Document · PDF

RIS306611 Rekenkameronderzoek Onderwijs- en Cultuurcomplex - volledige rapportage

Gemeenteraad 25 maart 2021, gemeente Den HaagBij agendapunt: Voorstel van de Rekenkamer Den Haag inzake het rekenkameronderzoek Onderwijs- en Cultuurcomplex (RIS306611)34.236 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 4

HET ONDERWIJS- EN CULTUURCOMPLEX Leren van een bouwproject

6 november 2020 RIS306611

VOORWOORD De rekenkamer Den Haag heeft de afgelopen periode diepgaand onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van het Onderwijs- en Cultuurcentrum (OCC). Het doel van dit onderzoek was de gemeenteraad in relatie tot deze ontwikkeling te faciliteren in zijn kaderstellende en controlerende rol. De uitkomsten van het onderzoek geven reden tot zorg over de informatievoorziening tussen college en gemeenteraad. We concluderen namelijk dat de gemeenteraad onvoldoende is geïnformeerd over de kosten van de realisatie van het OCC. Als we de in 2014 en 2018 door de gemeenteraad vastgelegde kaders inzake het ter beschikking gestelde investeringskrediet leggen naast het totaal aan geraamde en gerealiseerde kosten, zien wij dat het college onvoldoende transparant is geweest en de gemeenteraad op onderdelen onjuist heeft geïnformeerd. Het college heeft de kosten steeds lager gepresenteerd dan deze in werkelijkheid waren. Het college legt de belangrijkste conclusie die wij trekken naast zich neer. Het college erkent wel dat de informatie over de ontwikkeling en de kosten niet altijd optimaal is geweest, maar bestrijdt dat er onvoldoende invulling gegeven is aan de informatieplicht richting de gemeenteraad. Wij vinden dat een gemiste kans, omdat met de erkenning van het probleem ook een oplossing in zicht is.

Onze belangrijkste aanbeveling in het onderzoek is om in samenspraak tussen college en gemeenteraad de uitgangspunten voor het optimaal transparant verantwoording afleggen over het gevoerde bestuur nader uit te werken en periodiek te evalueren. Het verheugt ons dat het college deze aanbeveling wél omarmt. Het onderzoek naar het OCC heeft een bijzondere inspanning gevraagd van de rekenkamer, waaronder het vorige bestuur. Voor dit onderzoek is een voor de rekenkamer ongekende hoeveelheid informatie opgevraagd en geanalyseerd. Ook wij hebben daarbij ervaren dat het verkrijgen van de juiste informatie niet eenvoudig was en veel tijd heeft gekost. Dit heeft de doorlooptijd van het onderzoek aanzienlijk belast. Voor zover we voor ons onderzoek geheime informatie hebben gebruikt, is onze analyse in het kader van het feitelijke wederhoor wel gedeeld met de ambtelijke organisatie, maar is deze niet opgenomen in dit rapport. Ik wil hier ten slotte mijn dank uitspreken voor iedereen, zowel binnen als buiten de gemeentelijke organisatie, die heeft bijgedragen aan het tot stand komen van dit onderzoek. Daarbij wil ik in het bijzonder professor mr. C.E.C. Jansen van de Vrije Universiteit van Amsterdam bedanken voor zijn grondige analyse van de keuze en de toepassing van de gekozen geïntegreerde contractvorm.

H.A. (Manus) Twisk voorzitter 2

Inhoud bestuurlijk rapport Voorwoord

Inleiding

Uitgangspunten

Conclusies en aanbevelingen

Reactie college van burgemeester en wethouders en nawoord rekenkamer 27

Feitenrapport

Bijlagen

251

1. Inleiding Dit rapport bevat conclusies en aanbevelingen van de eerste twee delen van ons onderzoek naar het Onderwijs- en Cultuurcomplex. Deze eerste twee delen richten zich op de kaderstelling voor en uitvoering van de ontwikkeling en realisatie van het OCC (deel 1) en de contractvorm en het contractmanagement bij de opdracht voor ontwikkeling en realisatie van het OCC (deel 2). In het feitenrapport, dat onderdeel uitmaakt van dit document, zijn de bevindingen van deel 1 en deel 2 van ons onderzoek opgenomen. In november 2014 heeft de gemeenteraad van Den Haag besloten tot een integrale gebiedsontwikkeling rond het Spuiplein en als onderdeel daarvan tot een nieuw te bouwen Onderwijs- en Cultuurcomplex (OCC) op het Spuiplein. Het OCC wordt gerealiseerd ter vervanging van het theatercomplex van het Nederlands Dans Theater (NDT), het Residentie Orkest (RO) en de stichting Dans- en Muziekcentrum (DMC) uit 1987 op dezelfde locatie. De nieuwbouw wordt tevens de huisvesting voor het Koninklijk Conservatorium (KC), sinds 1980 gehuisvest aan de Juliana van Stolberglaan. DMC zal functioneren als hoofdhuurder en exploitant van het OCC.

De ontwikkeling van het OCC is vastgelegd in het raadsbesluit 'Kaders en Kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier' van november 2014.1 Met het besluit heeft de gemeenteraad zowel financieel als inhoudelijk bepaald waaraan de ontwikkeling moet voldoen.

1.1 Onderzoeksvragen De rekenkamer volgt het dossier OCC sinds maart 2016 en doet onderzoek naar het OCC sinds december 2017. De volgende onderzoeksvragen worden in dit onderzoek beantwoord: 1. Wat is de kwaliteit van de kaderstelling door de raad ten aanzien van de bouw en exploitatie van het Onderwijs en Cultuurcomplex en in hoeverre kon en kan de raad invulling geven aan zijn controlerende rol? 2.a. In hoeverre heeft het college het project conform de opdracht van de gemeenteraad uitgevoerd en hoe is de gemeenteraad hierover geïnformeerd?2 2.b. Voldoet de wijze waarop de gemeente invulling heeft gegeven aan zijn rol als opdrachtgever aan de daaraan te stellen eisen en in hoeverre is deze invulling van invloed geweest op de kostenoverschrijding die met de packagedeal is ontstaan?3

RIS276520 Raadsvoorstel 94/2014 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier, 7 november 2014. 'Met dit voorstel wordt de gemeenteraad gevraagd in te stemmen met de kaders van de gebiedsontwikkeling Spuikwartier' (p.2). 2

Deze onderzoeksvraag is in de loop van het onderzoek toegevoegd, zie de toelichting in de tekst.

3. Zijn de lasten, baten en risico's ten aanzien van de exploitatie van het Onderwijs en Cultuurcomplex inzichtelijk en onderbouwd en in hoeverre worden de risico's beheerst?4 De oorspronkelijke aanleiding voor ons onderzoek was het geactualiseerde bedrijfsplan van oktober 2017. De onderzoeksopzet voorzag daarom in een nadruk op de bedrijfsexploitatie van DMC en de (financiële-) risico’s voor de gemeente bij die bedrijfsexploitatie (onderzoeksvraag 3). In de loop van het onderzoek bleek het relevant om uitgebreider aandacht te besteden aan de financiële kaderstelling (onderzoeksvraag 1) en de uitvoering van het bouwproject door het college (onderzoeksvraag 2.a.). De analyse van de kaderstelling en uitvoering zijn onderdeel van deel 1 van het onderzoek. De kaderstelling uit 2014 werd in juli 2018 gewijzigd met het vaststellen van het raadsbesluit over de packagedeal van de gemeente met de aannemer van het OCC; Cadanz. De packagedeal was voor de rekenkamer aanleiding in het onderzoek ook aandacht te besteden aan de wijze waarop het college invulling heeft gegeven aan zijn rol als opdrachtgever (onderzoeksvraag 2.b.). Hiermee werd de afbakening van het onderzoek uitgebreid en is aan het onderzoek een analyse van de aanbesteding, het contract en het contractmanagement door de gemeente toegevoegd. Prof.mr. C.E.C.

Jansen van het Centre for Public Contract Law & Governance, Vrije Universiteit Amsterdam, heeft deze analyse in opdracht van de rekenkamer uitgevoerd. Deze analyse is opgenomen in deel 2 van het onderzoek. Ten slotte hebben wij in de loop van het onderzoek besloten de analyse van de bedrijfsexploitatie op te nemen in een later te publiceren deelonderzoek. De publicatie door DMC van een herzien bedrijfsplan in oktober 2019 kwam juist op het moment dat ons feitenonderzoek voor alle onderdelen vrijwel afgerond was. We hebben daarom het besluit genomen een geactualiseerde analyse van het bedrijfsplan uit te stellen en de eerste twee delen van het onderzoek eerst af te ronden. Het voorliggend rapport betreft de eerste twee delen met de beantwoording de eerste twee onderzoeksvragen. De afronding van de analyse van het bedrijfsplan (deel 3) voeren wij na publicatie van de eerste twee delen uit (zie de weergave van de indeling van het onderzoek in onderstaande Figuur 1).

In de onderzoeksopzet was dit de eerste deelvraag. Omdat in het onderzoek uiteindelijk eerst naar de kaderstelling door de gemeenteraad en de uitvoering door het college is gekeken en de analyse van de bedrijfsexploitatie als laatste onderdeel is uitgevoerd, is de volgorde van de onderzoeksvragen hierop aangepast.

Figuur 1

Indeling van het onderzoek en onderzoeksvragen.

1.2 Proces Op 5 november 2019 hebben wij de afgeronde onderzoeksdelen (1&2) aangeboden voor feitelijk wederhoor aan de ambtelijke organisatie. Dit wederhoor heeft uiteindelijk ruim 3 maanden geduurd (zie voor een uitgebreidere toelichting de inleiding van het feitenrapport) en de verwerking van dit wederhoor kostte eveneens ruim 3 maanden. Hierbij speelde ook een rol dat tijdens deze verwerking het raadsvoorstel ‘Actualisering dekkingsbesluit Amare en verwacht bedrijfsresultaat Amare’ aan de gemeenteraad werd voorgelegd.5 Omdat dit raakte aan onderdelen van ons onderzoek, was het nodig een aantal van de analyses in ons onderzoek te actualiseren. Daarnaast hebben wij naar aanleiding van dit raadsvoorstel een informerende brief opgesteld voor de gemeenteraad.6

1.3 Informatieverstrekking Een belangrijke factor voor de lange doorlooptijd van dit onderzoek is de wijze waarop wij gevraagde informatie voor dit onderzoek hebben ontvangen. Veelal ontvingen wij pas na herhaald verzoek en na enkele maanden de door ons gevraagde informatie. Dit heeft in de uitvoering van het onderzoek geleid tot vergaande vertraging. In onderstaande figuur is voor verschillende peildata weergegeven welk aantal gevraagde documenttitels (dit kan soms een veelheid aan afzonderlijke documenten betreffen) wij op dat moment wel en niet hadden ontvangen. Een aantal van de nog openstaande informatieverzoeken heeft de gemeente

RIS304964 ‘Actualisering dekkingsbesluit Amare en verwacht bedrijfsresultaat Amare’ van 17 maart 2020.

RIS305278 Constateringen van de rekenkamer bij raadsvoorstel ‘Actualisering dekkingsbesluit Amare’, 15 mei 2020.

gedurende het feitelijk wederhoorproces aangeleverd. Wij gaan er vanuit de relevante informatie voor onze analyse daarmee te hebben ontvangen, maar kunnen niet uitsluiten dat er relevante zaken zijn waarover de ambtelijke organisatie en/of het college geen informatie heeft kunnen of willen aanleveren.

Figuur 2 Overzicht van ontvangen en niet ontvangen informatie op diverse peildata gedurende ons onderzoek

2. Uitgangspunten In de eerste twee delen van dit onderzoek naar het Onderwijs- en Cultuurcomplex worden de kaderstelling en realisatie van het gebouw beoordeeld. De rekenkamer hanteert bij die beoordeling een normenkader dat als bijlage bij dit onderzoeksrapport is opgenomen. De belangrijkste uitgangspunten bij de beoordeling zijn: •

Op 7 november 2014 heeft de raad de kaders vastgelegd voor de realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex. Deze kaders omvatten in ieder geval een maximaal budget voor de ontwikkeling en realisatie van het gebouw en bepalen welke prestatie voor het beschikbaar gestelde budget geleverd moet worden.

•

De prestatie die volgens het raadsbesluit voor het ter beschikking gestelde budget geleverd moet worden is de ontwikkeling en realisatie van het OCC conform de beschrijving in het Programma van Eisen. Daarnaast zijn in het raadsbesluit en in de toelichting daarop zaken vastgelegd die de rekenkamer beschouwt als onlosmakelijk onderdeel van het besluit. Relevant daarbij is met name paragraaf 5 ‘Programma van eisen, prestatie-eisen, outputspecificatie’, van de toelichting bij het raadsvoorstel, waarin een opsomming is opgenomen van de zaken die gerealiseerd moeten worden met het ter beschikking gestelde investeringskrediet.

•

Het ter beschikking gestelde investeringskrediet voor de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex conform het raadsbesluit en het Programma van Eisen is € 177,4 miljoen. Hierbij inbegrepen is een bedrag van € 0,8 miljoen voor het realiseren van extra fietsparkeerplaatsen in het gebouw. De hoogte van het investeringskrediet is vastgelegd in punt VI van het besluit uit 2014.

•

Op 12 juli 2018 heeft de gemeenteraad het investeringskrediet voor de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuur Complex uitgebreid met € 33,5 miljoen tot € 210,9 miljoen. Met dit raadsbesluit is ook de opdracht op onderdelen aangepast (uitgebreid). Deze aanpassing van het inhoudelijke kader is niet uitputtend vastgelegd in het raadsbesluit, maar wel uitvoerig beschreven in een commissiebrief ‘Toelichting op de ontwerpaanpassingen Onderwijs- en Cultuurcomplex’ van 11 juli 2018. Deze beschrijving beschouwt de rekenkamer als de door de gemeenteraad vastgestelde aanpassing van de inhoudelijke kaders van 7 november 2014.

•

Waar in dit rapport gesproken wordt van de ‘ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex’, betreft dit alle prestaties die conform de raadsbesluiten uit 2014 en 2018 geleverd moeten worden voor het ter beschikking gestelde investeringskrediet.

3. Conclusies en aanbevelingen 3.1 Hoofdconclusie: Bij de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex heeft het college onvoldoende invulling gegeven aan de informatieplicht richting de gemeenteraad en aan de rol van opdrachtgever. De gemeenteraad is onvoldoende in staat gesteld om zich een helder beeld te kunnen vormen van de financiële gevolgen van het raadsbesluit voor de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex. De kosten voor de ontwikkeling en realisatie waren bij de besluitvorming over het investeringskrediet in 2014 en bij de uitbreiding daarvan in 2018 in beide gevallen hoger dan waarvoor de gemeenteraad een investeringskrediet heeft verstrekt.

3.2 Deelconclusies Conclusie 1: De gemeenteraad is bij de besluitvorming in 2014 en gedurende het ontwerp- en bouwproces onvoldoende transparant en tijdig geïnformeerd over de geraamde en gerealiseerde kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijsen Cultuurcomplex. De geraamde en gerealiseerde kosten zijn daarbij aan de gemeenteraad steeds lager gepresenteerd dan de werkelijke kosten.

Toelichting: De geraamde kosten voor ontwikkeling en realisatie van het OCC overstegen al tijdens de besluitvorming in 2014 het ter beschikking gestelde investeringskrediet. De totale kosten voor ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex werden in 2014 geraamd op € 193,6 mln., wat een overschrijding is van € 16,2 mln. ten opzichte van het investeringskrediet van € 177,4 mln. In de uitwerking van het ontwerp is (op onderdelen) afgeweken van het Programma van Eisen, wat voor de gemeenteraad onvoldoende (tijdig) inzichtelijk is gemaakt. De afwijkingen hebben bijgedragen aan een stijging van de kosten. Ook na het instemmen in juli 2018 met uitbreiding van het investeringskrediet tot € 210,9 mln., naar aanleiding van de packagedeal met de aannemer over meerkosten, overstijgen de geraamde kosten voor ontwikkeling en realisatie van het OCC het (uitgebreide) ter beschikking gestelde investeringskrediet. Na vaststelling van de packagedeal in juli 2018 waren de totale kosten € 223,3 mln. (gerealiseerde en geraamde nog te realiseren kosten). Daarmee is uiteindelijk een totaal van € 12,4 mln. aan kosten voor

het OCC voor de gemeenteraad niet inzichtelijk gemaakt. Lees hier meer over de onderbouwing van deze conclusie en verwijzingen naar onderliggende bevindingen.

Conclusie 2: De wijze waarop het college als opdrachtgever uitvoering heeft gegeven aan de gekozen contractvorm is op onderdelen strijdig met het uitgangspunt van die contractvorm dat de aannemer na het verlenen van de opdracht een zo groot mogelijke ontwerpvrijheid heeft, binnen de kaders van de opdracht. De huurders van het OCC hebben hierdoor de ruimte gekregen extra wensen in te brengen tijdens het ontwerpproces. Dit heeft bijgedragen aan de stijging van kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC.

Toelichting: De huurders van het Onderwijs- en Cultuurcomplex kregen voor het geven van goedkeuring op ontwerpvoorstellen van de aannemer meer ruimte dan in het licht van de gekozen contractvorm geëigend is. Als gevolg hiervan is het college in de loop van 2018 genoodzaakt geweest tot een afspraak te komen met de huurders en de aannemer over het honoreren van een aantal uitbreidingen van de opdracht en daarmee het accepteren van extra kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex. Het college heeft, zoals contractueel wel was afgesproken, deze kosten niet met de huurders verrekend, maar voor rekening van de gemeente genomen. Lees hier meer over de onderbouwing van deze conclusie en verwijzingen naar onderliggende bevindingen.

Conclusie 3: Er is onvoldoende aandacht voor en zicht op de structurele kosten voor de gemeente die voortkomen uit de vastgoed- en bedrijfsexploitatie voor het Onderwijs- en Cultuurcomplex. Voor de gemeenteraad is daardoor niet voldoende inzichtelijk welke bijdragen de gemeente doet en in de toekomst moet doen aan het OCC. Ook is onvoldoende inzichtelijk dat zowel de gemeente als de stichting DMC jaarlijks gaan toeleggen op de huisvestingskosten van het KC, omdat het KC deze kosten zelf niet kan dragen. Tot slot is voor de gemeenteraad niet zichtbaar dat de gemeente desondanks op de vastgoedexploitatie een overschot realiseert over de hele looptijd van 40 jaar van € 3,92 mln. gemiddeld per jaar.

DMC van januari 2020 is het tekort op de huisvesting van het KC toegenomen tot geraamd € 1,2 mln. per jaar en bedraagt het positieve resultaat op de huisvesting van NDT en RO jaarlijks € 1,4 mln. Dit ondanks een korting voor DMC van € 0,3 mln. op de aan de gemeente te betalen huur voor het KC-deel, welke is vastgesteld met het raadsbesluit ‘Actualisering dekkingsbesluit Amare’ van juni 2020. De gemeente zelf draagt via de vastgoedexploitatie daarnaast jaarlijks gemiddeld nog € 1,3 mln. bij aan de huisvesting van het KC. De tekorten ontstaan omdat het KC onvoldoende huur betaalt om alle huisvestingslasten te dekken. De tekorten zijn voor de gemeenteraad niet inzichtelijk, waardoor tevens niet duidelijk is welke kosten het KC wel zelf draagt en welke niet. Het ontbrak en ontbreekt in de bedrijfsplannen van het DMC onder meer aan inzicht in de lasten en baten met betrekking tot de extra culturele programmering voor het OCC ten opzichte van de situatie in de oude theaters in 2014. Dit brengt het risico met zich mee van een verder toenemend tekort op de bedrijfsexploitatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex en daarmee samenhangend extra benodigde bijdragen vanuit de gemeente aan de bedrijfsvoering.

Voor de gemeenteraad was en is het ten slotte niet inzichtelijk dat het resultaat op de vastgoedexploitatie voor de gemeente leidt tot een overschot aan dekkingsmiddelen over de volle looptijd. Dit overschot ontstaat door het verschil tussen de beschikbare dekking op de begroting voor kapitaallasten en de daadwerkelijke kapitaallasten over de hele looptijd van de vastgoedexploitatie voor rente en afschrijving op de investering. Het overschot is op basis van de gegevens uit 2020 gemiddeld € 3,92 mln. per jaar. Lees hier meer over de onderbouwing van deze conclusie en verwijzingen naar onderliggende bevindingen.

3.3 Aanbevelingen Aanbeveling 1 Werk als gemeenteraad de bepalingen uit de gemeentewet met betrekking tot het afleggen van verantwoording over het gevoerde bestuur en de informatieplicht van het college aan de gemeenteraad uit in concrete regels. Evalueer na vaststelling deze regels en de naleving daarvan periodiek in samenspraak tussen college en gemeenteraad. Het doel hierbij is het gemeentebestuur concrete handvatten te geven voor de informatievoorziening aan de gemeenteraad en het college kaders te geven voor het afleggen van verantwoording over het gevoerde bestuur. Toelichting: De gemeentewet bepaalt in artikel 169 dat het college en elk van zijn leden verantwoording verschuldigd zijn aan de raad over het gevoerde bestuur.7 Daartoe dienen zij de raad onder meer alle inlichtingen te geven die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak. In de huidige gedragscode voor het college is in de inleiding opgenomen ‘De ambtsdragers aan wie en de organen waaraan het dagelijks bestuur is opgedragen, zijn over hun bestuurlijke handelen en over hun functioneren verantwoording schuldig aan de

Gemeentewet, art. 169.

volksvertegenwoordigende organen. Aan het dagelijks bestuur en de bestuurders worden ook in de gedragscode bijzondere eisen gesteld om optimale openheid en controleerbaarheid mogelijk te maken’.8 Deze bepaling is niet nader uitgewerkt, niet in de gedragscode en niet anderszins. Het gemeentebestuur heeft daardoor onvoldoende kaders voor het transparant maken van het bestuurlijk handelen door het dagelijks bestuur en het stimuleren van openheid en controleerbaarheid van het gemeentebestuur. Een concretere uitwerking heeft als doel deze kaders wel te scheppen en tevens handvatten te bieden voor een periodieke evaluatie daarvan door de gemeenteraad in samenspraak met het college van burgemeester en wethouders.9

Aanbeveling 2 Draag het college op om bij toekomstige raadsvoorstellen en -besluiten over het investeringskrediet en/of de dekking daarvan de totale investering en de wijze van bekostiging (bijvoorbeeld via een investeringskrediet of via de grondexploitatie) inzichtelijk te maken.

Aanbeveling 3 Hanteer voor het bepalen van de benodigde dekking voor de kapitaallasten die voortkomen uit de investering in het OCC de gemiddelde lasten over de hele looptijd. Herzie tevens de uitgangspunten met betrekking tot de huur voor het KC-deel met als doel inzichtelijk te maken welke kosten het KC voor zijn huisvesting zelf draagt en welke kosten bij de gemeente liggen. De huurbijdrage voor het KC-deel dient daartoe aangewend te worden voor de exploitatielasten voor dat gebouwdeel. De gemeente neemt de volledige investering in het gebouw, waaronder het KC-deel, voor zijn rekening.

Aanbeveling 4 Draag het college op te borgen dat de huuropbrengsten voor DMC tenminste gelijk zijn aan de huurafdracht van DMC aan de gemeente. Hiervoor is het nodig dat de huurafspraken met DMC en waar mogelijk met de onderhuurders worden herzien, met als uitgangspunt dat DMC niet belast wordt voor de huisvesting van het KC, waarbij: •

DMC aan de gemeente een huur betaalt die exploitatielasten-dekkend is voor het nietKC-deel van het gebouw.

•

DMC aan de gemeente een huur betaalt die exploitatielasten-dekkend is voor het KCdeel van het gebouw, met dien verstande dat de gemeente een bijdrage verstrekt aan

RIS290921 Voorstel van het college inzake Gedragscode integriteit burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag 2016, p 2.. 9

Er zijn verschillende voorbeelden van nadere uitwerking van het bepaalde in Gemeentewet art. 169, bijvoorbeeld: ‘Handvest informatievoorziening gemeenteraad’, gemeente ’s Hertogenbosch, 4 maart 2016 en ‘Invulling actieve informatieplicht college 2018’, gemeente Enschede, 25 juni 2018.

DMC ter compensatie van de te lage huurbijdrage van het KC aan DMC. Deze bijdrage kan verrekend worden met de huur van DMC aan de gemeente. •

de betalingen van RO en NDT aan DMC voor huur- en servicelasten afgestemd worden op de daadwerkelijke lasten van DMC voor huur- en servicekosten voor deze onderhuurders.

Aanbeveling 5 Neem in de verordening financieel beheer en beleid op dat: •

Het college bij grotere investeringsprojecten de afwegingen, waaronder die ten aanzien van risico's en de beheersing daarvan, die ten grondslag liggen aan de keuze voor de contractvorm(en) voor ontwikkeling en realisatie, met de gemeenteraad deelt.

•

In raadsvoorstellen voor investeringen de wijze van bekostiging duidelijk wordt gemaakt (via een activering, direct als last in de begroting, via een grondexploitatie etc.).

•

Kapitaallasten ten behoeve van investeringen berekend worden als gemiddelde van de kapitaallasten over de volledige looptijd van de betreffende Vastgoedexploitatie opdat de beschikbare dekkingsmiddelen structureel gelijk zijn aan de benodigde dekkingsmiddelen voor kapitaallasten.

•

Er een egalisatiereserve wordt ingesteld binnen het programma Financiën gekoppeld aan het Meerjarig Investeringsprogramma (MIP), waarmee het verschil tussen de fluctuerende benodigde dekking en de op de begroting beschikbare structurele dekking voor het MIP wordt geëgaliseerd.

•

Dat in vastgoedexploitaties een administratief onderscheid wordt gemaakt tussen 1) de investering en de bekostiging daarvan (kapitaallasten) en 2) de exploitatielasten en de dekking daarvan, waarbij dekkingsmiddelen voor kapitaallasten op de begroting alleen aangewend mogen worden voor het resultaat op de investering (kapitaallasten). Dit om te voorkomen dat niet inzichtelijk is welke lasten door wie worden gedragen. Exploitatielasten worden in overeenstemming met het gemeentelijk vastgoedbeleid gedekt uit huurbijdragen.

Aanbeveling 6 Geef het college opdracht een plan van aanpak op te stellen voor uitwerking van aanbevelingen 1 tot en met 5 en dit binnen 6 maanden voor te leggen voor besluitvorming aan de gemeenteraad.

3.4 Conclusie 1 Conclusie 1: De gemeenteraad is bij de besluitvorming in 2014 en gedurende het ontwerp- en bouwproces onvoldoende transparant en tijdig geïnformeerd over de geraamde en gerealiseerde kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs13

en Cultuurcomplex. De geraamde en gerealiseerde kosten zijn daarbij aan de gemeenteraad steeds lager gepresenteerd dan de werkelijke kosten.

Deze conclusie is gebaseerd op de volgende punten: De geraamde realisatiekosten van het OCC overschrijden het in 2014 ter beschikking gestelde investeringskrediet; In de uitwerking van het ontwerp is (op onderdelen) afgeweken van het Programma van Eisen, wat tot kostenstijging heeft geleid. In de uitvoering heeft het college aanvullend middelen voor de realisatie van het gebouw aangewend en de raad daarover niet of onvolledig geïnformeerd; De dekking voor het investeringskrediet was in 2014 onvolledig; De geraamde kosten voor de gebiedsontwikkeling waren zowel bij het nemen van het besluit in 2014 als daarna niet inzichtelijk voor de gemeenteraad. Hieronder worden de bovenstaande punten nader toegelicht met onderliggende bevindingen. Bij elke bevinding is een link toegevoegd naar een uitgebreide toelichting op de betreffende bevinding in het gedeelte ‘Feitenrapport’ van deze publicatie.

3.4.1 De realisatiekosten van het OCC overschrijden het in 2014 ter beschikking gestelde investeringskrediet. Het college overschreed al ten tijde van de besluitvorming in 2014 het door de gemeenteraad ter beschikking gestelde onrendabele investeringskrediet voor de ontwikkeling- en realisatie van het OCC van € 177,4 mln. met € 16,2 mln. Dit bedrag bestaat uit een buiten het investeringskrediet gehouden bedrag van € 7,8 mln. voor onvoorziene kosten (risicoreservering) en € 8,4 mln. aan bouwkosten die via de grondexploitatie worden betaald. De werkelijke raming van kosten voor de ontwikkeling- en realisatie van het OCC kwam daarmee op het moment van besluitvorming op € 193,6 mln. Dit is voor de raad niet inzichtelijk gemaakt. De kosten voor de gebiedsontwikkeling waren € 9,0 mln., terwijl het college aangaf dat dit € 9,2 mln. zou zijn. De totale kosten voor het project, inclusief de gebiedsontwikkeling, werden daarmee in 2014 door het college al geraamd op € 202,6 mln. Dit is € 16 mln. meer dan de som van gebouw (€ 177,4 mln.) en gebied (€ 9,2 mln.) zoals gepresenteerd door het college. Lees meer In het raadsvoorstel 'Kaders en kredietvoorstel gebiedsontwikkeling Spuikwartier' werd onterecht gesteld dat het OCC goedkoper zou zijn dan het oude plan 'Spuiforum' uit 2013.

In de vergelijking werden bij de kosten van het plan uit 2013 de kosten voor de gebiedsontwikkeling (€ 4,2 mln.) meegeteld terwijl deze kostenpost in 2014 (toen € 9,2 mln.) níet werd meegeteld in de totale kosten. Volgens de vergelijking zou het Spuiforum € 181,6 mln. hebben gekost. Bij dit bedrag was onterecht € 0,5 mln. aan kosten opgeteld bij de oorspronkelijke som voor de realisatie van het Spuiforum van € 181,1 mln., waardoor het verschil met het nieuwe plan groter werd voorgesteld dan het in werkelijkheid was. In de vergelijking werden de 'all-in' realisatiekosten voor het OCC weergegeven als € 176,6 mln. Hierboven is aangegeven dat de daadwerkelijke kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC op dat moment geraamd werden op € 193,6 mln. Lees meer Een bedrag van € 7,8 mln. is onterecht niet opgenomen in het ter beschikking gestelde investeringskrediet van € 177,4 mln. Dit bedrag voor een risicoreservering bij het project voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC is in strijd met de financiële regels in de Reserve Grondbedrijf en de Reserve Grote Projecten ondergebracht en niet (als onvoorzien) opgenomen in het budget voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC. Hierdoor werd het OCC goedkoper gepresenteerd dan het in werkelijkheid was. Het toevoegen van deze middelen aan de reserves was in strijd met de verordening beheersregels grondexploitaties.

Tijdens de uitvoering zijn tevens mutaties in deze reserves doorgevoerd ten bate van het project OCC, waarmee € 3,5 mln. van de 'risicoreservering' is besteed. Voor een bedrag van € 2,8 mln. is dit besteed aan het afdekken van het toegenomen risicoprofiel op de grondexploitatie Spuikwartier in 2016. Die bestemming is niet in overeenstemming met het doel van de risicoreservering zoals door de raad vastgelegd met het besluit op het raadsvoorstel ‘Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier. Lees meer Een deel van de kosten voor ontwikkeling en realisatie van het OCC, ter hoogte van € 8,4 mln., werd buiten het zicht van de gemeenteraad uit de grondexploitatie bekostigd en vormt 15

geen onderdeel van het door de gemeenteraad met het besluit ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ beschikbaar gestelde investeringskrediet voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC (zie ook Bevinding 6). Met de toevoeging van deze middelen aan het budget voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC heeft het college de kaders van het beschikbaar gestelde investeringskrediet overschreden. Tevens werd hierdoor het OCC goedkoper gepresenteerd dan het in werkelijkheid was. Ook heeft het college in strijd met het ‘Besluit Begroting en Verantwoording’ een deel van de ontwikkeling- en realisatiekosten niet geactiveerd. Lees meer Met het raadsbesluit van 12 juli 2018, betreffende de ‘packagedeal’ met de aannemer van het OCC, is het door de gemeenteraad beschikbaar gestelde budget voor het gebouw niet met de door het college in datzelfde raadsvoorstel genoemde € 20 mln., maar met € 33,5 mln. uitgebreid tot in totaal € 210,9 mln. De aannemer kreeg door de packagedeal € 31 mln. extra voor de opdracht. Lees meer Ook na besluitvorming over het raadsvoorstel ‘Onderwijs- en cultuurcomplex – Spuikwartier’ in juli 2018, waarmee de gemeenteraad instemde met het uitbreiden van het investeringskrediet tot € 210,9 mln., resteren er nog kosten voor een bedrag van € 12,4 mln. die niet inzichtelijk zijn voor de gemeenteraad.

De totale kosten voor de realisatie van het OCC zijn na het raadsbesluit van 12 juli 2018 € 223,3 mln. (€ 210,9 mln. plus € 12,4 mln.) Dat is € 45,9 mln. meer dan het oorspronkelijke investeringskrediet van € 177,4 mln. Lees meer

3.4.2 In de uitwerking van het ontwerp is (op onderdelen) afgeweken van het Programma van Eisen, wat tot kostenstijging heeft geleid10 Beoordeling norm 2 en 3. Voor de beoordeling van de wijze waarop het college uitvoering heeft gegeven aan de door de gemeenteraad vastgestelde inhoudelijke kaders hebben we een selectie gemaakt van zeventien elementen die relevant zijn voor de realisatie van het raadsbesluit. Bij vijf van de zeventien elementen was in het raadsvoorstel onvoldoende duidelijk omschreven wat beoogd werd te realiseren en één onderdeel, het ontwerpproces, kwam helemaal niet aan de orde in de kaderstellende documenten. Mede door het niet duidelijk formuleren van deze elementen in het Programma van Eisen is op deze onderdelen in het verdere ontwerpproces onduidelijkheid ontstaan over de uitvoering ervan. Het college heeft deze onduidelijkheid in de formulering van de vraagspecificatie niet hersteld. Voorbeelden hiervan zijn de alzijdigheid van het gebouw en de multifunctionaliteit van de concertzaal. In het eerste geval heeft het college meerkosten moeten maken om aan de verwachtingen van de raad te kunnen voldoen en in het tweede geval is een onderdeel van

In afwijking van de onderbouwing bij de andere punten, is hier gekozen voor een weergave van de beoordeling op basis van bevindingen. Dit omdat het aantal bevindingen voor dit onderwerp erg hoog is. Bij doorklikken wordt vervolgens verwezen naar de achterliggende bevindingen in het feitenrapport.

het gebouw dat door de raad werd gezien als vaststaand onderdeel van het Programma van Eisen niet gerealiseerd. De kaderstelling door de gemeenteraad was daarmee onvoldoende specifiek, meetbaar en controleerbaar om te waarborgen dat het gevraagde ook zou worden gerealiseerd. Lees meer Beoordeling normen 4 en 5: Ondanks de toezegging van het college dat de DBM constructie waarborgt dat geen afwijkingen mogelijk zijn in tijd, kosten en kwaliteit, is uiteindelijk van al deze kaders afgeweken. In totaal is bij negen van de zeventien geanalyseerde elementen sprake van een afwijking van de kaderstelling in enige vorm. De uitwerking door het college van de door de raad gestelde kaders boden deze ruimte en/of het college heeft niet afdoende bewaakt en tijdig afgedwongen om in lijn met de gestelde kaders te werken. In de meeste gevallen is de gemeenteraad hierover tevens onvoldoende duidelijk en tijdig geïnformeerd. Lees meer

3.4.3 In de uitvoering heeft het college aanvullend middelen voor de realisatie van het gebouw aangewend en de raad daarover niet of onvolledig geïnformeerd Het college heeft in 2015 een deel van de aan Cadanz verstrekte opdracht voor ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex, de overkapping van de expeditie, aan een derde partij vergeven voor een bedrag van € 0,5 mln., zonder deze kosten in mindering te brengen op de aanneemsom voor Cadanz. Met het aanwenden van deze extra middelen vanuit de grondexploitatie voor de realisatie van een deel van het OCC heeft het college de kaders van de gemeenteraad overschreden, welke bepalen dat het OCC gerealiseerd dient te worden met het beschikbaar gestelde investeringskrediet. Het college heeft de gemeenteraad hierover niet geïnformeerd. Lees meer In 2016 ontstond vertraging van anderhalf jaar, als gevolg waarvan eerder al op de begroting opgenomen kapitaallasten voor de jaren 2019 en 2020 vrij zouden vallen. De € 7,5 mln. voor 2020 heeft het college in 2017 binnen het Meerjaren Investeringsprogramma (MIP) apart gehouden als risicovoorziening voor mogelijke tegenvallers in het project OCC zonder de gemeenteraad een voorstel voor te leggen voor de herbestemming van deze vrijvallende middelen. De voor het ontwikkelen en realiseren van het OCC beschikbare middelen stegen hierdoor naar € 201,6 mln.

De vrijvallende kapitaallasten over 2019 zijn gebruikt om tekorten binnen het MIP te dekken. Lees meer In de eerste helft van 2018 was het (toenmalige) college al bezig met de voorbereidingen op het overeenkomen van een pakket van ontwerpaanpassingen met de aannemer. Toen was al duidelijk dat hiermee extra kosten buiten het beschikbare budget zouden worden gemaakt én een vertraging in de oplevering zou optreden. De raad is hierover pas op 3 juli 2018 geïnformeerd. Lees meer Het college beoogde als onderdeel van het raadsbesluit ‘Onderwijs- en cultuurcomplex – Spuikwartier’ (‘packagedeal’, juli 2018) een toevoeging te doen van € 1,7 mln. aan het projectbudget voor het dekken van extra bouwrente. Deze toevoeging is wel genoemd in de 17

toelichting, maar niet opgenomen in het besluit (dictum). De raad heeft daardoor formeel niet ingestemd met de dekking en genoemde besteding van dit bedrag. Lees meer

3.4.4 De dekking voor het investeringskrediet was in 2014 onvolledig Door een onjuiste weergave van kosten was er bij de besluitvorming in 2014 € 0,5 mln. tekort in de dekking voor het plan Spuikwartier. Lees meer Naast de dekking van in totaal € 196,9 mln., zoals weergegeven in het raadsvoorstel ‘Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ van november 2014, benutte het college bestaande dekkingsmiddelen ten bate van de gebiedsontwikkeling Spuikwartier voor € 5,2 mln. Voor de gemeenteraad was dit in het raadsvoorstel niet inzichtelijk. Het totaal aan voor de gebiedsontwikkeling aangewende dekkingsmiddelen was daarmee € 202,1 mln. (tegenover een totaal aan kosten van € 202,6 mln.). Lees meer Een deel van het investeringskrediet van € 177,4 mln. voor ontwikkeling en realisatie van het OCC was ongedekt. Als onderdeel van de incidentele dekking van een deel van het investeringskrediet werd in het raadsvoorstel ‘Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ een bedrag van € 15 mln. aan ‘sponsorinkomsten/sparen KC/gemeente’ opgenomen. Uit de afspraken over deze sponsorinkomsten tussen de gemeente en de instellingen blijkt dat er geen zekerheid was over het realiseren van deze inkomsten, maar dat alleen de intentie was afgesproken deze te realiseren. Lees meer In de raming van de dekking uit sponsoropbrengsten zat een tekort van tot maximaal € 2,6 mln.

Dit omdat € 15 mln. aan sponsoropbrengsten netto een opbrengst van € 12,4 mln. betekent als gevolg van btw-verplichting over sponsorgeld. Lees meer

3.4.5 De geraamde kosten voor de gebiedsontwikkeling waren zowel bij het nemen van het besluit in 2014 als daarna niet inzichtelijk voor de gemeenteraad. Het college heeft in het raadsvoorstel niet toegelicht dat de bijdrage van € 9,2 mln. aan de grondexploitatie Wijnhavenkwartier ten goede kwam aan de grondexploitatie Spuikwartier. Deze relatie is voor de gemeenteraad onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Lees meer Het college heeft de kosten voor het afronden van het oude plan (€ 7,1 mln.) weergegeven in het raadsvoorstel ‘RV94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’, maar onterecht niet meegenomen in het totaal van kosten voor de gebiedsontwikkeling. Hierdoor presenteerde het college de gebiedsontwikkeling Spuikwartier goedkoper dan deze in werkelijkheid was. Lees meer De kosten voor de afwaardering van de oude theaters (€ 1,1 mln.) heeft het college buiten de grondexploitatie gehouden en onterecht niet opgenomen in het kostenoverzicht van de gebiedsontwikkeling in het raadsvoorstel. Hierdoor presenteerde het college de gebiedsontwikkeling Spuikwartier goedkoper dan het in werkelijkheid was. Lees meer Bij de besluitvorming over het raadsvoorstel ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ heeft het college de gemeenteraad niet geïnformeerd 18

over het feit dat uit de grondexploitatie een deel van de opdracht voor de toekomstige bouwer zou worden bekostigd, ter hoogte van € 8,4 mln. Een belangrijk deel van dit bedrag was tevens niet opgenomen in het overzicht van kosten in de, vertrouwelijk aan de raad gegeven, grondexploitatie. Lees meer De opbrengsten uit de verkoop van grond voor woningen in de commerciële ontwikkeling (de ontwikkeling naast het OCC-gebouw), zoals opgenomen in de grondexploitatie, zijn ruim 2,5 keer lager dan op basis van gemeentelijke uitgangspunten voor het berekenen van grondprijzen verwacht zou mogen worden. Lees meer Het college heeft de grond voor de commerciële ontwikkeling binnen de gebiedsontwikkeling Spuikwartier onder de marktwaarde verkocht aan VolkerWessels. VolkerWessels betaalt voor de woningen minder dan de helft van de grondwaarde voor het woningbouwprogramma die het concern zelf raamde in het kader van de bieding voor de gebiedsvisie. Ook op basis van de grondprijzenbrief van de gemeente zou de grondwaarde voor de woningen ruim 2 keer hoger moeten zijn dan de nu gerealiseerde opbrengst. Ondanks een toename van het aantal en de totale oppervlakte van de woningen door een aanpassing van het plan in 2017 en daarmee van de grondwaarde, is de door de ontwikkelaar te betalen prijs gelijk gebleven.

Het college heeft de gemeenteraad hier onjuist over geïnformeerd door te stellen dat de grondwaarde gelijk bleef. Lees meer Het college heeft de gemeenteraad niet geïnformeerd over het in 2015 ten laste van de grondexploitatie Spuikwartier overhevelen van een deel van de opdracht voor ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs en Cultuurcomplex naar de ontwikkelaar van de commerciële ontwikkeling binnen het Spuikwartier. Dit betreft het overkappen van de expeditie van het OCC. De kosten hiervoor van € 0,5 mln. worden verrekend in de grondexploitatie met de ontvangen grondprijs voor de commerciële ontwikkeling. De ontwikkelaar van de commerciële ontwikkeling is een dochter van het concern Royal VolkerWessels N.V. Deze onderneming is tevens 100% eigenaar van de aannemer van het Onderwijs- en Cultuurcomplex. De gemeente betaalt hiermee voor één deelopdracht tweemaal en dit aan hetzelfde concern. Lees meer Het begrip ‘weerstandsvermogen’ in het Raadsvoorstel Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier is onjuist gebruikt. De term wordt structureel onjuist gebruikt en de raad komt tevens structureel niet tegemoet aan vereisten uit BBV met betrekking tot weerstandsvermogen in de begrotingscyclus. Lees meer

3.5 Conclusie 2 Conclusie 2: De wijze waarop het college als opdrachtgever uitvoering heeft gegeven aan de gekozen contractvorm is op onderdelen strijdig met het uitgangspunt van die contractvorm dat de aannemer na het verlenen van de opdracht een zo groot mogelijke ontwerpvrijheid heeft, binnen de kaders van de opdracht. De huurders van het OCC 19

hebben hierdoor de ruimte gekregen extra wensen in te brengen tijdens het ontwerpproces. Dit heeft bijgedragen aan de stijging van kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC.

Deze conclusie is gebaseerd op de volgende punten: De afspraken tussen gemeente, huurders en de aannemer over inbreng van de huurders in het ontwerpproces zijn niet in overeenstemming met de gekozen contractvorm De wijze van regievoering door de gemeente over het ontwerpproces liet teveel ruimte aan de instellingen bij het goedkeuren van ontwerpvoorstellen van de aannemer Hieronder worden de bovenstaande punten nader toegelicht met onderliggende bevindingen. Bij elke bevinding is een link toegevoegd naar een uitgebreide toelichting op de betreffende bevinding in het gedeelte ‘Feitenrapport’ van deze publicatie.

3.5.1 De afspraken tussen gemeente, huurders en de aannemer over inbreng van de huurders in het ontwerpproces zijn niet in overeenstemming met de gekozen contractvorm De gemeente heeft een afweging gemaakt van een aantal aspecten en randvoorwaarden waarmee zij bij de realisatie van het project naar verwachting te maken zou krijgen. Op basis van haar afweging heeft de gemeente vervolgens een keuze voor een gecombineerde contractvorm voor ‘Design, Build and Maintain’ (DBM) gemaakt. Die beslissing heeft zij blijkens het onderzochte dossier onderbouwd. Uit het dossier kan niet worden opgemaakt in hoeverre het college bij deze afweging alle relevante aspecten, zoals die in de Leidraad Aanbesteding Bouwopdrachten worden genoemd, heeft meegenomen. Wat daar wel uit kan worden opgemaakt, is dat de keuze voor DBM ten dele wel en ten dele niet op rationele gronden is gebaseerd. Lees meer De mate van de door de gemeente gekozen detaillering van de eisen van de vraagspecificatie bij de aanbesteding is consistent met de keuze voor de bouworganisatievorm DBM. Lees meer 20

De gemeente heeft met de Instellingen afspraken gemaakt over hun betrokkenheid bij het ontwerpproces. Die afspraken zijn onvoldoende duidelijk en onvoldoende geclausuleerd. Zij roepen het risico in het leven dat de Instellingen een veel grotere invloed op het ontwerpproces kunnen opeisen dan de winnende inschrijver zou mogen verwachten op basis van de normatieve uitgangspunten en bepalingen van de Model Basisovereenkomst (MBO) met de bijbehorende Uniforme Algemene Voorwaarden – Gecombineerde Contractvorm (UAV-GC 2005) waar de gemeente zich jegens de winnende inschrijver aan moet houden. De gemeente heeft verzuimd om in deze fase goed “vooruit te denken” over hoe de met de Instellingen te maken procesafspraken zich dienen te verhouden tot de met de winnende inschrijver te maken afspraken. Die procesafspraken zijn overigens onvoldoende duidelijk en concreet om afdoende te kunnen bijdragen aan de beheersing van het risico waarvoor zij door de gemeente in het leven zijn geroepen. Lees meer De wijze waarop de gemeente de betrokkenheid van de Instellingen bij het ontwerpproces van de opdrachtnemer beoogt te regelen in haar overeenkomst met de opdrachtnemer, is in strijd met het normatieve uitgangspunt dat aan de opdrachtnemer vanaf het moment van totstandkoming van de overeenkomst ontwerpvrijheid toekomt binnen de kaders van de eisen van de vraagspecificatie.

De betrokkenheid van de Instellingen bij het ontwerpproces van de opdrachtnemer zoals die in de door de gemeente beoogde regeling is vormgegeven, past derhalve niet bij de bouworganisatievorm ‘Design, Build and Maintain’. De gemeente wijkt met haar beslissing bovendien af van de normatieve uitgangspunten waarop de systematiek van toetsing en acceptatie van de Uniforme Algemene Voorwaarden voor deze gecombineerde contractvorm (UAV-GC 2005) is gebaseerd. Lees meer

3.5.2 De wijze van regievoering door de gemeente over het ontwerpproces liet te veel ruimte aan de instellingen bij het goedkeuren van ontwerpvoorstellen van de aannemer De gemeente heeft tijdens de contractmanagementfase onvoldoende regie gevoerd in de voortdurende discussie over de ruimte die Instellingen hadden om binnen de kaders van de vraagspecificatie alternatieve oplossingen aan te dragen voor door de opdrachtnemer gekozen ontwerpoplossingen. De rol die de Instellingen in deze discussie in konden nemen, is strijdig met het normatieve uitgangspunt dat de gemeente zich na het sluiten van de overeenkomst terughoudend moet opstellen wat betreft het ingrijpen in de ontwerpvrijheid van de opdrachtnemer alsmede met het uitgangspunt dat zij ook overigens alleen onder strikte voorwaarden ontwerpbeslissingen van de opdrachtnemer kan (laten) controleren en de acceptatie daarvan kan weigeren. De oorsprong van de discussie ligt in de onvoldoende duidelijke afspraken die de gemeente heeft gemaakt, zowel met de Instellingen zelf als met de opdrachtnemer, over de betrokkenheid van de Instellingen bij het ontwerpproces en over hun goedkeuringsrechten. Lees meer De gemeente heeft tijdens de contractmanagementfase onvoldoende regie gevoerd in de discussie met betrekking tot de criteria op basis waarvan de Instellingen door de opdrachtnemer aangeleverde ontwerpproducten konden beoordelen.

Hierdoor bleef zowel 21

aan de kant van de Instellingen als aan de kant van de opdrachtnemer teveel onduidelijkheid over de te hanteren beoordelingscriteria. De oorsprong van de discussie ligt in de onvoldoende duidelijke afspraken die de gemeente heeft gemaakt, zowel met de Instellingen zelf als met de opdrachtnemer, over de goedkeuringsrechten van de Instellingen. Lees meer De gemeente heeft tijdens de contractmanagementfase onvoldoende duidelijkheid geboden aan zowel de Instellingen als de opdrachtnemer over de procedurele kaders voor de goedkeuring en acceptatie van door de opdrachtnemer geleverde ontwerpproducten. De oorsprong van de onduidelijkheid ligt in het feit dat de gemeente heeft verzuimd zowel met de Instellingen als met de opdrachtnemer voldoende duidelijke afspraken te maken over het proces van goedkeuring en acceptatie. Lees meer

3.6 Conclusie 3 Conclusie 3: Er is onvoldoende aandacht voor en zicht op de structurele kosten voor de gemeente die voortkomen uit de vastgoed- en bedrijfsexploitatie voor het Onderwijs- en Cultuurcomplex. Voor de gemeenteraad is daardoor niet voldoende inzichtelijk welke bijdragen de gemeente doet en in de toekomst moet doen aan het OCC. Ook is onvoldoende inzichtelijk dat zowel de gemeente als de stichting DMC jaarlijks gaan toeleggen op de huisvestingskosten van het KC, omdat het KC deze kosten zelf niet kan dragen. Tot slot is voor de gemeenteraad niet zichtbaar dat de gemeente desondanks op de vastgoedexploitatie een overschot realiseert over de hele looptijd van 40 jaar van € 3,92 mln. gemiddeld per jaar.

Toelichting: De gemeenteraad heeft geen zicht op het totaal van, directe en indirecte, bijdragen van de gemeente aan de bedrijfsvoering van het OCC. Volgens het bedrijfsplan van DMC uit 2013 moest DMC geraamd € 0,95 mln. per jaar toeleggen op de huisvesting van het KC, terwijl het zou verdienen op de huisvesting van het RO en NDT, waar het gaat om een bedrag van geraamd € 1,76 mln. per jaar. Volgens de gegevens uit het bedrijfsplan 2022 van DMC van januari 2020 is het tekort op de huisvesting van het KC toegenomen tot geraamd € 1,2 mln. per jaar en bedraagt het positieve resultaat op de huisvesting van NDT en RO jaarlijks € 1,4 mln. Dit ondanks een korting voor DMC van € 0,3 mln. op de aan de gemeente te betalen huur voor het KC-deel, welke is vastgesteld met het raadsbesluit ‘Actualisering dekkingsbesluit Amare’ van juni 2020. De gemeente zelf draagt via de vastgoedexploitatie daarnaast jaarlijks gemiddeld nog € 1,3 mln. bij aan de huisvesting van het KC. De tekorten ontstaan omdat het KC onvoldoende huur betaalt om alle huisvestingslasten te dekken. 22

Deze conclusie is gebaseerd op de volgende punten: De structurele kosten voor de gemeente voor huisvesting van de huurders van het OCC zijn voor de gemeenteraad niet inzichtelijk en voldoen niet aan het gemeentelijke vastgoedbeleid. De bijdragen van de gemeente en DMC aan de huisvesting van het Koninklijk Conservatorium zijn niet inzichtelijk. De gemeente verstrekt diverse bijdragen in de vorm van subsidies aan de huurders van het OCC, waarvan nut en noodzaak onvoldoende duidelijk zijn en waarbij de te verwachten totale subsidiebehoefte op langere termijn niet inzichtelijk is. De gemeenteraad had en heeft onvoldoende zicht op de financiële consequenties voor de gemeente die voortkomen uit de bedrijfsvoering door de stichting Dans en Muziek Centrum. Hieronder worden de bovenstaande punten nader toegelicht met de onderliggende bevinding. Bij de bevinding is een link toegevoegd naar een uitgebreide toelichting in het gedeelte ‘Feitenrapport’ van deze publicatie.

3.6.1 De structurele kosten voor de gemeente voor huisvesting van de huurders van het OCC zijn voor de gemeenteraad niet inzichtelijk en voldoen niet aan het gemeentelijke vastgoedbeleid Het raadsvoorstel ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ voorzag in een volledige dekking van de kapitaallasten (welke naast de exploitatielasten onderdeel zijn van de vastgoedexploitatie), waarbij de volledige huuropbrengst van het KC aangewend werd voor de dekking van de kapitaallasten van het KC-deel van het gebouw. Als gevolg hiervan was er vanuit de huuropbrengsten van het KC geen dekking voor de exploitatielasten (zie ook Bevinding 16). Dit is strijdig met het gemeentelijke vastgoedbeleid en het raadsbesluit over de dekking van de kosten van het cultuurgebouw (RV 89/2012). Lees meer Op het moment van besluitvorming over ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ was er in het eerste jaar een tekort van € 0,9 mln. op de (geraamde) vastgoedexploitatie. Dit tekort ontstond omdat er voor de exploitatielasten van het KC-deel geen dekking was. De huurbijdrage van het KC werd volledig aangewend als dekking voor kapitaallasten. De verhuur van het OCC door de gemeente voldeed daarmee niet aan het gemeentelijke vastgoedbeleid. Lees meer De beschikbare dekking van € 6,7 mln.

voor het OCC vanaf 2019 is voldoende ter dekking van het tekort op de vastgoedexploitatie. Op het onderdeel van de vastgoedexploitatie dat betrekking heeft op het KC is echter in het eerste jaar van de vastgoedexploitatie een tekort van € 1,6 mln. Dit tekort bestaat uit € 0,9 mln. voor de kapitaallasten en € 0,7 mln. voor de exploitatielasten. Na besluitvorming in juli 2018 over de packagedeal en in mei 2020 over het

raadsvoorstel 'Actualisering dekkingsbesluit Amare' is dit tekort toegenomen tot € 2,7 mln. in het eerste jaar en € 1,3 mln. gemiddeld per jaar over de hele looptijd. Lees meer Ondanks het tekort in het eerste jaar op de vastgoedexploitatie, zouden de lasten en baten zoals die ten grondslag lagen aan de besluitvorming in 2014 over de hele looptijd van 40 jaar leiden tot een dekkingsoverschot van in totaal € 167 mln. Dit is het gevolg van dalende lasten en stijgende baten gedurende de looptijd. Als gevolg van wijzigingen in de Vastgoedexploitatie en de te hanteren rekenrente die per 1 januari 2019 zijn doorgevoerd (zie Bevinding 17) en rekening houdend met de uitbreiding van het investeringskrediet naar aanleiding van de packagedeal in 2018, is het overschot € 156,8 mln. Lees meer

3.6.2 De bijdragen van de gemeente en DMC aan de huisvesting van het Koninklijk Conservatorium zijn niet inzichtelijk De gemeente en DMC leveren faciliteiten aan het KC waarvoor aan het KC niets in rekening wordt gebracht. Op basis van onderlinge afspraken kan het KC gebruikmaken van aanvullend 220 m2 in het OCC voor opslag van rekwisieten en kostuums, worden 225 fietsparkeerplaatsen voor het KC gereserveerd (van de beschikbare 1500) en worden 60 parkeerplaatsen voor het KC gereserveerd in de parkeergarage onder het OCC. De gemeente stelt daarnaast nog 600 m2 voor het KC beschikbaar aan studieruimte in de Centrale Bibliotheek (onderdeel van het Stadhuiscomplex). De gemeenteraad is van al deze toezeggingen niet op de hoogte. Lees meer De gemeenteraad werd bij de besluitvorming over het raadsvoorstel 94 'Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier' in november 2014 onjuist geïnformeerd over de kosten die DMC zou moeten maken voor de huisvesting van het KC. Volgens het bedrijfsplan van DMC, dat ter kennisname aan de gemeenteraad is voorgelegd, was de huisvesting 'budgetneutraal'. In werkelijkheid zou DMC op basis van de gegevens uit 2014 jaarlijks € 0,95 mln. toeleggen op de huisvesting van het KC van, terwijl het op de huisvesting van NDT en RO in totaal € 1,76 mln. overhield. DMC had daarnaast zelf kosten voor huur en services voor een bedrag van € 1,79 mln.

Het totale tekort op huisvesting werd daarmee in 2014 voor DMC geraamd op € 0,99 mln. Lees meer

3.6.3 De gemeente verstrekt diverse bijdragen in de vorm van subsidies aan de huurders van het Onderwijs- en Cultuurcomplex, waarvan nut en noodzaak onvoldoende duidelijk zijn en waarbij de te verwachten totale subsidiebehoefte op langere termijn niet inzichtelijk is De gemeente heeft zonder aantoonbare noodzaak een meerjarige subsidie toegekend aan de stichting Dans- en Muziekcentrum voor een periode van 10 jaar van € 900.000 in het eerste jaar afbouwend naar € 0 in het elfde jaar. In totaal betreft dit een subsidie van € 4,5 mln. Lees meer Het college heeft een incidentele subsidie van € 1 mln. en een structurele subsidie van € 0,125 mln. per jaar (zonder voorwaarden of termijn) aan het NDT toegezegd die direct 24

verband houden met de deelname van het NDT in het project OCC. Het college heeft de bedragen niet inzichtelijk gemaakt bij het overzicht van kosten voor het project OCC. Lees meer De gemeente verstrekt op basis van het kunstenplan aan de drie culturele instellingen die (onder-)huurder worden van het OCC jaarlijks in totaal € 8,5 mln. subsidie (2017 – 2020). In deze subsidie is, ondanks een verzoek daartoe van de culturele instellingen, geen extra financiële impuls opgenomen voor aanloopkosten naar een nieuw OCC. Het college heeft de stichting DMC verzocht in 2017 in een nieuw bedrijfsplan inzichtelijk te maken wat aanloopkosten en kosten voor het eerste jaar van ingebruikname zullen zijn. In het bedrijfsplan dat DMC in 2017 heeft gepubliceerd zijn deze kosten niet opgenomen. De gemeenteraad heeft daardoor nog geen zicht op de extra kosten die nodig zijn voor het realiseren van de culturele ambities voor het OCC. Lees meer Er is in het voorliggend onderzoek geen aanwijzing gevonden voor de noodzakelijkheid van de door de gemeente toegekende exploitatiesubsidie van € 0,9 mln. per jaar aan DMC ten tijde van de besluitvorming over die subsidie door de gemeenteraad. Het bedrijfsplan van DMC uit 2013 liet een overschot zien van € 0,3 mln. per jaar. In de gemeentelijke vastgoedexploitatie bestond weliswaar een tekort van € 0,9 mln.

als gevolg van een te lage huurbijdrage van het KC aan de gemeente, maar er is in dit onderzoek geen rechtstreeks verband tussen dit tekort en de toegezegde subsidie gevonden. Lees meer

3.6.4 De gemeenteraad had en heeft onvoldoende zicht op de financiële consequenties voor de gemeente die voortkomen uit de bedrijfsvoering door de stichting Dans en Muziek Centrum De gemeenteraad had bij het nemen van het besluit op ‘RV 94 Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier’ onvoldoende zicht op de financiële consequenties en risico’s voor de gemeente met betrekking tot de bedrijfsexploitatie van DMC. Het bedrijfsplan van DMC dat bekend was bij de gemeenteraad, had betrekking op een destijds verouderd (Spuiforum 2013) en inmiddels aangepast plan voor het gebouw (OCC 2014). De onderbouwing en aannames in het bedrijfsplan waren daarnaast onvoldoende om tot een betrouwbaar beeld te komen van de lasten en baten en het resultaat van de bedrijfsexploitatie en daarmee van de financiële consequenties en risico’s voor de gemeente. Lees meer De dekking van de gemeentelijke bijdrage van € 2,1 mln. per jaar voor het negatieve resultaat op de bedrijfsexploitatie van DMC, zoals door het college toegezegd in 2017, was niet gegarandeerd voor 20 jaar, maar voor 10 jaar. Lees meer Het college informeerde de raad in 2017 over een toename van het tekort ten opzichte van het oude bedrijfsplan van € 2,1 mln., terwijl het verschil met het oude bedrijfsplan € 3,4 mln. negatief is. Lees meer

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/9533946/2