RIS306611 Rekenkameronderzoek Onderwijs- en Cultuurcomplex - volledige rapportage

25

In het geactualiseerde bedrijfsplan van DMC dat in januari 2020 is voorgelegd aan de gemeenteraad, verslechterde het bedrijfsresultaat ten opzichte van het bedrijfsplan uit 2013 met € 4,5 mln. tot € 4,2 mln. negatief. De gemeenteraad heeft met het raadsbesluit ‘Actualisering dekkingsbesluit Amare en verwacht bedrijfsresultaat Amare’ van juni 2020 ingestemd met het dekken van dit tekort door de gemeente. De nieuwe culturele ambities met betrekking tot de programmering maken hier nog geen deel van uit en vormen daarmee een reëel risico op verdere stijging van het tekort Het resultaat voor DMC op de huisvesting van het KC is jaarlijks op basis van dit bedrijfsplan € 1,2 mln. negatief en op de huisvesting van NDT en RO jaarlijks € 1,4 mln. positief. Lees meer

26

4. Reactie college van burgemeester en wethouders en nawoord rekenkamer Het college van Burgemeester en wethouders heeft op 16 juli 2020 van ons het bestuurlijk rapport Onderwijs- en Cultuurcomplex ontvangen met het verzoek hier een bestuurlijke reactie op te geven. Op 7 oktober 2020 hebben wij deze reactie ontvangen. De integrale reactie van het college is opgenomen in 0 van dit rapport. Het college reageert niet alleen op de conclusies en aanbevelingen, maar geeft ook een overzicht van de voorgeschiedenis van het project OCC en gaat in op de informatievoorziening aan de rekenkamer ten behoeve van dit onderzoek. Het college gaat daarnaast in op een aantal onderdelen van de feitelijke onderbouwing van onze conclusies. In ons nawoord beperken wij ons tot de hoofdlijnen van de reactie van het college op de conclusies en aanbevelingen. Hierna volgt eerst een weergave van de hoofdlijn van de reactie van het college op de conclusies (paragraaf 4.1) en een integrale weergave van de reactie op onze aanbevelingen (paragraaf 4.2). We voorzien deze reactie vervolgens van een nawoord (paragraaf 4.3). Ten slotte gaan we in op de belangrijkste onderdelen van de reactie van het college op onze feitelijke onderbouwing (paragraaf 4.4).

4.1 Reactie college op conclusies (hoofdlijn) De reactie van het college op onze conclusies is zeer uitgebreid en richt zich voor een belangrijk deel (van de tekst) ook op de onderbouwing van de conclusies. Zoals aangegeven gaan we in paragraaf 4.4 in op enkele hoofdlijnen van deze reactie op onze onderbouwing. Hierna volgt een overzicht van de reactie van het college op de conclusies en aanbevelingen. De volledige reactie van het college is opgenomen in 0 van dit rapport.

Reactie college bij de hoofdconclusie (integraal): 'De ontwikkeling en realisatie van Amare, als onderdeel van een gebiedsontwikkeling (GREX Spuikwartier) is een project met een lange historie, waarin verscheidene raadsvoorstellen elkaar opgevolgd hebben, met daarin diverse focusveranderingen. Terugkijkend deelt het college de conclusie van de Rekenkamer niet dat daarbij onvoldoende invulling is gegeven aan de informatieplicht richting de gemeenteraad. Er is steeds sprake geweest van correcte geraamde en gerealiseerde kosten. Wat wel een leerpunt is, is de structurering en opzet van de verschillende raadsvoorstellen. In gevallen waar gedurende een lange periode meerdere voorstellen elkaar opvolgen kan de overzichtelijkheid worden verbeterd, waarmee de grip van de gemeenteraad op dergelijke projecten wordt vergroot. Bij de rol van de gemeente als opdrachtgever geldt ook dat de lange historie en de focusveranderingen daarin complicerend hebben gewerkt. Voorop staat dat de gemeente als opdrachtgever steeds het uiterste heeft gedaan om de hoge ambitie waar te maken, binnen

27

de door de gemeenteraad vastgestelde kaders. De Rekenkamer is daarbij wel terecht kritisch op de mate waarin rolveranderingen die volgen uit focusveranderingen zijn doorgevoerd.’ (direct naar nawoord rekenkamer)

Reactie college bij deelconclusie 1 ‘Anders dan wat de Rekenkamer concludeert is het college van oordeel dat de totale kosten niet in strijd met de kaders die volgen uit rv 94 uit 2014 (RIS276520) en het aangenomen raadsvoorstel van medio 2018 (RIS300068), zoals die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Daarbij beseft en erkent het college dat naarmate de tijd vorderde en raadsvoorstellen elkaar opvolgden het voor de gemeenteraad steeds moeilijker werd om te doorgronden hoe kostenposten zich precies tot elkaar verhouden. Daar had meer aandacht voor moeten zijn, zodat de gemeenteraad makkelijker de verschillende projecten, met elk hun eigen kostenposten, had kunnen blijven onderscheiden. De toelichting daarop is als volgt:

De Rekenkamer geeft aan dat de gemeenteraad bij de besluitvorming in 2014 en gedurende het ontwerp- en bouwproces onvoldoende transparant en tijdig is geïnformeerd over de geraamde en gerealiseerde kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC / Amare (hierna ‘Amare’). De geraamde en gerealiseerde kosten zouden daarbij aan de gemeenteraad steeds lager zijn gepresenteerd dan de werkelijke kosten. Het zou dan gaan om € 193,6 mln. vanaf 2014, bij een kader van € 177,4 mln. (overschrijding van € 16,2 mln.) en om € 223,3 mln. vanaf 2018, bij een kader van € 210,9 mln. (overschrijding van € 12,4 mln.). Het college herkent de kosten die de Rekenkamer noemt en die kosten zijn ook gemaakt, maar niet binnen de scope van het investeringsproject Amare en leiden ook niet tot een overschrijding van het door de gemeenteraad vastgestelde investeringskrediet. De genoemde kosten horen namelijk bij andere projecten binnen de gebiedsontwikkeling.’ Lees verder voor de uitgebreide toelichting van het college (direct naar nawoord rekenkamer)

Reactie college bij deelconclusie 2: ‘Het college herkent de spanning tussen de beginselen van een DBM-contract en de afspraken tussen de gemeente en de instellingen, die terug te voeren zijn op de ontwikkeling van het project en focusveranderingen daarin. Over de zorgen bij de instellingen waartoe dit heeft geleid en de oplossing daarvoor is de gemeenteraad begin 2018 geïnformeerd, uiteindelijk met het raadvoorstel van medio 2018 (RIS300068) tot gevolg. In toekomstige projecten, waarbij de gemeente enerzijds verplichtingen heeft richting gebruikers van een gebouw en anderzijds richting de aannemer / ontwikkelaar daarvan, zal het college dat aspect nog nadrukkelijker beschouwen bij de keuze voor een contractvorm. In dit project is geleerd dat DBM in dergelijke gevallen niet per se de beste keuze is. 28

De toelichting daarop is als volgt:

De Rekenkamer concludeert dat de wijze waarop het college uitvoering heeft gegeven aan de gekozen contractvorm (Design Build & Maintain) op onderdelen strijdig zou zijn met het uitgangspunt van die contractvorm, namelijk dat de aannemer na het verlenen van de opdracht een zo groot mogelijke ontwerpvrijheid heeft, binnen de kaders van die opdracht. Daardoor zouden de huurders van Amare ruimte hebben gekregen extra wensen in te brengen tijdens het ontwerpproces. Dat zou hebben bijgedragen aan de stijging van kosten voor de ontwikkeling en realisatie van Amare. Het college herkent de door de Rekenkamer geconstateerde spanningen tussen de verschillende contracten (gemeente – Cadanz en gemeente – instellingen). De afspraken tussen de gemeente en de instellingen uit 2013 dateren van voor het voornemen om Amare door middel van een DBM-overeenkomst te ontwikkelen. Hoewel de precieze aanbestedings/ contractvorm toen nog niet was bepaald, waren de afspraken met de instellingen wel toegesneden op een (meer) traditionele aanpak.’ Lees verder voor de uitgebreide toelichting van het college (direct naar nawoord rekenkamer)

Reactie college bij deelconclusie 3: ‘Naar het oordeel van het college is er, met diverse raadsvoorstellen, daarbij behorende bijlagen, uitgebreide besprekingen die daarover in commissies en georganiseerde werkbesprekingen voldoende aandacht voor en zicht geweest op structurele kosten voor de gemeente die voortkomen uit de vastgoed- en bedrijfsexploitatie. Het college constateert wel dat de veelheid aan (met name) raadsvoorstellen, in de loop van de tijd, niet hebben bijgedragen aan een overzichtelijk overall-beeld. Zie daarvoor ook de reactie van het college op aanbeveling 2 van de Rekenkamer. Ten aanzien van de vastgoedexploitatie geldt dat, naar het oordeel van het college, van een overschot geen sprake is. Deze is sluitend. Wel volgt uit de vastgestelde gemeentelijke systematiek van het lineair afschrijven dat gedurende de exploitatie van investeringen, zoals Amare, kapitaallastenvrijval ontstaat. Dit vormt geen surplus in de vastgoedexploitatie, maar dit voordeel wordt jaarlijks bij de begroting aan de gemeenteraad voorgelegd en binnen de gemeente herverdeeld. De toelichting daarop is als volgt: […] In zijn algemeenheid merkt het college op dat - mede op nadrukkelijk verzoek van de gemeenteraad - vanaf het begin van de ontwikkeling van Amare er volop aandacht is geweest voor zowel de toekomstige bedrijfsexploitatie als de vastgoedexploitatie. Dit komt

29

ook tot uiting in de diverse raadsvoorstellen die vanaf 2008 aan de gemeenteraad ter besluitvorming zijn voorgelegd. Lees verder voor de uitgebreide toelichting van het college (direct naar nawoord rekenkamer)

4.2 Reactie college bij de aanbevelingen (integraal overgenomen): ‘De Rekenkamer heeft in zijn rapport zes aanbevelingen opgenomen. Die aanbevelingen helpen het college om de uitvoering van dergelijke projecten in de toekomst beter te doen. Meer specifiek onderstaand een reactie op de zes aanbevelingen. Aanbeveling 1

Het door de Rekenkamer aangehaalde voorbeeld (van de gemeente Enschede) geeft vooral structuur aan hetgeen er aan informatie gedeeld kan worden. Binnen de gemeente Den Haag is daarover veel vastgelegd in de verordening (m.b.t. P&C, GRIP-rapportages et cetera). Indien er binnen de gemeenteraad echter de wens / behoefte bestaat om dat anders te doen en om basisafspraken daarover op papier te zetten, dan gaat het college daarover graag met de gemeenteraad in gesprek. (direct naar nawoord rekenkamer) Aanbeveling 2

Het college omarmt de aanbeveling van de Rekenkamer om bij toekomstige raadsvoorstellen over investeringskredieten en/of de dekking daarvan de totale investering en de wijze van bekostiging daarvan zoveel mogelijk inzichtelijk te maken, dat is ook altijd het uitgangspunt geweest. In het verlengde daarvan zal het college bij toekomstige ‘opvolgende’ raadsvoorstellen ook meer aandacht besteden aan de zelfstandige leesbaarheid van de raadsvoorstellen, zodat, onder meer van investeringen en de bekostiging daarvan, steeds het totaalbeeld wordt gegeven, en niet alleen de wijzigingen ten opzichte van het vorige raadsvoorstel. Mocht sprake zijn van een raadvoorstel wat in meer projecten uiteenvalt (zoals in het onderhavige geval), dan zal dat in het totaalbeeld ook inzichtelijk gemaakt worden, onder andere ten aanzien van de onderlinge samenhang en de wijze van bekostiging van die verschillende onderdelen. (direct naar nawoord rekenkamer) Aanbeveling 3

Zoals bij de reactie op deelconclusie 3 is aangegeven, is de vastgoedexploitatie van de gemeente, als eigenaar van Amare, gebaseerd op voorschriften van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de Algemene verordening financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2019 (RIS300591). Het college ziet geen aanleiding de methode van kapitaallastenberekening met het lineaire afschrijven aan te passen. In de ogen van het college zou het overnemen van het door de Rekenkamer voorgestelde leiden tot een annuïtaire afschrijvingssystematiek, wat als gevolg heeft dat de totale kosten van de 30

investering over de gehele looptijd toenemen en daarmee de ruimte in het MIP negatief gaat beïnvloeden. Aanpassing van de regelgeving zou betekenen dat dat zou gelden voor alle nieuwe investeringen binnen de gemeente Den Haag. Het college ziet voorts geen aanleiding om de uitgangspunten met betrekking tot de huur van het KC-deel te herzien. In 2013 zijn afspraken gemaakt over de huurvergoeding aan de gemeente door DMC. Deze vergoeding vormt volledig onderdeel van de vastgoedexploitatie (deze omvat kapitaallasten en exploitatielasten) die de gemeente voert voor het integrale gebouw. (direct naar nawoord rekenkamer) Aanbeveling 4

Ten aanzien van de aanbeveling van de Rekenkamer om te borgen dat de huuropbrengsten voor DMC tenminste gelijk zijn aan de huurafdracht van DMC aan de gemeente geldt dat de voorliggende (onder)huurovereenkomsten in 2013 door partijen zijn overeengekomen. De gemeente kan deze niet eenzijdig wijzigen. (direct naar nawoord rekenkamer) Aanbeveling 5

De vijfde aanbeveling van de Rekenkamer bestaat uit vijf onderdelen, die de Rekenkamer adviseert in de verordening financieel beheer en beleid op te nemen. Daarover het volgende: • De Rekenkamer beveelt aan om afwegingen, die ten grondslag liggen aan de keuze voor een contractvorm, met de gemeenteraad te delen. Het college omarmt deze aanbeveling en zal in raadsvoorstellen hieraan meer aandacht besteden. In dat kader wijst het college overigens op het Concernbeleid Inkoop Gemeente Den Haag (RIS297952), waarin o.a. ook aangegeven is dat wordt gewerkt met een Tenderboard. Juist de Tenderboard richt zich ook op de hier bedoelde afweging. • De Rekenkamer beveelt aan in raadsvoorstellen voor investeringen de wijze van bekostiging duidelijk te maken (via een activering, direct als last in de begroting, via een grondexploitatie etc.). Het college ziet de meerwaarde van deze aanbeveling vooral in het licht van complexe raadsvoorstellen, waarbij opdrachtdelen in verschillende projecten tot uiting komen en de raad hier helder zicht op moet hebben. Het college zal hierover bij de actualisatie van de verordening nadere regelgeving opnemen. • De Rekenkamer beveelt aan om de kapitaallastensystematiek van investeringsprojecten aan te passen tot een dekkingswijze waarbij de benodigde dekkingsmiddelen structureel gelijk zijn aan de beschikbare kapitaallasten.

Het college interpreteert dit als een stelselwijziging waarbij de lineaire afschrijvingsmethodiek, zoals die nu is voorgeschreven, wordt vervangen door een annuïtaire afschrijvingsmethodiek. Met een annuïtaire methodiek nemen rentelasten voor de gemeente toe (investeringen worden duurder) en neemt het risico op onvoorziene afwaarderingen toe, omdat de boekwaarde van 31

investeringen over een lange periode hoog blijven. Het college is er geen voorstander van de systematiek te wijzigen. • De Rekenkamer beveelt aan een egalisatiereserve in te stellen en deze te koppelen aan het Meerjarig Investeringsprogramma (MIP). Binnen de gemeentelijke begroting was er tot het jaar 2016 een egalisatiereserve aanwezig, voor nieuw te bouwen rendabele panden. Op aandringen van de toenmalige Rekeningencommissie is de gemeente gestopt met deze systematiek. Achterliggende gedachte was dat vanuit de hele vastgoedportefeuille bekeken de jaarlijkse dotatie en onttrekking van deze reserve elkaar in evenwicht hielden, waarmee het feitelijk nut van de reserve beperkt was. Dit evenwicht wordt niet altijd bereikt op programmaniveau. Het college neemt deze aanbeveling daarom ter harte en zal mogelijkheden en voorwaarden voor een egalisatie-instrumentarium nader onderzoeken. • De Rekenkamer beveelt aan om in vastgoedexploitaties een administratief onderscheid te maken tussen de investeringslasten en de dekking daarvan enerzijds en de exploitatielasten en dekking daarvan anderzijds, waarbij dekkingsmiddelen voor kapitaallasten alleen aangewend mogen worden voor de investering. Dit om te voorkomen dat niet inzichtelijk is welke lasten door wie worden gedragen. Daarover het volgende.

Op administratief niveau wordt binnen gemeentelijke vastgoedexploitatie reeds een onderscheid gemaakt tussen investeringslasten en exploitatielasten en de dekking hiervan. Voor Amare benadrukt het college dat de gemeente een integrale vastgoedexploitatie voert voor het gehele complex, waarbij de volledige huurinkomsten die de gemeente ontvangt worden ingezet voor deze vastgoedexploitatie. Indien hier behoefte aan bestaat bij de gemeenteraad kan deze technische vastgoedexploitatie als geheime bijlage bij een projectrapportage worden meegestuurd om zo meer zicht hierop te geven. (direct naar nawoord rekenkamer) Aanbeveling 6

Voor zover invulling zal worden gegeven aan aanbevelingen van de Rekenkamer is het college graag bereid daartoe een plan van aanpak te maken en aan de gemeenteraad ter besluitvorming voor te leggen, binnen een daarvoor redelijke termijn. Tot slot nogmaals dank voor de Rekenkamer voor het uitvoerige onderzoek. Het college zal daar in dit project en in volgende projecten zijn voordeel mee doen.’ (direct naar nawoord rekenkamer)

4.3 Nawoord rekenkamer Zowel de gemeenteraad als het college kunnen lessen trekken uit dit onderzoek. De belangrijkste van deze lessen is dat er behoefte is aan vergroting van de transparantie van het gevoerde bestuur door het college. Daarvoor is het herkennen en erkennen van de 32

huidige cultuur met betrekking tot informatievoorziening, zoals die in ons onderzoek naar voren komt, een eerste vereiste. Dat het college deze opgave in zijn reactie op onze hoofdconclusie met terughoudendheid tegemoet treedt, zien wij als een gemiste kans. In de huidige gedragscode voor het college is in de inleiding de volgende tekst opgenomen: ‘De ambtsdragers aan wie en de organen waaraan het dagelijks bestuur is opgedragen, zijn over hun bestuurlijke handelen en over hun functioneren verantwoording schuldig aan de volksvertegenwoordigende organen. Aan het dagelijks bestuur en de bestuurders worden ook in de gedragscode bijzondere eisen gesteld om optimale openheid en controleerbaarheid mogelijk te maken’.11 Uit ons onderzoek komt naar voren dat de hierboven aangehaalde ‘optimale openheid’ die noodzakelijk is om ‘de gewenste controleerbaarheid mogelijk te maken’, in het dossier Onderwijs- en Cultuurcomplex (OCC) niet voldoende is gerealiseerd. De veelheid aan bevindingen die wij hebben gedaan ten aanzien van onduidelijke, niet tijdige of zelfs onjuiste informatieverstrekking, maken daarbij duidelijk dat het hier niet om een incident gaat. Om die reden concluderen wij dat er een fundamentele verbetering nodig is van de wijze waarop het college invulling geeft aan het hierboven aangehaalde uitgangspunt gericht op het optimaal transparant informeren.

We merken daarbij ook op dat ondanks het gestelde in het citaat, er geen ‘bijzondere eisen’ ten aanzien van informatieverstrekking zijn uitgewerkt in de gedragscode voor het college. Daarom bevelen we aan dit uitgangspunt aan te grijpen om met elkaar in gesprek te gaan over het onderlinge vertrouwen en de wijze waarop uiting gegeven moet worden aan de ‘bijzondere eisen’ met betrekking tot de informatieverstrekking. We bevelen tevens aan dit periodiek te evalueren. Terecht merkt het college bij onze aanbeveling op dit punt op dat er al veel afspraken zijn vastgelegd over informatievoorziening met betrekking tot grote projecten.12 Daarmee maakt het college duidelijk dat een uitwerking van het bovenstaande uitgangspunt zich niet zou moeten richten op meer regels, maar juist op concrete uitspraken over het gedrag en de houding ten aanzien van informatieverstrekking door het college. (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer conclusie 1 In zijn reactie weerspreekt het college de kern van onze eerste conclusie, te weten dat het college extra middelen, buiten het ter beschikking gestelde investeringskrediet om, heeft aangewend om onderdelen van het OCC te bekostigen. Daarmee gaat het college eraan voorbij dat de bewuste onderdelen onlosmakelijk onderdeel uitmaken van het Programma

11

RIS290921 Voorstel van het college inzake Gedragscode integriteit burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag 2016, p 2. 12

Zie de reactie van het college bij aanbeveling 1.

33

van Eisen voor het OCC en in het raadsvoorstel uit 2014 beschreven zijn als onderdeel van het gebouw 'waarmee in de kosten rekening is gehouden'.13 (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer conclusie 2 Het college onderschrijft in zijn reactie onze tweede deelconclusie. Het college merkt daarbij op dat de inbreng van de instellingen in het ontwerpproces in veel gevallen ook nuttig geweest zijn voor Candanz (de aannemer) en dat dit heeft geleid tot een beter gebouw. Daarbij laat het college onvermeld dat de aanpassingen naar aanleiding van deze inbreng hebben geleid tot hogere kosten. (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer conclusie 3 Het college merkt in zijn reactie op dat er veel aandacht is geweest voor de structurele kosten voor het OCC. Wij erkennen dat er vaak over is gesproken en veel informatie over is verstrekt. Uit ons onderzoek blijkt desondanks dat de nadruk teveel heeft gelegen op de investering en dat er onvoldoende duidelijkheid is gecreëerd over het totaal aan structurele kosten voor de gemeente. Het college geeft aan dat met de nadere uitwerkingen van het bedrijfsplan (in 2017 en 2019) en met het raadsvoorstel ‘Actualisering dekkingsbesluit Amare en verwacht resultaat bedrijfsexploitatie Amare’ (RIS304964) uit 2020 volledig inzicht is verschaft in de verwachte bedrijfsvoering van DMC. Als rekenkamer hebben we bij dat laatste raadsvoorstel een brief met een uitgebreide analyse en toelichting opgesteld waarin wij onder meer constateerden dat het op dat moment nog ontbrak aan een totaaloverzicht van alle structurele kosten voor de gemeente en meer specifiek van het totaal aan bijdragen van de gemeente aan DMC.14 (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer aanbeveling 1 Het college omarmt onze eerste aanbeveling, maar laat het initiatief bij de gemeenteraad om dit onderwerp op te pakken. De rekenkamer beveelt aan, zoals aangegeven in ons nawoord bij de reactie op de hoofdconclusie, dat college en gemeenteraad in overleg een uitwerking maken van het uitgangspunt van optimale transparantie in het afleggen van verantwoording over het gevoerde bestuur. Beide bestuursorganen zijn verantwoordelijk voor het in de praktijk brengen van dit uitgangspunt. (terug naar reactie college)

13

Zie ook Bevinding 1

14

RIS305278 Constateringen van de rekenkamer bij raadsvoorstel 'Actualisering dekkingsbesluit Amare', Rekenkamer Den Haag, 15 mei 2020.

34

Nawoord rekenkamer aanbeveling 2 Het college neemt onze tweede aanbeveling over. (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer aanbeveling 3 Het college neemt ten onrechte aan dat wij pleiten voor een annuïtaire afschrijvingssystematiek. Die is uiteindelijk minder voordelig dan de gehanteerde lineaire afschrijvingsmethodiek en daarom ook in onze ogen uit oogpunt van een doelmatige besteding van middelen niet wenselijk. Wat de rekenkamer aanbeveelt is de dekking voor de benodigde kapitaallasten bij de huidige lineaire afschrijvingssystematiek niet meer te bepalen aan de hand van de (hoge) kapitaallasten in het eerste jaar, maar aan de hand van de gemiddelde kapitaallasten over de hele looptijd. Daarmee wordt voorkomen dat er structureel teveel dekking voor kapitaallasten op de begroting wordt opgenomen. Het college neemt tevens onze aanbeveling met betrekking tot het afzonderlijk inzichtelijk maken van de dekking van kapitaallasten en exploitatielasten in de vastgoedexploitatie en het alleen nog toerekenen van de huurbijdrage voor het KC-deel aan exploitatielasten niet over. Het wel overnemen van deze aanbeveling zou de huurbijdrage voor het KC-deel in overeenstemming brengen met de uitgangspunten van de Vastgoednota (‘exploitatielasten dekkende huur’). (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer aanbeveling 4 Het college neemt de door ons aanbevolen herziening van uitgangspunten met betrekking tot de huurbaten en -lasten voor de stichting DMC niet over en geeft daarbij aan dat het niet mogelijk is deze eenzijdig te herzien. De rekenkamer wijst erop dat de stichting DMC er belang bij heeft inzichtelijk te maken dat zij vanuit haar bedrijfsvoering geld moet bijleggen op de huisvesting van het KC en daarmee een belang heeft voor het herzien van de huurovereenkomst met de gemeente op dit punt. Voor de gemeente is een herziening van belang, omdat daarmee inzichtelijk gemaakt wordt welke bijdragen de gemeente geeft voor het culturele programma (huisvesting culturele instellingen en culturele subsidies) en welke middelen voor bijdragen aan de huisvesting van het KC. Met een herziening kan worden geborgd dat cultuursubsidies niet aangewend worden voor de huisvestingslasten van het KC. (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer aanbeveling 5 Het college neemt een aantal van de onderdelen uit aanbeveling 5 over. In lijn met zijn reactie op onze 3de aanbeveling, interpreteert het college het derde punt van aanbeveling 5 onjuist. Zie daarvoor ons nawoord bij de reactie van het college bij de 3de aanbeveling. De egalisatiereserve in het vierde punt van onze aanbeveling is bedoeld om fluctuaties als gevolg van het verschil tussen beschikbare dekking (structureel hetzelfde bedrag) en 35

benodigde dekking voor kapitaallasten (als gevolg van de lineaire afschrijving dalen deze elk jaar) over het hele meerjarig investeringsprogramma op te vangen. Het college geeft verder aan dat een administratief onderscheid tussen investeringslasten en de dekking daarvan en de exploitatielasten en de dekking daarvan in vastgoedexploitaties al wordt gemaakt, maar dat bij het OCC gebruik gemaakt wordt van een geïntegreerde vastgoedexploitatie. Met het afzonderlijk inzichtelijk maken van dekking voor kapitaallasten en exploitatielasten binnen de vastgoedexploitatie wordt tenslotte de doelmatigheid van het gemeentelijk vastgoedbeheer inzichtelijk. In het geval van het OCC is het genoemde onderscheid daarnaast van belang om de bijdrage van de gemeente aan het KC te kunnen onderscheiden van subsidies aan de culturele instellingen in het OCC. (terug naar reactie college)

Nawoord rekenkamer aanbeveling 6 Het college omarmt deze aanbeveling, maar maakt de termijn voor het voorleggen van een plan van aanpak aan de gemeenteraad onbepaald. De rekenkamer acht het, mede gezien het feit dat een deel van de aanbevelingen specifiek gericht is op het project OCC, van belang dat de door ons aanbevolen termijn van 6 maanden in acht wordt genomen. (terug naar reactie college)

4.4 Nawoord bij reactie van het college op de onderbouwing van conclusies In zijn reactie gaat het college op diverse onderdelen van de feitelijke onderbouwing van onze conclusies in. Alle aangehaalde onderdelen zijn ook in het feitelijk wederhoor aan de orde gekomen. Wanneer de feitelijk wederhoor reactie van de ambtelijke organisatie voorzien was van een verifieerbare onderbouwing, is deze door ons overgenomen. In de reactie van het college wordt geen nieuwe aanvullende onderbouwing gegeven. Wij zien dan ook geen aanleiding terug te komen op bevindingen uit ons feitenrapport. Hoewel wij in de reactie van het college geen reden zien nog zaken in onze bevindingen aan te passen, vinden we het wel van belang de gemeenteraad op een aantal belangrijke zaken in reactie van het college op onze bevindingen toe te lichten. We gaan daarom hierna op een aantal hoofdpunten uit de reactie van het college op onze bevindingen in. We geven daarbij telkens aan wat de reactie van het college is en geven daar een nawoord op. De uitgebreide reactie van het college is te vinden in ‘Bijlage 1. Bestuurlijke reactie college van b&w’. De uitgebreide onderbouwing van onze conclusies is te vinden in het feitenrapport.15 Bij elke conclusie in het bestuurlijk rapport wordt tevens naar de onderbouwing verwezen.

15

Hierbij moet worden opgemerkt dan een beperkt deel van de analyse die ten grondslag ligt aan dit onderzoek, niet openbaar gemaakt mag worden en daarom niet in het feitenrapport is opgenomen. In het kader van het feitelijk wederhoor heeft het college deze volledige analyse wel ontvangen.

36

Lasten of lasten en baten? Een specifiek onderdeel van de reactie van het college willen we hier aanhalen, omdat dit een voorbeeld is voor de complexiteit van de informatie en de wijze waarop delen van informatie uit het zicht gelaten worden. In de reactie geeft het college aan dat wij een onjuiste weergave van de kosten voortkomend uit de aanleg van de parkeergarage hebben opgenomen. Wij hebben hierbij de kosten voor de verbouw van de garage vermeld. Het college merkt daarbij op dat dit onjuist is, omdat er ook opbrengsten uit de verkoop van de garage tegenover staan. Daarmee verzuimt het college te vermelden dat er daarnaast óók kosten gemaakt zijn voor de aankoop van de garage. In totaal gaat het om circa € 12 mln. kosten voor de aanschaf van de garage, ruim € 5 mln. voor de verbouw (het door ons opgenomen bedrag) en een geraamde € 15 mln. opbrengst voor de verkoop. Het college geeft aan dat de rekenkamer de opbrengsten buiten beschouwing laat, maar laat zelf een aanzienlijk deel van de lasten buiten beschouwing.

Risicovoorziening In zijn reactie merkt het college op dat een bedrag van € 3,5 mln. uit de risicovoorziening voor het project niet gebruikt is voor het OCC en daarom terecht geen onderdeel uitmaakte van het investeringskrediet. Wij merken daarbij op dat de risicovoorziening volgens het raadsbesluit uit 2014 bedoeld was om risico’s bij onderdelen van het project OCC af te dekken: ‘De risicoreserve wordt, zoals eerder aangegeven, met € 3,7 mln. aangevuld tot € 7,8 mln. Hiermee worden de eventuele risico’s met betrekking tot de aanbesteding en realisatie van het dans- en muziekcentrum, het Zuiderstrandtheater en de fondsenwerving opgevangen.’16 Met betrekking tot deze risico’s bij de grondexploitatie is in het raadsbesluit opgenomen dat hiermee rekening is gehouden in het weerstandsvermogen van de Reserve Grondbedrijf.17We merken daarom op dat de besteding van € 2,8 mln. ter dekking van het toegenomen risicoprofiel op de grondexploitatie, die het college aanhaalt in zijn reactie, niet in overeenstemming is met het hierboven aangehaalde beoogde doel van de risicovoorziening.

Stadsbalkon/overkapping expeditie OCC Het college merkt op dat de kosten voor aanleg van het ‘Stadsbalkon’ geen onderdeel uit maken van de scope van het Onderwijs- en Cultuurcomplex. Het bedrag dat voor de uitvoering hiervan in 2015 in mindering is gebracht op de grondprijs voor de commerciële ontwikkeling naast het OCC, is volgens het college terecht niet uit het investeringskrediet betaald. Dit stadsbalkon betreft echter de overkapping van de expeditie van het OCC, wat

16

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p.13. Zie tevens Bevinding 8. 17

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, p.13.

37

onderdeel is van het Programma van Eisen.18 Daarmee valt dit onderdeel wel degelijk binnen de scope van het project.

Zicht op kosten toekomstige culturele ambities In ons onderzoek constateren wij dat de gemeenteraad geen zicht heeft op de kosten van de toekomstige extra culturele ambities van de instellingen binnen het OCC.19 Het college geeft aan dat de gemeenteraad recent middels het nieuwe Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur wel degelijk is geïnformeerd over deze kosten.20 Wij merken daarbij op dat de Adviescommissie voor het Meerjaren Beleidsplan aangeeft dat de extra ambities van het OCC vragen om een extra financiële impuls. Het college verleent DMC echter eenzelfde subsidie als in de vorige kunstenplanperiode.21

Overschot op de vastgoedexploitatie Het college weerspreekt onze constatering met betrekking tot het overschot op de vastgoedexploitatie (€ 3,92 mln. per jaar gemiddeld gedurende 40 jaar). Daarbij trekt het college de discussie naar het niveau van definities of bewoordingen. Het college erkent namelijk wél dat er een structureel voordeel ontstaat als gevolg van vrijvallende kapitaallasten, wat ‘jaarlijks aan de gemeenteraad wordt voorgelegd en binnen de gemeente herverdeeld’. Het college gaat er verder aan voorbij dat bij de besluitvorming over dekking voor kapitaallasten volgens het gebruikte principe altijd een structureel hogere dekking aan de raad wordt gevraagd dan, gemiddeld over de hele looptijd, nodig is voor de betreffende investering en dat de door het college aangehaalde ‘vrijval’ niet in verband wordt gebracht met deze structureel te hoge dekking. Het college wijst er verder op dat wij de kosten voor de noodzakelijke vervanging van installaties niet mee hebben genomen in de berekening van het overschot (van € 3,92 mln. gemiddeld per jaar).

Wij benadrukken hier nogmaals dat in het raadsbesluit uit 2014 is opgenomen dat het college voor deze vervangingsinvestering een nieuw investeringskrediet bij de raad moet vragen.22 Het kan dus niet zo zijn dat de kosten voor deze investering betrokken worden bij de (berekening van) de dekking van het krediet voor de initiële investering.

18

Zie ook Bevinding 44.

19

Zie ook Bevinding 52

20

RIS306137 ‘Meerjaren Beleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024’.

21

RIS306137 ‘Meerjaren Beleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024’, p. 104-106.

22

Zie ook: RIS305278 Constateringen van de rekenkamer bij raadsvoorstel 'Actualisering dekkingsbesluit Amare', Rekenkamer Den Haag, 15 mei 2020.

38

FEITENRAPPORT

39

Inhoud Feitenrapport 1.

Inleiding

43

1.1

Afbakening

43

1.2

Onderzoeksvraag

44

1.3

Aanpak van het onderzoek

45

1.4

Exploitaties

46

1.5

Leeswijzer

48

1.6

Informatie voor het onderzoek

51

1.7

Chronologie

55

Feitenrapport - Deel 1 Bestuurlijk proces, kaderstellen en controleren

61

1.

Inleiding

62

1.1

Kaderstelling inhoudelijk

62

2.

Beoordeling en samenvatting bevindingen Financiële kaderstelling

64

2.1

Inleiding

64

2.2

Financiële kaders

64

2.3

Beoordeling financiële kaderstelling

65

2.4

Samenvatting bevindingen financiële kaderstelling

66

3.

Financiële kaderstelling: totale kosten gebied en gebouw

68

3.1

Inleiding

68

3.2

Bevindingen bij de totale kosten

68

4.

Financiële kaderstelling: kosten gebiedsontwikkeling (grondexploitatie)

78

4.1

Inleiding

78

4.2

Bevindingen bij kosten gebiedsontwikkeling

79

5.

Financiële kaderstelling: Kosten realisatie en ontwikkeling van het onderwijs

en cultuurcomplex

87

5.1

Inleiding

87

5.2

Bevindingen bij kosten voor ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en

Cultuurcomplex

87

6.

Financiële kaderstelling: Dekking van de kosten

93

6.1

Inleiding

93 40

6.2

Bevindingen bij de dekking

95

7.

Risico's en beheersmaatregelen

101

8.

Financiële kaderstelling: Structurele kosten en dekking daarvan

102

8.1

Inleiding

102

8.2

Vastgoedexploitatie

102

8.3

Subsidies

115

9.

Financiële kaderstelling: Bedrijfsexploitatie door de stichting Dans- en

Muziekcentrum

121

9.1

Inleiding

121

9.2

Bevindingen bedrijfsexploitatie

121

10.

Beoordeling uitvoering Inhoudelijk

127

10.1 Inleiding

127

10.2 Normen

128

10.3 Samenvatting

128

10.4 Toelichting

129

10.5 Bevindingen uitvoering inhoudelijk

130

11.

147

Beoordeling uitvoering financieel

11.1 Inleiding

147

11.2 Normen

147

11.3 Beoordeling

147

11.4 Gebiedsontwikkeling

149

11.5 Ontwikkeling gebouw (vastgoedexploitatie)

154

11.6 Bedrijfsexploitatie (gevolgen voor de gemeente)

165

Feitenrapport - Deel 2 Aanbesteding, Contract en contractmanagement

171

1.

Context, vraagstelling en methodologie

172

1.1

Context van het onderzoek

172

1.2

Uitwerking van de vraagstelling

172

1.3

Methodologie en afbakening van het onderzoek

173

2.

De voor het onderzoek relevante procesbeslissingen

174

2.1

Overzicht op hoofdlijnen

174

2.2

Voorbereidingsfase (2012 - oktober 2014)

176 41

2.3

Aanbesteding (9 oktober 2014 - 29 september 2015)

178

2.4

Contractmanagement (23 september 2015 - 13 juli 2018)

183

3.

Beoordelingskader

213

3.1

Overzicht

213

3.2

Aanbestedingswet 2012 en Gids Proportionaliteit

213

3.3

Leidraad Aanbesteden Bouwopdrachten 2009

216

3.4

Model Basisovereenkomst met bijbehorende UAV-GC 2005

220

4.

Beoordeling van procesbeslissingen

229

4.1

Overzicht

229

4.2

Voorbereidingsfase (2012 - oktober 2014)

229

4.3

Aanbestedingsfase (oktober 2014 - september 2015)

236

4.4

Contractmanagementfase (23 september 2015 - 13 juli 2018)

242

Bijlagen

251

Bijlage 1. Bestuurlijke reactie college van b&w

252

Bijlage 2. Feitenverificatie oktober 2018

266

Bijlage 3. Normenkader

269

Bijlage 4. Tijdlijn kaders

270

Bijlage 5. Bronnen Deel 1

272

Bijlage 6. Bronnen Deel 2

282

Bijlage 7. Colofon

287

42

1. Inleiding De rekenkamer heeft met dit onderzoek als doel de gemeenteraad te ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende taak ten aanzien van de (totale) exploitatie van het OCC.23 Het onderzoek is gericht op (het samenspel van) de Grondexploitatie(s) voor de gebiedsontwikkeling, het investeringsproject en de Vastgoedexploitatie voor het OCC en de toekomstige Bedrijfsexploitatie door DMC en de mogelijkheden voor de gemeenteraad om te sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid van deze exploitaties. Daarnaast wil de rekenkamer de raad inzicht verschaffen in zijn eigen kaderstellende en controlerende rol en de wijze waarop daar door raad en college invulling aan is gegeven.

1.1 Afbakening Dit onderzoek beslaat drie delen: Deel 1: ‘Bestuurlijk proces: kaderstellen en controleren’. Een analyse van de kaderstelling door de gemeenteraad en de opvolging daarvan door het college. Dit deel van het onderzoek beslaat zowel de financiële kaderstelling en uitvoering als de inhoudelijke kaderstelling en uitvoering. Bij de financiële kaderstelling komen de kredietverlening door de raad, de grondexploitatie en de vastgoedexploitatie aan de orde. Bij de inhoudelijke kaderstelling is het programma van eisen en de uitwerking daarvan in het ontwerp en de realisatie van het OCC; Naast inhoudelijke en financiële kaders, stelde de gemeenteraad ook stedenbouwkundige kaders vast voor de gebiedsontwikkeling.24 Deze vallen buiten de scope van dit onderzoek. Deel 2: ‘Aanbesteding, contract en contractmanagement’. Een analyse van de wijze waarop het college het bouwproject heeft aangestuurd, inclusief de keuze voor een integrale aanbesteding van het ontwerp, de bouw en het onderhoud (DBM) en het contractmanagement en; Deel 3: ‘Bedrijfsexploitatie’. Een analyse van de risico’s voor de bedrijfsvoering van het OCC, vanaf het moment van oplevering, waarbij de nadruk ligt op de bedrijfsexploitatie zoals die is opgenomen in het voorlopige bedrijfsplan van de stichting Dans- en Muziekcentrum.

De rekenkamer richt zich hierbij op de meest recente versie van het bedrijfsplan van DMC (zie hierna). Het voorliggende rapport laat de resultaten zien van de eerste twee delen van het onderzoek. Het derde deel, gericht op de toekomstige bedrijfsexploitatie, volgt in een latere

23

De formele naam van het gebouw volgens het raadsbesluit uit 2014 is 'Onderwijs- en Cultuurcomplex'. In dit onderzoek zal daarom deze naamgeving worden aangehouden, voluit of afgekort naar 'OCC'. (bron: RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, Dictum punt II). 24

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, dictum punt IV: 'In te stemmen met het stedenbouwkundig beoordelingskader als basis voor de aanbesteding en wijziging van het bestemmingsplan'.

43

publicatie. Voor dit later te publiceren deel heeft de rekenkamer het bedrijfsplan van de stichting DMC geanalyseerd. Hierbij is de rekenkamer in eerste instantie uitgegaan van het herijkte bedrijfsplan waarover de gemeenteraad is geïnformeerd op 31 oktober 2017.25 Het college kondigde op 14 mei 2019, bij de presentatie van de halfjaarrapportage over het laatste kwartaal van 2018 en het eerste van 2019, aan dat dit bedrijfsplan opnieuw herzien zal worden op basis van het afgeronde bouwplan.26 Teneinde een analyse van dit meest recente bedrijfsplan te kunnen maken, hebben wij besloten dit deel van het onderzoek op een later tijdstip te publiceren. In de commissievergadering over het OCC van 5 september 2019 gaf het college aan dat een aangepast bedrijfsplan verwacht wordt voor het einde van het jaar 2019.27 Het onderzoek richt zich op de ontwikkeling van het OCC en niet op de inrichting van de buitenruimte of de ontwikkeling van gebouwen in de directe omgeving, tenzij deze onderwerpen financieel van invloed zijn op de ontwikkeling en exploitatie van het OCC. In dit onderzoek onderscheiden we de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex (OCC) en de Gebiedsontwikkeling Spuikwartier, die in overeenstemming met het raadsbesluit RV94 van november 2014 de volgende punten omvat28: •

De realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex

•

De grondexploitatie Spuikwartier

•

Het Zuiderstrandtheater

1.2 Onderzoeksvraag In dit onderzoek zullen de volgende vragen worden beantwoord: 1. Wat is de kwaliteit van de kaderstelling door de raad ten aanzien van de bouw en exploitatie van het Onderwijs en Cultuurcomplex en in hoeverre kon en kan de raad invulling geven aan zijn controlerende rol?

25

RIS298243 Kwartaalrapportage Spuikwartier Q3 2017; Concept Voorlopig bedrijfsplan OCC 2021, Stichting Dans en Muziek Centrum, Den Haag 5 oktober 2017. 26

RIS302527 Halfjaarrapportage nieuwbouw OCC – Q4 2018 & Q1 2019, 15 mei 2019, p. 8.

27

https://c.connectedviews.com/05/SitePlayer/Den_Haag?session=30699, wethouder Revis, vanaf 2:21:20

28

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014, dictum punt V.

44

2.a In hoeverre heeft het college het project conform de opdracht van de gemeenteraad uitgevoerd en hoe is de gemeenteraad hierover geïnformeerd?29 2.b. Voldoet de wijze waarop de gemeente invulling heeft gegeven aan zijn rol als opdrachtgever aan de daaraan te stellen eisen en in hoeverre is deze invulling van invloed geweest op de kostenoverschrijding die met de packagedeal is ontstaan?30 3. Zijn de lasten, baten en risico's ten aanzien van de exploitatie van het Onderwijs en Cultuurcomplex inzichtelijk en onderbouwd en in hoeverre worden de risico's beheerst?31 In het voorliggende rapport is de beantwoording van vragen 1 en 2 opgenomen. In deel 3 zal de bedrijfsexploitatie van DMC aan de orde komen, waarmee deelvraag 3 beantwoord zal worden.

1.3 Aanpak van het onderzoek Voor deel 1 van het onderzoek naar het OCC zijn alle relevante documenten met betrekking tot de bouw van het OCC, de besluitvorming door de gemeenteraad en het college daarover en de afspraken tussen de betrokken partijen geanalyseerd. Daarnaast is in het kader van het onderzoek met alle betrokken partijen gesproken.32 Voor deel 2 van het onderzoek heeft de rekenkamer Prof.mr. C.E.C. Jansen van het Centre for Public Contract Law & Governance, Vrije Universiteit Amsterdam, gevraagd een beoordeling op te stellen van de gekozen contractvorm en de wijze waaraan het college daar uitvoering aan heeft gegeven, met inbegrip van een oordeel over de ‘packagedeal’ van juli 2018 in het licht van de gekozen contractvorm. Voor dit deel van het onderzoek zijn alle relevante documenten met betrekking tot de bouworganisatievorm, voor zover wij deze van de gemeente hebben ontvangen, het contract en het contractmanagement beoordeeld alsmede relevante wet- en regelgeving en best practices uit de praktijk van projectmanagement bij bouwprojecten. De uitvoering van dit onderzoek heeft meer tijd gevraagd dan wij oorspronkelijk hadden voorzien. De oorzaak hiervan is tweeledig. Ten eerste heeft het verkrijgen van de benodigde

29

Deze onderzoeksvraag is toegevoegd tijdens het onderzoek. De aanleiding hiervoor is het voorleggen van een raadsvoorstel door het college op 3 juli 2018 waarin zowel de opdracht inhoudelijk als financieel is aangepast. 30

Deze onderzoeksvraag is in de loop van het onderzoek toegevoegd, zie de toelichting in de tekst.

31

In de onderzoeksopzet was dit de eerste deelvraag. Omdat in het onderzoek uiteindelijk eerst naar de kaderstelling door de gemeenteraad en de uitvoering door het college is gekeken en de analyse van de bedrijfsexploitatie als laatste onderdeel is uitgevoerd, is de volgorde van de onderzoeksvragen hierop aangepast. 32

Gesprekken gevoerd met de toekomstige gebruikers krijgen overwegend hun weerslag in deel 3.

45

informatie van de gemeente zeer veel tijd gekost. We geven een aparte toelichting op de informatievoorziening aan de rekenkamer in paragraaf 1.6.2. Ten tweede is de scope van het onderzoek uitgebreid ten opzichte van de onderzoeksopzet. De onderzoeksopzet ging uit van een accent op de beoordeling van de bedrijfsexploitatie op de langere termijn. De grondexploitatie en de vastgoedexploitatie zouden alleen worden geanalyseerd in relatie tot de bedrijfsexploitatie. Tijdens het onderzoek bleek dat de een analyse van de kaderstelling door de gemeenteraad en daarbij de (informatie over) de gehele financiële kaderstelling een grote hoeveelheid bevindingen opleverde. Het onderzoek heeft daarmee een bredere scope gekregen. In de oorspronkelijke opzet zouden de gekozen contractvorm en de aanbesteding geen onderdeel van het onderzoek zijn. Met de ‘packagedeal’ die de gemeente heeft gesloten met de aannemer in juli 2018 en het bijbehorende raadsbesluit, werd een bedrag van € 33,5 mln. aan het bouwbudget toegevoegd. Daardoor werd een beoordeling van de gekozen contractvorm en de wijze waarop de gemeente daar uitvoering aan heeft gegeven relevant voor het onderzoek. De packagedeal betekende immers dat de oorspronkelijke kaders zoals die in 2014 waren vastgelegd, door de gemeenteraad, werden herzien.

De verwachte publicatie van een herijkt bedrijfsplan voor het einde van 201933 heeft er tenslotte toe geleid dat wij de uitkomsten van het onderzoek op twee verschillende momenten zullen moeten publiceren (respectievelijk delen 1&2 en deel 3).34

1.4 Exploitaties Bij de ontwikkeling van het OCC spelen drie 'exploitaties' een belangrijke rol35, die op specifieke onderdelen van het project betrekking hebben: •

De Grondexploitatie Spuikwartier (GREX): dit is het financiële kader waar binnen uitgangspunten voor de aankoop, bewerking en verkoop van grond en voor de inrichting van de openbare ruimte, inclusief planning, zijn vastgelegd. Deze exploitatie kent een beperkte duur; bij oplevering van het project wordt de grondexploitatie namelijk afgesloten. Alle kosten zijn op dat moment gemaakt en alle baten zijn genomen. De grondexploitatie Spuikwartier is door het college vastgesteld op 3 oktober 201436 en

33

RIS302527 Halfjaarrapportage nieuwbouw OCC – Q4 2018 & Q1 2019, 15 mei 2019, p. 8. Hierin geeft het college aan dat er 'voor de zomer' een herijkt bedrijfsplan gepresenteerd zal worden; Tijdens de vergadering van de commissie ruimte op 5 september 2019 gaf het college aan dat het aangepaste bedrijfsplan voor het einde van 2019 in de raad besproken kan worden: https://c.connectedviews.com/05/SitePlayer/Den_Haag?session=30699, wethouder Revis, vanaf 2:21:20 34

Zie ook paragraaf 1.1 Afbakening

35

Conform toelichting Wethouder J. Wijsmuller in de vergadering van de commissie Ruimte op 7 december 2017 (vanaf 2:49:35). 36

RIS276522 Projectdocument Spuikwartier, collegebesluit 3 oktober 2014 ; RIS251905 Verordening beheersregels Grondexploitaties gemeente Den Haag, 1 november 2012,

46

wordt jaarlijks herzien in het kader van de P&C cyclus.37 De grondexploitatie was een bijlage bij het raadsbesluit van november 201438 en maakt onderdeel uit van het Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling (IpSO), dat jaarlijks (bij de begroting) door de gemeenteraad wordt vastgesteld. •

De Vastgoed exploitatie (VEX): Dit is het financiële kader waarin de gebouwgebonden kosten (bouwkosten en eigenaarslasten) en inkomsten (huur), inclusief planning, zijn opgenomen en een eventuele tekort zichtbaar wordt gemaakt. Het betreft een exploitatie met een looptijd voor de duur van het gebruik van het gebouw. De vastgoedexploitatie is een interne gemeentelijke exploitatie, waarop de gemeentelijke nota vastgoed39 van toepassing is.Hierin is onder meer vastgelegd dat bij 'maatschappelijke verhuur' door de gemeente uitgegaan wordt van een exploitatielasten dekkende huur.40 De financiële uitgangspunten met betrekking tot de activering van een investeringsproject zijn vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies41 en de Verordening Financieel beheer en beleid.42 De gemeenteraad heeft daarnaast in de begroting structureel ruimte gemaakt voor de dekking van kapitaallasten (afschrijving en rente).

•

De Bedrijfsexploitatie (BEX): Dit is de exploitatie van het OCC waarin opgenomen baten en lasten voor programmering, huisvesting (huurdersdeel) en bedrijfsvoering. De bedrijfsexploitatie wordt gevoerd door de stichting Dans- en Muziekcentrum, de hoofdhuurder van het OCC. Een eventueel tekort op een bedrijfsexploitatie kan door de gemeente gedekt worden door een exploitatiesubsidie te verstrekken. Daarnaast levert de gemeente een bijdrage aan de exploitatie via de cultuursubsidies aan de onderhuurders van het OCC. Deze subsidies worden elke vier jaar door de gemeenteraad vastgesteld in het meerjaren beleidsplan Kunst en cultuur.43 Een bedrijfsexploitatie is van toepassing zolang een gebouw gebruikt wordt en heeft daarmee een structureel karakter. Vooruitlopend op de ingebruikname van het gebouw zijn aannames gedaan met betrekking tot de baten en lasten, deze zijn opgenomen in verschillende versies van

37

Een deel van de mogelijk wijzigingen in het saldo van een grondexploitatie bestaat uit ‘autonome mutaties’, waaronder prijspeilcorrecties en de toerekening van rentelasten en rentebaten. Deze mutaties zijn niet beïnvloedbaar, maar moeten wel jaarlijks worden verwerkt in de grondexploitatie (bron: RIS251905 Verordening beheersregels Grondexploitaties gemeente Den Haag, 1 november 2012, art. 1.1 begripsbepaling). 38

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014.

39

RIS269126 Nota vastgoed 2013, op naar effectief en efficiënt gebruik van gemeentelijk vastgoed, 20 februari 2014.

40

RIS269126 Nota vastgoed 2013, op naar effectief en efficiënt gebruik van gemeentelijk vastgoed, 20 februari 2014 (openbaar), Dictum punt IV. 41

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, versie van 26 juli 2014, Hoofdstuk V Waardering, activeren en afschrijven. 42

Verordening Financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2014, vastgesteld 18 december 2014 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2014 (van www.dencetrale.regelgeving.overheid.nl), art. 11 . 43

Bijvoorbeeld: RIS295007 Meerjaren beleidsplan Kunst en Cultuur 'Ruimte voor de spelende mens 2017-2020, 4 november 2016

47

voorlopige bedrijfsplannen. Bij de besluitvorming door de gemeenteraad in 201444 was een voorlopig bedrijfsplan (voor de raad ter kennisname) beschikbaar.45 De stichting DMC heeft in 2017 de meest recente versie van het voorlopig bedrijfsplan opgesteld. Dit richt zich voorlopig alleen op het eerste volledige jaar van exploitatie; 2021. Ook dit plan is ter kennisneming verstrekt aan de gemeenteraad. Het college heeft in eerste instantie aangegeven dat het in de zomer van 2019 een herijkt bedrijfsplan zal opstellen, op basis van het definitieve ontwerp voor het OCC.46 In een tussenbericht van augustus 2019 geeft het college aan dat de herziening van het bedrijfsplan meer tijd vraagt dan was voorzien en in het najaar van 2019 wordt afgerond.47 De analyse van de bedrijfsexploitatie wordt opgenomen in Deel 3 van dit onderzoek, dat wij op een later moment uitbrengen.

1.5 Leeswijzer Hierna, in paragraaf 1.6, wordt nader ingegaan op de informatie die wij voor dit onderzoek hebben gebruikt. Als achtergrondinformatie bij het onderzoek wordt in paragraaf 1.7 een overzicht gegeven van de relevante mijlpalen in het project voor de realisatie van een cultuurcomplex op het Spuiplein, vanaf 2008 tot heden. Daarna volgen delen 1 en 2 van het onderzoek (zie ook Figuur 3).

44

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014.

45

Bij het voorstel van het college was het bedrijfsplan één van de bijlagen die ter kennisname aan de raad zijn voorgelegd.

46

RIS302527 Halfjaarrapportage nieuwbouw OCC – Q4 2018 & Q1 2019, 15 mei 2019, p. 8.

47

RIS299242 Tussenbericht motie ‘Voorstellen tot verbeteren verdiencapaciteit OCC en Spuikwartier’, 22 augustus 2019 (openbaar); In de vergadering van de commisie ruimte op 5 september 2019 gaf het college aan dat er voor het einde van het jaar over het aangepaste bedrijfsplan in de commissie gesproken kan worden. https://c.connectedviews.com/05/SitePlayer/Den_Haag?session=30699, wethouder Revis, vanaf 2:21:20

48

Figuur 3 Structuur en onderwerpen feitenrapport OCC, deel 3 zal op een later moment worden gepubliceerd.

1.5.1 Leeswijzer deel 1: Bestuurlijk proces, kaderstellen en uitvoeren In Deel 1 zijn de analyse en beoordeling van de gebiedsontwikkeling Spuikwartier en de ontwikkeling van het OCC waartoe de gemeenteraad in 2014 heeft besloten en de uitvoering door het college op basis van deze kaderstelling opgenomen. Ten aanzien van de kaderstelling door de gemeenteraad maken we inzichtelijk uit welke onderdelen het door de raad vastgestelde kader bestond en in hoeverre de financiële gevolgen van het raadsbesluit48 juist, volledig en inzichtelijk waren voor de gemeenteraad (‘Kaderstelling inhoudelijk’ en ‘Kaderstelling financieel’). Voor alle onderdelen met betrekking tot de kaderstelling geldt dat dit een analyse betreft van de gegevens zoals die ten tijde van de besluitvorming in 2014 bekend waren, waarbij in een enkel geval een doorrekening is gemaakt voor de situatie 2018. Voor de fase van uitvoering hebben we beoordeeld op welke wijze het college invulling heeft gegeven aan het project binnen de kaders van de gemeenteraad. Hierbij hebben we ook gekeken naar de ‘packagedeal’ van juli 2018 waarin een oplossing voor geschilpunten en een uitbreiding van de opdracht is overeengekomen tussen gemeente en opdrachtnemer. Voor de inhoudelijke kant van het project hebben we de wijze waarop het Programma van Eisen (het inhoudelijke kader) is uitgevoerd, geanalyseerd.

Dit is gedaan aan de hand van 17 'minicasussen' die onderdeel uitmaken van de kaderstelling door de gemeenteraad. Ook hebben we beoordeeld in hoeverre het college de financiële kaders heeft gevolgd in de uitvoering

48

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014

49

1.5.2 Leeswijzer deel 2: contract en contractmanagement Deel 2 van dit onderzoek richt zich op de aanbesteding, het contract en het contractmanagement. In hoofdstuk 1 wordt eerst de context van dit deel van het onderzoek beschreven. Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van de voor dit onderzoek relevante beslissingen die de gemeente in het kader van de realisatie van de nieuwbouw heeft genomen. In hoofdstuk 3 is een beoordelingskader opgesteld op basis waarvan in hoofdstuk 4 de relevante beslissingen zoals die in hoofdstuk 2 zijn beschreven, worden beoordeeld.

1.5.3 Toelichting op beoordelingen en bevindingen Deel 1 Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen in Deel 1 zijn normen geformuleerd (zie bijlage 0 Normenkader). Op basis van deze normen beoordelen we de kaderstelling, de uitvoering door het college en de informatievoorziening van het college aan de gemeenteraad: •

In hoofdstuk 1 (van deel 1) geven we een beschrijving van de door de gemeenteraad en het college vastgestelde kaders voor de ontwikkeling van het OCC.

•

In hoofdstukken 2 tot en met 8 (van deel 1) beoordelen we de financiële kaderstelling.

•

In hoofdstuk 9 (van deel 1) 'Uitvoering inhoudelijk' beoordelen we de uitvoering door het college van de inhoudelijke kaderstelling. In de uitvoering door het college wordt tevens duidelijk in hoeverre de inhoudelijke kaderstelling toereikend is geweest.

•

In hoofdstuk 10 beoordelen we de uitvoering door het college van de financiële kaderstelling.

Deel 2 In Deel 2 beoordelen we relevante beslissingen van het college ten aanzien van de aanbesteding, het contract en het contractmanagement: •

Hoofdstuk 1 (van deel 2) is inleidend en schetst de context van dit deel van het onderzoek.

•

Hoofdstuk 2 (van deel 2) is een beschrijving van de relevante beslissingen van het college ten aanzien van de keuze voor ten aanzien van de aanbesteding, de contractvorm en de wijze waarop uitvoering is gegeven aan het contractmanagement.

•

In hoofdstuk 3 (van deel 2) 'Beoordelingskader' is op basis van de geldende wet- en regelgeving en best practices uit het vakgebied een beoordelingskader geformuleerd.

•

In hoofdstuk 4 (van deel 2) 'Beoordeling van procesbeslissingen' worden de relevante beslissingen van het college ten aanzien van aanbesteding, contract en contractmanagement beoordeeld aan de hand van het in hoofdstuk 3 opgenomen beoordelingskader.

50

1.6 Informatie voor het onderzoek 1.6.1 Geheim of niet Voor het onderzoek naar de exploitaties van het OCC is gebruik gemaakt van verschillende bronnen. Die bronnen zijn deels openbaar (bijvoorbeeld omdat ze ter kennisname of besluitvorming zijn voorgelegd aan de gemeenteraad, of wanneer het om externe bronnen gaat) en deels niet openbaar. Wanneer bronnen niet openbaar zijn, onderscheiden we de volgende categorieën: Geheimhouding opgelegd door het college: alleen het college heeft kennis van deze informatie. Wanneer het college deze informatie wil delen met de gemeenteraad, moet de gemeenteraad de geheimhouding bekrachtigen óf besluiten dat de informatie openbaar gemaakt kan worden. Stukken waarop het college geheimhouding heeft gelegd en die ter inzage zijn gegeven aan de gemeenteraad, zonder hierbij om bekrachtiging van de geheimhouding te vragen, zijn in principe niet geheim. Geheimhouding bekrachtigd door de gemeenteraad: zowel het college als de gemeenteraad hebben kennis van de informatie, maar mogen die niet buiten die kring delen. Aanbestedingsstukken. Op grond van de Aanbestedingswet kan informatie die vertrouwelijk door derden (ondernemingen) aan de gemeente is verstrekt in het kader van de aanbesteding, niet openbaar gemaakt worden (art. 2.57, lid 1).

Informatie uit bronnen die vertrouwelijk zijn, bijvoorbeeld vanwege financiële belangen van derden of van de gemeente. Deze informatie hoeft niet openbaar gemaakt te worden wanneer andere belangen zwaarder wegen. Het betref documenten ter voorbereiding van bestuurlijke besluitvorming en contractuele documenten. Verslagen van overleggen. Deze kunnen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten van deelnemers aan deze overleggen. Op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, art. 11, lid 1, hoeft informatie uit deze verslagen niet openbaar gemaakt te worden. De rekenkamer maakt geen informatie openbaar waarop geheimhouding rust (punten 1 en 2). Informatie die in het kader van de aanbesteding door derden aan de gemeente is verstrekt, wordt door de rekenkamer niet openbaar gemaakt. Dit geldt nadrukkelijk niet voor informatie die de gemeente zelf heeft opgesteld of verstrekt, tenzij hierin informatie van derden is opgenomen. Voor de overige informatie geldt dat de rekenkamer zelf afweegt in hoeverre openbaarmaking daarvan de belangen van de gemeente of derden kan schaden ofwel in hoeverre dit kan leiden tot het openbaarmaken van persoonlijke beleidsopvattingen van deelnemers aan overleggen.

De rekenkamer maakt bij deze afweging gebruik van de definitie van belangen zoals die in de Wet openbaarheid van bestuur, artikelen 10 (met name lid 1 onder c en 2 onder b) en 11 (met name lid 1 en 2), zijn opgenomen.

51

1.6.2 Informatievoorziening Zonder informatie kunnen wij geen onderzoek doen. De rekenkamer heeft daarom op grond van de gemeentewet het recht op alle documenten die berusten bij het gemeentebestuur die zij nodig acht voor haar onderzoekswerk.49 Het college is op grond van dezelfde wet verplicht alle inlichtingen die de rekenkamer nodig acht, te verstrekken.50 Deze bepalingen hebben ook betrekking op informatie waarop door het college of de gemeenteraad geheimhouding is opgelegd.51 De rekenkamer streeft naar een zo doelmatig mogelijke aanpak bij het verkrijgen van informatie. Dat betekent in de praktijk dat wij verzoeken complete dossiers of archieven ter beschikking te stellen die betrekking hebben op ons onderzoek. Dit doen we ook omdat we van tevoren nooit precies kunnen bepalen welke informatie we nodig hebben en wat er allemaal aan informatie is over een betreffend onderwerp. Het college reageert per onderzoek verschillend op onze verzoeken om informatie. We zijn in 2016 gestart met een verkenning naar dit onderwerp, waarbij we in eerste instantie vooral de ontwikkelingen op dit dossier volgden. Vanaf het begin hebben we grote terughoudendheid ondervonden bij de gemeente in het verstrekken van informatie.