RIS307490 Feitenrapport onderzoek geheimhouding

Stukken die uitsluitend aan de commissie zijn gericht op grond van artikel 86 hoeven niet bekrachtigd te worden.165

161

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3

december 2019. 162

Werkbespreking met raadsleden en fractievertegenwoordigers geheimhouding, 11 maart 2020.

163

‘Handleiding geheime stukken (voor intern gebruik)’, Griffie, 12 juni 2018.

164

‘Werkinstructie geheime stukken - registratie van stukken geheim naar raad/commissie, t.b.v. bekrachtiging en opheffing geheimhouding’, BGS, juli 2017, p.1. 165

‘Werkinstructie geheime stukken - registratie van stukken geheim naar raad/commissie, t.b.v. bekrachtiging en opheffing geheimhouding’, BGS, juli 2017, p.1

58

Bevinding 14 Bij een deel van de raadsleden bestaat onduidelijkheid over het bekrachtigen van de geheimhouding. Ongeveer de helft van de raadsleden en fractievertegenwoordigers geeft namelijk in de enquête aan onvoldoende inzicht te hebben in de stukken waarop de raad de geheimhouding heeft bekrachtigd. Daarnaast geeft de helft van de raadsleden aan dat de raad in te veel gevallen de geheimhouding bekrachtigt. Toelichting Uit de enquête en werkbespreking blijkt dat er onder raadsleden onduidelijkheid bestaat over bekrachtigen van geheimhouding door de raad. Bijna de helft van de respondenten ervaart onvoldoende inzicht te hebben in de stukken waarop de raad geheimhouding heeft bekrachtigd.166 Iets meer dan de helft van de respondenten vindt dat de raad op te veel stukken geheimhouding bekrachtigt.167 Dit beeld wordt bevestigd door woordelijke toelichting in de enquêteformulieren en in de werkbespreking. Zo zou automatisme en gemakzucht een rol spelen en er weinig kritisch gekeken worden naar de bekrachtiging. Een aantal raadsleden gaf in een werkbespreking aan dat het voor hen veel gedoe oplevert wanneer men tegen het bekrachtigen ingaat. Ook door het gebrek aan tijd en inhoudelijke motivering vormen praktische obstakels om kritisch te kijken naar de voorgelegde geheime stukken ter bekrachtiging.

Daarnaast speelt de politieke dynamiek een grote rol in het al dan niet bekrachtigen. Zo gaven aanwezigen bij de werkbespreking aan dat coalitiepartijen over het algemeen het voorstel van het college om geheimhouding te bekrachtigen steunen.168 Conform de reguliere aanlevertermijnen (twee weken voor commissiebehandeling en twee weken voor raadsbehandeling) worden inhoudelijke raadsstukken die geheim zijn aan de raad aangeboden. Op deze stukken is duidelijk aangegeven dat het een geheim stuk betreft inclusief de wettelijke grondslagen.169 Raadsleden ontvangen vervolgens twee dagen voor de raadsvergadering het raadsvoorstel met daarop de stukken waarop de geheimhouding bekrachtigd moet worden. Dit raadsvoorstel is een opsomming van de geheime stukken die het college eerder, vanaf de vorige raadsvergadering, aan de raad heeft verzonden. Als een raadslid de achterliggende motivering van een geheim stuk wil weten, moet een raadslid contact opnemen met de dienst, of een debat aanvragen. Een raadslid moet hiervoor dus

166

48 procent ervaart onvoldoende inzicht te hebben, 52 procent ervaart voldoende inzicht te hebben.

167

52 procent vindt dat de raad op te veel stukken geheimhouding bekrachtigt, 14 procent heeft geen mening, 35 procent is het daarmee (een beetje) oneens. 168

Werkbespreking met raadsleden en fractievertegenwoordigers geheimhouding, 11 maart 2020.

169

Feitelijk wederhoorreactie ambtelijke organisatie, gemeente Den Haag, 1 september 2020

59

zelf actie ondernemen. Raadsleden zijn zich bewust van hun eigen verantwoordelijkheid, zij ervaren echter een drempel opgeworpen door de praktische obstakels.170

4.4 Praktijk In deze paragraaf wordt ingegaan op de praktische uitvoering van het gemeentelijk beleid van het bekrachtigen van geheimhouding. In de volgende paragraaf wordt één bevinding beschreven aan de hand van een norm. In onderstaande paragraaf is beschreven of de geheimhouding in de eerstvolgende raadsvergadering wordt bekrachtigd indien het college geheime stukken met de raad deelt.

4.4.1 Bekrachtiging in eerstvolgende raadsvergadering Norm De raad bekrachtigt de geheimhouding in de

Voldaan?

Bevinding Bevinding 15

eerstvolgende raadsvergadering

Bevinding 15 De raad bekrachtigt de geheimhouding conform de Gemeentewet in de eerstvolgende raadsvergadering. Toelichting Volgens de nu geldende werkafspraken wordt in de eerstvolgende raadsvergadering de geheimhouding bekrachtigd. De ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’ bevatten de regeling dat wanneer de raad twijfelt over de noodzaak van geheimhouding deze alsnog bekrachtigd wordt en er een vervolgprocedure start. Een geïnterviewde geeft aan dat de gemeente middels deze regeling voldoet aan de wettelijke eis om in de eerstvolgende raadsvergadering geheimhouding te bekrachtigen.171 Een vast agendapunt op de agenda van de raadsvergadering is ‘voorstel van het college inzake bekrachtiging/opheffing geheimhouding’ zoals het presidium heeft aanbevolen.172

170

Enquête onder raadsleden en fractievertegenwoordigers, februari 2020 en werkbespreking met raadsleden en fractievertegenwoordigers geheimhouding, 11 maart 2020. 171

Interview ambtelijke organisatie.

172

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019.

60

Dossieranalyse Van de geselecteerde stukken in de dossieranalyse, zijn vijf van de 19 stukken met de raad gedeeld. Van al deze stukken is in de eerstvolgende raadsvergadering (nadat het college het heeft behandeld) de geheimhouding bekrachtigd.

61

5. Opheffen 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk is het wettelijk kader, het gemeentelijk beleid en de praktijk t.a.v. het opheffen van geheimhouding beschreven. Het college, de raad, commissies en de burgemeester kunnen geheimhouding opheffen. Hoe geheimhouding kan worden opgeheven door deze bestuursorganen is neergelegd in de wet en het gemeentelijk beleid. Onderstaand figuur geeft de fase van opheffen (kleur) weer binnen de verschillende processtappen van geheimhouding.

62

Stroomschema opheffen geheimhouding173

173

Stroomschema geheimhouding gemaakt door rekenkamer Den Haag, geraadpleegde bron: ‘Stroomschema’s geheimhouding’, Randstedelijke rekenkamer, juni 2014.

63

5.2 Wettelijk kader Volgens de Gemeentewet is de geheimhouding van kracht totdat deze wordt opgeven. In principe is het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd bevoegd om deze weer op te heffen. Dit uitgangspunt geldt echter niet als informatie met de raad wordt gedeeld. Dan is niet langer het orgaan dat de verplichting tot geheimhouding oplegde bevoegd de geheimhouding op te heffen, maar de raad. Gelet op de positie van de raad als hoogste bestuursorgaan van de gemeente dient de raad zelf te beslissen omtrent het voortduren van de verplichting tot geheimhouding.174 Indien het college bijvoorbeeld aan de raad geheimhouding oplegt en de raad de geheimhouding in de eerstvolgende vergadering heeft bekrachtigd, kan alleen de raad en niet het college de geheimhouding opheffen.

5.3 Gemeentelijk beleid In deze paragraaf wordt het gemeentelijk beleid over het opheffen van geheimhouding beschreven. In de volgende paragrafen worden 4 bevindingen beschreven aan de hand van de normen. In paragraaf 5.3.1 is het gemeentelijk beleid over het opheffen van geheimhouding in relatie tot nationale wetgeving beschreven. Vervolgens is de helderheid van het beleid omtrent opheffen beschreven. Tot slot komt de periodieke toetsing van opheffing van geheimhouding aan bod.

5.3.1 Gemeentelijk beleid i.r.t. nationale wetgeving Norm

Voldaan?

Bevindingen

Het gemeentelijk beleid is in lijn met nationale

Bevinding

wet- en regelgeving over het opheffen van

16

geheimhouding.

Bevinding 16 Het gemeentelijk beleid is op twee punten na in overeenstemming met nationale wet- en regelgeving : -

Het gemeentelijk beleid stelt ten onrechte dat het opheffen van geheimhouding bij absolute uitzonderingsgronden achterwege blijft.

174

Artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet en Memorie van Toelichting, Gemeentewet 19 403, nr. 3, p. 83.

64

-

Het beleid dat de geheimhouding bij het bereiken van een expiratiedatum vervalt, zonder dat de raad hierover een expliciet besluit heeft genomen is niet in overeenstemming met de wet.

Toelichting Absolute – relatieve uitzonderingsgronden Volgens verschillende gemeentelijke stukken blijft opheffing van geheimhouding achterwege indien sprake is van een absolute uitzonderingsgrond, in tegenstelling tot opheffing van geheimhouding op grond van relatieve uitzonderingsgronden. Het college bekijkt alleen of geheime stukken met relatieve uitzonderingsgronden in aanmerking komen voor opheffing van geheimhouding. 175 Dit vloeit echter niet voort uit de wet. Ook bij absolute gronden kan (bijvoorbeeld na verloop van tijd) de afweging worden gemaakt de geheimhouding op te heffen. In de raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’ uit 2016 is opgenomen dat indien sprake is van een absolute uitzonderingsgrond uit de Wob “de opheffing geheimhouding zonder meer achterwege” blijft.176 In de raadsmededeling wordt tevens aangehaald dat het college halfjaarlijks beoordeelt of geheimhouding op stukken met relatieve uitzonderingsgronden opgeheven kan worden. Het college neemt in haar beoordeling of de geheimhouding moet voortduren niet de geheime stukken mee waarbij een ‘absolute’ uitzonderingsgrond is genoemd. De rekenkamer merkt op dat de wetgever voor wat betreft de geheimhouding geen onderscheid maakt tussen absolute en relatieve uitzonderingsgronden.

Hoewel in de praktijk absolute gronden wel vaak zwaardere gronden vormen om geheimhouding op te leggen is het onderscheid niet bepalend voor de toepassing van artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet. Daarbij is in de wet niet bepaald dat absolute uitzonderingsgronden in de tijd onbeperkt blijven gelden. Het is daarom niet in overeenstemming met de wet om absolute gronden zonder meer uit te sluiten van de mogelijkheid van opheffing. Ook bij absolute uitzonderingsgronden zou (op termijn) een beoordeling over de voortduring van de geheimhouding plaats dienen te vinden.177 De rekenkamer constateert in de dossieranalyse dat er op één stuk, een besluit van het college over een Algemene Vergadering van Aandeelhouders, een expiratiedatum is genoemd, terwijl geheimhouding is opgelegd op grond van artikel 10 Wob lid 1 sub c, een

175

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016, p.1.

176

Norm 1 gaat dieper in op het onderscheid tussen de relatieve en absolute uitzonderingsgrond in relatie tot opheffing van geheimhouding. RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016. 177

‘Lastige vragen over het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding De stand van zaken in de Afdelingsjurisprudentie’, prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, november 2014 en gesprek met prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.

65

absolute uitzonderingsgrond. De geheimhouding op dit stuk is automatisch opgeheven bij het verstrijken van de expiratiedatum in 2018.178

Opheffen zonder afzonderlijk besluit In de werkafspraken vanaf 2019 is opgenomen dat in het voorstel aan de raad om de geheimhouding te bekrachtigen een expiratiedatum kan worden opgenomen tot wanneer het stuk geheim moet blijven. Daarbij is tevens aangegeven dat de geheimhouding is opgeheven wanneer een stuk is gekoppeld aan een expiratiedatum en deze expiratiedatum wordt bereikt. 179 Door middel van deze afspraak neemt de raad in feite twee besluiten in één genomen: zowel het bekrachtigen van als het opheffen (mits expiratiedatum is vermeld). Dat is efficiënt voor zaken die kort geheim zijn. Voor zaken die langere tijd geheim blijven is een afzonderlijk heroverweging met betrekking tot de opheffing wenselijk. Daarnaast speelt een bevoegdheidskwestie: als de raad de geheimhouding eenmaal heeft bekrachtigd, is het opheffen van de geheimhouding een raadsbevoegdheid. Omdat de raad dan bevoegd is de geheimhouding op te heffen, houdt de expiratiedatum (gehangen aan het collegebesluit opleggen geheimhouding) alleen stand indien de raad heeft besloten dat bij het verstrijken van de expiratiedatum de geheimhouding is opgeheven. Het college gaat dan immers niet meer over het opheffen van de geheimhouding. Omdat de raad de werkafspraken niet heeft vastgesteld, heeft de raad echter niet expliciet besloten dat bij het verstrijken van de expiratiedatum de geheimhouding komt te vervallen.

5.3.2 Helderheid beleid Norm

Voldaan?

In het gemeentelijk beleid is het gehele

Bevinding Bevinding 17

proces van opheffen van geheimhouding helder vastgelegd.

Bevinding 17 De gemeente heeft alleen beleid voor stukken die door het college aan de raad of raadscommissies worden verzonden om de geheimhouding op te heffen. Voor geheime stukken die alleen bij het college berusten heeft de gemeente geen beleid om de geheimhouding op te heffen.

178

Zie paragraaf 5.4.2 voor de wijze van opheffing van betreffende stuk

179

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019, p. 2.

66

In de werkafspraken tussen het fractievoorzittersoverleg en het college zit ten aanzien van de opheffing van de geheimhouding een stap die tot onduidelijkheid kan leiden. Toelichting

Opheffing door het college In het beleid is niet beschreven wat de procedure is om geheimhouding op te heffen wanneer geheimhouding enkel door het college wordt opgelegd en dit geheime stuk niet wordt gedeeld met een ander bestuursorgaan.

Opheffing door commissie of raad Tot december 2019 was in de werkafspraken nog opgenomen dat voor het opheffen van de geheimhouding na het bereiken van de expiratiedatum een besluit door de raad moest worden genomen.180 In de ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’ van december 2019 staat beschreven dat indien een geheim stuk gekoppeld is aan een expiratiedatum, de geheimhouding is opgeheven bij het bereiken van deze expiratiedatum. Indien het college van mening is dat de geheimhouding moet voortduren na de gestelde expiratiedatum, doet het college hiertoe een voorstel gericht aan de raad (geheim stuk dat bij de raad ligt) of neemt het college daartoe een besluit waarover de raad wordt geïnformeerd (geheim stuk dat bij een commissie ligt).181 Na de bekrachtiging is het raadsbesluit de grondslag van de geheimhouding. De raad dient dus ook te beslissen over een eventuele expiratiedatum. Als het college zo'n datum in het bekrachtigingsvoorstel heeft vermeld, dan is het echter de vraag of de raad met de bekrachtiging ook het opheffen van de geheimhouding bij het bereiken van de expiratiedatum heeft 'overgenomen'. De werkafspraken waarin deze afspraak is opgenomen zijn namelijk niet door de raad vastgesteld. Het verdient de aanbeveling daarover wel expliciet als raad iets te zeggen (of expliciet een opheffingsbesluit te nemen).182

Opheffing door burgemeester Zoals in paragraaf 3.3.2, onder bevinding 5 is beschreven, is het kader uit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’ analoog van toepassing als de burgemeester geheimhouding oplegt.183 De burgemeester heeft net als het college geen beleid om de geheimhouding van stukken op te heffen.

180

Afspraken geheimhouding’, Griffie, 6 juni 2018.

181

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019, p. 2. 182

Schriftelijke reactie van prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.

183

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019. Dezelfde regels uit de werkafspraken zijn dus van toepassing op de burgemeester.

67

Procedures tot opheffing van geheimhouding In het beleid staat het proces van opheffing geheimhouding beschreven. Ten tijde van het opstellen van de raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’ (in 2016) vond opheffing van geheimhouding volgens dit stuk niet of nauwelijks plaats en werd er onvoldoende gebruik gemaakt van de expiratiedatum op een geheim stuk. In de raadsmededeling wordt beschreven dat het bestuursorgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd, als enige bevoegd is deze weer op te heffen. Daarbij is het volgende opgenomen: “wanneer de raad geheimhouding wordt opgelegd, is alleen de raad bevoegd de geheimhouding op te heffen, vanwege de positie van de raad als hoogste bestuursorgaan van de gemeente.”184 Echter, ook als het college of de burgemeester aan een raadscommissie geheimhouding oplegt (art. 86, lid 2) of de burgemeester of een raadscommissies geheimhouding oplegt aan het college (art. 55 lid 2) is de raad, als hoogste bestuursorgaan, mede bevoegd deze op te heffen.185 Wat betreft de opheffing van geheimhouding, die eerder is bekrachtigd door de raad, staat in de raadsmededeling beschreven dat opheffing plaatsvindt via een raadsvoorstel van het college tot opheffing van geheimhouding.

Volgens de ‘werkafspraken geheimhouding’ kan ook een individueel raadslid door middel van een initiatiefvoorstel voorstellen om de geheimhouding op te heffen.186 Wanneer een raadslid de geheimhouding echter wil laten voortduren, en het initiatiefvoorstel dus niet wil overnemen, moet hij/zij dit voorstel amenderen om de geheimhouding te handhaven.187 Om de geheimhouding te laten voortduren is het voldoende dat de raad het initiatiefvoorstel tot opheffen van geheimhouding niet aanneemt. Als een raadslid voor het aanhouden van de geheimhouding tevens met een amendement moet komen, dwingt dat expliciet tot een stemming over dat amendement. Als dat amendement wordt aangenomen, volgt daaruit dat de raad in meerderheid voor het voortduren van de geheimhouding is. Vervolgens moet dan over het initiatiefvoorstel in gewijzigde vorm nog worden gestemd (al zal het vermoedelijk worden ingetrokken), waarbij de raad opnieuw bevestigt dat de geheimhouding blijft voortduren. In feite is dat twee keer materieel dezelfde beslissing omdat het initiatiefvoorstel door aanname van het amendement een tegengestelde strekking krijgt.188 Dit kan tot verwarring leiden over de status van het stuk, wanneer het initiatiefvoorstel om de geheimhouding op

184

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016, p.2.

185

Gemeentewet art 55 en 86 lid 2.

186

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019, p.3 187

Hoewel een amendement niet nodig is om de geheimhouding voort te laten duren, had dit in de afspraken wel als mogelijkheid genoemd kunnen worden. Bijvoorbeeld wanneer de raad het voorstel van het college slechts gedeeltelijk wil overnemen. Raadsleden hebben via een amendement daarnaast de mogelijkheid om het niet (volledig) instemmen met de opheffing van de geheimhouding nader te motiveren. 188

Schriftelijke reactie van prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.

68

te heffen wordt verworpen en er abusievelijk geen amendement wordt ingediend óf wordt aangenomen om de geheimhouding te handhaven. Voor het opheffen van de geheimhouding van stukken die door het college aan een commissie zijn verzonden, is in de ‘Werkafspraken geheimhouding’ van december 2019 een andere procedure beschreven die tot onduidelijkheid kan leiden. Om de geheimhouding te kunnen opheffen, wanneer het college niet wil voldoen aan het verzoek tot openbaarmaking van de commissie, gaat het stuk ‘Werkafspraken geheimhouding’ uit van twee opties, namelijk via een motie of via een initiatiefvoorstel van de raad.189 Middels deze procedure kan de raad via een motie of initiatiefvoorstel de geheimhouding opheffen van stukken die aan een commissie zijn voorgelegd terwijl de raad feitelijk geen kennis heeft genomen van die stukken.190 Hieronder zijn deze opties nader beschreven. Werkafspraken Geheimhouding MOTIE Een fractie kan in de raadsvergadering door middel van een motie oproepen tot openbaarmaking van een geheim stuk zoals bedoeld in artikel 86 (indien het college niet aan een verzoek tot openbaarmaking van de commissie wil voldoen). a)

Als deze motie wordt aangenomen, wordt het college opgeroepen om het stuk openbaar te maken.

b) Bij afdoening van de motie geeft het college een reactie op de motie via een raadsmededeling. Daarnaast bereidt het college voor welke informatie, met in achtneming van de Wob, openbaar kan worden gemaakt, indien het college de motie wenst uit te voeren. c)

De motie wordt uitgevoerd doormiddel van het collegebesluit, welke ten grondslag ligt aan de raadsmededeling.

INITIATIEFVOORSTEL d) Indien het college weigert de aangenomen motie uit te voeren, of als de raad uit eigen beweging geheimhouding dat op grond van artikel 86 is opgelegd, wenst op te heffen, kan de raad zelf besluiten de geheimhouding op te heffen via een initiatiefvoorstel. e)

In dat geval krijgt het college op korte termijn, in ieder geval voor de eerstvolgende raadsvergadering, de gelegenheid een reactie te geven op het initiatiefvoorstel. Tegelijkertijd bereidt het college een raadsmededeling voor waarin staat welke informatie, naar het oordeel van het college, openbaar gemaakt kan worden.

f)

De raadsmededeling van het college wordt besproken in een commissievergadering, waarna in de eerstvolgende raadsvergadering een besluit wordt genomen op het initiatiefvoorstel. 191

189

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019. 190

Gesprek rekenkamer met prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.

191

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019.

69

Samenvattend kan een fractie in de raad bij motie oproepen tot openbaarmaking van een geheim stuk. Als het college de motie uitvoert, wordt dit gedaan middels een collegebesluit. Als het college weigert de aangenomen motie uit te voeren of als de raad uit eigen beweging geheimhouding wil opheffen, kan de raad zelf geheimhouding opheffen middels een initiatiefvoorstel. De wet maakt echter niet expliciet hoe de wetgever het opheffen van de geheimhouding voor zich ziet als de raad zelf niet de beschikking heeft over de stukken. Uit de wetgeving valt af te leiden dat als de commissie zich voor wat betreft de opheffing van de geheimhouding richt tot de raad, de raad dan ook moet beschikken over de stukken die het betreft (zie tekstkader hierna). De commissie dient de geheime stukken dan te verstrekken aan de raad, waarna de raad in de eerstvolgende vergadering een besluit over de bekrachtiging van de geheimhouding moet nemen. Wanneer de raad de geheimhouding niet bekrachtigt is de geheimhouding opgeheven. Wanneer de raad de geheimhouding wel bekrachtigt komt de verantwoordelijkheid voor het opheffen van de geheimhouding exclusief bij de raad komt te liggen.

In de werkafspraken tussen het fractievoorzittersoverleg en het college is opgenomen, dat de raad voor het opheffen van de geheimhouding op geheime stukken die bij de commissie berusten een motie kan aannemen.192 Hierin wordt het college opgeroepen om de geheimhouding op een stuk op te heffen. Ook kan de raad een initiatiefvoorstel aannemen, waarmee de geheimhouding wordt opgeheven. Zoals hiervoor aangegeven dient de raad voor het aannemen van een motie of een initiatiefvoorstel over het opheffen van de geheimhouding te beschikken over het geheime stuk. Zodra het stuk aan de raad ter beschikking wordt gesteld, dient de raad de geheimhouding in de eerstvolgende vergadering te bekrachtigen. Als de raad geheimhouding niet bekrachtigt is de geheimhouding opgeheven en is het aannemen van een motie om de geheimhouding op te heffen niet nodig. Als de raad de geheimhouding wel bekrachtigt ligt de verantwoordelijkheid voor de opheffing alleen nog bij de raad. Het indienen van een motie bij het college om de geheimhouding op te heffen is dan eveneens niet aan de orde. Na bekrachtiging van de geheimhouding kan alleen de raad de geheimhouding opheffen. Daarmee is de passage uit de werkafspraken dat de raad via een motie het college kan oproepen de geheimhouding op te heffen onnodig en overbodig.

De procedure staat niet expliciet in de wet maar volgt wel uit de wettelijk systematiek en de aard der zaak. In onderstaand kader wordt dit toegelicht.

192

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019

70

In Gemeentewet artikel 86 lid 3 wordt verondersteld dat een commissie zich ter zake van het behandelde waarvoor een geheimhoudingsplicht geldt, tot de raad richt. Dat correspondeert met artikel 86 lid 2 waarin is vastgelegd dat de raad bevoegd is de geheimhouding op te heffen, ook van geheimhouding die op stukken die door het college aan een commissie zijn gezonden. Daaruit blijkt, zoals ook in de jurisprudentie is bevestigd, dat de raad als het ware steeds de regie over de geheimhouding voert, ook waar het de uitwisseling van geheime stukken tussen de andere organen betreft. Logischerwijs correspondeert daarmee dat de raad het recht heeft kennis te nemen van die stukken. Dat wordt ook voorondersteld in artikel 82 lid 1 waar is bepaald dat geregeld moet worden dat ook de andere leden van de raad kennis kunnen nemen van geheimhouding dat door een raadscommissie is opgelegd. Daarnaast vloeit uit de aard van de werkzaamheden van raadscommissies voort dat zij ten opzichte van de raad de functie van ‘hulpconstructie’ vervullen.193 Dit betekent dat de raad, in tegenstelling tot wat in de gemeentelijke afspraken is vastgelegd, niet hoeft te besluiten zonder kennis te nemen van die stukken. Dit is voor stukken waarop de commissie geheimhouding heeft gelegd, ook bepaald in artikel 82 lid 1.

Opmerking hierbij verdient dat onduidelijkheden of praktische bezwaren, zoals één hiervan boven is beschreven, vooral te wijten zijn aan onduidelijke wetgeving. In die zin is het goed dat het gemeentebestuur van Den Haag getracht heeft daar handen en voeten aan te geven. Al zijn de gekozen procedures soms ingewikkeld.194

Overige procedures Het proces van het opheffen van geheimhouding wordt tevens in enkele andere beleidsstukken beschreven. Ook in andere beleidsstukken wordt genoemd dat geheimhouding op stukken die door het college, de burgemeester of een commissie aan leden van de raad zijn opgelegd in acht wordt genomen, totdat het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd deze opheft, dan wel tot de raad de geheimhouding opheft.195 De raad is tevens bevoegd de geheimhouding

193

Schriftelijke reactie van prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.

194

Schriftelijke reactie van prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.

195

Brief ‘Geheime stukken’, van het Presidium aan de gemeenteraad, 6 februari 2007, p.2, ‘Handleiding geheime stukken (voor intern gebruik)’, Griffie, 12 juni 2018.

71

op te heffen die is opgelegd aan commissies.196 Hiervoor is het niet nodig dat het stuk al eerder naar de raad is verzonden en bekrachtiging van de geheimhouding door de raad heeft plaatsgevonden. De werkinstructie van BGS stelt dat een voorstel van het college aan de raad om de geheimhouding op te heffen in een raadsvoorstel dient te worden opgenomen. Dit geldt alleen voor stukken die al bij de raad berusten. Als de raad instemt met het opheffen van de geheimhouding, moeten de stukken de volgende dag in het RIS worden gepubliceerd. In het register van geheime stukken die aan de raad zijn verzonden, bijgehouden door BGS, wordt achter het stuk met opgeheven geheimhouding genoteerd wat het RIS-nummer is na publicatie. Deze werkinstructie geeft bovendien aan dat twee maal per jaar het register bij de diensten dient te worden uitgezet met de vraag op welke stukken de geheimhouding opgeheven kan worden. Dit moet vervolgens worden opgenomen in een raadsvoorstel tot opheffing van geheimhouding.197 Daarnaast wordt, volgens de Werkinstructie Wob, een Wob-verzoek om informatie uit een geheim stuk gezien als tevens een verzoek om opheffing van geheimhouding.198 De gemeente kan een verzoek om informatie weigeren op basis van de uitsluitingsgronden van artikel 10 van de Wob.

Het college dient halfjaarlijks te beoordelen of geheimhouding op stukken met relatieve uitzonderingsgronden opgeheven kan worden. Richting (raads-)commissies gebeurt de opheffing van de geheimhouding middels een collegebesluit, de raad wordt hierover geïnformeerd. Voor opheffing van de geheimhouding van stukken die bij de raad berusten, doet het college een voorstel tot opheffing van de geheimhouding aan de raad. De stukken worden volgens het beleid van het college vervolgens openbaar gepubliceerd. Volgens de ‘raadsmededeling geheimhouding’ “blijft de opheffing geheimhouding zonder meer achterwege” indien sprake is van een absolute uitzonderingsgrond. 199

196

‘Handleiding geheime stukken (voor intern gebruik)’, Griffie, 12 juni 2018. In de wet staat overigens ook dat de raad de geheimhouding kan opheffen die door de burgemeester of commissie is opgelegd aan het college. 197

‘Werkinstructie geheime stukken - registratie van stukken geheim naar raad/commissie, t.b.v. bekrachtiging en opheffing geheimhouding’, BGS, juli 2017. 198

‘Werkinstructie Wob verzoek en bevestigen/opheffen geheimhouding door college of raad’. Vanwege uitspraak: http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2016:3140. 199

Norm 1 gaat dieper in op het onderscheid tussen de relatieve en absolute uitzonderingsgrond in relatie tot opheffing van geheimhouding. RIS295000 raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016.

72

5.3.3 Periodieke toetsing opheffen Norm

Voldaan?

Bevinding

In het gemeentelijk beleid is vastgelegd op welke

Bevinding

wijze periodiek wordt getoetst of de

18 en 19

geheimhouding kan worden opgeheven (met evt. een signaleringsfunctie).

Bevinding 18 In het gemeentelijk beleid is de periodieke toetsing van geheime stukken, gedeeld met de raad of commissies, vastgelegd. Voor stukken die uitsluitend bij het college, de burgemeester óf de raad berusten is geen beleid vastgesteld om periodiek te toetsen of de geheimhouding kan worden opgeheven. Door het ontbreken van een signaleringsfunctie voor het bereiken van de expiratiedatum loopt de gemeente het risico dat de geheimhouding stilzwijgend wordt opgeheven en actieve openbaarmaking, óf het beslissen dat de geheimhouding moet voortduren, achterwege blijft. Toelichting

Register In de raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’ uit 2016 is opgenomen op welke wijze periodiek getoetst zal worden of de geheimhouding van stukken aan de raad of commissies opgeheven kan worden. Vóór 2016 werden geheime stukken aan raadscommissies niet in een register bijgehouden en kwam opheffing van geheimhouding niet of nauwelijks voor. De raadsmededeling beschrijft daarom aangepaste procedures, waarbij het college een register bijhoudt van geheime stukken aan de raad of commissie en het college halfjaarlijks dient te beoordelen of geheime stukken met relatieve uitzonderingsgronden in aanmerking komen voor opheffing van geheimhouding.200 Volgens het beleid dient het college sinds september 2016 dus halfjaarlijks te beoordelen of de geheime stukken met relatieve uitzonderingsgronden in aanmerking komen voor opheffing van geheimhouding.201 Volgens de raadsmededeling ‘Geheimhouding bestuurlijke stukken’ van 1 september 2016 dient het college het register bij te houden inclusief de eventuele expiratiedatum en periodiek te beoordelen of de geheime stukken in aanmerking

200

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016.

201

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016; ‘Afspraken geheimhouding’, Griffie, 6 juni 2018, p.2.

73

komen voor opheffing. In dat geval volgt een voorstel aan de raad tot opheffing geheimhouding. Volgens deze raadsmededeling zou het eerste collegebesluit en raadsvoorstel voor het opheffen van geheimhouding in januari 2017 opgesteld worden en betrekking hebben op de periode mei t/m december 2016.202 Uit een interview met BGS blijkt dat BGS bij actualisatie van het register, bij de portefeuillehouders en bij de dienst zelf inventariseert of er stukken zijn waarvan de geheimhouding opgeheven kan worden. Bij deze actualisatie wordt per dossier in het register nagegaan of geheimhouding nog van toepassing is. De betreffende wethouder of de portefeuillehouder is hiervoor verantwoordelijk.203 In interviews met de diensten wordt bevestigd dat BGS het register bijhoudt en contact opneemt met het directiesecretariaat van de betreffende dienst met de vraag of geheimhouding opgeheven kan worden.204

Signaleringsfunctie In het beleid is niets opgenomen over een signaleringsfunctie voor het bereiken van de expiratiedatum. Uit interviews blijkt dat in het register geen signaleringsfunctie is ingebouwd.205 Volgens de recente ‘werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’ is de geheimhouding van geheime stukken van de commissies of raad opgeheven wanneer de expiratiedatum is bereikt, echter kan het college (een voorstel tot) een besluit nemen indien het college van mening is dat de geheimhouding niettemin moet voortduren.206 Door het ontbreken van een signaleringsfunctie loopt de gemeente het risico dat de geheimhouding stilzwijgend wordt opgeheven en actieve openbaarmaking, óf het beslissen dat de geheimhouding moet voortduren, achterwege blijft. Bevinding 19 Het gemeentelijk beleid rondom het periodiek toetsen of de geheimhouding kan worden opgeheven heeft alleen betrekking op stukken waarvoor het college geheimhouding heeft opgelegd aan de raad of aan een raadscommissie. Over het periodiek toetsen of de geheimhouding kan worden opgeheven van stukken die alleen bij het college of de burgemeester berusten is geen beleid vastgesteld. Van stukken die aan de raad of raadscommissie zijn gezonden en die geheim zijn op basis van de absolute

202

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016, p.2.

203

Interview ambtelijke organisatie.

204

Interviews ambtelijke organisatie.

205

Interviews ambtelijke organisatie.

206

RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019, p. 2.

74

uitzonderingsgronden, wordt eveneens niet getoetst of de geheimhouding kan worden opgeheven. Toelichting De periodieke toetsing door BGS, zoals hierboven beschreven, kent twee beperkingen. Deze worden hieronder beschreven.

Geheime stukken binnen college In het beleid wordt alleen de situatie beschreven waarbij geheime informatie aan de raad/commissie wordt voorgelegd. Over alle andere situaties waarbij geheimhouding is vastgelegd, is in het beleid niets over periodieke toetsing van de geheimhouding opgenomen. In het register van het college wordt alleen toegezien op de geheime stukken die door het college met de raad of een commissie worden gedeeld. De geheime stukken van het college die niet met de raad of commissies worden gedeeld worden bijvoorbeeld niet in dit register bijgehouden.207

Absolute uitzonderingsgronden Daarnaast wordt in de ‘raadsmededeling geheimhouding’ enkel beschreven dat alleen geheime stukken met relatieve uitzonderingsgronden in aanmerking komen voor geheimhouding. “Indien sprake is van een absolute uitzonderingsgrond blijft de opheffing geheimhouding zonder meer achterwege.”208 (zie ook paragraaf 5.3.1, bevinding 16)

5.4 Praktijk In deze paragraaf wordt ingegaan op de praktische uitvoering van het gemeentelijk beleid van het opheffen van geheimhouding. In de volgende paragrafen worden drie bevindingen beschreven aan de hand van de normen. In paragraaf 5.4.1 is beschreven in hoeverre er periodiek een beoordeling plaatsvindt over het voortduren van de geheimhouding. In paragraaf 5.4.2 is beschreven of geheimhouding middels een besluit wordt opgeheven en of dit openbaar wordt gemaakt.

5.4.1 Periodiek beoordelen voortduren geheimhouding Norm

Voldaan?

Bevinding

Periodiek en/of na het verlopen van de

Bevinding

expiratiedatum wordt beoordeeld of de

20

geheimhouding moet voortduren. Wanneer de

207

Interviews ambtelijke organisatie.

208

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016; ‘Afspraken geheimhouding’, Griffie, 6 juni 2018, p.1. Zie ook norm 1 over de beoordeling of geheimhouding moet voortduren bij absolute/relatieve uitzonderingsgronden.

75

geheimhouding na het verlopen van de expiratiedatum wordt aangehouden wordt dit onderbouwd en wordt een nieuwe expiratiedatum vastgesteld.

Bevinding 20 Niet van alle geheime stukken wordt periodiek het voortduren van de geheimhouding beoordeeld. Van de geheime stukken die het college met de raad/-scommissies deelt wordt alleen de geheimhouding op grond van relatieve uitzonderingsgronden beoordeeld en de herbeoordeling hiervan vindt niet volgens afspraak halfjaarlijks plaats. Voor de geheime stukken die alleen bij het college berusten vindt geen periodieke beoordeling plaats of de geheimhouding kan worden opgeheven. Toelichting Niet van alle geheime stukken wordt periodiek beoordeeld of de geheimhouding moet voortduren. Geheime stukken die het college niet deelt met een ander bestuursorgaan worden niet periodiek beoordeeld. Het is daarnaast onduidelijk hoe deze geheime stukken bij het bereiken van de expiratiedatum weer onder de aandacht komen; een praktische werkwijze hiervoor ontbreekt in het beleid. In de praktijk wordt echter niet vaak een expiratiedatum vermeld. Bij de geheime stukken zonder expiratiedatum vindt geen beoordeling over het opheffen van de geheimhouding plaats, waardoor de geheimhouding altijd blijft voortduren. Geheime stukken die het college met de raad/-scommissies deelt worden, in beperkte mate, periodiek beoordeeld.

Voor stukken waarop geheimhouding is opgelegd op basis van relatieve uitzonderingsgronden wordt beoordeeld of de geheimhouding kan worden opgeheven bij actualisatie van het BGS register.

Actualisatie register BGS Het uitgangspunt van het gemeentelijk beleid is dat geheime stukken die het college met de raad of commissie deelt, en dus geregistreerd staan in het register van BGS, periodiek worden beoordeeld. Zoals vastgelegd in de raadsmededeling ‘Geheimhouding bestuurlijke stukken’ uit 2016 dient dit register halfjaarlijks geactualiseerd te worden.209 In de praktijk blijkt dit minder frequent (niet halfjaarlijks) plaats te vinden; het register is sinds september 2016 drie keer geactualiseerd, de laatste actualisatie heeft dit plaatsgevonden in februari

209

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016, p.2.

76

2018. Een geïnterviewde geeft aan dat gebleken is dat halfjaarlijkse actualisatie relatief vaak is; het register verandert niet veel.210 In maart 2017 is er een voorstel van het college inzake opheffing en oplegging geheimhouding (RIS296396) geweest. Uitkomst van de actualisatie van het register over de periode van mei t/m december 2016 was dat de geheimhouding van geen van de stukken opgeheven kon worden.211 Wanneer een actualisatie plaatsvindt, inventariseert BGS bij de portefeuillehouders en bij de dienst zelf of geheimhouding opgeheven kan worden van bepaalde stukken. Drie geïnterviewden binnen de diensten geven aan dat BGS het register bijhoudt en actualiseert. BGS geeft aan de diensten een lijst met de stukken waar geheimhouding op ligt krijgen en stelt de vraag op welke stukken de geheimhouding opgeheven kan worden.212 BGS monitort niet actief op het bereiken van een eventuele expiratiedatum van de geheimhouding. In het register is geen signaleringsfunctie ingebouwd (waarbij bijv. een automatische melding wordt gegeven wanneer de (eventuele) expiratiedatum bereikt wordt).213

5.4.2 Besluit opheffen geheimhouding en openbaarmaking Norm

Voldaan?

Bevinding

De geheimhouding wordt middels een besluit

Bevinding

opgeheven door het daarvoor verantwoordelijke

21

orgaan. Bij opheffing van de geheimhouding wordt het

Bevinding

stuk op eenduidige en toegankelijke wijze

22

openbaar gemaakt.

Bevinding 21 Door de gemeente wordt niet altijd openbaar gemaakt dat de geheimhouding op een stuk is opgeheven. Toelichting Volgens de Gemeentewet is het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd, bevoegd om de geheimhouding op te heffen, dan wel de raad. Als een stuk door de raad is bekrachtigd, is de

210

Interview ambtelijke organisatie.

211

RIS296396 ‘Voorstel van het college inzake opheffing en bekrachtiging geheimhouding’, Bestuursdienst, 20 maart 2017.

212

Interviews ambtelijke organisatie.

213

Interview ambtelijke organisatie.

77

raad als enige bevoegd om geheimhouding op te heffen. Het college kan wel een voorstel doen maar het is aan de raad om te beslissen om wel of niet geheimhouding op te heffen.214

Besluit opheffen Aan het opheffen van geheimhouding dient een expliciet besluit tot opheffing ten grondslag te liggen. Het opheffen van geheimhouding is niet hetzelfde als bekend maken van de geheime informatie.215 Van de 23 onderzochte stukken in de dossieranalyse zijn vier stukken (deels) niet meer geheim216 Onderstaand figuur laat zien op welke wijze de geheimhouding van deze stukken is opgeheven.

Wijze van opheffing geheimhouding In de praktijk is van slechts één stuk, een besluit van het college over een uitbreiding, de geheimhouding door het juiste bestuursorgaan opgeheven middels een openbaar collegebesluit (zie afbeelding hieronder). Het stuk is vervolgens op het RIS gepubliceerd. Er is geen centrale registratie van geheime stukken binnen het college, deze opheffing is dan ook niet centraal geregistreerd.

214

Interview ambtelijke organisatie

215

Gesprek met prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke op 6 februari 2020, geaccordeerd op 24 november 2020.

216

De rekenkamer heeft in totaal 23 dossiers beoordeeld. Voor 19 dossiers is het hele proces van geheimhouding beoordeeld. Voor 8 oudere dossiers is onderzocht of de geheimhouding is opgeheven. Zie bijlage 7 voor een uitgebreidere verantwoording.

78

Besluitenlijst van het college217 Verder is op twee stukken de geheimhouding automatisch vervallen door het verstrijken van de expiratiedatum. Dit betreft ten eerste een besluit van het college over Algemene Vergadering van Aandeelhouders N.V. BNG Bank van april 2017 waarbij geheimhouding lag op de bijlagen. De stukken zijn niet met andere bestuursorganen gedeeld. De expiratiedatum was gelegd op 31 december 2018 en de geheimhouding is volgens de opsteller van het stuk automatisch vervallen op deze expiratiedatum. De opsteller geeft ook aan dat deze expiratiedatum zekerheidshalve zo ver in de toekomst is gelegd, BNG Bank heeft de jaarstukken zelf al voor deze datum gepubliceerd (nl. op 29 maart 2018).218 Het tweede stuk waarvan de geheimhouding automatisch vervallen is door het verstrijken van de expiratiedatum, betreft een concept-besluit van het college van mei 2018 over een gemeentelijke onderscheiding. De geheimhouding hiervan vervalt automatisch bij het bereiken van de expiratiedatum, in dit geval 1 juni 2018. De uitzonderingsgrond betreft Wob artikel 10, lid 1, sub f: dat de geadresseerde eerst kennis van de informatie kan nemen. In de geheime stukken komen gemeentelijke onderscheidingen relatief veel voor.

In deze casussen wordt de expiratiedatum gezet op de uitreikingsdatum, het moment dat de geadresseerde automatisch kennisneemt van de informatie en de informatie dus openbaar is gemaakt. De gemeente publiceert zelf niets met betrekking tot gemeentelijke onderscheidingen, wel kan het zijn dat de media hierover publiceert. Wat betreft een ander stuk, een ‘brief weth. FVVM aan de voorzitter van de Cie. Leefomgeving over verlengen busconcessies MRDH’ van september 2016 is de geheimhouding opgeheven zonder een openbaar besluit. Het stuk is openbaar gemaakt. Op het voorblad van dit stuk staat met de hand geschreven ‘geheimhouding opgeheven 7.10 in collegevergadering’. Van de betreffende collegevergadering staan geen stukken op het openbare raadsinformatiesysteem, enkel uit het geheime verslag van de collegevergadering op vrijdag 7 oktober 2016 wordt duidelijk dat het college instemt met het opheffen van de geheimhouding. Dit besluit is ten onrechte niet in de openbare besluitenlijst van deze collegevergadering opgenomen. Door de gemeente wordt dus niet altijd een besluit openbaar gemaakt dat de geheimhouding op een stuk is opgeheven.

217

RIS299275 ‘Besluitenlijst voor de vergadering van het college van Den Haag op dinsdag 23 januari om 09.00 uur in het stadhuis’. 218

Navraag bij de opsteller van het stuk.

79

Bevinding 22 Na de opheffing van geheimhouding is het stuk dat aan de raadscommissie is verzonden openbaar gemaakt. Van de drie geheime stukken die alleen bij het college lagen is er na de opheffing van de geheimhouding één openbaar gemaakt door de externe partij. Toelichting Na het opheffen van geheimhouding is een stuk in principe openbaar. Dit wil niet zeggen dat elk stuk actief gepubliceerd wordt.

Dossieranalyse In de dossieranalyse is gekeken of de geheimhouding is opgeheven en/of de stukken openbaar zijn, i.e. gepubliceerd op het raadsinformatiesysteem. Naast de 19 geanalyseerde stukken, heeft de rekenkamer aanvullend vier oudere dossiers219 opgevraagd waarbij enkel is gekeken of de geheimhouding is opgeheven. Van de 23 stukken, is er van vier stukken de geheimhouding opgeheven. Naast het opheffen van geheimhouding, dienen de stukken (of het besluit) ook actief openbaar gemaakt te worden.220 Onderstaande figuur laat het aantal gepubliceerde stukken zien.

Publicatie

219

De rekenkamer heeft in totaal 23 dossiers beoordeeld. Voor 19 dossiers is het hele proces van geheimhouding beoordeeld. Voor 8 oudere dossiers is onderzocht of de geheimhouding is opgeheven. Zie bijlage 7 voor een uitgebreidere verantwoording. 220

RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016, p.2. Stukken waarvan de geheimhouding is opgeheven worden alsnog openbaar gepubliceerd op het RIS.

80

Van de vier geheime stukken waarvan de geheimhouding is opgeheven zijn er vervolgens twee gepubliceerd op het RIS. Dit betreft één stuk dat onder geheimhouding aan de raadscommissie is gezonden. Na de opheffing van de geheimhouding door het college is het stuk gepubliceerd. De twee andere stukken zijn door het college niet onder geheimhouding gedeeld met een ander bestuursorgaan; één stuk is openbaar gemaakt door het college en één stuk is openbaar gemaakt door het stuk openbaar te verzenden aan de raad.

81

6. Besloten vergaderen 6.1 Inleiding De gemeenteraad en raadscommissies vergaderen in beginsel in het openbaar, maar kunnen besluiten om in beslotenheid te vergaderen. Het college vergadert omgekeerd in beginsel achter gesloten deuren maar kan besluiten om in de openbaarheid te vergaderen. De regels omtrent het in beslotenheid vergaderen zijn vastgelegd in de wet en het gemeentelijk beleid.

6.2 Wettelijk kader In de Gemeentewet221 is opgenomen dat de vergadering van zowel de raad als de raadscommissies in het openbaar worden gehouden, maar ook dat de raad en raadscommissies in beslotenheid kunnen vergaderen. In de Gemeentewet is daarbij bepaald over welke onderwerpen níet in beslotenheid vergaderd mag worden, bijvoorbeeld een begroting of benoeming van personen.222 Daarentegen is het volgens de gemeentewet juist verplicht om met gesloten deuren te vergaderen betreffende het advies van (her)benoeming van de burgemeester.223 De deuren van een vergadering worden volgens de Gemeentewet gesloten wanneer ten minste een vijfde van het aantal raadsleden dat de presentielijst heeft getekend daarom verzoekt, of wanneer de voorzitter het nodig acht. Vervolgens beslist de raad c.q. de raadscommissie of er met gesloten deuren vergaderd zal worden. Van deze besloten vergadering wordt een afzonderlijk verslag gemaakt dat niet openbaar wordt, tenzij de raad hier anders over beslist.224 De vergaderingen van het college worden met gesloten deuren gehouden, voor zover het college niet anders heeft bepaald (art. 54, lid 1). Zowel de raad alsook een commissie en het college kunnen geheimhouding leggen op het in een besloten vergadering behandelde, op grond van een belang zoals genoemd in artikel 10 van de Wob.

Dit wordt tijdens de desbetreffende vergadering opgelegd en wordt opgelegd aan de aanwezigen van de besloten vergadering, en degenen die kennis hebben van het behandelde.225 De besluitenlijst van de raads- of commissievergadering moet openbaar worden gemaakt. Dit geldt zowel voor openbare als besloten vergaderingen. Openbaarmaking blijft alleen achterwege voor zover het aangelegenheden betreft waarvoor de raad of de commissie

221

Gemeentewet, artikel 23 en artikel 82 lid 5.

222

Gemeentewet, artikel 24.

223

Gemeentewet, artikel 61.

224

Gemeentewet, artikel 23 en artikel 82 lid 5.

225

Gemeentewet, artikel 25, 55 en 86.

82

geheimhouding heeft opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang.226 Kortgezegd: wanneer de raad of de commissie aan het eind van een besloten vergadering géén geheimhouding heeft opgelegd, is het behandelde niet geheim en dienen de in het besloten deel genomen besluiten openbaar gemaakt te worden. Onderstaand stroomschema geeft het besloten vergaderen weer van de raad en commissies.

Besloten vergaderingen gemeenteraad en raadscommissies227

6.3 Gemeentelijk beleid In deze paragraaf wordt het gemeentelijk beleid over het in beslotenheid vergaderen beschreven. In de volgende paragraaf wordt één bevinding beschreven aan de hand van twee normen.

6.3.1 Gemeentelijk beleid: i.r.t. nationale wetgeving en helderheid Norm

Voldaan?

226

Gemeentewet, artikel 23 lid 5 en artikel 82 lid 5.

227

‘Stroomschema’s geheimhouding’, Randstedelijke rekenkamer, juni 2014.

Bevinding

83

Het gemeentelijk beleid is in lijn met

Bevinding 23

nationale wet- en regelgeving over het in beslotenheid vergaderen In het gemeentelijk beleid is het proces van

Bevinding 23

besloten vergaderen helder vastgelegd Onder bevinding 23 wordt beschreven of aan deze twee normen wordt voldaan. Bevinding 23 Het proces van besloten vergaderen door de raad of raadscommissie is helder vastgelegd in beleid, maar wijkt op één punt af van de Gemeentewet. De drempel om de deuren te sluiten is lager dan dat de wetgever heeft bepaald. Toelichting Het gemeentelijk beleid over het besloten vergaderen door de raad of raadscommissie is neergelegd in het Reglement van Orde en in de Verordening Raadscommissies.

Reglement van Orde Het reglement van orde228, welke is gebaseerd op artikelen 16, 147 en 155 van de Gemeentewet, beschrijft de wijze waarop de raad in beslotenheid vergadert in artikel 40 en 41. Een besloten vergadering van de raad is een officiële vergadering. Hierbij dienen de vergaderregels in acht genomen te worden zoals zijn beschreven in het reglement, mits deze regels niet in strijd zijn met het besloten karakter van de vergadering.229. Het reglement van orde verwijst naar de procedures die zijn vastgelegd in artikel 23 van de Gemeentewet en schrijft verder voor hoe geheimhouding moet worden opgelegd op het besprokene en de werkwijze met betrekking tot de (geheime) notulen. Het reglement van orde wijkt niet af van de wettelijke bepalingen uit de Gemeentewet.

Verordening raadscommissies De verordening raadscommissies230 beschrijft dat de deuren van een openbare vergaderingen van een commissie worden gesloten wanneer één van de aanwezigen dit verlangt, of als de voorzitter dit nodig acht. Dit is niet in lijn met de Gemeentewet, welke vereist dat de deuren gesloten kunnen worden wanneer ten minste een vijfde van het aantal leden dat de presentielijst heeft getekend daarom verzoekt, of wanneer de voorzitter het

228

'Reglement van orde voor de vergaderingen en voor andere werkzaamheden van de gemeenteraad 2014', gemeente Den Haag, laatste wijziging 20 maart 2019. 229

'Reglement van orde voor de vergaderingen en voor andere werkzaamheden van de gemeenteraad 2014', gemeente Den Haag, laatste wijziging 20 maart 2019, artikel 40. 230

'Verordening raadscommissies', gemeente Den Haag, laatste wijziging 20 maart 2019.

84

nodig oordeelt.231 Hierdoor is de drempel om in Den Haag de deuren te sluiten lager dan dat de wetgever heeft bepaald. De commissie besluit vervolgens om met gesloten deuren verder te vergaderen wanneer blijkt dat een openbare vergadering private of openbare belangen zou kunnen schaden.232 Het besluit om met gesloten deuren (verder) te vergaderen wordt genomen bij meerderheid van stemmen.233

6.4 Praktijk In deze paragraaf wordt ingegaan op de praktische uitvoering van het besloten vergaderen. In de volgende paragraaf wordt één bevinding beschreven aan de hand van één norm.

6.4.1 Besloten vergaderen conform procedures Norm Besloten vergaderingen verlopen volgens de

Voldaan?

Bevinding Bevinding 24

procedures zoals vastgelegd in (de Gemeentewet en) het gemeentelijk beleid

Bevinding 24 Het proces van besloten vergaderen loopt niet volgens de procedures. Voor de vijf onderzochte dossiers (één raadsvergadering, vier commissievergaderingen) is verzuimd op het behandelde in de besloten vergaderingen geheimhouding op te leggen en is daardoor het behandelde niet geheim en dienen de eventueel genomen besluiten openbaar gemaakt te worden. Voor één van deze dossiers heeft de raadscommissie kort na de vergadering ook ingestemd met openbaarmaking van het verslag. Daarnaast is voor alle vijf de dossiers verzuimd om na het sluiten van de deuren een besluit te nemen over het verder in beslotenheid vergaderen. Toelichting Zoals beschreven in paragraaf 6.3 zijn de voorschriften met betrekking tot besloten vergaderen vastgelegd in het reglement van orde en de verordening. In de praktijk worden de procedures echter niet altijd consequent gevolgd bij besloten vergaderingen.

231

Gemeentewet artikel 82 lid 5 welke verklaart dat artikel 23, lid 2 overeenkomstig van toepassing is.

232

'Verordening raadscommissies', gemeente Den Haag, laatste wijziging 20 maart 2019, artikel 7 lid 2.

233

'Verordening raadscommissies', gemeente Den Haag, laatste wijziging 20 maart 2019, artikel 7 lid 5.

85

Raad Geïnterviewden geven aan dat de raad bijna nooit met gesloten deuren vergadert, in de afgelopen jaren is het volgens hen tweemaal voorgekomen, een besloten vergadering in het kader van de voordracht van een nieuwe burgemeester van 6 februari 2017 en een raadsvergadering van 20 december 2018.234 Op de agenda van deze raadsvergadering op 20 december 2018 staat de openbare aankondiging tot sluiting van de deuren ten behoeve van een besloten vergadering vermeld.235 In de desbetreffende vergadering licht de voorzitter toe wie aanwezig mag zijn bij het besloten deel, in dit geval betreft dat de griffiemedewerkers, notulisten, de ambtelijke ondersteuning van de wethouder, fractiemedewerkers en fractievertegenwoordigers. Voorafgaand is er een presentielijst rondgegaan die getekend moest worden om bij het besloten gedeelte aanwezig te mogen zijn.236

Commissies Commissies vergaderen met enige regelmaat in beslotenheid. Dit is veelal het geval wanneer het college geheime stukken aanbiedt. Conform de verordening raadscommissies worden de deuren van de commissievergadering gesloten wanneer één van de commissieleden hierom verzoekt (zie par. 6.3.1.). Ook als de andere commissieleden zelf geen vragen hebben of een besloten deel niet nodig vinden, ‘gunnen commissieleden elkaar een besloten deel’ als er behoefte aan is.237

Casusanalyse besloten vergaderingen De rekenkamer heeft een steekproef gedaan naar de praktijk van vijf besloten vergaderingen die willekeurig geselecteerd zijn. Dit betreffen vier commissievergaderingen en één raadsvergadering.238 Hierbij is gekeken naar de notulen van de besloten vergaderingen, de opnames van het openbare deel van de vergadering, de vergaderstukken en overige informatie op RIS.

Merendeel besluiten niet genomen In een besloten vergadering wordt een aantal besluiten genomen, gebaseerd op de Gemeentewet en zoals vastgelegd in het reglement van orde en de verordening. Daarnaast worden er besluiten genomen over de verslagen en notulen. Onderstaande tabel geeft onder andere deze besluiten weer en of deze genomen zijn (op basis van de beschikbare bronnen bij de vijf geselecteerde casussen).

234

Interview ambtelijke organisatie.

235

https://denhaag.raadsinformatie.nl/vergadering/441911/Raad%2020-12-2018, bezocht op: 3 december 2019.

236

https://c.connectedviews.com/05/SitePlayer/Den_Haag?session=16509&starttime=18569, bezocht op:22 oktober 2019.

237

Interview ambtelijke organisatie.

238

Zie voor de casusselectie bijlage 5: onderzoeksverantwoording

86

Besluiten besloten vergaderingen

Ja

Nee

1. Besluit met gesloten deuren verder vergaderen 2. Besluit geheimhouding op besprokene

0

5

0

5

3. Besluit over verslag over besloten vergadering wel/niet openbaar

1

4

In geen van de vergaderingen is geheimhouding opgelegd ten aanzien van het besprokene en de besluitenlijst. Dit betekent dat het behandelde van deze vergaderingen niet geheim is. De besluitenlijsten van deze vergaderingen zouden daarnaast openbaar gemaakt moeten worden.239 Op de verslagen van de vier vergaderingen waarvan het verslag niet openbaar is gemaakt, rust geen geheimhouding, maar geldt conform de gemeentewet niet dat deze openbaar zijn. Hieronder zijn de besluiten t.a.v. besloten vergaderen van de geselecteerde casussen toegelicht. In bijlage 7 wordt de casusselectie toegelicht. Punt 1. Besluit met gesloten deuren verder vergaderen Bij de vier commissievergaderingen is te herleiden dat of minimaal één van de aanwezigen beslotenheid verlangt of dat de voorzitter dit nodig acht. Van de besloten raadsvergadering is niet op te maken wie verzocht heeft om het besloten deel (door voorzitter of door 1/5e deel aanwezige leden). Bij twee van de geselecteerde casussen is gesproken over de noodzaak van een besloten vergadering. Bij de raadsvergadering wordt de noodzaak van het in beslotenheid wel aan de orde gesteld door twee partijen in het openbare deel van de vergadering. In het besloten deel is hierover geen discussie. 240 Bij één commissievergadering wordt zowel in het openbare- als besloten deel van de vergadering de noodzaak van het besloten vergaderen genoemd.

Bij beide vergaderingen geldt dat er niet zozeer sprake is van een discussie tussen partijen over de noodzaak om in beslotenheid te vergaderen: één of twee partijen benoemen het, vervolgens wordt de openbare vergadering volgens de agenda gesloten. Deze praktijk illustreert dat de noodzaak om in beslotenheid te vergaderen in beperkte mate ter discussie staat.

239

Voor de raad: art. 23 lid 5 van de gemeentewet, voor raadscommissies: art. 82, lid 5 juncto art. 23 lid 5 van de gemeentewet.

240

RIS301794 Notulen raadsvergadering, 20 december 2018.

87

Uit geen van de vijf verslagen blijkt dat aan het begin van de vergadering besloten is om met gesloten deuren te vergaderen. In deze casussen is verzuimd om hierover een expliciet besluit te nemen. Punt 2. Besluit geheimhouding op besprokene In vier onderzochte besloten vergaderingen is geen besluit tot opleggen van geheimhouding op het besprokene genomen. Bij één commissievergadering spreekt de voorzitter aan het einde van de vergadering geheimhouding af op het besprokene in het besloten deel, dit betreft niet een besluit door de gehele commissie. In drie van de vijf geselecteerde casussen werd in de besloten vergadering niet gediscussieerd over de (noodzaak van) het opleggen van geheimhouding. Tweemaal werd wel over de geheimhouding gediscussieerd: bij één raadsvergadering en één commissievergadering. Dit gebeurt op meerdere momenten in de vergadering, niet alleen aan het einde van de vergadering. Dat gesproken wordt over de noodzaak van geheimhouding bracht in deze twee casussen overigens geen wijzigingen teweeg in de geheimhouding op de betreffende stukken. Punt 3. Besluit over verslag over besloten vergadering wel/niet openbaar Voor besloten raadsvergaderingen geldt dat een afzonderlijk verslag wordt opgemaakt dat niet openbaar wordt tenzij raad anders beslist.241 De raad heeft in dit geval niet anders beslist.

Voor de vier verslagen van de besloten commissievergaderingen geldt dat drie verslagen nog steeds niet openbaar zijn. Het is niet te herleiden of het besluit om dit verslag niet/gedeeltelijk/ geheel openbaar te maken met meerderheid van de stemmen is gebeurd. Eén verslag is inmiddels openbaar gemaakt. Ook daarvan is onbekend of dit besluit met meerderheid van de stemmen is genomen.