RIS306611 Rekenkameronderzoek Onderwijs- en Cultuurcomplex - volledige rapportage
Tekst van het document
Dit heeft in de uitvoering van het onderzoek geleid tot vergaande vertraging en beperkt ons in onze onafhankelijkheid.52 We hebben op verschillende momenten tijdens het onderzoek geïnventariseerd wat de status was van de informatie-uitvraag. In Figuur 4 is een weergave van het aantal documenten dat is uitgevraagd en ontvangen op verschillende peildata gedurende het onderzoek. Het percentage ontvangen stukken van het aantal gevraagde documenten schommelde gedurende het onderzoek tussen de 50% en de 90% (zie Figuur 5). Uiteindelijke is 85% van alle sinds de start van de verkenning uitgevraagde documenten ontvangen.53
49
Gemeentewet, artikel 183, eerste lid.
50
Gemeentewet, artikel 183, tweede lid.
51
Nota bene, op grond van de gemeentewet mogen gegevens die naar hun aard vertrouwelijk zijn, niet worden opgenomen in de rapporten van de rekenkamer. Gemeentewet, artikel 185, eerste lid. 52
De rekenkamer heeft daarom al verschillende malen, ook in het kader van andere onderzoeken, gevraagd directe toegang te krijgen tot digitale bestanden, schijven of mappen. 53
De laatste documenten voor dit onderzoek zijn op 2 april 2019 ontvangen. Bij de reactie in het kader van het feitelijk wederhoor heeft de ambtelijke organisatie daarnaast nog aanvullende informatie aangeleverd. Dit is niet in het overzicht meegenomen. Zie ook de volgende voetnoot.
52
Figuur 4 Status van de informatie uitvraag en levering op diverse peildata. Het blauwe deel van de staven geeft het aantal ontvangen documenten weer, het rode gedeelte het aantal niet-ontvangen documenten. Samen geven zij het op dat moment totaal aantal opgevraagde documenten weer.
Figuur 5 Ontvangen documenten als percentage van het aantal uitgevraagde documenten op verschillende peildata. De volgende documenten zijn niet ontvangen:54
54
Stand van zaken 17 april 2019. In de reactie in het kader van het feitelijk wederhoor reageert de ambtelijke organisatie dat een groot deel van de niet ontvangen documenten wel degelijk ontvangen zou zijn. De rekenkamer heeft in de reactie op het feitelijk wederhoor aangegeven waarom dit onjuist is of onvolledig. Op één genoemd document na (nr. 3), wat dubbel blijkt te zijn met nr. 2, geldt dat de rekenkamer niet de specifiek gevraagde informatie heeft ontvangen.
53
1
Een overzicht van de lopende geschillen tussen de gemeente en Cadanz (d.d. 19 december 2017).
2
Overzicht van grondbiedingen naar aanleiding van de aanbesteding voor de gebiedsvisie en DBM voor het OCC (metrages en grondbiedingen gespecificeerd naar programma).
3
Grondprijsberekeningen bieders aanbesteding gebiedsvisie /OCC
4
Knock out criteria in de selectiefase (waaronder plafondbedragen voor grond en bouwprijs biedingen)
5
Definitieve prijsafspraak over het Maintain deel.
6
Visie op de artistieke programmering door gebruikers (voorjaar 2018)
7
Concept raadsvoorstel met betrekking tot het verstrekken van een subsidie van 9 ton aan één van de instellingen (2013).
8
Verkenning Sponsoring Sanders en Hilsman (2013)
9
Lijst met 12 (?) grote aanpassingen aan het gebouw, opgesteld door overleg gemeente - gebruikers (2018)
10
Offerte van Cadanz voor het invoegen van de beweegbare vloer (voorjaar 2018)
11
Offerte voor overige aanpassingen (verzoeken tot wijziging) optellend tot 20 - 25 mln of eventuele concept berekeningen door Cadanz met betrekking tot de wijzigingen (VTW's). Dit ínclusief de bouwtijdverlenging (voorjaar 2018)
12
Verslagen van de overleggen bij de wethouder met gebruikers over aanpassingen (2018)
13
Notities die ten behoeve van de coalitieonderhandelingen in 2018 zijn opgesteld
14
Taxatierapport voor de grondprijs voor Sonate
15
Besluiten stuurgroep ophogen aanneemsom (april 2015) en vermindering deelnemende partijen in de aanbesteding (december 2014)
16
Alle verslagen van overleg tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer over de periode vanaf de dialoogfase tot heden.
17
Alle verslagen van collegevergaderingen waar het plan voor een nieuw Dans- en Muziekcentrum / spuiforum / spuikwartier of alle daaraan verbonden ontwikkelingen op de agenda heeft gestaan (in welke vorm dan ook, of het bespreekpunt is of hamerstuk of anderszins).
18
goedkeuringsprotocol DO, TO, UO
19
Memo Protocol Goedkeuring DO (Spuikwartier).
54
20
Plan van Aanpak TO Proces, waarin het bepaalde in de vraagspecificatie omtrent tussentijdse goedkeuring is uitgewerkt.
Tabel 1 Overzicht van niet ontvangen informatie
1.7 Chronologie Op 7 november 2014 nam de gemeenteraad een definitief besluit waarmee een nieuw plan voor een onderwijs- en cultuurcomplex aan het Spuiplein gerealiseerd kon worden. Met het besluit stelde de gemeenteraad de kaders vast voor de ontwikkeling van het Onderwijs- en Cultuur Complex (inhoudelijk voor het gebouw en de gebiedsontwikkeling) en stelde een budget voor het project beschikbaar.55 Het startpunt van het project dateert uit de collegeperiode 2006-2010. In het coalitieakkoord ‘MeeDoen’ formuleerde het college de ambitie om gedurende de collegeperiode 2006-2010 na te denken over de huisvesting op lange termijn van het Nederlands Danstheater en het Residentie Orkest.56 Dit feitenrapport richt zich op het Onderwijs en Cultuur Complex en gaat daarmee uit van de besluitvorming uit 2014. Omdat een aantal aspecten van de besluitvorming en het project al voorafgaand aan de besluitvorming in 2014 waren bepaald (onder meer in raadsbesluiten) wordt in dit feitenrapport waar relevant ook de besluitvorming uit eerdere jaren betrokken bij de beoordeling. In de volgende hoofdstukken wordt de relevante kaderstelling voor het OCC nader toegelicht. Onderstaande tijdlijn laat de ontwikkeling van beslissingen zien die sinds het coalitieakkoord 2006-2010 hebben plaatsgevonden:
2008 mei
Raad besluit tot het beschikbaar stellen van een voorbereidingskrediet van € 0,4 mln. ten behoeve van een haalbaarheidsonderzoek57
oktober
Raad besluit € 5 mln. toe te voegen aan de reeds bestaande reservering van € 5 mln. voor Grote Projecten/Spuiplein, bedoeld als ‘spaarpot’ voor een incidentele bijdrage aan een nieuw cultuurgebouw.58
2009
55
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014
56
MeeDoen, Coalitieakkoord 2006-2010 PvdA, VVD, GroenLinks Den Haag, 10-05-2006 (RIS137760)
57
RV 94, Voorbereidingskrediet Internationaal Dans- en muziekcentrum Spuiplein, 14-05-2008 (RIS153567)
58
RV 192, Wijziging van de begroting 2009-2012 als gevolg van de septembercirculaire gemeentefonds 2008, 23-10-2008 (RIS157857)
55
juli
Raad stemt o.a. in met ambitie om een nieuw dans- en muziekcentrum te realiseren voor gezamenlijk gebruik door NDT, RO en KC, en verleent een voorbereidingskrediet van € 1mln. ten behoeve van de volgende fase in de planontwikkeling59
2010 december
De architectenselectie wordt afgerond met het ontwerp van Neutelings Riedijk als eindresultaat60
2011 maart
Raad stelt een versoberd basisplan vast als uitgangspunt voor het nieuwe dans- en muziekcentrum en draagt het college op een financieringsplan op te stellen voor het theaterdeel samen met de externe partijen61
2012 november
Raad stemt in met versoberd en geoptimaliseerd schetsontwerp dat voor maximaal € 181,1 mln. gerealiseerd moet worden, en besluit tot een tijdelijke gemeentelijke bijdrage aan het samenstel van de vastgoedexploitatie en de bedrijfsexploitatie van € 0,9 mln. per jaar die binnen maximaal 10 jaar moet worden afgebouwd naar € 0,-62
2013 juni
College sluit een samenwerkingsovereenkomst met KC, NDT, RO en DMC.63
juni
College verleent het NDT een extra subsidie vanaf de opening van het nieuwe complex ter hoogte van € 125.000 per jaar ten behoeve van het internationale programma64
juli
Raad besluit tot het verstrekken van een onrendabel investeringskrediet van maximaal € 181,1 mln. voor de realisatie van de gezamenlijke huisvesting voor het RO, NDT, KC en DMC, en stemt in met een onrendabel
59
RV 96, Ontwikkelingen rond het Spuiplein: een nieuw dans- en muziekcentrum en een stedenbouwkundige visie, 01-07-2009 (RIS164033) 60
Collegebrief, Aanbestedingsresultaat architectenselectie nieuwbouw dans- en muziekcentrum Spui, 14 december 2010 (RIS177748) 61
RV 45, Besluitvorming Dans- en Muziekcentrum Spuiplein, 24-03-2011 (RIS178616)
62
RV 89, Realisatie Spuiforum, 8-11-2012 (RIS251767)
63
Collegebesluit, Samenwerkingsovereenkomst Gemeente Den Haag, Koninklijk Conservatorium, Nederlands Danstheater, Residentie Orkest en Stichting Dans- en Muziekcentrum, 13-06-2013 (RIS260242) 64
Collegebrief, Tijdelijke huisvesting NDT op Nordfolkterrein, 13-06-2013 (RIS260083)
56
investeringskrediet van € 14 mln. voor de realisatie van de tijdelijke huisvesting voor deze instellingen (het Zuiderstrandtheater)65 december
College stemt in met gedeeltelijke sloop en verbouwing van het Lucent Danstheater zodat het NDT het eigen ‘woonhuis’ tijdens de bouw van de gezamenlijke huisvesting kan blijven gebruiken en verstrekt hiervoor een eenmalige bijdrage van maximaal € 1,6 mln.66
december
De huurovereenkomst tussen gemeente en DMC en de onderhuurovereenkomsten tussen DMC en RO, KC en NDT zijn ondertekend67
2014 april
Raad draagt het college middels een motie op om alle planvorming en (voorbereidende) werkzaamheden betreffende de bouw van het Spuiforum te staken totdat de onderhandelingen hebben geleid tot een nieuw college68
juni
In het nieuwe coalitieakkoord wordt besloten dat er een onderwijs- en cultuurcomplex komt. Het bestaande programma van eisen en de bestaande financiële kaders blijven uitgangspunt. Er wordt een nieuw plan gemaakt voor een integrale gebiedsontwikkeling waarbij het Spuiplein behouden blijft.69
oktober
Het college start een Europese aanbestedingsprocedure voor de opdracht ‘Ontwikkeling (DBM) onderwijs- en cultuurcomplex (OCC).70 Het college herziet de grondexploitaties Spuiforum en Wijnhavenkwartier. De voor het plangebied geïntegreerde
65
RV 91, Kredietaanvraag Spuiforum, 18-07-2013 (RIS260021)
66
Collegebesluit, Tijdelijke huisvesting NDT in het kader van realisatie Spuiforum, 6-12-2013 (RIS268876). De uiteindelijke bijdrage aan het NDT werd € 1 mln., zie Bevinding 21 67
Collegebrief, Contractvorming Spuiforum en tijdelijke huisvesting NDT, 9-12-2013 (RIS268874)
68
F.2014/1, Motie Pas op de plaats Spuiforum, 17-04-2014 (RIS271863); 'Draagt het college op alle planvorming en (voorbereidende) werkzaamheden betreffende de bouw van het Spuiforum te staken totdat de onderhandelingen hebben geleid tot een nieuw college'. 69
Coalitieakkoord, Vertrouwen op Haagse Kracht, 25-06-2014 (RIS273442)
70
TenderNed, kenmerk: 50218, 9-10-2014; Collegebesluit, Besluit tot opdrachtverlening (…) Spuikwartier te Den Haag, 15-92015 (RIS286109)
57
grondexploitatie wordt voortgezet onder de naam ‘Spuikwartier’.71 november
Raad besluit tot een samenhangende gebiedsontwikkeling Spuikwartier waarbinnen het OCC via een integrale aanbesteding van ontwerp (Design), bouw (Build) en onderhoud (Maintain) moet worden gerealiseerd. De raad verstrekt hiertoe een onrendabel investeringskrediet van € 177,4 mln., waarmee het nieuwe plan volgens het college € 5 mln. goedkoper was dan het oorspronkelijke plan uit juli 2013 waarvoor de raad een krediet van € 181,1 mln. ter beschikking had gesteld. In Deel 1 wordt nader ingegaan op de kosten voor het OCC en de dekking daarvan.72
2015 september
Het college draagt de opdracht voor de bouw van het OCC op aan de winnaar van de aanbesteding: consortium Boele & van Eesteren BV / Visser & Smit Bouw BV73
2016 februari
consortium Boele & van Eesteren BV en Visser & Smit Bouw BV (beiden dochterondernemingen van VolkerWessels) richten de bouwcombinatie Cadanz VOF op74
oktober
De Welstandscommissie beoordeelt het ontwerp en komt niet tot een positief advies75
november
De Welstandscommissie beoordeelt het aangepaste ontwerp en komt wederom niet tot een positief advies76
december
De Welstandscommissie brengt een positief advies uit over het verdere aangepaste ontwerp voor het OCC en vervolgens verleent de gemeente de omgevingsvergunning77
71
Collegebesluit, Projectdocument Spuikwartier, 3-10-2014 (RIS276522); Collegebesluit, Herziening Projectdocument Wijnhavenkwartier 2014, 3-10-2014 (RIS276521) 72
RV 94, Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.2014/1, 7-11-2014 (RIS276520). De som van € 181,1 minus € 177,4 is niet € 5 mln., op dit verschil wordt ingegaan in paragraaf 3.2 ‘Bevindingen bij de totale kosten’. 73
Collegebesluit, Besluit tot opdrachtverlening (…) Spuikwartier te Den Haag, 15-9-2015 (RIS286109)
74
Collegebesluit, Wijzigen naam/rechtspersoon de bouwcombinatie (Spuikwartier) in bouwcombinatie Cadanz VOF, 23-02-2016 (RIS292163) 75
Collegebrief, Voortgang OCC (Spuikwartier), Bijlage 2 Welstandsadvies, 21-12-2016 (RIS296032)
76
Collegebrief, Voortgang OCC (Spuikwartier), Bijlage 2 Welstandsadvies, 21-12-2016 (RIS296032)
77
Collegebrief, Voortgang OCC (Spuikwartier), 21-12-2016 (RIS296032)
58
De gemeente en instellingen gaan akkoord met het definitief ontwerp (DO)-ruwbouw, een tussenfase van het ontwerp78 2017 februari
Het bouwterrein wordt door de gemeente aan Cadanz ter beschikking gesteld, en er wordt gestart met bouw voorbereidende werkzaamheden79
april
De gemeente accepteert het technisch ontwerp (TO)onderbouw ruwbouw, een tussenfase van het ontwerp80
juni
De bouw van het OCC start officieel81 De gemeente accepteert het TO-bovenbouw ruwbouw82
december
De gemeente accepteert het TO-bovenbouw afbouw, een tussenfase van het ontwerp, voorwaardelijk. Verschil van inzicht tussen gemeente en Cadanz over de status van het TO wat voor Cadanz aanleiding vormt om de bouw stil te leggen83
2018 januari
De bouw wordt hervat nadat overleg tussen gemeente en Cadanz inzicht heeft geboden in de status van het TO84
maart
In de raad ontstaat onduidelijkheid over het multifunctionele karakter van de concertzaal en de mogelijke realisatie van een beweegbare vloer85
mei
Het college informeert dat een besluit over een eventuele scope-uitbreiding voor ontwerpaanpassingen en/of een beweegbare vloer terstond moet worden genomen gezien de voortgang van het bouwproces, maar dat zij hierover geen besluit meer zal nemen.86
78
Kwartaalrapportage Spuikwartier Q1 2017, 20-04-2017 (RIS296849)
79
Kwartaalrapportage Spuikwartier Q1 2017, 20-04-2017 (RIS296849)
80
Kwartaalrapportage Spuikwartier Q2 2017, 7-7-2017 (RIS297518)
81
Kwartaalrapportage Spuikwartier Q2 2017, 7-7-2017 (RIS297518)
82
Kwartaalrapportage Spuikwartier Q3 2017, 31-10-2017 (RIS298243)
83
Kwartaalrapportage Spuikwartier Q4 2017, 23-01-2018 (RIS298949)
84
Kwartaalrapportage Spuikwartier Q4 2017, 23-01-2018 (RIS298949)
85
Schriftelijke vraag, Antwoord van het college op de vragen van het raadslid de heer De Graaf, luidend “Extra geld nodig voor popconcert in cultuurcomplex”, 29-05-2018 (RIS299405) 86
Collegebrief, Tussenbericht OCC, 29-05-2018 (RIS299803)
59
Het nieuwe college geeft in het coalitieakkoord aan dat het OCC conform de vastgestelde uitgangspunten en randvoorwaarden wordt afgerond.87 juli
Raad besluit om de bestaande scope van het OCC uit te breiden en ontwerpaanpassingen mogelijk te maken, en stelt hiervoor een extra investeringskrediet beschikbaar van € 33,5 mln. De beweegbare vloer maakt geen onderdeel uit van de ontwerpaanpassingen en zal niet worden gerealiseerd. Met het raadsbesluit stijgt het totale door de raad ter beschikking gestelde krediet voor de ontwikkeling van het OCC naar € 210,9 mln. (€ 177,4 mln. + € 33,5 mln.). De raad verzoekt het college middels een motie dit 'projectbudget' niet te laten toenemen.88 Op 6 juli heeft Cadanz het TO-bovenbouw-afbouw ter acceptatie ingediend bij de gemeente. Op 13 juli 2018 wordt dit door de instellingen goedgekeurd en door de gemeente geaccepteerd.89
november
De gewijzigde omgevingsvergunning is definitief.90
Tabel 2 Tijdlijn relevante besluitvorming Onderwijs- en Cultuur Complex
87
Den Haag, Stad van Kansen en Ambities, Coalitieakkoord 2018-2022, 29-05-2018 (RIS299794)
88
; RIS300066 Toelichting bij Raadsvoorstel (bij RV Onderwijs- en cultuurcomplex – Spuikwartier), 3 juli 2018 ; RIS300068 RV Onderwijs- en cultuurcomplex – Spuikwartier, 12 juli 2018 ; J3, Motie projectbudget OCC niet verder laten stijgen, 12-07-2018 (RIS300203). 89
RIS300856 Kwartaalrapportage Spuikwartier – Q2 & Q3 2018, 23 oktober 2018, p. 5.
90
Omgevingsvergunning - Beschikking verleend regulier, Turfmarkt tussen het Spuiplein en de Turfhaven te Den Haag, 22-112018 (Nr. 249333): https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2018-249333.html
60
FEITENRAPPORT - DEEL 1 BESTUURLIJK PROCES, KADERSTELLEN EN CONTROLEREN
61
1. Inleiding In de navolgende hoofdstukken gaan we in op de kaderstelling door de gemeenteraad voor het project OCC en op de uitvoering van het project door het college binnen die kaders. Eerst wordt hieronder inzichtelijk gemaakt welke kaders de gemeenteraad heeft vastgesteld voor de bouw van het OCC (paragraaf 1.1). Daarna volgt een beoordeling van de financiële kaderstelling en een samenvatting van de bevindingen met betrekking tot de financiële kaderstelling (Hoofdstuk 2).91 In de daaropvolgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op de vergelijking die in het raadsvoorstel werd gemaakt met het eerdere plan uit 2013 voor het Spuiforum (Hoofdstuk 4), op de kosten voor de gebiedsontwikkeling (Hoofdstuk 4), de kosten voor het gebouw (Hoofdstuk 5), de dekking van de kosten voor de gebiedsontwikkeling en het gebouw (Hoofdstuk 6), de structurele kosten die voortvloeien uit de besluitvorming over de gebiedsontwikkeling en het gebouw en de dekking van die structurele kosten (Hoofdstuk 8) en tenslotte wordt ingegaan op de kosten voor de gemeente die voortkomen uit de bedrijfsexploitatie van de stichting Dans- en Muziek Centrum (DMC), de stichting die de verhuur, het beheer en de culturele exploitatie van het OCC gaat uitvoeren (Hoofdstuk 9)
1.1
Kaderstelling inhoudelijk
Gedurende het gehele project hebben zowel de raad als het college verschillende documenten vastgesteld die kaders stellen aan de ontwikkeling van het gebied Spuikwartier en het OCC-gebouw. Een overzicht van alle documenten uitgezet in de tijd is als Bijlage 4. Tijdlijn kaders’ opgenomen. Met het raadsbesluit RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier uit 2014 heeft de raad ingestemd met de gebiedsontwikkeling Spuikwartier en heeft het de inhoudelijke en financiële kaders vastgesteld waarbinnen deze gebiedsontwikkeling gerealiseerd moet worden. Onderdeel van de besluitvorming is de keuze van een aanbesteding voor de realisatie van het Onderwijs-en Cultuurcomplex (OCC) middels een Design Build en Maintain (DBM) constructie. Na de gunning van de opdracht, heeft de opdrachtgever weinig ruimte meer om bij te sturen. De gemeenteraad had na het besluit voor de ontwikkeling geen rol meer in de uiteindelijke plannen. Onderdeel van het raadsbesluit was tevens dat het gebouw moet voldoen aan het ‘Functioneel en Ruimtelijk programma van eisen Onderwijs- en Cultuurcomplex d.d. 29 september 2014’ (PvE). Het Programma van eisen is net als de keuze voor een DBMcontract met het raadsbesluit RV 94 onderdeel van de kaderstelling.92
9191
Naast inhoudelijke en financiële kaders, stelde de gemeenteraad ook stedenbouwkundige kaders vast voor de gebiedsontwikkeling. Deze vallen buiten de scope van dit onderzoek. 92
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, dictum punt II: '… de bouw en het onderhoud van het onderwijs- en cultuurgebouw dat moet voldoen aan het Functioneel en Ruimtelijk programma van eisen Onderwijs- en Cultuurcomplex d.d. 29 september 2014'.
62
Het college heeft het PvE nader uitgewerkt in een vraagspecificatie. Deze vraagspecificatie is niet vastgesteld door de gemeenteraad. De vraagspecificatie is een meer gedetailleerde uitwerking van het PvE en bevat o.a. de bouwtechnische en functionele eisen waaraan het OCC moet voldoen. Ook bevat de vraagspecificatie eisen die worden gesteld aan het ontwerp- en realisatieproces.93 De marktpartijen die hebben ingeschreven op de aanbesteding baseerden hun bieding op de vraagspecificatie. Bovenop de vereisten die in de vraagspecificatie zijn vastgelegd, heeft het college in de vraagspecificatie zogenoemde ‘pluspakketten’ gedefinieerd. Deze pluspakketten konden door partijen die inschreven op de aanbesteding worden meegenomen, maar dit was niet verplicht.94 De winnende inschrijving is afkomstig van de bouwcombinatie Boele & van Eesteren BV / Visser & Smit Bouw BV, later omgedoopt tot Cadanz.
De inschrijving van Cadanz is volgens het college de 'beste' vertaling van de vastgestelde kaders en de uitwerkingen daarvan door het college.95 Zowel de vraagspecificatie (zonder de pluspakketten) als de aanbieding van Cadanz zijn vervolgens onderdeel geworden van de overeenkomst tussen de gemeente en de bouwer.96 Wanneer er sprake is van onderlinge tegenstrijdigheden tussen deze contractdocumenten geldt dat de vraagspecificatie qua gewicht hoger aangeslagen wordt dan het aanbod van de bouwer.97 Op 12 juli 2018 heeft de gemeenteraad ingestemd met een packagedeal tussen de gemeente en Cadanz waarmee, volgens dit raadsbesluit, ontwerpaanpassingen konden worden gerealiseerd ter verbetering van de kwaliteit van het gebouw, en langlopende discussies tussen de gemeente en Cadanz werden afgehandeld.98 De gemeenteraad heeft hiermee een gewijzigd en aanvullend kader gesteld voor de ontwikkeling van het OCC. Met het raadsbesluit is ook de financiële kaderstelling aangepast, waarmee € 33,5 mln. is toegevoegd aan het bouwkrediet.99
93
VS0.1.1 Selectieleidraad DBM OCC, 09-10-2014.
94
VS0.1.4 Vraagspecificatie deel 0 Pluspakketten Onderwijs- en Cultuurcomplex, 27-05-2015.
95
RIS285080 Nadere informatie aanbestedingsresultaat Spuikwartier, 21 augustus 2015.
96
Basisovereenkomst gebiedsontwikkeling Spuikwartier, ondertekeningsgerede versie, getekend 30 september 2015.
97
RIS296078 Beantwoording technische vragen OCC (bijlage 1), 10-01-2017.
98
RIS300068 RV Onderwijs- en cultuurcomplex – Spuikwartier, 12 juli 2018.
99
Zie ook Bevinding 47.
63
2. Beoordeling en samenvatting bevindingen Financiële kaderstelling 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een samenvattend oordeel gegeven over de financiële kaderstelling door de gemeenteraad zoals opgenomen in het raadsbesluit ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ van november 2014. Voor deze beoordeling is een analyse gemaakt van de volgende onderdelen: •
de kosten voor de gebiedsontwikkeling en het gebouw (Hoofdstukken 4 en 5)
•
de dekking van de kosten voor de gebiedsontwikkeling en het gebouw (Hoofdstuk 6)
•
de structurele kosten voor het (toekomstige) eigenaarschap van het gebouw door de gemeente en de dekking daarvan (Hoofdstuk 8), waaronder de financiële gevolgen voor de gemeente van de bedrijfsexploitatie door de stichting Dans- en Muziekcentrum (Hoofdstuk 9).
De analyse van deze onderdelen en de bevindingen in hoofdstuk 3 tot en met 9 vormen de onderbouwing van de beoordeling. In de samenvatting van de bevindingen in paragraaf 2.4 wordt verwezen naar de relevante bevindingen (met hyperlinks naar die bevindingen) die in de navolgende hoofdstukken zijn opgenomen.
2.1.1 Normen De beoordeling van de financiële kaderstelling gebeurt aan de hand van de volgende norm:
Norm 1: de gemeenteraad had bij het raadsbesluit beschikking over volledige, juiste en begrijpelijke informatie over de lasten (en baten) en risico’s als gevolg van de ontwikkeling van het Onderwijs en Cultuur Complex.
2.2 Financiële kaders Op grond van de gemeentewet, artikel 189, heeft de raad de taak om ervoor te zorgen dat er geen tekort is op de begroting. In de praktijk betekent dit dat tegenover uitgaven ook inkomsten moeten staan en dus dat er dekking moet zijn voor kredietvoorstellen.100 In de gemeentelijke verordening Financieel beheer en beleid (versie geldend op 7 november 2014) is opgenomen dat investeringen voorzien moeten zijn van een dekking en dat voor investeringen vanaf € 2,5 mln. een raadsbesluit nodig is.101 In deze verordening is tevens
100
Gemeentewet, art. 189, lid 1 en 2.
101
Verordening Financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2014, vastgesteld 18 december 2014 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2014, art. 20.5 (van www.dencetrale.regelgeving.overheid.nl)
64
opgenomen dat de afschrijvingstermijn voor investeringen in gebouwen 40 jaar is en voor installaties 15 jaar.102 In de 'verordening beheersregels GREX' [grondexploitaties] is (onder meer) opgenomen dat projectendocumenten (met betrekking tot grondexploitaties) voor zover deze binnen de kaders van het ontwikkelingsprogramma (het Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling, onderdeel van de begroting) vallen, door het college van burgemeester en wethouders worden vastgesteld, tenzij het project niet past binnen de door de gemeenteraad vastgestelde financiële en programmatische kaders van het ontwikkelingsprogramma.103 Ter afdekking van eventuele negatieve plansaldo's van grondexploitaties is, op basis van de 'verordening beheersregels GREX', de voorziening negatieve plannen ingericht.104 De gemeenteraad neemt (de stand en het verloop van) voorzieningen op in de begroting en jaarrekening bij de uiteenzetting van de financiële positie.105 Het aanwenden van voorzieningen is een collegeverantwoordelijkheid.106 Ter afdekking van risico's op grondexploitaties heeft de gemeente tenslotte de Reserve Grondbedrijf.107 De stand van deze reserve wordt gerelateerd aan het totaal van de risico's op het programma van grondexploitaties en wanneer nodig in het kader van de programmabegroting aangepast.108 Over onttrekkingen aan de reserves neemt de gemeenteraad een besluit.109
2.3 Beoordeling financiële kaderstelling Beoordeling norm 1. Het college heeft de gemeenteraad bij het nemen van het besluit over het Raadsvoorstel Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier in november 2014 onvolledig en deels onjuist geïnformeerd. Het college heeft de kaderstelling van de gemeenteraad in 2014 overschreden door € 16,2 mln. meer aan te wenden voor de realisatie van het OCC dan door de gemeenteraad ter beschikking was gesteld als investeringskrediet (€ 177,4 mln.). Dit betreft bouwkosten die via de grondexploitatie aan de aannemer van het OCC worden betaald (€ 8,4 mln.) en een
102
Verordening Financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2014, vastgesteld 18 december 2014 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2014, art. 14.1.a. (van www.dencetrale.regelgeving.overheid.nl) 103
RIS251905 Verordening beheersregels Grondexploitaties gemeente Den Haag, 1 november 2012 (openbaar), art. 2.1.6.
104
RIS251905 Verordening beheersregels Grondexploitaties gemeente Den Haag, 1 november 2012 (openbaar), art. 5.5.
105
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003 (BBV) (openbaar), art.20.
106
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003 (BBV) (openbaar), art. 55.
107
RIS251905 Verordening beheersregels Grondexploitaties gemeente Den Haag, 1 november 2012 (openbaar), ar.t 5.1.
108
RIS251905 Verordening beheersregels Grondexploitaties gemeente Den Haag, 1 november 2012 (openbaar), toelichting op Hoofdstuk 5/Reserve Grondbedrijf. 109
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003 (BBV) (openbaar), art. 17 en 27.
65
risicoreservering voor onvoorziene kosten (€ 7,8 mln.). De (informatie over de) financiële kaderstelling is daarnaast niet eenduidig opgenomen in het raadsvoorstel, waardoor het zonder aanvullende informatie onmogelijk was voor de gemeenteraad een goed overzicht te krijgen van de totale financiële consequenties van het raadsbesluit voor de ontwikkeling van het OCC en het Spuikwartier. De onvolledigheid en deels onjuistheid heeft betrekking op de informatie over hoogte van de kosten voor de bouw van het OCC en de gebiedsontwikkeling en daarmee ook op de door het college opgevoerde vergelijking met de kosten voor het oude plan (de bouw van het Spuiforum).
2.4 Samenvatting bevindingen financiële kaderstelling Hieronder volgt een samenvatting van de bevindingen op basis waarvan de beoordeling in paragraaf 2.3 is gedaan. De bevindingen waarnaar wordt verwezen, zijn opgenomen in de hoofdstukken 4 tot en met 9. Bij besluitvorming was bij het college duidelijk dat het krediet van de gemeenteraad van € 177,4 mln. voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC met € 16,2 mln. zou worden overschreden. De totale kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier waren niet € 185,6 mln., maar € 202,6 mln. Bij de besluitvorming is daarnaast onterecht aangegeven dat dit goedkoper zou zijn dan het plan voor het Spuiforum uit 2013 (Bevinding 1; Bevinding 2). Een deel van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC) was in het raadsvoorstel wel opgenomen, maar niet opgeteld bij het totaalbedrag (Bevinding 3; Bevinding 4; Bevinding 8). Een deel van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC) is buiten het zicht van de raad gehouden (Bevinding 5; Bevinding 6; Bevinding 9). Het gaat daarbij zowel om incidentele kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het gebouw als om structurele kosten voor het eigenaarschap en het exploiteren van het OCC.
Het raadsvoorstel is ten aanzien van een deel van de kosten, opbrengsten en dekking voor de de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC) of de onderbouwing daarvan onvoldoende transparant (Bevinding 3; Bevinding 4; Bevinding 5; Bevinding 6;Bevinding 7; Bevinding 8; Bevinding 9; Bevinding 10; Bevinding 11; Bevinding 12; Bevinding 13). Er was sprake van een tekort op de dekking van de kosten de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC) (Bevinding 10; Bevinding 12; Bevinding 13; Bevinding 15; Bevinding 16). 66
In het raadsvoorstel was een onvolledig overzicht opgenomen van de dekking van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC). De volledig beschikbare dekking maakte (daardoor)geen onderdeel uit van het raadsbesluit (Bevinding 11). Hoewel er volledige dekking was voor de kapitaallasten als gevolg van de investering in het nieuwe gebouw, was er bij aanvang een tekort op de gemeentelijke vastgoedexploitatie (kapitaallasten en eigenaarslasten) als gevolg van een te lage huuropbrengst van het KC (Bevinding 15; Bevinding 16). Als gevolg van de gehanteerde methodiek van afschrijven ontstaat op de volledige looptijd van de vastgoedexploitatie (40 jaar) voor de gemeente een overschot op de dekking van de kapitaallasten van ruim € 156 mln. Dit positieve resultaat ontstaat door een toename van de baten en een afname van de lasten gedurende de looptijd (Bevinding 19). Het college heeft, zonder dat daarvoor een aantoonbare noodzaak was, de gemeenteraad in laten stemmen met het verschaffen van een exploitatiebijdrage voor de stichting Dans- en Muziekcentrum van € 900.000 aflopend naar 0 in tien jaar (Bevinding 20; Bevinding 24). Het college heeft aan het NDT zowel een incidentele als een structurele subsidie toegezegd zonder de raad hier vooraf over te informeren (Bevinding 21).
De financiële consequenties en risico’s ten aanzien van de bedrijfsexploitatie, waaronder die ten aanzien van toekomstige culturele ambities, waren ten tijde van het raadsbesluit niet inzichtelijk voor de gemeenteraad (Bevinding 22; Bevinding 23; Bevinding 24; Bevinding 25).
Overigens bevinden wij naar aanleiding van de analyse van de kaderstelling door de gemeenteraad: Het college gebruikt het begrip ‘Weerstandsvermogen’ onjuist en in strijd met het ‘Besluit begroting en verantwoording’ (Bevinding 14).
67
3. Financiële kaderstelling: totale kosten gebied en gebouw 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de totale kosten voor de ontwikkeling van het gebied en het gebouw in relatie tot het door de gemeenteraad ter beschikking gestelde krediet. Daarnaast wordt ingegaan op de presentatie van de kosten voor gebiedsontwikkeling en gebouw in het raadsvoorstel 'Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier' van november 2014.
3.2 Bevindingen bij de totale kosten Bevinding 1
Het college overschreed al ten tijde van de besluitvorming in 2014 het door de
gemeenteraad ter beschikking gestelde onrendabele investeringskrediet voor de ontwikkelingen realisatie van het OCC van € 177,4 mln. met € 16,2 mln. Dit bedrag bestaat uit een buiten het investeringskrediet gehouden bedrag van € 7,8 mln. voor onvoorziene kosten (risicoreservering) en € 8,4 mln. aan bouwkosten die via de grondexploitatie worden betaald. De werkelijke raming van kosten voor de ontwikkeling- en realisatie van het OCC kwam daarmee op het moment van besluitvorming op € 193,6 mln. Dit is voor de raad niet inzichtelijk gemaakt. De kosten voor de gebiedsontwikkeling waren € 9,0 mln., terwijl het college aangaf dat dit € 9,2 mln. zou zijn. De totale kosten voor het project, inclusief de gebiedsontwikkeling, werden daarmee in 2014 door het college al geraamd op € 202,6 mln. Dit is € 16 mln. meer dan de som van gebouw (€ 177,4 mln.) en gebied (€ 9,2 mln.) zoals gepresenteerd door het college.
Toelichting Met het raadsbesluit stelde de gemeenteraad een onrendabel investeringskrediet beschikbaar voor de ontwikkeling- en realisatie van het OCC van € 177,4 mln. (€ 176,6 voor het gebouw + € 0,8 voor extra fietsparkeerplekken in het gebouw).110 In het raadsvoorstel werd, ten onterechte, door het college aangegeven dat de ontwikkeling en realisatie van het gebouw volledig uit dit ter beschikking gestelde bedrag zou worden bekostigd: ‘de integratie van bouw, ontwerp en onderhoud in één aanbesteding daagt marktpartijen uit om, binnen een plafondbedrag, een kwalitatief hoogstaand en duurzaam onderwijs- en cultuurcomplex te ontwerpen’.111 Ook bij de toelichting op de kosten voor het OCC werd aangegeven dat: ‘de all-in realisatiekosten van het onderwijs- en cultuurgebouw € 176,6 mln.’ zouden bedragen.112 Daarnaast zou de gebiedsontwikkeling volgens het raadsvoorstel € 9,2 mln.
110
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, dictum punt IV: 'Het college een onrendabel investeringskrediet te verstrekken voor de realisatie van het onderwijs- en cultuurcomplex ter hoogte van € 177,4 mln.' 111
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 9.
112
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 12.
68
kosten.113 Dit betreft het toegenomen negatieve resultaat op de grondexploitatie Wijnhavenkwartier, als gevolg van de ontwikkeling van het Spuikwartier (zie Bevinding 3). In het raadsvoorstel van november 2014 werden verschillende bedragen niet meegeteld bij de gepresenteerde kosten voor de ontwikkeling van het gebied respectievelijk ontwikkeling en realisatie van het gebouw die daar wel onderdeel van uitmaakten. Een deel van deze kosten valt ook buiten het door de gemeenteraad ter beschikking gestelde krediet van € 177,4 mln. Het gaat deels om kosten die wel werden genoemd, maar niet werden opgeteld bij de totale kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het gebouw respectievelijk het gebied en deels om kosten die niet werden opgenomen in het raadsvoorstel. Het college van burgemeester en wethouders heeft daarmee de gemeenteraad onvoldoende transparant geïnformeerd over de totale kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC, wat niet in lijn is met de actieve informatieplicht uit de gemeentewet.114 In onderstaande tabel is een overzicht weergegeven van alle kosten voor de gebiedsontwikkeling en de ontwikkeling en realisatie van het gebouw, waarbij is aangegeven in hoeverre deze kosten voor de gemeenteraad zichtbaar waren in het raadsvoorstel.
Voor deze kosten is tevens aangegeven in hoeverre ze binnen het ter beschikking gestelde onrendabele investeringskrediet van € 177,4 mln. vallen (zie Tabel 3). De kosten die hieronder zijn opgenomen worden elk afzonderlijk geanalyseerd in hoofdstuk 4 (kosten gebied) en hoofdstuk 5 (kosten ontwikkeling en realisatie gebouw), waarbij inzichtelijk wordt gemaakt hoe deze zijn opgebouwd en waarom ze onderdeel uitmaken van de totale kosten van de gebiedsontwikkeling Spuikwartier en ontwikkeling en realisatie van het OCC. Bedrag Opgenomen in raadsvoorstel / (x 1 mln.) onderdeel investeringskrediet (alleen ontwikkeling en realisatie OCC) Gebiedsontwikkeling Tekort grondexploitatie
€ 9,2 wel opgenomen
Wijnhaven II Gemaakte kosten voor het oude plan
€ 7,1 wel genoemd, maar niet bij totale kosten opgeteld
(zie Bevinding 4)
113
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 12.
114
Gemeentewet art. 169 regelt de informatieplicht van het college aan de gemeenteraad, onder meer in het tweede lid: ‘zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft’.
69
Afwaarderen theaters
€ 1,1 niet vermeld
(zie Bevinding 5) Kosten ten behoeve van
- € 8,4 niet vermeld
ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex. (zie Bevinding 6 en Bevinding 9) Subtotaal gebied
€ 9,0 werkelijke kosten gebiedsontwikkeling
Ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex Kosten realisatie en
€ 176,6 wel opgenomen en onderdeel van
ontwikkeling conform RV94
het ter beschikking gestelde krediet van € 177,4 mln.
Extra fietsparkeerplekken
€ 0,8 Niet opgeteld bij de 'all-in' bouwkosten van het OCC, wel onderdeel van het ter beschikking gestelde krediet van € 177,4 mln.
Risicoreservering
€ 7,8 Wel genoemd in de toelichting bij
(zie Bevinding 8)
het raadsvoorstel, maar geen onderdeel van het ter beschikking gestelde krediet
Kosten voor ontwikkeling
€ 8,4 Niet genoemd en geen onderdeel
en realisatie van
van het ter beschikking gestelde
onderdelen van het
krediet
Onderwijs- en Cultuurcomplex die uit de grondexploitatie worden betaald (zie Bevinding 9) Subtotaal gebouw
€ 193,6
Werkelijke kosten
€ 202,6
gebiedsontwikkeling en gebouw Tabel 3 Overzicht van de kosten voor gebiedsontwikkeling en ontwikkeling en realisatie van het gebouw en de mate waarin de gemeenteraad daarover in het raadsvoorstel is geïnformeerd. De totale kosten voor het gebied waren € 9,0 mln. Dat is de som van het in het raadsvoorstel genoemde bedrag van € 9,2 mln. en de in de tabel opgenomen extra kosten minus de kosten voor ontwikkeling en realisatie van delen van het OCC van € 8,4 mln. (zie Figuur 6). De totale 70
kosten voor het de ontwikkeling en realisatie van het gebouw waren € 193,6 mln. (zie Figuur 7). Dit is de som van de in het raadsvoorstel weergegeven 'all-in' realisatiekosten van € 176,6 mln., de kosten voor extra fietsparkeerplekken (€ 0,8 mln.), de risicoreservering buiten het bouwbudget (€ 7,8 mln.) en de kosten die via de grondexploitatie worden betaald (€ 8,4 mln.). De overschrijding van het door de gemeenteraad ter beschikking gestelde onrendabele investeringskrediet was daarmee € 16,2 mln. (zie Tabel 4). De totale kosten als gevolg van het raadsbesluit voor het ontwikkeling en realisatie van het gebouw en de gebiedsontwikkeling samen waren op het moment van besluitvorming € 202,6 mln. (zie Figuur 8). Overschrijding van het investeringskrediet Investeringskrediet
€ 177,40 Ter beschikking gesteld krediet voor de realisatie van het OCC
Totale bouwkosten
€ 193,60
Verschil
€ 16,20 Overschrijding van het ter beschikking gestelde investeringskrediet
Tabel 4 Overschrijding van het door de gemeenteraad ter beschikking gestelde investeringskrediet voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC.
71
Figuur 6 Overzicht kosten gebiedsontwikkeling. Niet meegenomen zijn de kosten voor realisatie van het OCC.115
115
Figuur is voor een juiste weergave van de kosten aangepast ten opzichte van oorspronkelijke versie van het rapport van 6 november 2020.
72
Figuur 7 Overzicht van de kosten voor ontwikkeling en realisatie van het OCC ten tijde van het raadsbesluit Kaders en kredietaanvraag Gebiedsontwikkeling Spuikwartier, november 2014.116
116
Figuur is voor een juiste weergaven van de kosten aangepast ten opzichte van de oorspronkelijke versie van het rapport van 6 november 2020.
73
Figuur 8 De totale kosten voor ontwikkeling en realisatie van het gebouw en de gebiedsontwikkeling als gevolg van het besluit Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier van november 2014 (bedragen in mln. euro’s). Bevinding 2
In het raadsvoorstel 'Kaders en kredietvoorstel gebiedsontwikkeling
Spuikwartier' werd onterecht gesteld dat het OCC goedkoper zou zijn dan het oude plan 'Spuiforum' uit 2013. In de vergelijking werden bij de kosten van het plan uit 2013 de kosten voor de gebiedsontwikkeling (€ 4,2 mln.) meegeteld terwijl deze kostenpost in 2014 (toen € 9,2 mln.) níet werd meegeteld in de totale kosten. Volgens de vergelijking zou het Spuiforum € 181,6 mln. hebben gekost. Bij dit bedrag was onterecht € 0,5 mln. aan kosten opgeteld bij de oorspronkelijke som voor de realisatie van het Spuiforum van € 181,1 mln., waardoor het verschil met het nieuwe plan groter werd voorgesteld dan het in werkelijkheid was. In de vergelijking werden de 'all-in' realisatiekosten voor het OCC weergegeven als € 176,6 mln. Hierboven is aangegeven dat de daadwerkelijke kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC op dat moment geraamd werden op € 193,6 mln. Het OCC was daarmee € 11,3 mln. duurder dan het Spuiforum.117
Toelichting Het college heeft bij de presentatie van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier en het OCC een vergelijking voorgelegd met het oude plan Spuiforum uit 2013, waarbij door het college werd aangegeven dat het nieuwe gebouw goedkoper zou zijn: ’Op basis van deze
117
In de oorspronkelijke versie van 6 november 2020 stond hier abusievelijk het bedrag van € 17,2 mln. In dit verschil was echter geen rekening gehouden met een risicoreservering van € 5,4 mln. bij het plan Spuiforum en nog wel met € 0,5 mln. extra kosten voor het realiseren van de expeditie-overkapping door een derde partij. Dit laatste is echter pas in 2016 zo geregeld en kan dus in de vergelijking voor 2014 nog niet worden meegeteld. Het bedrag van € 11,2 mln. is het verschil tussen de kosten voor het Spuiforum inclusief de genoemde risicoreservering en de kosten voor het OCC zoals weergegeven in bevinding 1.
74
presentatie blijkt dat het mogelijk is om voor het onderwijs- en cultuurgebouw een goedkoper plan te maken’.118 Ook bij de toelichting op de kosten voor het OCC werd aangegeven dat ‘de all-in realisatiekosten van het onderwijs- en cultuurgebouw € 176,6 mln.’ zouden bedragen en dat dit ‘€ 5 mln. goedkoper’ zou zijn dan het Spuiforum.119 In werkelijkheid werden de kosten voor ontwikkeling en realisatie van het OCC in 2014 hoger geraamd dan in het raadsvoorstel werd weergegeven (zie Bevinding 1) en was de vergelijking met dat plan niet juist. 120 Naast de te laag gepresenteerde kosten voor het OCC werd de vergelijking onjuist weergegeven door: •
Verschillende definities aan te houden voor het begrip ‘de totale kosten’ voor het plan van 2013 en dat van 2014.
•
Bij de kosten voor het Spuiforum uit 2013 onterecht een bedrag van € 0,5 mln. op te tellen waardoor de kosten voor het Spuiforum 2013 hoger werden voorgesteld.
Op beide oorzaken wordt hierna ingegaan.
1) Verschillende definities Bij de kosten voor het plan van 2014 ‘gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ werden de kosten voor de grondexploitatie van € 9,2 mln. afzonderlijk gepresenteerd en werd het bedrag voor ontwikkeling en realisatie van het gebouw van € 176,6 mln. het ‘all-in’ bedrag genoemd. Dit ‘all-in bedrag’ werd vergeleken met de totale kosten van het plan Spuiforum uit 2013 welke volgens het voorstel € 181,6 mln. bedroegen. Hierin waren echter de toenmalige kosten voor de grondexploitatie van € 4,2 mln. wel opgenomen.121 Daarmee werden in de vergelijking tussen de kosten voor het plan uit 2013 en de raming in het raadsvoorstel uit 2014 verschillende definities gehanteerd voor de totale realisatiekosten (zie Figuur 9).
118
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 11.
119
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 12.
120
In dit onderzoek zijn de kosten voor het plan uit 2013 niet verder geanalyseerd. Daarom wordt hierna geen vergelijking meer gemaakt met de kosten van het plan uit 2013. 121
Hier wordt niet verder ingegaan op de vraag of kosten voor de gebiedsontwikkeling wél of niet in het projectbudget opgenomen dienen te worden. Zowel in het raadsbesluit RV94 'Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier' uit 2014 als in dit onderzoek worden kosten voor het gebouw en voor de gebiedsontwikkeling afzonderlijk gepresenteerd.
75
4,2
176,9
Figuur 9 Verschillende definities in de vergelijking van kosten voor het plan uit 2013 en 2014. In het raadsvoorstel werden de hier zwart weergegeven bedragen met elkaar vergeleken. Voor 2013 wordt het totale bedrag (ontwikkeling en realisatie gebouw + gebiedsontwikkeling) genomen. Voor 2014 wordt als ‘all-in’ bedrag alleen een bedrag voor ontwikkeling en realisatie van het gebouw aangegeven en werden de kosten voor de gebiedsontwikkeling apart benoemd (bedragen in mln. euro’s).
2) Onterecht toegerekende kosten aan plan Spuiforum 2013 In de vergelijking in het raadsvoorstel werd aangegeven dat het nieuwe plan € 5 mln. goedkoper zou zijn dan het oude plan, het Spuiforum.122 Hiervoor werden de ‘all-in realisatiekosten’ van het OCC van € 176,6 mln. vergeleken met een bedrag van € 181,6 mln. Het oorspronkelijke bedrag voor de ontwikkeling en realisatie van het Spuiforum, waarvoor de gemeenteraad ook dekking had gegeven, was echter € 181,1 mln.123 Het verschil van € 0,5 mln. ontstond door het toerekenen aan het plan Spuiforum van de kosten voor het een jaar langer door-exploiteren (openhouden) van de bestaande theaters, wat nodig was als gevolg van het stopzetten van de oude planontwikkeling en de vertraging die daardoor was
122
Deze bevinding staat los van het feit dat er, zoals eerder aangegeven, verschillende kosten niet meegenomen zijn in het totaalbedrag voor de realisatie, waardoor de vergelijking in werkelijkheid sowieso niet juist was. RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 12: ‘de all-in realisatiekosten van het onderwijs- en cultuurgebouw bedragen € 176,6 mln. Dat is € 5 mln. goedkoper dan het Spuiforum.’ 123
RIS260021 gewijzigd RV Kredietaanvraag Spuiforum, raadsbesluit 18 juli 2013, dictum punt I.
76
ontstaan.124 Deze kosten ontstonden pas door de aanpassing van de plannen in 2014 en vormden in 2013 geen onderdeel van de kosten voor het plan. Het bedrag van € 0,5 mln. werd daarbij in werkelijkheid meegenomen als kostenpost in de begroting van het nieuwe plan en viel daarmee binnen het bedrag van € 176,6 mln. voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC.125 Dit betekent dat ook feitelijk het bedrag van € 0,5 mln. voor het langer openhouden van het oude gebouw als gevolg van het stopzetten van de planvorming onderdeel was van het nieuwe plan en daarbij behorende budget van € 176,6 mln. Het is daarmee onterecht dat in de vergelijking met het oude plan deze kosten bij dat oude plan werden opgeteld (€ 181,1 mln. + € 0,5 mln.). De vergelijking die in het raadsvoorstel werd gemaakt zou daarom niet een verschil van € 5 mln., maar van € 4,5 mln. moeten laten zien (zie ook Bevinding 10).126
124
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014. Voetnoot bij tabel op p. 12. 125
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014 tabel op p. 12. Hier is zichtbaar dat ook bij het budget voor de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex, € 0,5 mln. is toegevoegd aan de oorspronkelijke € 5 mln. ten behoeve van tijdelijke huisvesting. Het bedrag maakt onderdeel uit van het totaal aan kosten dat optelt tot € 177,4 mln. 126
Op 3 oktober 2018 heeft de rekenkamer deze bevinding alsmede de conclusie dat hiermee een tekort van € 0,5 mln. in de dekking ontstond (zie Bevinding 10), voorgelegd aan de gemeente. Op 23 oktober 2018 heeft de gemeente een reactie gegeven waarin wordt gesteld dat de gekozen opzet van de vergelijking voor de raad duidelijk was en betrokken kon worden in de oordeelsvorming over het gevraagde besluit. De volledige reactie is opgenomen als bijlage in dit feitenrapport ‘feitenverificatie oktober 2018’.
77
4. Financiële kaderstelling: kosten gebiedsontwikkeling (grondexploitatie) In dit hoofdstuk gaan we nader in op de kosten van de gebiedsontwikkeling. De kosten voor het ontwikkeling en realisatie van het gebouw behandelen we in Hoofdstuk 5.
4.1 Inleiding Een gebiedsontwikkeling bestaat voor de gemeente uit het aankopen, bouwrijp maken (inclusief sloop van eventueel aanwezige panden) en verkopen van grond ten behoeve van de ontwikkeling van gebouwen en/of de inrichting van de openbare ruimte. Bij een gebiedsontwikkeling voert de gemeente een grondexploitatie. In de grondexploitatie zijn de lasten en baten voor de gebiedsontwikkeling in de tijd uitgezet. Aan het einde van de looptijd resteert een saldo van alle lasten en baten die tijdens de looptijd zijn gerealiseerd. Dit saldo geeft de kosten of opbrengsten voor de gemeente uit de gebiedsontwikkeling weer. Bij de ontwikkeling van het Spuikwartier is enerzijds de ontwikkeling van het OCC en anderzijds de commerciële ontwikkeling te onderscheiden. Voor het OCC is een grondprijs opgenomen in de grondexploitatie, maar de grond blijft in gemeentelijke eigendom. Voor de commerciële ontwikkeling (dit betreft de huidige ontwikkeling van drie woontorens naast het OCC in het Spuikwartier) wordt de grond daadwerkelijk door de gemeente verkocht aan een commerciële partij. De gemeente had de grond waar het OCC op wordt ontwikkeld al in eigendom en heeft (al een aantal jaren geleden) de grond waarop de commerciële ontwikkeling plaatsvindt gekocht van het Rijk.
Naast de kosten voor de aanschaf van grond, betaalt de gemeente uit de grondexploitatie onder andere de herontwikkeling van de parkeergarages en de inrichting van de openbare ruimte.
Saldo van een grondexploitatie: Er zijn verschillende methoden om het saldo van een grondexploitatie weer te geven. In dit rekenkameronderzoek gebruiken we twee methoden: het ‘nominale saldo’ en het saldo ‘netto contante waarde’ (NCW). Het nominale saldo is de som van de (begrootte) lasten en baten van de grondexploitatie. Het saldo NCW wordt berekend door de toekomstige uitgaven en inkomsten naar het huidige prijspeil om te rekenen.127 In de besluitvorming ten aanzien van grondexploitaties is het saldo NCW van belang, omdat dit bedrag de financiële consequentie op de peildatum van een grondexploitatie weergeeft, dus bijvoorbeeld op het moment van besluitvorming over een grondexploitatie.
127
RIS298629 Verordening beheersregels Grondexploitaties en strategisch bezit, gemeente Den Haag 2018, 25 januari 2018, p. 15. De waarde NCW wordt berekend door de waarde van lasten en baten te berekenen met een disconteringsvoet tot peildatum en daarvan het saldo te nemen.
78
4.2 Bevindingen bij kosten gebiedsontwikkeling Bevinding 3
Het college heeft in het raadsvoorstel niet toegelicht dat de bijdrage van € 9,2
mln. aan de grondexploitatie Wijnhavenkwartier ten goede kwam aan de grondexploitatie Spuikwartier. Deze relatie is voor de gemeenteraad onvoldoende inzichtelijk gemaakt.
Justitiekavel In dit onderzoek gebruiken we de term 'Justitiekavel' om de voormalige bebouwing van het ministerie van Justitie aan te duiden. Dit kavel is het meest Zuidwestelijke deel van de grondexploitatie Wijnhavenkwartier en daarbinnen oorspronkelijk bekend als fase 2.2. (zie Figuur 10
NOORD
‘Justitiekavel’
Figuur 10
Duiding van het 'Justitiekavel' binnen de grondexploitatie Wijnhavenkwartier.
Toelichting Bij het vaststellen in november 2014 van ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ besloot de gemeenteraad tot herziening van het bouwplan uit 2013 én tot het uitbreiden van de gebiedsontwikkeling van het Spuiforum, dat na de uitbreiding 'Spuikwartier' wordt genoemd.128 In de toelichting in het raadsvoorstel had het college aangegeven dat de uitbreiding van de gebiedsontwikkeling van het Spuiforum met een commerciële ontwikkeling129 mogelijk werd door het verkleinen van de grondexploitatie Wijnhavenkwartier.130 Dit betrof de kavel met de voormalige huisvesting
128
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014. Ook het eerdere plan Spuiforum bestond uit een bouwplan en een grondexploitatie. Belangrijk verschil met het oude plan is dat er in 2014 sprake was van nog een bouwproject naast het Onderwijs- en Cultuurcomplex. 129
De commerciële ontwikkeling is de uiteindelijke ontwikkeling door Sonate van drie woontorens. Deze hebben een andere positie in het gebied dan het voormalig ministerie van Justitie. 130
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 13.
79
van het ministerie van Justitie (verder Justitiekavel), dat werd toegevoegd aan de oorspronkelijke grondexploitatie Spuiforum(zie Figuur 11).
Figuur 11 Schematische weergave van de beide kavels Wijnhavenkwartier en Spuiforum/Spuikwartier in 2013 en 2014. Met het nieuwe plan in 2014 voor het Spuikwartier werd het kavel van het voormalig ministerie van Justitie uit de grondexploitatie Wijnhavenkwartier overgeheveld naar de grondexploitatie Spuikwartier. In de inleiding van de paragraaf ‘Financiën’ in het raadsvoorstel ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ gaf het college aan: ‘in deze financiële presentatie wordt een helder onderscheid gemaakt tussen de kosten voor de realisatie van het onderwijs- en cultuurgebouw en de gebiedsontwikkeling’ en ‘hiermee wordt een vergelijking met het vorige plan [Spuiforum] mogelijk’.131 Aangegeven werd daarbij dat de kosten voor 'de gebiedsontwikkeling' € 9,2 mln. waren en dat er daarvoor ten opzichte van het plan Spuiforum ‘meer werd gedaan’.132 Het gevolg van de schuif van de Justitiekavel was dat het saldo NCW op de grondexploitatie Wijnhavenkwartier met € 9,2 mln. NCW verslechterde en daarmee € 45,4 mln. (NCW) negatief werd. Dit financiële voordeel werd met de schuif toegevoegd aan de grondexploitatie Spuikwartier. Naast de toevoeging van het Justitiekavel had het college ook andere wijzigingen doorgevoerd die invloed hadden op het saldo.133 Het resultaat van alle wijzigingen samen was dat het saldo van de grondexploitatie Spuiforum/Spuikwartier met €
131
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 11.
132
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 13.
133
RIS260022 projectdocument Spuiforum, collegebesluit 11 juni 2013. De herziening van de grondexploitatie Spuiforum/Spuikwartier betrof naast het vergroten van de kavel ook een aantal inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van het oude plan. Met de herziening werd onder meer het verwerven en slopen van het restaurant en de trappartij op het Spuiplein geschrapt, een extra fietsenstalling toegevoegd aan het bouwplan en meer openbare ruimte heringericht.
80
4,4 mln. NCW positief veranderde en daardoor een (klein) positief resultaat had van € 0,2 mln. NCW (zie hieronder Figuur 12).134
Figuur 12 Schematische weergave van de beide kavels Wijnhavenkwartier en Spuiforum/Spuikwartier in 2013 en 2014 met daarin weergegeven de financiële gevolgen van de wijzigingen in de grondexploitaties Wijnhavenkwartier en Spuiforum/Spuikwartier als gevolg van de besluitvorming in 2014 (bedragen x € 1 mln. Er is geen relatie tot de afmetingen van de vlakken en de daarin vermelde bedragen). Door de verandering van het saldo van de grondexploitatie Spuiforum/Spuikwartier naar € 0,2 NCW positief verviel de bijdrage van € 4,2 mln. uit het budget voor realisatie van het Spuiforum die in 2013 nog nodig was voor de afdekking van het tekort van datzelfde bedrag op de grondexploitatie Spuiforum.135 Het vervallen van deze bijdrage van € 4,2 mln. aan de grondexploitatie was de belangrijkste oorzaak van de lagere kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC in de vergelijking die het college had gemaakt met het oude plan voor het Spuiforum.136 In de toelichting op het raadsvoorstel gaf het college hierbij aan: 'Het niet meer nodig zijn van een bijdrage aan de grondexploitatie Spuiforum (waarbij verwerving van het restaurant en een deel van het hotel was inbegrepen) levert een voordeel van € 4,2 mln. op'.137 Het vervallen van het tekort op de grondexploitatie Spuiforum/Spuikwartier wordt
134
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 13.
135
RIS260022 projectdocument Spuiforum, collegebesluit 11 juni 2013: In de oude situatie, bij de besluitvorming in 2013 met betrekking tot het Spuiforum, was er een negatief resultaat op de Grondexploitatie Spuiforum van € 4,2 mln. (netto contante waarde). 136
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, tabel met overzicht kosten Spuiforum en Spuikwartier, p.12, overzicht van kostenposten van de plannen 'Spuikwartier' en 'Spuiforum' en de verschillen tussen die kosten (tabel). 137
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 12.
81
hierdoor alleen verbonden met het wegvallen van de noodzaak tot verwerving. Niet toegelicht werd dat het positieve effect van het toevoegen van het kavel uit de grondexploitatie Wijnhavenkwartier een positief effect had dat ruim twee keer zo groot was. In een nadere toelichting op de kosten voor de gebiedsontwikkeling (€ 9,2 mln.) werd wel aangegeven dat het saldo van de grondexploitatie Wijnhavenkwartier met € 9,2 mln. verslechterde, maar niet dat dit een belangrijk positief effect had op het saldo van de grondexploitatie Spuikwartier.138 Daarnaast werd in het overzicht van kosten in het raadsvoorstel, deze € 9,2 mln. opgevoerd als post 'Grondexploitatie Wijnhavenkwartier'.139 Voor de gemeenteraad was hierdoor niet inzichtelijk dat de kosten van € 9,2 mln. ten bate van de grondexploitatie Spuikwartier waren. Ook was niet duidelijk dat zonder de toevoeging van de Justitiekavel aan de grondexploitatie Spuikwartier deze een negatief resultaat van € 9 mln. zou hebben gehad. Bevinding 4
Het college heeft de kosten voor het afronden van het oude plan (€ 7,1 mln.)
weergegeven in het raadsvoorstel ‘RV94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’, maar onterecht niet meegenomen in het totaal van kosten voor de gebiedsontwikkeling. Hierdoor presenteerde het college de gebiedsontwikkeling Spuikwartier goedkoper dan deze in werkelijkheid was.
Toelichting In het uitvoeringsbesluit beheersregels GREX 2012 is met betrekking tot de op te nemen kosten in een grondexploitatie opgenomen dat een grondexploitatie minimaal (onder ander kosten) omvat: ‘een overzicht van gerealiseerde en te maken kosten voor grondverwerving, vastgoedmanagement, bouw- en woonrijp maken van terrein (transformatiekosten), bijzondere kosten (onrendabele top parkeren, archeologie, bijdragen aan derden, planschade cf. artikel 6.1 Wro), fiscaliteit en planvoorbereidingskosten’.140 In het raadsvoorstel ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ ging het college afzonderlijk in op de kosten voor het oude plan, het Spuiforum: ‘Het Spuikwartier is een ander plan dan het Spuiforum’141 Omdat de al gemaakte kosten van € 7,1 mln. volgens de toelichting ‘geen nut hebben voor het toekomstige plan’ werden deze niet opgenomen in het overzicht van kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier. Dat is niet in overeenstemming met de beschrijving van op te nemen kosten zoals vermeld in het hierboven aangehaalde uitvoeringsbesluit. Daarnaast vormen deze kosten onderdeel van het
138
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 13.
139
RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p. 12 (Tabel). 140