschaling en monitoring. Er is een aanmeldformulier, monitoringsformulier en een afsluitformulier. In het plan van aanpak wordt aandacht besteed aan de risicofactoren én aan de beschermingsfactoren in de casus. De gemeente Den Haag heeft bovendien de beschikking over een risicotaxatie-instrument. Dit instrument wordt gebruikt om de ernst van een casus te kunnen inschatten. Dit risicotaxatie-instrument is in beginsel toepasbaar op verschillende vormen van extremisme. Daarmee loopt Den Haag voor ten opzichte van veel andere gemeenten en Zorg- en Veiligheidshuizen. De methodiekbeschrijving uit 2015 is deels verouderd en niet toegespitst op alle vormen van extremisme. Een geactualiseerde methodiekbeschrijving waarin alle ketenpartners zijn meegenomen en waarin van aanmelding tot afsluiting van een casus wordt beschreven welke processtappen en bijhorende formulieren, instrumenten en apart plan van aanpak dienen te worden gebruikt, ontbreekt op dit moment nog. Samenwerking De samenwerking tussen verschillende betrokken partners in de Haagse PGA-CTER wordt gekenmerkt door korte lijnen, onderling vertrouwen en goede interpersoonlijke contacten. De gemeente blijft investeren in deskundigheidsbevordering. Dit wordt gewaardeerd door betrokken partners.

Er is eveneens waardering voor de kennis en kunde van de procesregisseurs van het Zorg- en Veiligheidshuis als voorzitter van het casusoverleg en van de kennis en kunde van de professionals die de interventies van de PGA uitvoeren. Uit sommige gesprekken met respondenten blijkt dat dezelfde krachten ook enkele valkuilen met zich brengen. Het onderlinge vertrouwen en de korte lijnen kunnen ertoe leiden dat professionals elkaar ook buiten het casusoverleg om makkelijk weten te vinden, waarbij het risico ontstaat dat de informatiedeling die informeel plaatsvindt niet altijd schriftelijk wordt vastgelegd. Dat heeft tot gevolg dat sommige professionals in sommige gevallen het institutioneel geheugen van de aanpak worden. Dat maakt de PGA - zeker in een veld wat zowel landelijk als gemeentelijk gekenmerkt wordt door personeelsverloop - kwetsbaar. Ook omdat een duidelijk wettelijk kader van de PGA-CTER en een geactualiseerd methodisch kader ontbreken. De ‘regierol’ van de gemeenten is op moment van schrijven niet (wettelijk) gedefinieerd. De persoonsgerichte aanpak is over de jaren verbreed van jihadisme naar extremisme. In afzienbare tijd zijn er nieuwe vormen van extremisme ontstaan rondom specifieke thema’s (5G, Corona etc.) en zijn er nieuwe doelgroepen (vrouwen en kinderen) betrokken bij extremisme.

Dit leidt soms tot onderlinge discussie over wie en wat wel en niet tot de PGA-CTER behoren. Deze discussies worden over het algemeen dankzij de goede interpersoonlijke contacten beslecht, maar illustreren de kwetsbaarheid van het ontbreken van duidelijke en gedeelde kaders. Daarnaast heeft de gemeente geen intellectueel eigendomsrecht op het door haar aangekochte huidige risicotaxatie-instrument. Dit bemoeilijkt uniform methodisch samenwerken. Immers, de gemeente taxeert risico’s aan de hand van een model die zij niet kan delen met samenwerkingspartners. Diverse professionals ervaren dit als problematisch. Andere aandachtspunten zijn de afhankelijkheid van de PGA-CTER van politiek-bestuurlijke prioritering en daarmee ook van de financiering en personele inzet van met name gemeente en politie. Verantwoording vanuit een politiek bestuurlijke context kan wringen met de verantwoording vanuit de uitvoerende professionele context. Tot slot is de professionele eenzaamheid van de mensen die interventies met subjecten en/of hun gezinnen uitvoeren een belangrijk

6

aandachtspunt. Professionals hebben momenteel geen vaste kaders waaraan hun professionaliteit afgemeten kan worden. Hun werk is belangrijk en niet altijd zonder risico. Er bestaat een vraag om meer intervisie en supervisie van hun management. Opbrengsten De kwalitatieve opbrengsten op het gebied van de samenwerking in de PGA-CTER zijn: - het onderlinge vertrouwen tussen ketenpartners (als men elkaar lang genoeg kent); - de inzet van getrainde en ervaren professionals; - de driehoek van politie, gemeente en OM als basis van de aanpak; - de waardering voor het faciliteren van de aanpak vanuit het Zorg- en Veiligheidshuis; - de waardering voor het aanbod van gemeente op voorlichting en training. Uit de bestudering van de dertig individuele PGA-CTER casussen blijkt dat de opbrengsten van de aanpak het beste onderverdeeld kunnen worden tussen de opbrengsten van het methodisch werken in de casuïstiek en de opbrengsten van de inzet van verschillende interventies. Er komen in de aanpak verschillende aandachtsgebieden aan bod waarvan wetenschappelijk is aangetoond dat ze belangrijk zijn voor een effectieve PGA-CTER. Den Haag was een van de eerste gemeenten, zo niet de eerste gemeente, die sterk heeft ingezet op de ondersteuning van families en vanaf het begin aandacht heeft besteed aan psychosociale en psychiatrische problematiek. Dat geldt ook voor de genderrollen in de casuïstiek.

Het integrale werken is eveneens een belangrijke opbrengst. Integraal werken verwijst naar de inzet van verschillende ketenpartners die elkaar aanvullen met een combinatie van op maat gesneden zorg- en veiligheid interventies. Tot slot, op individueel casusniveau worden kleine en grote successen geboekt. Deze successen variëren van het tegenhouden van de uitreis van individuen en gezinnen, tot aan het feit dat individuen met een hulpvraag actief contact zoeken met het zorgteam van de gemeente, terwijl de overheid over het algemeen in veel van de casussen wordt gewantrouwd. Er zijn zaken die extra aandacht verdienen. Dit is een logisch gevolg van de politieke context waarin de PGA-CTER in ontwikkeling is. Aandachtspunten richten zich voornamelijk op het methodische werken ten behoeve van individuele casuïstiek. Hoewel er in de praktijk integraal wordt samengewerkt, vertaalt dit zich niet altijd in een schriftelijk vastgelegd integraal plan van aanpak. Dit wordt momenteel bemoeilijkt doordat er geen apart format voor het plan van aanpak bestaat, wat grotendeels ook wordt belemmerd door het gebruikte softwaresysteem GCOS. In de notulen van de verschillende dossiers zijn onderdelen van een plan van aanpak aangetroffen.

Binnen een plan van aanpak zou meer aandacht kunnen worden geschonken aan de ‘what works’ beginselen, in het bijzonder de risico’s van de casus, de behoeften en responsiviteit van het individu. Een duidelijke gedeelde risicoanalyse, waarin zowel de risico’s als de beschermingsfactoren duidelijk staan weergegeven, ontbreekt veelal. Hoe deze factoren zich vervolgens verhouden tot de gestelde doelen en de keuze tot verschillende interventies en aansluiten op de behoeften en de leer- en meewerk mogelijkheden van het desbetreffende individu, ontbreekt eveneens. Tot slot zijn er nog drie belangrijke aandachtspunten die een plan van aanpak voor de PGA-CTER zouden versterken. Ten eerste kan de herkomst en status van informatie in de dossiers (feiten of aannames) verduidelijkt worden. Ten tweede zou er sprake moeten zijn van een praktijk waarin

7

vastgelegd en gemotiveerd onderbouwd wordt wanneer informatie binnen of buiten het casusoverleg wordt gedeeld met partners die het Convenant persoonsgerichte aanpak niet hebben ondertekend, zoals de NCTV, IND, Landelijk Steunpunt Extremisme (LSE) en adviesbureau NTA. Het Convenant biedt ruimte voor deze informatiedeling, mits goed vastgelegd en onderbouwd. Een derde aandachtspunt is het feit dat de ‘best persons’ die in deze aanpak betrokken zijn, vaak werken op basis van incidentele gelden of formatieplaatsen. Dat maakt de aanpak kwetsbaarder, juist omdat professionals regelmatig het institutionele geheugen vormen van de Haagse PGA-CTER. Toekomstige effectevaluatie Dit is de eerste keer sinds de start in 2013 dat de Haagse PGA-CTER is geëvalueerd. Een volledige effectevaluatie, met voor- en nameting was niet mogelijk. Daarvoor zou er op structurele basis bij de start en afsluiting van een casus een risicotaxatie-instrument moeten zijn toegepast. Indien men in de toekomst een volledige effectevaluatie wil laten uitvoeren, raden wij aan om de volgende zaken in acht te nemen: 1. Een actuele en gedeelde methodiekbeschrijving. Een volledige effectevaluatie vraagt om het expliciteren van werkprocessen, om een gedeelde visie op effectiviteit, om consequent methodisch werken, en om consequente monitoring. 2.

De beschrijving van een theory of change in het plan van aanpak ondersteunt de verduidelijking van verwachtingen over de werking van ingezette interventies. 3. Bestaande en gevalideerde modellen zouden ingezet kunnen worden om de mate van (de)radicalisering vast te stellen gebruiken en deze consequent toe te passen bij het opstarten en afsluiten van een casus. 4. Het formuleren van succescriteria per casus. 5. Meer verbinding tussen de bestaande elementen van een integraal plan van aanpak, waardoor de samenhang en de opvolging van informatie, risicoschatting, doelen, interventies, afspraken tussen ketenpartners en succescriteria duidelijk wordt. Dit integrale plan kan worden bijgehouden met relevante informatie. Zo ontstaat er een scherper beeld op basis waarvan er kan worden beoordeeld of een interventie passend is, welke verwachting ten aanzien van het effect daarbij hoort en welke onderbouwde keuzes er moeten worden gemaakt. Aanbevelingen We onderscheiden twee verschillende scenario’s die ruimte geven om de aandachtspunten zoals hierboven beschreven te adresseren. Een scenario beschrijft een situatie in de toekomst waarin een bepaalde doelstelling of verandering tot stand komt aan de hand van criteria, activiteiten en randvoorwaarden.

We presenteren hier twee mogelijke scenario’s op basis van de resultaten van deze evaluatie, en met het oog op de wens van de gemeente Den Haag om in de toekomst gerichter op effect te kunnen evalueren.

8

Scenario 1: Bestendiging en ontwikkeling van separate elementen van de PGA-CTER aan de hand van de ‘what works’ beginselen: -

-

-

-

-

-

Risicobeginsel: Zorg voor een risicotaxatie-instrument waar alle ketenpartners van het casusoverleg gebruik van kunnen en mogen maken. Dit instrument moet toegepast kunnen worden voor alle vormen van extremisme. Het gebruik van het risicotaxatie-instrument moet gekoppeld worden aan het plan van aanpak. Behoeftenbeginsel: Maak een meer uitputtende analyse van de oorzaken van radicalisering, van de beschermingsfactoren tegen radicalisering en van de mentale weerbaarheid en gezondheid van het individu. In die analyse moet de verhouding van deze behoeften tot de doelen, interventies en de te verwachten effecten van de PGA-CTER beschreven worden. Responsiviteit: Hanteer een methodiek voor een consequente en een meer uitputtende analyse van de leerbaarheid van het individu, de bejegening en de positie van iemand binnen het extremistische netwerk. Behandelmodaliteit: Zorg voor een instrument waarin bij het opstellen van een plan van aanpak alle relevante wetenschappelijke aandachtsgebieden dwingend nagelopen worden. De relatie tussen doelen, interventies, de verwachte resultaten/succescriteria moet duidelijk zijn (theory of change). Professionaliteitsbeginsel: Formuleer duidelijke rollen en taken per PGA professional en blijf deze communiceren.

Zorg voor een goede vastlegging van zaken die buiten het casusoverleg besproken worden (meer gebruik maken van mailgroep in plaats van individuele telefoontjes). Motiveer en leg vast wanneer informatie wordt gedeeld met partners die niet zijn aangesloten op het Convenant persoonsgerichte aanpak. Ontwikkel een competentieprofiel waar een PGA professional aan moet voldoen en waarborg dat intervisie en supervisie voor de PGA professional is georganiseerd om zo de kans op professionele eenzaamheid te verkleinen. Programma integriteitsbeginsel: Ontwikkel een format voor een integraal plan van aanpak dat toeziet op de samenhang en opvolging van informatie, risico-inschatting/analyse, doelen, interventies, afspraken tussen ketenpartners en succescriteria. Het plan van aanpak dient ingebed te zijn in een bredere methodiek waarin ook aandacht is voor kwaliteitsbewaking en evaluatie.

Scenario 2: Visieontwikkeling en (her)conceptualisatie van de PGA-CETR. De gemeente Den Haag kan ook voor een (her)conceptualisatie van de aanpak kiezen. Dit scenario is met name relevant voor een toekomstige effectevaluatie. Met een (her)conceptualisatie wordt automatisch een zogeheten ‘nulmoment’ gecreëerd, wat ten goede komt aan toekomstige evaluaties. Op basis van een nulmoment kan beter worden beoordeeld wat de effectiviteit van de PGA-CTER is. Houd bij de (her)conceptualisatie zowel rekening met ‘what works’ beginselen als ‘best persons’: -

Visietraject met ketenpartners: Start een visietraject met ketenpartners over het doel, de doelgroep, de noodzaak, de legitimiteit, de proportionaliteit, de verwachtingen over de

9

-

-

effectiviteit van de persoonsgerichte aanpak en over het onderliggende paradigma met betrekking tot radicalisering en extremisme. Aansluiting bij wet- en regelgeving: Zorg dat dit visietraject aansluit bij huidige wet- en regelgeving die (mogelijk nog) in ontwikkeling is. Methodische ontwikkeling: Zet na het visietraject in op methodische ontwikkeling. Houd daarbij rekening met ‘what works’ beginselen, met ‘best persons’ en met de uitkomsten van deze evaluatie. Zet na de methodische ontwikkeling in op het delen, communiceren over en overdragen van kennis over de methodiek. Hiermee worden ‘best persons’ die uitvoering moeten geven aan de PGA behouden. Reflectie en zelfevaluatie: Bouw standaard momenten van reflectie en zelfevaluatie in. Doe dit niet alleen tussen PGA professionals (én management) onderling, maar ook met de individuen waarmee gewerkt wordt.

Deze twee scenario’s en de bijbehorende aanbevelingen zijn complementair. Op basis van een analyse van de personele capaciteit, beschikbare tijd en het budget zal de gemeente Den Haag een keuze kunnen maken voor een van de twee, of beide scenario’s. Deze keuze wordt, net als de PGA-CTER zelf, beïnvloed door de grote mate van complexiteit van het werkveld. Dit veld is continu aan verandering onderhevig. Het primaat van de aanpak en de verantwoording daarvan liggen bij de politiek-bestuurlijke actoren. De hoogste norm is dan ook een combinatie van meebewegen, doorontwikkelen en borgen. Begrip, ondersteuning en erkenning voor de positie van de Haagse PGA professionals als ‘pioniers in complexiteit’ zijn daarbij erg belangrijk.

10

Leeswijzer In de komende hoofdstukken behandelen we de verschillende aspecten van de evaluatie op de Haagse persoonsgerichte aanpak contraterrorisme, extremisme en radicalisering, vanaf nu PGA-CTER genoemd. In hoofdstuk 1 beschrijven we de context van de PGA-CTER. Waarom is een evaluatie op dit moment belangrijk? In welke politiek-maatschappelijke context moeten we de Haagse aanpak van de PGA-CTER plaatsen? Tevens nemen wij u mee langs de onderzoeksvragen en introduceren we de gevolgde methodologie. In Hoofdstuk 2 gaan we in op het ideaaltypische model van een PGA-CTER, vastgesteld op basis van een wetenschappelijke literatuurscan. Hierin beschrijven we de ‘what works’ beginselen en hoe professionals het beste invulling kunnen geven aan de persoonsgerichte aanpak. In hoofdstuk 3 richten we ons op wat de Haagse aanpak specifiek inhoudt. We analyseren daarbij in eerste instantie de documenten waarin de plannen en verwachtingen voor de Haagse PGA-CTER in staan beschreven. Hoe gaan de verschillende ketenpartners in Den Haag te werk op papier? Wat zijn de visies, doelstellingen en onderliggende aannames van de PGA-CTER? Dit noemen we een planevaluatie. In het daaropvolgende hoofdstuk 4 analyseren we het proces. Hoe worden de vastgestelde plannen naar de Haagse praktijk vertaald? De uitkomsten van deze evaluatie staan in hoofdstuk 4 centraal.

Na de plan- en procesevaluatie beschrijven we in hoofdstuk 5 de lichte effectvaluatie die we hebben uitgevoerd om te kunnen beoordelen wat de PGA-CTER heeft opgeleverd. Wat zijn de opbrengsten van de Haagse PGA-CTER? In hoeverre zijn doelstellingen behaald? Wat zijn de successen van de Haagse aanpak? En waar kan de Haagse aanpak nog worden verbeterd? Hierbij nemen we de inzichten van de respondenten die we hebben geïnterviewd mee. In Hoofdstuk 6 beschrijven we wat vanuit theoretisch en praktisch oogpunt nodig is om in de toekomst een volledige effectevaluatie van de PGA-CTER uit te kunnen voeren. In het afsluitende hoofdstuk 7 staan de antwoorden op de verschillende deelvragen en onze aanbevelingen centraal. Aan het einde van het rapport zijn verschillende bijlagen opgenomen waarnaar in de hoofdstukken verwezen wordt. In bijlage 1 beschrijven we en verantwoorden we de methodologie van dit onderzoek. We gaan dieper in op de visie op het onderzoek, de uitwerking van de onderzoeksvragen, de verschillende evaluatievormen en de wijze van dataverzameling en analyse. Voor de leesbaarheid van dit rapport hebben we ervoor gekozen om deze methodologische verantwoording in de bijlagen op te nemen.

Mocht u prijs stellen op een voorafgaande verantwoording ten aanzien van de lens waarmee het onderzoek verricht is - en die in die zin bepalend is voor de manier waarop de resultaten gelezen moeten worden - raden wij u aan om deze bijlage eerst te lezen. De daaropvolgende bijlagen betreffen een literatuuroverzicht (bijlage 2); het toetsingskader (bijlage 3); een overzicht van de geraadpleegde documenten (bijlage 4); een respondentenlijst (bijlage 5); een topiclijst voor de interviews die we hebben afgenomen (bijlage 6), een topiclijst voor het dossieronderzoek (bijlage 7); een overzicht van de dossieropbouw van het Generiek Casusoverleg Ondersteunend Systeem (GCOS) (bijlage 8); privacy en ethische waarborgen (bijlage 9); en een uiteenzetting van een aantal disclaimers bij het dossieronderzoek (bijlage 10).

11

1. Context In dit hoofdstuk beschrijven we de context waarin we de evaluatie van de Haagse PGA-CTER hebben uitgevoerd. Hierin staan we stil bij de politiek-maatschappelijke context van de PGA-CTER in paragraaf 1.1. Daaropvolgend worden de onderzoeksvragen die leidend zijn geweest voor deze evaluatie benoemd in paragraaf 1.2. In paragraaf 1.3 wordt de methodologie kort toegelicht.

1.1 Context van onderzoek In maart 2013 waren circa 100 mensen vanuit Nederland uitgereisd naar Syrië, vermoedelijk om zich daar aan te sluiten bij Jihadistische strijders. Als reactie hierop werd het dreigingsniveau door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) verhoogd naar ‘substantieel’, het een na hoogste dreigingsniveau. Het uitroepen van de zogenaamde Islamitische Staat in 2014 leidde tot een situatie waarin in toenemende mate (minderjarige) mannen, vrouwen en gezinnen bereid bleken om uit te reizen. Tegen deze achtergrond werden gemeenten geacht een regierol op zich te nemen om terrorisme, extremisme en radicalisering tegen te gaan. De regierol van de gemeenten is op moment van schrijven niet (wettelijk) gedefinieerd maar wel verankerd in het Wetsvoorstel persoonsgerichte aanpak en meldingen over radicaliseringen terroristische activiteiten.1 Vanaf 2014 werden gemeenten hoofdverantwoordelijke voor de zogenaamde ‘lokale aanpak’ om radicalisering en extremisme te voorkomen en tegen te gaan. Snel handelen was geboden. Er waren echter nog geen wettelijk kaders, een methodiek of een complete set aan interventies in de gereedschapskist. Noch waren professionals specifiek opgeleid om met dit fenomeen om te gaan. De gemeenten waren genoodzaakt grotendeels zelf het wiel uit te vinden.

‘Learning by doing’ werd het nieuwe credo en zo ontstond de persoonsgerichte aanpak contraterrorisme, extremisme en radicalisering (PGA-CTER). PGA-CTER en multidisciplinair casusoverleg De persoonsgerichte aanpak is onderdeel van een breder antiradicaliseringsbeleid. Dit beleid is gericht op het wegnemen van de voedingsbodem voor radicalisering. Jongeren en gemeenschappen worden weerbaarder tegen radicalisering gemaakt. Daarnaast streeft het beleid ernaar om individuen die mogelijk radicaliseren tijdig in beeld te krijgen. Het beleid bevordert ook de deskundigheid van professionals. Deze professionals, in dienst bij onder meer de gemeenten, de politie, het OM en jeugdzorgorganisaties werken nauw samen om radicaliserende individuen in kaart te brengen en om een op maat gesneden raamwerk van zorg- en veiligheidsinterventies in te kunnen zetten om hun uitreis te voorkomen. Dit samenwerkingsverband wordt het multidisciplinair casusoverleg genoemd. Dit overleg is niet alleen een fysieke vergadering, maar betreft een doorlopend overleg tussen de betrokken organisaties. Iedere gemeente geeft op haar eigen manier invulling aan de PGA-CTER, maar grofweg kan het beleid als een preventieclassificatiemodel worden gepresenteerd.

Vergelijkbaar met de toepassing van dit model in de gezondheidszorg of criminologie, is de gemeentelijke aanpak tegen radicalisering en 1 Zie ook https://www.internetconsultatie.nl/casusoverleggenradicalisering/document/5382

12

extremisme preventief. Het focust op de oorzaak van de ‘aandoening’ in plaats van op de gevolgen. Toegepast op antiradicalisering ziet dat classificatiesysteem voor preventie er als volgt uit (gebaseerd op Gielen, 2017a; Gielen, 2017b). Uit onderstaand figuur blijkt hoe het multidisciplinaire casusoverleg en de persoonsgerichte aanpak zich verhouden tot het spectrum van antiradicaliseringsbeleid.

Figuur 1 Preventieclassificatiemodel radicalisering (JEP 2020, Gielen, 2020)

Een korte toelichting op de verschillende fases van preventie: - Primaire preventie: Dit omvat brede preventieactiviteiten die gericht zijn op het wegnemen van de voedingsbodem en van de oorzaken voor radicalisering, en op de versterking van beschermingsfactoren. Dit gebeurt meestal via groepsactiviteiten, vaak via het onderwijs of via sleutelfiguren uit de gemeenschap. Deze activiteiten zijn veelal gericht op het bevorderen van burgerschap, (digitale) mediawijsheid, het versterken van de weerbaarheid en op positieve identiteitsvorming. Voor dit type preventiewerk is het essentieel dat eerstelijnswerkers en peers goed opgeleid zijn om kwetsbare individuen en groepen te kunnen herkennen. Deze primaire preventieve interventies richten zich op de groep. - Secundaire preventie: Deze vorm is gericht op het individu die al in een radicaliseringsproces verwikkeld is. Zo’n radicaliseringsproces wordt gekenmerkt door een aantal elementen die afzonderlijk of in samenhang kunnen voorkomen: Deze personen hebben (nog) geen strafbare feiten gepleegd in relatie tot extremisme; Ze begeven zich online en/of offline in een extremistisch milieu; Ze hebben een radicaal maatschappijbeeld; Ze zijn zich sociaal aan het vervreemden. Interventies in deze fase zijn gericht op het voorkomen van extremistisch gedrag.

Hiermee hopen betrokken professionals te voorkomen dat radicale attitudes en milieus leiden tot strafbare feiten. Vaak wordt in deze fase gebruikgemaakt van coaching, in combinatie met andere interventies om de sociale context van het individu te beïnvloeden. Denk bijvoorbeeld aan familieondersteuning of aan het zoeken van een alternatief netwerk. Dit vereist een samenwerking tussen verschillende ketenpartners via een multidisciplinair casusoverleg. - Tertiaire preventie: Bij dit type preventie ligt de nadruk eveneens op het individu, maar het gaat hier specifiek om personen die al tot gewelddadig extremisme zijn overgegaan. Dit geldt

13

bijvoorbeeld voor teruggekeerde jihadistische strijders. In eerste instantie ligt de verantwoordelijkheid voor interventies bij de strafrechtketen die moet aanhouden en vervolgen. Echter, na een (eventuele) gevangenisstraf zullen deze mensen weer moeten re-integreren in de maatschappij. Het doel van tertiaire preventie is het voorkomen dat mensen opnieuw radicaliseren. Dat kan door middel van verschillende methoden en kan met verschillende doeleinden worden bewerkstelligd. Re-integratie en rehabilitatie-interventies focussen meestal op het bereiken van een ‘normaal leven’ via opleiding of werk. Interventies kunnen zich ook richten op het veranderen van het extremistische gedrag en streven naar het staken van het geweld (disengagement). Of interventies focussen op het ombuigen van extremistische overtuigingen en op het verwerpen van de gewelddadige extremistische ideologie (deradicalisering). Deze verschillende interventies vallen onder de persoonsgerichte aanpak. Een antwoord formuleren op een ‘wicked problem’ Radicalisering is een fenomeen dat in de wetenschappelijke literatuur ook wel geduid wordt als een wicked problem (o.a. Gielen, 2020 en Dijkman, 2021). Radicalisering is een maatschappelijke probleem met een ongestructureerd karakter. Er is geen duidelijk begin en einde bij zogeheten wicked problems.

Er is vaak van tevoren niet duidelijk welke kennis aanwezig moet zijn en welke verschillende perspectieven en belangen gemoeid zijn, mede doordat een wicked problem steeds verandert al naar gelang de tijd verstrijkt en de context verandert. Vaak hebben (impliciete) normatieve opvattingen over deze problemen invloed op de keuzes die gemaakt worden op het gebied van beleid, interventies, en de uitvoering van beiden. Daardoor is radicalisering lastig te beheersen. De preventie en aanpak van een wicked problem zijn gebaat bij voldoende ruimte voor experimenteren en innoveren, ruimte voor evaluatie en reflectie en bij de inzet van excellente professionals. Een effectieve PGA-CTER als antwoord op dit moelijke probleem is in staat om mee te bewegen met de veranderende context. Door deze kenmerken zijn wicked problems, zoals de radicalisering van burgers, heel lastig om te evalueren. Het is niet duidelijk wanneer er genoeg gedaan is. Ook de criteria voor de evaluatie van een aanpak van een wicked problem zijn context- en tijdsgebonden. Het is des te belangrijker om een goed theoretisch kader te ontwikkelen en gebruik te maken van verschillende vormen van dataverzameling (Gielen, 2020). Pionieren Werken met de PGA-CTER is pionieren in een veranderende complexiteit.

Gemeenten moeten zowel op de hoogte te blijven van maatschappelijke ontwikkelingen als daar direct hun aanpak op aanpassen. In 2013 lag de focus nog voornamelijk op uitreizigers. De aandacht moest al snel verlegd worden naar terugkeerders en mensen die in Nederland zelf het jihadistische gedachtegoed beleden en propageerden. ISIS publiceerde een handleiding hoe radicaliseringsprocessen zo goed mogelijk verborgen gehouden konden worden om zo de autoriteiten te omzeilen. Binnen de jihadistische beweging ontstonden verschillende afsplitsingen en kampen. Daarnaast werd over de jaren de doelgroep van de PGA-CTER verbreed naar individuen die op andere ideologische gronden de nationale veiligheid bedreigen. Denk aan het extremisme aan de uiterst linker- en rechterflank en aan het extremisme gerelateerd aan dierenwelzijn en klimaat. Sinds de COVID-19 epidemie kunnen daar complotdenkers en mensen die bereid zijn om geweld te gebruiken wanneer zij ageren tegen de maatregelen van de overheid aan

14

worden toegevoegd. Tegelijkertijd moeten gemeenten hun beleid aanpassen aan nieuwe wetten, richtlijnen en verordeningen. De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen, de invoering van de AVG en het Modelconvenant persoonsgerichte aanpak zijn hier voorbeelden van. Legitimiteit en effectiviteit van de PGA-CTER Met de persoonsgerichte aanpak zijn substantiële financiële bedragen gemoeid. De NCTV ondersteunt gemeenten, waaronder Den Haag, jaarlijks met versterkingsgelden om hun antiradicaliseringsaanpak en dus ook de persoonsgerichte aanpak vorm te geven en uit te voeren. Er is een groeiende roep vanuit de gemeenten en vanuit de landelijke politiek om de persoonsgerichte aanpak te evalueren. Is de aanpak wel effectief? De beantwoording van deze vraag is niet zo gemakkelijk. De praktijk loopt voor op de wetenschap en het ontbreekt aan een goed evaluatiekader met duidelijke criteria. In andere woorden, er wordt (nog) onvoldoende geëvalueerd. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de NCTV hebben invulling gegeven aan die lacune door de ontwikkeling van de Toolkit Evidence Based Werken ter Preventie van Radicalisering. Deze Toolkit beschrijft met behulp van praktische formats hoe verschillende evaluatievormen kunnen worden uitgevoerd. De Toolkit beschrijft bijvoorbeeld hoe het multidisciplinair casusoverleg kan worden geëvalueerd.

Het bevat echter geen formats voor het evalueren van de persoonsgerichte aanpak. De gemeente Den Haag heeft ervoor gekozen een dergelijk evaluatiekader te laten ontwikkelen om zich vervolgens langs een wetenschappelijke lat te laten evalueren. Enkele gemeenten in Nederland hebben eveneens hun antiradicaliseringsbeleid extern laten evalueren. Den Haag is echter de eerste gemeente die de persoonsgerichte aanpak zo specifiek, grondig én openbaar heeft laten evalueren als in dit geval. De keuze voor een openbare evaluatie draagt bij aan de verantwoording van besteding van publieke middelen en daarbij aan de legitimiteit van de de PGA-CTER en in bredere zin aan de legitimiteit van de democratische rechtsstaat.

1.2 Onderzoeksvragen De gemeente Den Haag heeft zich ten doel gesteld om op basis van deze evaluatie de komende jaren de aanpak te verbeteren en te versterken, en om de vooralsnog niet geïnstitutionaliseerde afspraken te bestendigen. De gemeente Den Haag heeft voorafgaand aan de evaluatie een aantal vragen geformuleerd: 1. Wat zijn de voorwaarden voor een effectieve persoonsgerichte aanpak CTER? Hierin worden de verschillende hypotheses en aannames die ten grondslag liggen aan de PGA-CTER onderzocht en vastgelegd. 2. Hoe ziet de Haagse persoonsgerichte aanpak CTER eruit en hoe verhoudt zich dat tot de voorwaarden? Hierin worden de verschillende processen van de PGA-CTER in kaart gebracht: Hoe subjecten worden aangemeld; hoe die aanmelding wordt beoordeeld; welke stadia zijn doorlopen en wanneer dit weer wordt afgeschaald; welke partners betrokken zijn bij de aanpak en met welk doel voor ogen en welke juridische grondslag. Ook is er in de beantwoording van deze deelvraag aandacht voor het onderscheid tussen formeel vastgelegde processen en informele afspraken. Dit kan inzicht geven in het niveau van institutionalisering van de aanpak.

15

3. Wat zijn de opbrengsten van de persoonsgerichte aanpak CTER op output (kwantitatief) en op uitkomsten (kwalitatief)? Hierbij wordt gekeken naar de opbrengsten met betrekking tot de samenwerking en de opbrengsten met betrekking tot het individuele (casus)niveau. Dit wordt onderzocht vanuit het perspectief van de ketenpartners, maar ook door zelfstandig individuele dossiers te onderzoeken. 4. Wat is nodig om in de toekomst een effectevaluatie te kunnen uitvoeren? Hierbij wordt de basis gelegd voor een mogelijke effectevaluatie in de toekomst.

1.3 Methodologie De evaluatie van de Haagse PGA-CTER is uitgevoerd door een team van wetenschappelijke experts op het gebied van radicalisering, persoonsgerichte aanpak, evaluatie en professionalisering. De bevindingen zijn gebaseerd op drie verschillende evaluatievormen: 1. Een planevaluatie – een evaluatie van de Haagse PGA-CTER op basis van een literatuurscan. 2. Een procesevaluatie – een evaluatie van de Haagse PGA-CTER in praktijk. 3. Een lichte effectevaluatie – een evaluatie op basis waarvan wordt beoordeeld wat de PGA-CTER heeft opgeleverd, wat de opbrengsten zijn. De evaluatie is gebaseerd op een analyse van de volgende bronnen: 1. De wetenschappelijke literatuur omtrent PGA-CTER, om een beeld te krijgen van de ideale manier van werken en evalueren. 2. 23 beleidsdocumenten die inzicht bieden in de opzet, werkwijze, doelstellingen en doelgroep van de Haagse PGA-CTER. 3. Diepte-interviews met 29 ketenpartners, waarin zij hun meningen en inzichten over de vormgeving, de regie, de uitvoering en de samenwerking tussen de betrokken partners deelden. 4. 30 dossiers, om steekproefsgewijs in kaart te brengen of de processen en de methodiek zoals beschreven op papier ook overeenkomen met de praktijk. 5.

1 leersessie met 11 vertegenwoordigers van politie, OM, gemeente, Reclassering Nederland, de NCTV, Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Jeugdbescherming West, Raad voor de Kinderbescherming en Centrum Jeugd en Gezin waarin we bevindingen van het onderzoek teruggekoppeld hebben aan respondenten, en zij vragen en feedback hebben kunnen delen. In Bijlage 1 treft u een uitgebreide verantwoording en toelichting op de bovengenoemde methodologische keuzes die we in dit onderzoek hebben gemaakt. In de daaropvolgende bijlagen zijn onder meer de vragenlijsten, literatuur- en documenten overzichten, een respondentenlijst, de privacy en ethische waarborgen en disclaimers bij het onderzoek opgenomen.

16

2. Wat leren we uit de literatuur? In dit hoofdstuk beschrijven we de belangrijkste wetenschappelijke inzichten waar de PGA-CTER aanpak aan moet voldoen. Deze inzichten hebben betrekking op de inrichting van een multidisciplinair casusoverleg en de vormgeving van de persoonsgerichte aanpak. Op basis van de literatuurscan is een toetsingskader ontwikkeld. Het betreft geen uitputtende literatuurstudie, zoals nader toegelicht in de methodologische verantwoording in Bijlage 1. Deze literatuurscan biedt handvatten om te kunnen toetsen in hoeverre de bestaande aannames achter de Haagse PGA-CTER overeenkomen met de wetenschappelijke inzichten over een ideale opzet van de PGA-CTER. In hoofdstuk 3 evalueren we op basis van beleidsstukken in hoeverre de Haagse aanpak hier op papier aan voldoet. In paragraaf 2.1 beschrijven we hoe een ideaaltypisch multidisciplinair casusoverleg er uit zou kunnen zien. We behandelen de verschillende aspecten zoals die beschreven zijn in de literatuur, zoals onder andere de verdeling van taken en verantwoordelijkheden, de partijen die betrokken worden en een integraal plan van aanpak. In 2.2 bespreken we de vormgeving van de persoonsgerichte aanpak, zoals die in de literatuur wordt beschreven, bestaande uit verschillende interventies. In 2.3 lichten we de ‘what works’ beginselen die we uit de literatuurscan hebben gedestilleerd toe.

In paragraaf 2.4 gaan we dieper in op de kwaliteiten en voorwaarden die betrekkig hebben op wat in de literatuur wordt beschreven als de ‘best persons’ die betrokken zijn bij de PGA-CTER. In paragraaf 2.5 verwijzen we naar het ontworpen toetsingskader voor de plan-, proces en lichte effectevaluatie wat we hebben gebaseerd op de literatuurscan en per relevant hoodstuk is opgenomen.

2.1 Het multidisciplinaire casusoverleg Het multidisciplinair casusoverleg is specifiek gericht op het voorkomen van extremisme en terrorisme. Tijdens het casusoverleg bespreken betrokken partijen de zogeheten ‘vroegsignalering’ van radicalisering. De inzet van een persoonsgerichte aanpak van individuen met extremistische denkbeelden en/of extremistisch gedrag staat centraal (Toolkit Evidence Based Werken ter Preventie van Radicalisering, 2019). Samenwerking is geen doel op zich, maar moet worden ingezet als een middel om een hoger doel te dienen. Voor een effectief casusoverleg is het belangrijk dat het voor alle partijen duidelijk is wat het specifieke doel van de samenwerking is (Schuurman & Bakker, 2016; Gielen, 2020). Werken partijen samen om vroeg radicalisering te signaleren? Wordt er samengewerkt om zorgsignalen te monitoren? Wordt er zo voorkomen dat er nieuwe aanwas ontstaat voor radicale groeperingen? Voorkomen we radicalisatie of richten we ons op re-integratie, rehabilitatie, disengagement of deradicalisering? Om tot een effectief multidisciplinair casusoverleg te komen, moet allereerst een aantal zaken die zowel een rol spelen voorafgaand aan de PGA-CTER als tijdens het proces goed georganiseerd worden (NCTV, 2015; 2018; VNG, 2015; Gielen, 2018; Toolkit Evidence Based Werken, 2019; Douglas et al. 2019).

De NCTV heeft in het “Modelconvenant persoonsgerichte aanpak voorkomen radicalisering en extremisme (2018)” bepaalde aspecten van de structuur en inhoud van het multidisciplinair casusoverleg vastgelegd. Voor de meeste Zorg- en Veiligheidshuizen vormt dit convenant het uitgangspunt van hun overleg.

17

Er zijn twee juridische randvoorwaarden voor een multidisciplinair casusoverleg: 1. Er moet een convenant (of een ander juridisch kader) ondertekend worden door de betrokken partners. 2. In beginsel is het niet toegestaan om zorgen over individuen te bespreken, tenzij de individuen daar zelf toestemming voor hebben gegeven of hier een juridisch kader voor is. Individuen die in het casusoverleg besproken worden moeten op de hoogte gebracht worden. Dit wordt ‘notificeren’ genoemd. De weegploeg Voordat een individuele casus onderdeel wordt van het multidisciplinair casusoverleg, moet er een weging plaatsvinden op basis waarvan beoordeeld wordt of ‘het signaal’ ernstig genoeg is (VNG, 2015; NCTV, 2015). In andere woorden: er moet worden afgewogen of de kans op radicalisering en extremisme in dat individuele geval groot is. In een speciaal overleg bespreken gemeente, politie en OM de eerste zorgsignalen. Deze partijen beoordelen gezamenlijk of een casus aangemeld moet worden voor het casusoverleg. In het Modelconvenant (2018) wordt dit overleg de weegploeg genoemd.

In het Modelconvenant (2018) staat welke gegevens over het individu, het ‘subject’ van het casusoverleg, vastgelegd moeten worden in het overleg van de weegploeg, door de betrokken partijen: De NAW-gegevens van het subject (naam, adres en woonplaats); - Een omschrijving van de signalen; - De naam en de contactgegevens van de melder die de signalen heeft ingebracht; - De analyse van de signalen op basis van het referentiekader. Dit referentiekader is in de bijlage van het convenant nader uitgewerkt en omvat negen criteria waarop de zorgsignalen beoordeeld dienen te worden:2 - Gedrag - Ideologie en overtuiging - Geweld en criminaliteit - Onvrede/grieven - Propaganda - (Inter)nationale contacten en bewegingen - Sociale zorgen - Training en acties - Opvallende contacten Partijen bij het multidisciplinair casusoverleg Het multidisciplinair casusoverleg is vergelijkbaar met signaleringsoverleg, waarbij de zogenoemde kernpartijen, de gemeente, politie en OM, aan tafel zitten. Deze partijen worden vaak aangevuld met ‘casuspartijen’ zoals de Raad voor de Kinderbescherming, en de Reclassering Nederland. Het Modelconvenant schrijft voor dat de partners die een rol (gaan) spelen in het integraal plan van aanpak betrokken moeten worden in het casusoverleg.

“Deze partners bespreken en delen - met inachtneming van de toepasselijke wettelijke kaders - verontrustende signalen of andere relevante gegevens inzake het 2 Deze criteria zijn echter niet geoperationaliseerd.

18

individu teneinde een integraal plan van aanpak op te stellen, uit te voeren of monitoren.” Daarom sluiten ook ‘externe casuspartijen’ aan bij het multidisciplinair casusoverleg die relevant zijn voor de specifieke lokale en individuele situatie, zoals lokale of regionale GGZ- of jeugdzorgaanbieders (Modelconvenant, 2018). Soms sluiten partners van inlichtingen- en veiligheidsdiensten zoals de AIVD aan, of sluit de NCTV aan (VNG, 2015; Toolkit, 2019). Verdeling taken en verantwoordelijkheden Vervolgens zullen de betrokken partijen operationele afspraken moeten maken. Wie heeft welke taken en welke verantwoordelijkheden om dit gezamenlijk gedefinieerde doel te bereiken? Voor een ideale PGA-CTER worden er in de literatuur verschillende taken en verantwoordelijkheden onderscheiden. Het betreft het agenderen van het thema radicalisering en extremisme, het voorkomen van radicalisering, het signaleren, het melden, het nader duiden, het aanvullen en uitwisselen van informatie en het reageren en interveniëren (VNG, 2015). In onderstaand figuur is weergegeven welke partijen op lokaal niveau deze taken en rollen kunnen vervullen.

Figuur 2 Taken van ketenpartners ter voorkoming van radicalisering en extremisme (VNG, 2015)

Integraal plan van aanpak Binnen het multidisciplinair casusoverleg wordt een persoonsgerichte aanpak opgesteld. Tijdens het casusoverleg stellen de partners een integraal plan van aanpak op voor het desbetreffende individu. De voortgang van het integraal plan van aanpak wordt gemonitord. De kernpartijen kunnen adviseren om de casus af te sluiten in het licht van de voortgang die gemaakt wordt zoals omschreven in het plan van aanpak. Naast de informatie die de weegploeg heeft vastgelegd (zie de opsomming hierboven), wordt de volgende informatie opgetekend: - De acties die partijen gaan ondernemen naar aanleiding van de analyse van de signalen.

19

-

De NAW-gegevens en andere relevante gegevens van achterblijvers, voor zover dit noodzakelijk is voor de uitvoering van het integrale plan van aanpak. - De NAW-gegevens en andere relevante gegevens van personen uit het sociale netwerk van het subject, voor zover deze betrokken zijn of anderszins een rol spelen bij de uitvoering van het integrale plan van aanpak. - De beslissing dat het integrale plan van aanpak is afgesloten. De uitvoerder moet deze gegevens periodiek controleren op juistheid en volledigheid en zo nodig aanpassen. Zorg- en Veiligheidshuis als procesregisseur Initieel organiseerden veel gemeenten hun eigen lokale casusoverleg (NCTV, 2015; VNG, 2015). Radicalisering en extremisme beperken zich echter niet tot gemeentegrenzen. Daarnaast bleek het voor bepaalde partijen (zoals het OM en de Raad voor de Kinderbescherming) ondoenlijk om in alle gemeenten bij alle lokale casusoverleggen aan te haken. Daarom is er besloten om het multidisciplinair casusoverleg te laten voorzitten door het Zorg- en Veiligheidshuis. Het Zorg- en Veiligheidshuis levert een in radicalisering getrainde procesregisseur aan om het casusoverleg voor te zitten (Gielen 2018; Gielen, 2020). Noodzaak tot bijscholing Het radicaliseringsdomein is continu in ontwikkeling.

Eerst lag de focus op jihadisme en uitreizigers, vervolgens kwam meer nadruk te liggen op de binnenlandse terugkeerders met daarbinnen ook weer verschillende doelgroepen: mannen die actief aan de strijd hebben meegedaan, vrouwen die de strijd actief dan wel passief hebben gesteund en kinderen. Het veld is verbreed. Gemeenten worden geconfronteerd met verschillende vormen van radicalisering en extremisme: jihadisme, links, rechts en rondom specifieke maatschappelijke thema’s zoals windmolens, 5G en Corona (NCTV, 2020; Gielen, 2020b). Het is in dit licht belangrijk dat de betrokken partners van het casusoverleg regelmatig getraind en bijgeschoold worden (Dijkman, 2021), en dat het casusoverleg zodanig is ingericht dat alle vormen van extremisme kunnen worden besproken. Politiek-bestuurlijk draagvlak Radicalisering en extremisme zijn gevoelige thema’s binnen de maatschappij en de politiek. De maatschappelijke consequenties van het niet tijdig signaleren van een geradicaliseerd persoon of een verkeerde risicotaxatie kunnen enorm zijn. Politiek-bestuurlijk draagvlak voor het multidisciplinair casusoverleg en voor de persoonsgerichte aanpak is daarom onontbeerlijk. Dat betekent dat de lokale driehoek van burgemeester, politie en OM goed betrokken moet zijn en blijven. Dat gebeurt mede door informatieverschaffing over belangrijke beslissingen en dilemma’s.

Dat kan in de vorm van een stuurgroep of op andere wijze. Ook moet de gemeenteraad regelmatig geïnformeerd worden. Diverse gemeenten kiezen voor een besloten raadsvergadering waarin - geanonimiseerd en op hoofdlijnen - de casuïstiek wordt toegelicht en waarin er ruimte is voor partners uit het casusoverleg (zoals de politie) om een nadere toelichting geven (VNG, 2015).

20

2.2 Interventies ten behoeve van de persoonsgerichte aanpak Welke (combinatie van) interventies kunnen het beste ingezet worden om deradicalisering, disengagement, rehabilitatie of re-integratie van extremisten gedurende de verschillende fases van het radicaliseringsproces te bewerkstelligen? Interventies die zijn gericht op het voorkomen van verdere radicalisering of uitreis vinden plaats tijdens detentie en/of na detentie. In de niet-Nederlandse literatuur vallen deze interventies onder de verzamelnaam ‘exit-programma’s’. In de Nederlandse gemeentelijke praktijk staat deze aanpak bekend als ‘de persoonsgerichte aanpak’ (Gielen, 2018). Programma op maat Hoewel er weinig empirisch onderzoek is gedaan naar de effectiviteit van exit-programma’s, kunnen we een aantal lessen trekken uit de studies die wel beschikbaar zijn. Het is, zo blijkt uit wetenschappelijke studies, belangrijk om een programma op maat te ontwikkelen. Dit vraagt om een holistische en lange termijn benadering (RAN, 2017; Gielen, 2017a; Schuurman & Bakker, 2016; Weggemans & De Graaf, 2017; AEF, 2018; Colliver et al., 2019). Het betreft een integrale aanpak waarbij moet worden ingegrepen op de voedingsbodems en risicofactoren voor radicalisering. Dat is maatwerk. Een vijftienjarig meisje dat in een extremistisch netwerk wordt betrokken vereist een andere aanpak dan een volwassen ronselaar.

Een persoonsgerichte aanpak op maat kenmerkt zich door een combinatie van strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen zoals bijvoorbeeld een paspoortmaatregel, meldplicht, contactverboden, herhuisvesting en zorgmaatregelen, zoals jeugdzorg, GGZ, deradicalisering en familieondersteuning (VNG, 2015). Risico en beschermingsfactoren Er is divers onderzoek gedaan naar wat een voedingsbodem voor radicalisering is of wat risicofactoren zijn. Zo hebben Campelo et al. (2018) een systematische literatuurstudie gedaan naar de risicofactoren voor radicalisering bij Europeanen. Volgens Campelo et al. spelen meerdere risicofactoren een rol bij het proces van radicalisering. - Op het persoonlijke niveau betreft het specifieke karaktereigenschappen en psychologische kwetsbaarheid, zoals een depressieve inslag of ervaring verslavings- of risicogedrag, ervaring met verlating op jonge leeftijd, gevoelens van onzekerheid, trauma of het meemaken van een overlijden van een dierbare. - Op het sociale niveau spelen geradicaliseerde peers, problemen in het gezin en sympathieën voor dehumanisering als legitimatie voor geweld een rol. - Op het maatschappelijke niveau onderscheiden de onderzoekers risicofactoren zoals sociale polarisatie, ideeën dat de eigen groep bedreigd wordt, de rol van ideologie en religie, de geopolitieke context en maatschappelijke veranderingen.

Ranstorp (2016) biedt een ‘caleidoscopisch overzicht’ van negen risicofactoren voor gewelddadig extremisme: (1) individuele factoren; (2) sociale factoren zoals frustratie en vervreemding; (3) politieke factoren; (4) ideologische factoren zoals onvrede met het buitenlands beleid of met inmenging met de religieuze praktijk; (5) identiteitscrises versterkt door een migratieachtergrond of door een (6) posttraumatisch stresssyndroom; (7) groepsdynamieken; (8) rondsel strategieën; (9) sociale media 21

(Sieckelinck & Gielen, 2018). Deze opsomming van factoren verschaft inzicht in welke risico’s ingedamd of tegengegaan moeten worden. Het biedt echter geen richtlijnen voor een beleid dat gericht is op beschermingsfactoren, op de weerbaarheid en de veerkracht van het individu (ibid). Beschermingsfactoren zijn factoren die helpen om (de risico’s op) radicalisering te voorkomen of te verminderen, zoals het hebben van een inkomen, dagbesteding of een hechte relatie met familieleden en een gevarieerd sociaal netwerk. In de persoonsgerichte aanpak is het van belang dat er wordt ingegrepen op zowel de risico- als beschermingsfactoren voor radicalisering. Sieckelinck en Gielen hebben daarom eveneens een caleidoscopisch model ontwikkeld als tegenhanger van het beleid dat alleen gericht is op risicofactoren. Werkzame mechanismen Ingrijpen op zowel risico- als beschermende factoren betekent dat er een combinatie van maatregelen ingezet zal worden. Denk aan coaching, psychologische hulpverlening, theologische interventies en praktische begeleiding op bijvoorbeeld het gebied van scholing, wonen en werk. Daarnaast is het belangrijk dat het gezin of het bredere netwerk wordt betrokken bij de interventies tot deradicalisering en disengagement (Gielen, 2018; 2020).