Toekomstvisie Afvalstoffendienst 2030 adviesrapport IPR Normag 2025

13 Er zijn in Nederland enkele publieke bedrijven (gemeenschappelijke regelingen) die het afval- en grondstof-

fenbeleid (inclusief afvalstoffenheffing en hoogte) voor alle deelnemende gezamenlijk bepalen.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

21

uitvoeringsorganisatie naast haar operationele taken ook een ondersteunende kennisrol. De gemeente blijft echter autonoom in het vaststellen van haar beleid en behoudt volledige zeggenschap over ambities, doelen en uitvoeringsparameters, zoals de wijze van inzameling, het serviceniveau en de inzamelfrequentie.

3.1.2

Taakverbreding en -verdieping op afval en grondstoffengebied Zoals gezegd vormt de wettelijke zorgplicht de ondergrens van de taken en activiteiten, waarvoor de gemeente ’s-Hertogenbosch zorg moet dragen. Dit kan door de uitvoering van de taken zelf uit te voeren (zoals door de Afvalstoffendienst) of door dit aan anderen op te dragen (bijvoorbeeld via uitbesteding aan marktpartijen). De vraag van zelf doen of uitbesteden valt buiten de scope van dit positioneringstraject. Het adviesdocument "Verkenning toekomst Afvalstoffendienst gemeente 's-Hertogenbosch" (20 augustus 2024) gaat expliciet in op de mogelijke organisatie- en samenwerkingsvormen voor de afvalinzameling. Uit de conclusies en aanbevelingen blijkt dat het uitgangspunt niet per se is om de taken uit te besteden aan de markt. Integendeel, er wordt gewaarschuwd voor de marktrisico’s en het afwentelen van kosten op de gemeente. Zoals in paragraaf 2.2.2 toegelicht is het aantal beschikbare private inzamelaars voor huishoudelijk afval zeer beperkt. Uitbesteden aan de commerciële markt wordt niet als de meest logische of wenselijke optie gepresenteerd.

Ontwikkeling takenpakket in de sector De ‘inzamelorganisatie’ kan een smal of breed takenpakket voeren. De onderstaande figuur illustreert drie niveaus. Een organisatie kan pas goed functioneren op een hoger niveau, als het functioneren en presteren op het voorgaande niveau is gewaarborgd.

Ter toelichting op de drie niveaus: •

Niveau 1: Efficiënt beheer Efficiëntie en kwaliteit in basisdienstverlening (‘operational excellence’) o Wettelijke zorgplicht inzamelen huishoudelijk afval en correcte (duurzame) verwerking. o Focus op betrouwbare afvalinzameling en verwerking binnen de wettelijke zorgplicht. o Verbetering van interne processen en administratie (o.a. kostendekking, transparantie). o Versterking van klanttevredenheid en uitvoeringsefficiëntie. o Elektrificatie wagenpark en duurzame logistiek.

•

Niveau 2: Doeltreffend beheer

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

22

Doeltreffend, duurzaamheid en circulaire economie (CE) o Samenwerking op het gebied van afvalbeleid: kennisdelen, gezamenlijk initiatieven, advisering door Afvalstoffendienst. Innovaties. o Uitbreiding naar circulaire diensten zoals hergebruik, nascheiding en recyclinginitiatieven. o Gedragsaspecten/ bewustwording. Stimuleren voor gedragsverandering in afvalscheiding. o Samenwerking met partners voor circulaire hubs en materiaalterugwinning. •

Niveau 3: Verbindend beheer Regionale samenwerking en strategische verbreding bij maatschappelijke opgaven o Verrijkte rol en bijdrage aan maatschappelijke doelstellingen. o Versteviging van de publieke rol in afval- en grondstoffenbeheer: rol in circulaire (grondstoffen)economie. o Relatie met inclusieve maatschappij (sociaal domein, mensen met afstand tot arbeidsmarkt).

De Afvalstoffendienst fungeert primair op niveau 1, waarbij aan de hand van het verbeterplan wordt gewerkt aan de robuustheid en toekomstbestendigheid van de uitvoeringsorganisatie. Met het oog op de positionering van de Afvalstoffendienst in de toekomst, kan ervoor worden gekozen om de rol (en daarmee samenhangend takenpakket) verder te verdiepen. Deze verbreding en verdieping van het functioneren vergt binnen de Afvalstoffendienst operationele expertise (inclusief financieel- en risicomanagement, data-gedreven werken), beleids- en adviesvaardigheden, innovatie en duurzaamheidsexpertise en samenwerkings- en netwerkvaardigheden. Er is inmiddels al een begin gemaakt met het aantrekken van diverse functionarissen, die deze kennis en capaciteiten verder kunnen helpen ontwikkelen. Ook is taakverbreding onderdeel van geplande organisatieaanpassingen in het programma “Blik naar Voren”. Voor deze bredere taakopvatting moet de Afvalstoffendienst in de komende periode verder investeren.

Breedte dienstverlening Voor een volwaardige rol op het gebied van huishoudelijke afval- en grondstoffen is een scala aan (noodzakelijke) producten en diensten nodig. Dit betreft de producten en diensten die Afvalstoffendienst in de huidige situatie ook uitvoert voor gemeente ’s-Hertogenbosch, namelijk: Dienstverlening en verwerking a. Afval- en grondstoffeninzameling en transport naar be- en verwerkers. Zowel de haal- als de brengvoorzieningen. Restafval, GFT, PMD, grofvuil/tuinafval, oud papier en karton, glas, textiel, KCA, et cetera. b. Het beheer en de exploitatie van de milieustraat en het transport en de verwerking van milieustraatstromen. c. Strategisch contractmanagement. Aanbesteding en contractbeheer voor afval- en grondstoffen, be- en verwerking en/of scheiding en/of overslag van alle ingezamelde stromen. Dit gebeurt in de praktijk veelvuldig in Midwaste verband. Beheer en onderhoud inzamelvoorzieningen d. Assetmanagement zoals instandhouding, beheren en onderhouden van inzamelvoorzieningen (minicontainers, ondergrondse en bovengrondse verzamelcontainers). Overige beheertaken e. Klant-contactcentrum. Het aannemen en opvolgen van meldingen.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

23

f. Alle administratieve taken rond afvalregistratie, et cetera. g. Communicatie over dienstverlening richting inwoners, waaronder de afvalkalender en de afvalapp. Ook meer campagne-achtige communicatie gericht op bewustwording. h. Advies en onderzoek met het oog op een zo doelmatig en milieu hygiënisch verantwoord mogelijk beheer van de huishoudelijke afval- en grondstoffenstromen in de gemeenten. i. Ondersteuning en advisering – al dan niet projectmatig - van de gemeente.

3.1.3

Een keuze te maken: positionering Afvalstoffendienst met verbrede functie Om de Afvalstoffendienst toekomstbestendig te positioneren, moet deze als uitvoeringsorganisatie en als kennisorganisatie goed functioneren. Dit betekent dat de organisatie niet alleen verantwoordelijk blijft voor de efficiënte en kwalitatieve uitvoering van afvalinzameling en -verwerking, maar ook een actieve rol vervult bij beleidsontwikkeling. Hiervoor is het gewenst dat de gemeente beschikt over een beleidsinhoudelijk aanspreekpunt dat over voldoende expertise en capaciteit beschikt om beleid op strategisch niveau te sturen en te monitoren.14 Dit beleidsaanspreekpunt binnen de gemeente fungeert als tegenwicht en sparringpartner voor de kennisrol van de Afvalstoffendienst, waardoor een evenwichtige beleidsontwikkeling gewaarborgd blijft.

Met deze positionering wordt… • de praktische uitvoeringskennis van de Afvalstoffendienst beter benut in de beleidsvorming; • de kennisstructuur binnen de gemeente versterkt, wat leidt tot doeltreffender beleid op afvalreductie, recycling en circulaire economie; • de afbakening tussen beleid en uitvoering helder gedefinieerd, met een duidelijke scheiding tussen beleidsbepaling (gemeente) en operationele uitvoering (Afvalstoffendienst); • de gemeentelijke autonomie behouden, terwijl tegelijkertijd een efficiëntere en innovatievere aanpak van afval- en grondstoffenbeleid mogelijk wordt. Deze aanpak waarborgt dat beleid en uitvoering elkaar versterken, en leidt tot een slagvaardiger afvalbeheer en effectievere transitie naar een circulaire economie. Terugblikkend op de vorige paragraaf: Afvalstoffendienst gaat hiermee functioneren op niveau 2 van het schema.

3.2

Producten en diensten in de (commerciële) marktomgeving

3.2.1

Inzameling van bedrijfsafval Afvalstoffendienst 's-Hertogenbosch zamelt een breed scala aan afvalstromen in bij bedrijven. Zowel bij het bedrijf als via het milieustation. Het betreft een commerciële activiteit die primair – historisch bepaald – wordt uitgevoerd vanuit winstoogmerk. Overigens is het bedrijfsmilieustation momenteel gesloten, waardoor bedrijven voor bepaalde afvalstromen alternatieve oplossingen moeten zoeken. Inzameling van bedrijfsafval is een commerciële activiteit, die historisch is ontstaan vanuit winstoogmerk. Inclusief de inzameling, transport en verwerking van KCA is hier een omzet van circa € 15 miljoen mee gemoeid. De (bruto) winst bedraagt conform de begroting 2024 circa € 800.000,-.

Voordelen en toegevoegde waarde Naast rendement draagt het inzamelen van bedrijfsafval bij aan de schaalgrootte van de 14 Dit is essentieel indien de Afvalstoffendienst op meer afstand van de gemeente wordt gepositioneerd. Indien de Afval-

stoffendienst als gemeentelijke dienst onderdeel blijft van de gemeentelijke organisatie (en hiërarchie) dan kan deze functie volledig bij de Afvalstoffendienst worden belegd.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

24

Afvalstoffendienst, waardoor een breder financieel draagvlak ontstaat voor ondersteunende functies en overhead. Ook kan inzameling van bedrijfsafval bijdragen aan een betere kwaliteit en leefbaarheid van de buitenruimte (minder verkeersdruk); vooral in kern- en centrumgebieden doordat het aantal verschillende inzamelaars in een gebied vermindert en het stimuleert gescheiden afvalinzameling bij bedrijven.

Risico’s en aandachtspunten Het uitvoeren van commerciële activiteiten brengt echter ook financiële, juridische en operationele uitdagingen en risico’s met zich mee. Sinds 2016 zijn overheidsondernemingen in Nederland vennootschapsbelastingplichtig (vpb-plichtig) als ze economische activiteiten verrichten. Dit betekent dat gemeentelijke of publieke afvalbedrijven belasting moeten betalen over de winst die ze maken op commerciële activiteiten, zoals de inzameling van bedrijfsafval. Dit heeft (bij de invoering van deze vpb-plicht) geleid tot verlies van financieel voordeel en hogere administratieve lasten. Verder moet de Afvalstoffendienst voldoen aan de gedragsregels van de Wet Markt en Overheid (onderdeel van de Mededingingswet). Deze wet heeft tot doel gelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven te bevorderen door vier gedragsregels op te leggen aan overheden die economische activiteiten verrichten. Deze gedragsregels zijn (kort samengevat) •

Kostprijsplusregel. Gemeenten mogen geen lagere tarieven hanteren dan de integrale kostprijs. Dit voorkomt dat ze via publieke middelen een concurrentievoordeel krijgen ten opzichte van commerciële afvalinzamelaars.

•

Bevoordelingsverbod. Een gemeente mag haar eigen afvalbedrijf niet bevoordelen ten opzichte van commerciële bedrijven. Dit betekent dat gemeentelijke afvaldiensten geen gratis of onevenredige voordelen mogen krijgen, zoals goedkoop gebruik van gemeentelijke faciliteiten.

•

Gegevensgebruik. Gemeenten mogen geen gegevens gebruiken die ze als overheidsinstantie hebben verkregen (bijvoorbeeld via vergunningverlening of belastinginning) om hun eigen afvalinzameldiensten een voordeel te geven.

•

Functiescheiding. Er moet een duidelijke scheiding zijn tussen de rol van de gemeente als toezichthouder en als aanbieder van afvalinzameling.

Ook mogen publieke bedrijven die zonder aanbesteding opdrachten willen uitvoeren voor hun gemeente(n) een beroep doen op de uitzonderingsgrond quasi-inbesteding indien zij hoogstens 20% van hun activiteiten voor derden verrichten15. Dit geldt in de huidige situatie niet voor de Afvalstoffendienst. Daarnaast moet Afvalstoffendienst rekening houden met contractonzekerheid. Veel van de huidige bedrijfsafvalcontracten zijn stilzwijgend verlengd en kunnen op korte termijn worden opgezegd. Dit maakt de continuïteit van deze dienstverlening kwetsbaar. Dit mede in het licht van de commerciele markt voor afvalinzameling, die sterk concurrerend is met private bedrijven. Een aantal private

15 Met een beroep op de uitzonderingsgroen ‘quasi-inbesteden’ mogen aanbestedingsplichtige gemeenten

taken overdragen aan een publieke organisatie indien wordt voldaan aan a. het merendeel criterium (minstens 80% van de taken moet worden uitgevoerd voor de betrokken gemeente(n), b. het toezicht criterium (de gemeente(n) kunnen invloed en toezicht uitoefenen op het publieke bedrijf en c. alleen publieke organisaties mogen deelnemen in het publieke bedrijf (dus geen private partijen).

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

25

bedrijven is zichtbaar (commercieel) actiever geworden16 nadat zij zich hebben teruggetrokken uit de markt voor inzameling van huishoudelijk afval. Veel publieke afvalbedrijven zijn in de afgelopen jaren grotendeels of geheel gestopt17 met de inzameling van bedrijfsafval vanwege financiële, juridische en operationele redenen. Een aantal heeft ervoor gekozen om de commerciële activiteiten in een aparte vennootschap onder te brengen. Ook wordt daarbij de ‘zuiverheid’ van hun organisatieprofiel (gericht op het publiek domein, van en voor gemeenten) als reden gegeven.

Een keuze te maken: strategische positionering bedrijfsafvalinzameling Er zijn meerdere relevante richtingen en mogelijke keuzes te maken: 1.

Brede commerciële dienstverlening met winstoogmerk Indien de activiteit, zoals in de huidige situatie, breed (bedrijven in eigen gemeente en daarbuiten) wordt uitgevoerd omdat men de financiële bijdrage (winst) wil continueren dan kan worden overwogen om de bedrijfsactiviteiten (ook met het oog op regionale samenwerking en een eventuele gezamenlijke organisatie) in een aparte entiteit, zoals een vennootschap, onder te brengen. De belastingplicht wordt dan beter beheersbaar, maar brengt ook extra juridische en administratieve kosten met zich mee.

2.

Bedrijfsafvalinzameling vanuit het oogpunt van efficiëntie én maatschappelijke meerwaarde Een optie is om te focussen op de inzameling van afval van in ’s-Hertogenbosch gevestigde bedrijven in kern- en centrumgebieden. Dit is namelijk efficiënter uitvoerbaar (in tegenstelling tot bedrijven verspreid in de regio) en kan een duidelijker maatschappelijk doel dienen (verbetering leefbaarheid van de openbare ruimte door vermindering druk van transportbewegingen op de openbare ruimte). Vooral als het bedrijven betreft in dichtbebouwde gebieden. Ook kan de Afvalstoffendienst zich richten op de gescheiden inzameling van afval van scholen en andere maatschappelijke instellingen in de gemeente. In gemeenten in de regio kan ook de inzameling van bedrijfsafval worden uitgevoerd indien de betreffende gemeente dit ook wenselijk vindt en de Afvalstoffendienst daarvoor vraagt. Bijvoorbeeld met het oog op het verminderen van de verkeersdruk in centrum- en kerngebieden en/of het bevorderen van afvalscheiding door bedrijven en/of scholen en instellingen.

3.

Staken van de inzameling van afval van bedrijven Deze keuze betekent dat afstand wordt gedaan van de financiële bijdrage van deze activiteiten, bijvoorbeeld door een verkoop aan één of meer (markt)partijen. Een dergelijke optie lijkt op korte termijn niet wenselijk vanwege de schaalgroottevoordelen, waarmee de Afvalstoffendienst vooralsnog haar continuïteit en robuustheid kan waarborgen. Het afstoten van deze activiteiten is een keuze die op langere termijn gemaakt kan worden (als de feitelijke positionering van de Afvalstoffendienst vorm en inhoud heeft gekregen).

Het continueren van bedrijfsafvalinzameling vanuit het oogpunt van efficiëntie én maatschappelijke meerwaarde (optie 2) past bij een strategisch profiel van Afvalstoffendienst als publieke organisatie. Door deze strategische keuze kan de Afvalstoffendienst haar bedrijfsafvalinzameling meer toekomstbestendig maken: met een balans tussen efficiëntie, maatschappelijke impact en financiële haalbaarheid. Indien er geen duidelijke maatschappelijke meerwaarde wordt gezien of verwacht dan zou optie 3 (stoppen commerciële inzameling, eventueel door verkoop) een optie zijn. Het is niet eenvoudig om over deze commerciële activiteiten op dit moment één advies te geven 16 Eigen waarnemingen van actuele marketinguitingen door private bedrijven richting doelgroep bedrijven. 17 Bijvoorbeeld door verkoop aan een marktpartij.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

26

over de positionering in de toekomst. Geadviseerd wordt om deze keuze mede te laten afhangen van de uitkomsten van de strategisch positionering van de Afvalstoffendienst in de regio (c.q. samenwerking met gemeenten in de regio).

3.2.2

Inzameling, transport en overslag KCA De inzameling, het transport en de overslag van Klein Chemisch Afval (KCA) is een specialistische taak die door de Afvalstoffendienst wordt uitgevoerd in nauwe afstemming met andere Midwastepartners. Dit specialisme biedt een cruciale meerwaarde voor veel publieke afvalbedrijven en hun deelnemende gemeenten. Het stelt hen in staat om grip te houden op een afvalstroom, die niet alleen complex en milieugevaarlijk is maar ook onder strikte regelgeving valt. Door deze activiteit binnen het publieke domein te organiseren, wordt gegarandeerd dat het transport en de overslag van KCA plaatsvinden onder controle van gecertificeerde en gekwalificeerde verwerkers. Dit draagt bij aan de naleving van milieu- en veiligheidsvoorschriften en voorkomt dat gemeenten afhankelijk worden van commerciële partijen die primair winst gedreven opereren.

Een keuze te maken: behouden van activiteiten KCA Gezien de maatschappelijke noodzaak, de milieueisen en de beperkte alternatieven, is het sterk aan te raden om de inzameling, transport en overslag van KCA als taak te behouden. Dit geeft grip op gevaarlijke afvalstromen binnen het publieke domein en biedt bescherming van milieu en volksgezondheid door strikte naleving van regelgeving. Daarbij leidt de aanwezigheid van de Afvalstoffendienst op dit werkveld tot een gezonde marktbalans. Door de schaalgrootte en enigszins gewaarborgde continuïteit (Midwaste-partners maken gebruik van deze dienst) is sprake van een efficiënte, duurzame en veilige verwerking van KCA. Dit is in samenwerking met gemeenten en publieke afvalbedrijven; zowel regionaal als bovenregionaal.

3.2.3

Verbreding van afval naar beheer en onderhoud van de buitenruimte Naast de taken en diensten gericht op afvalbeheer kan een verdere verbreding van de dienstverlening worden overwogen richting: • Beheer en onderhoud buitenruimte (reiniging, vegen, gladheidbestrijding, groen, et cetera) • Facilitaire- en servicetaken (ondersteuning bij evenementen, et cetera) Meerdere publieke afvalbedrijven combineren afvalinzameling met beheer en onderhoud van de buitenruimte om efficiënter te werken, kosten te besparen en de leefomgeving te verbeteren. Dit geldt in de meeste gevallen ook voor relatief kleinere gemeentelijke inzameldiensten. Door taken zoals straatreiniging, gladheidsbestrijding en onderhoud van straatmeubilair te bundelen, zijn mogelijk schaalvoordelen te benutten. Vaak noemt men hierbij een flexibele inzet personeel, lagere kosten, snellere en meer integrale dienstverlening, verbeterde service naar inwoners en een hogere kwaliteit van de openbare ruimte. Bovendien draagt een schone en goed onderhouden omgeving bij aan duurzaamheid en leefbaarheid. Gemeenten behouden zo meer regie en controle over de uitvoering. De uitvoeringsorganisaties van de gemeenten Oss en Boxtel hebben al enigszins geïntegreerde afval- en BOR-activiteiten.

De Afvalstoffendienst kan zich hieraan spiegelen, en de onderlinge samenwerking (en samenwerkingsmogelijkheden) tussen de uitvoeringsorganisaties versterken.

Een keuze te maken: verbreding beheer en onderhoud openbare ruimte Wij adviseren geen verbreding van het takenpakket richting beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Een dergelijke verbreding kan uiteraard in de toekomst worden heroverwogen. Gelet op de uitdagingen waar men nu voor staat, is dit voor nu een te omvangrijke opgave.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

27

4 Strategische positionering Afvalstoffendienst Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag: wat is de positionering van de Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch? In de eerste paragraaf gaan wij in op de gemeente ’s-Hertogenbosch. In de tweede paragraaf gaan wij in op regionale gemeentelijke samenwerking. Daarbij wordt ook inzicht gegeven in het draagvlak en het potentieel voor regionale samenwerking én de voorwaarden voor succesvolle regionale samenwerking.

4.1

Positionering ten opzichte van gemeente ’s-Hertogenbosch Deze paragraaf gaat in de op de vraag hoe de Afvalstoffendienst als organisatie wordt gepositioneerd ten opzichte van de gemeente en gemeentelijke organisatie.

4.1.1

Werken aan een robuuste uitvoeringsorganisatie Het uitgangspunt voor deze toekomstvisie is een robuuste en toekomstbestendige uitvoeringsorganisatie bij de Afvalstoffendienst. We hebben gesprekken gevoerd met de leden van het huidige managementteam van de Afvalstoffendienst, die aan de hand van een verbeterplan werken aan deze robuustheid. Het merendeel van deze managers is meerdere jaren werkzaam geweest in andere publieke (verzelfstandigde) inzamelorganisaties en bieden daarmee een goede spiegel voor de Afvalstoffendienst met betrekking tot aandachtspunten en mogelijk optimalisaties van het functioneren en presteren. In de bijlage 1 vindt u een samenvatting van de gevoerde gesprekken. De belangrijkste constateringen zijn: •

De inzameldiensten van de Afvalstoffendienst ‘op straat’ worden positief gewaardeerd. Zowel door de gemeente ’s-Hertogenbosch als gemeenten in de regio.

•

De Afvalstoffendienst presteert goed in de basis, maar moet bedrijfsmatiger (kunnen) werken, administratieve processen verbeteren en beleidsmatig/beleidsinhoudelijk sterker worden.

•

De organisatie moet minder afhankelijk zijn van de gemeentelijke organisatie, structuren en systemen. Dit kan de slagkracht vergroten.

•

Schaalgrootte (het behouden ervan) is cruciaal voor continuïteit. Samenwerking met en dienstverlening aan regiogemeenten is nodig om schaalvoordelen te behouden en de toekomstbestendigheid te waarborgen.

•

Daarnaast moeten dienstverlening en contracten beter worden afgestemd en waar mogelijk meer geüniformeerd, met behoud van gemeentelijke beleidsautonomie. De sterke punten – logistiek, infrastructuur en expertise – kunnen dan beter benut worden.

•

Duidelijke scheiding tussen commerciële en publieke taken is noodzakelijk, met transparantie in financiële en administratieve processen. Ook in verband met de vereisten van de Wet Markt en Overheid.

In deze paragraaf wordt de vraag beantwoord hoe de Afvalstoffendienst qua organisatie het best gepositioneerd kan worden ten opzichte van de gemeente (het bestuur) en de gemeentelijk (ambtelijke) organisatie. Als onderdeel van de gemeentelijke organisaties (gemeentelijke dienst) of meer op afstand in de vorm van een verzelfstandigde organisatie.

4.1.2

Gemeentelijke dienst of meer op afstand? De positionering van de Afvalstoffendienst kan op twee manieren worden georganiseerd: als gemeentelijke dienst binnen de gemeente ’s-Hertogenbosch of als een zelfstandige entiteit op afstand van de gemeente. Beide modellen hebben hun eigen kenmerken, voor- en nadelen en impact op de relatie tussen de gemeente en de Afvalstoffendienst.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

28

Gemeentelijke dienst (onderdeel van de gemeentelijke organisatie) In deze opzet blijft de Afvalstoffendienst onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Dit betekent dat het bestuur en de operationele processen geïntegreerd blijven in de bestaande gemeentelijke structuren. Dit model heeft de volgende kenmerken (hoofdpunten): •

Directe bestuurlijke aansturing van de Afvalstoffendienst. De gemeente behoudt volledige controle over beleid, uitvoering en financiën.

•

Afvalstoffendienst moet gebruik maken van gemeentelijke systemen. HR, administratie en IT blijven geïntegreerd binnen de gemeentelijke processen.

•

Het model kent een lagere organisatorische complexiteit. Er is geen aparte juridische entiteit nodig. Alle beslissingen verlopen via gemeentelijke kaders.

•

Afvalstoffendienst heeft beperkte bedrijfsmatige flexibiliteit. Minder ruimte voor ondernemerschap en marktgerichte efficiëntie.

•

Afhankelijkheid van gemeentelijke besluitvorming. Besluitvorming over investeringen en operationele aanpassingen kunnen trager verlopen vanwege gemeentelijke processen.

Tussen gemeente en Afvalstoffendienst is een sterke en directe afhankelijkheid. De Afvalstoffendienst is onderdeel van de gemeentelijke hiërarchie, waarbij niet alleen strategische maar ook operationele (bedrijfsvoerings-)keuzes aan de orde zijn. Hierbij is ook sprake van een directe politieke verantwoordelijkheid, want eventuele problemen of inefficiënties komen direct bij het college en de gemeenteraad te liggen.

Meer op afstand (verzelfstandigd) In dit model functioneert de Afvalstoffendienst als een aparte (juridische) entiteit. Dit betekent dat de organisatie zelfstandiger functioneert; met een eigen bestuur en bedrijfsvoering. De gemeente bepaalt de koers, strategie en het profiel van de Afvalstoffendienst. De Afvalstoffendienst kan binnen deze kaders meer zelfstandig keuzes maken met betrekking tot de uitvoering en de bedrijfsvoering. De kenmerken op hoofdlijnen zijn: •

Grotere zelfstandigheid van de Afvalstoffendienst. De uitvoeringsorganisatie kan sneller en flexibeler inspelen op veranderingen in wetgeving en marktontwikkelingen.

•

De verzelfstandigde organisatie kan eigen – op maat gesneden – ondersteunende functies inrichten. (Zie hiervoor ook de volgende paragraaf Ondersteunende functies.)

•

Bedrijfsmatiger werken. De Afvalstoffendienst kan meer focussen op efficiëntie, kostenbeheersing van de eigen uitvoering. En bij regionale dienstverlening kan zij meer focussen op schaalvoordelen door samenwerking met andere gemeenten.

•

Minder directe politieke sturing. De gemeente heeft minder directe controle, maar blijft als eigenaar én opdrachtgever nauw betrokken en sturend.

•

De governance is meer complex (in vergelijking met een gemeentelijke dienst). Er is meer transparantie en afstemming nodig tussen gemeente(n) en de Afvalstoffendienst.

•

Er is meer mogelijkheid voor regionale samenwerking. Dit model biedt meer ruimte om samen te werken met andere gemeenten en kosten en risico’s te delen: in de inzameling en bij een bredere taakopvatting (zie paragraaf 3.1.2).

Met betrekking tot de relatie tussen gemeente en Afvalstoffendienst stuurt de gemeente langs twee lijnen. Enerzijds als eigenaar, waarbij de focus is gericht op het profiel en het functioneren van Afvalstoffendienst als bedrijf. Anderzijds als opdrachtgever, waarbij de gemeente meer direct

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

29

kan sturen op de gevraagde en ontvangen kwaliteit van de dienstverlening. In dit model is een duidelijke scheiding tussen beleid en uitvoering. De gemeente bepaalt het eigen beleid, de operationele uitvoering (en eventuele beleidsondersteuning) ligt bij de zelfstandige Afvalstoffendienst. Een belangrijke aandachtpunt bij een verzelfstandiging betreft de Mededingingswet. Het is gewenst dat de gemeente(n) de gewenste diensten aan de Afvalstoffendienst kunnen toewijzen, zonder de verplichting tot openbare aanbesteding. De gemeente kwalificeert namelijk als aanbestedende dienst, en het is gewenst dat de relatie tussen gemeente (opdrachtgever) en Afvalstoffendienst (opdrachtnemer) voor onbepaalde tijd gecontinueerd kan worden. Om dit te bewerkstelligen moet een beroep gedaan (kunnen) worden op de uitzonderingsgronden voor verplichte aanbesteding. Zoals een beroep op de uitzonderingsgrond ‘quasi-inbesteden’ of door het vestigen van een uitsluitend recht. Welke uitzonderingsgrond het beste past is afhankelijk van de gekozen juridische structuur en samenwerkingsrelatie18. De keuze tussen deze twee modellen hangt af van de strategische richting die de gemeente ’s-Hertogenbosch wil nemen. Als de focus ligt op maximale bestuurlijke controle en integratie binnen de gemeente dan is een gemeentelijke dienst een logische keuze.

Wil de gemeente een slagvaardigere, meer bedrijfsmatige en toekomstbestendige organisatie met meer regionale samenwerking dan is een zelfstandige organisatie (‘op afstand’) een aantrekkelijk alternatief. Personele aspecten De keuze tussen een gemeentelijke dienst of een zelfstandige organisatie beïnvloedt arbeidsvoorwaarden en werkcultuur. Binnen de gemeente of met een gemeenschappelijke regeling blijven medewerkers in principe onder de cao Gemeenten waarbij dit minder flexibiliteit biedt voor dit type activiteiten. Bij verzelfstandiging (bijvoorbeeld in de vorm van een vennootschap) vallen de medewerkers meestal onder de sector cao Grondstoffen, Energie en Omgeving (GEO). De arbeidsvoorwaarden in beide cao’s zijn redelijk vergelijkbaar. Bij overgang naar de andere cao hoeven medewerkers er financieel niet op achteruit te gaan. Bij een transitie worden regelingen getroffen om arbeidsvoorwaardelijke verschillen te compenseren of af te kopen. Dit garandeert een soepele overgang zonder nadelige gevolgen voor het personeel.

4.1.3

Ondersteunende functies Afvalstoffendienst De ondersteunende functies binnen een gemeentelijke organisatie, ook wel aangeduid als PIOFACH19 zijn primair ingericht op het ondersteunen van de eigen gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden. Deze ondersteunende functies sluiten niet goed aan bij de bedrijfsvoering van een inzamelorganisatie, zoals een Afvalstoffendienst die zowel voor de eigen gemeente als voor andere regiogemeenten en bedrijven werkt. Zie bijlage 1. voor een samenvatting van gesprekken met sleutelfunctionarissen in de gemeente c.q. de Afvalstoffendienst. Hieruit blijkt dat men grote voordelen ziet in meer ruimte voor de Afvalstoffendienst bij het organiseren van (op de specifieke werkzaamheden toegesneden) ondersteunende functies. De afhankelijkheid van de gemeentelijke organisatie beperkt de efficiëntie. De verwevenheid met de gemeentelijke administratie leidt tot inefficiënties en problemen met facturatie. Een meer zelfstandige financiële structuur zou de bedrijfsvoering verbeteren.

18 Een verdere (juridische) analyse en uitwerking valt buiten de scope van dit positioneringsonderzoek en zal

aan de orde zijn bij de besluitvorming en voorbereiding van de juridische structuur. 19 Dit staat voor: Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie en Huisvesting.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

30

Financieel-administratief De gemeentelijke ondersteunende financieel-administratieve functies zijn gericht op budgettering en verantwoording binnen de eigen gemeentelijke context, waarbij interne verrekening en bekostiging via de gemeentelijke begroting verloopt. De Afvalstoffendienst werkt ook voor andere gemeenten en bedrijven, en moet kostprijzen transparant kunnen berekenen en verantwoorden zodat er geen oneerlijke concurrentie of kruisfinanciering ontstaat. De interne gemeentelijke financiële administratie en boekhoudkundige methoden sluiten niet goed aan op de bedrijfsvoering en zakelijke aansturing voor specifieke werkprocessen van de Afvalstoffendienst en dienstverlening aan derden. Ook met betrekking tot verantwoording en planning van (reguliere) vervangingsinvesteringen kan een meer op bedrijfseconomische leest geschoeide ondersteunende financiële functie gewenst zijn. Personeel en HR-beleid Gemeentelijke HR-afdelingen zijn ingesteld op met name administratieve en kennisintensieve functies voor ambtenaren. Dit terwijl een inzamelorganisatie werkt in een sector met andere eisen op het gebied van personeelsontwikkeling, roosters, ploegendiensten, veiligheidscertificeringen. Ook verschilt de arbeidsmarktsituatie.

Automatisering en ICT-systemen Gemeentelijke ICT-systemen zijn ingericht op beleids- en administratieve processen, zoals burgerzaken, vergunningverlening en belastinginning. Een inzamelorganisatie heeft operationele systemen nodig voor route-optimalisatie, real-time voertuigtracking en geautomatiseerde afvallogistiek. Ook is de ondersteuning voor commerciële en logistieke processen minder optimaal. Contractbeheer en inkoop Een inzamelorganisatie moet snel kunnen inspelen op aanbestedingen, contractverlengingen en onderlinge afspraken met andere gemeenten. Dit past niet altijd binnen de werkwijzen van gemeentelijke ondersteunende diensten.

4.1.4

Een keuze te maken: Afvalstoffendienst meer verzelfstandigd De Afvalstoffendienst en gemeente ’s-Hertogenbosch staan voor een belangrijke strategische keuze: blijven functioneren als onderdeel van de gemeentelijke organisatie (gemeentelijke dienst) of meer als een eigenstandige verzelfstandigde entiteit. De behoefte aan een robuuste en toekomstbestendige uitvoeringsorganisatie vraagt om een model dat efficiëntie, flexibiliteit en schaalvoordelen ondersteunt. Een meer verzelfstandigde positie ten opzichte van de gemeente biedt daarbij voordelen: operationeel en bestuurlijk. Als verzelfstandigde organisatie kan de Afvalstoffendienst bedrijfsmatiger opereren, administratieve processen optimaliseren en strategische keuzes maken zonder afhankelijk te zijn van gemeentelijke structuren. Dit verhoogt de slagkracht en maakt het eenvoudiger om in te spelen op marktontwikkelingen en wettelijke vereisten. Voorwaarde is wel het behouden van sterke verbondenheid met de gemeente. De verzelfstandigde Afvalstoffendienst functioneert zelfstandig, maar blijft verbonden met de gemeente via een tweeledige relatie. Als eigenaar bepaalt en bewaakt de gemeente het strategische profiel en de maatschappelijke doelen van de organisatie. Als opdrachtgever stelt de gemeente prestatie-eisen en kwaliteitsnormen voor de dienstverlening.

De bedrijfsvoering van een inzamelorganisatie, zoals de Afvalstoffendienst, vereist een zakelijke, flexibele en operationeel gerichte ondersteuningsstructuur dan de gemeentelijke functies kunnen bieden. Een meer zelfstandige organisatie met eigen ondersteunende functies (vooral op de

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

31

gebieden financieel-administratief, hrm en ICT/business) kan de bedrijfsvoering verbeteren en de slagkracht vergroten. Een meer verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie biedt ook een fundament voor versterking en verbreding van de regionale samenwerking. Schaalgrootte is cruciaal voor de continuïteit van de Afvalstoffendienst. Het onderhouden van samenwerkingsrelaties met regiogemeenten vereist een flexibele en professionele organisatie. Een zelfstandige positie vergemakkelijkt de afstemming van contracten en uniforme dienstverlening zonder de beperkingen van gemeentelijke processen. Hoofdstuk 5 gaat nader in op de mogelijke juridische structuren waarmee een verzelfstandiging van de Afvalstoffendienst gerealiseerd kan worden.

4.2

Positionering ten opzichte van regiogemeenten De gemeente ’s-Hertogenbosch (en betrokken regiogemeenten) staan voor strategische keuzes over de rol en positie van de Afvalstoffendienst. Deze paragraaf gaat nader in op de vraag of de dienstverlening van de Afvalstoffendienst exclusief is toegespitst op gemeente 's-Hertogenbosch of ook gericht is op regionale samenwerking. Hiervoor wordt ook inzicht gegeven in het draagvlak en potentieel voor regionale samenwerking bij andere gemeenten én de voorwaarden voor succesvolle regionale samenwerking. Daarbij is ook de vraag wat de gemeenten in de regio wensen: een wielenbedrijf of een samenwerkingspartner.

4.2.1

Draagvlak voor samenwerking op afval- en grondstoffen in de regio In het algemeen (landelijk) zien wij dat gemeenten voor de uitdaging staan om lokaal invulling te geven aan de diverse maatschappelijke transities. De hiervoor benodigde capaciteit en middelen bij een solitaire aanpak zijn vaak beperkt, vooral voor kleinere gemeenten. Gemeente ’s-Hertogenbosch kan daarbij ook een verantwoordelijkheid nemen als grote gemeente in de regio. Samenwerking biedt dan vaak mogelijkheden. Maar samenwerken betekent vaak ook concessies doen. De gemeenten in de regio, die wij hebben gesproken, tonen interesse in samenwerking met de Afvalstoffendienst, maar stellen duidelijke eisen aan autonomie, besluitvorming en efficiëntie. De Afvalstoffendienst moet zich professionaliseren, flexibel opstellen en transparant communiceren om vertrouwen te winnen.

4.2.2

Samenwerking afval-/grondstoffenbeleid met behoud gemeentelijke autonomie Het uitgangspunt is dat elke gemeente het eigen afval- en grondstoffenbeleid bepaalt. Samenwerking betekent dus niet dat alle gemeenten precies hetzelfde beleid moeten voeren. Door een combinatie van gemeenschappelijke richtlijnen en ruimte voor lokale differentiatie kan een regionaal afvalbeleid effectief én efficiënt worden ingericht. Zo kunnen stedelijke en landelijke gemeenten profiteren van de voordelen van samenwerking, terwijl ze hun eigen specifieke uitdagingen en behoeften blijven adresseren. Dit vergt een gebiedsgerichte benadering, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van verschillende typen gebieden (met specifieke aanpak voor bijvoorbeeld stad, dorp, buitengebied) binnen een regio. Hiervoor zijn beleid en uitvoering af te stemmen op de

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

32

geografische en demografische realiteit van de regio en de bestuurlijke wensen en voorkeuren van de gemeente. Elke gemeente bevat doorgaans alle gebiedstypen – stedelijke kernen, dorpen en buitengebieden – maar de verhouding tussen deze typen verschilt per gemeente. Een uitvoeringsorganisatie met de schaal van de Afvalstoffendienst biedt mogelijkheden om gebiedsgericht de juiste (op maat gesneden) inzameldiensten te leveren.

4.2.3

Regiegemeenten in de regio In de directe omgeving zijn de volgende regiegemeenten actief: Bernheze, Heusden, Oisterwijk, Vught en Sint-Michielsgestel. Een regiegemeente beschikt niet over een eigen inzameldienst maar schakelt daarvoor een externe partij in. Sint-Michielsgestel besteedt de inzameling uit aan de marktpartij Van Kaathoven. De andere genoemde gemeenten hebben de inzameling van huishoudelijk afval (geheel of gedeelten) toegewezen aan de Afvalstoffendienst. In een gespreksronde hebben wij de portefeuillehouders en ambtelijk adviseurs gevraagd naar hun ambities en uitdagingen op afvalgebied en hun visie op intergemeentelijke samenwerking in het algemeen en met de Afvalstoffendienst in het bijzonder. Een samenvatting:

Ambities en uitdagingen op afvalgebied De gemeenten zonder eigen inzameldienst hebben diverse doelen en ambities op het gebied van afvalbeheer en circulariteit. Alle gemeenten in de regio willen verder verduurzamen, streven naar hogere recyclingpercentages en zien samenwerking als middel om kosten te drukken en innovatie te stimuleren. •

Bernheze streeft naar 65% recycling in 2030 (boven LAP3/VANG-doelen) en wil meer en betere recycling en hogere grondstofkwaliteit. Om inwoners hiertoe te verleiden overweegt men kleinere containers (140 liter) om restafvalreductie te stimuleren.

•

Heusden heeft al goede resultaten (60-70 kg restafval per inwoner), maar wil verder verbeteren. Men hecht belang aan samenwerking om innovatie en pilots mogelijk te maken. Men wil actief de mogelijkheden van een circulair Ambachtscentrum verkennen en heeft hiervoor contact met Waalwijk en Loon op Zand.

•

Oisterwijk wil afvalketens zo kort mogelijk maken door lokaal/regionaal te werken. De gemeente richt zich op samenwerking via het Circulair Collectief Oisterwijk met kringloopwinkels, repair cafés en sociale partners en voert pilots uit voor specifieke afvalstromen (bijvoorbeeld matrassen en meubels).

•

Vught focust op verbetering van scheidingsresultaten. Men werkt zelfstandig aan afvalbeleid en ziet vooralsnog weinig meerwaarde in samenwerking buiten de huidige dienstverleningsovereenkomst met Afvalstoffendienst. Voor samenwerking op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer Is de gemeente meer gericht op gemeenten met gelijke (gebieds-)kenmerken, zoals vaak met Oisterwijk en sporadisch met Bernheze en Altena.

•

Sint-Michielsgestel heeft een contract met particuliere inzamelaar Van Kaathoven, maar overweegt een publieke oplossing. Dit ook in verband met de landelijke trend, waarbij er steeds minder particuliere inzamelaars beschikbaar zijn voor inzameling van huishoudelijk afval. De gemeente oriënteert zich op de toekomst en heeft ook contacten met gemeente Boxtel. Boxtel beschikt over een eigen inzameldienst.

Hoe kijkt men aan tegen (regionale) samenwerking? Er is een gedeelde erkenning van de voordelen van regionale samenwerking, maar gemeenten

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

33

verschillen in hoever ze hierin willen gaan. Gemeenten zoeken maatwerk in samenwerking, Sommige willen enkel dienstverlening, anderen zien een grotere rol voor de Afvalstoffendienst als kennis- en innovatieplatform. •

Bernheze zoekt efficiëntere en effectievere inzameldienstverlening. Stroomlijning van de milieustraten en mogelijk een regionaal netwerk van kringloopbedrijven. Ook praktische operationele samenwerking bij de uitvoering van de inzameldiensten en het gezamenlijke aanbesteden van afval- en grondstoffenstromen. Gelijkwaardigheid is essentieel – grotere gemeenten mogen geen overheersende stem hebben. De gemeente bepaalt het eigen beleid en moet invloed behouden op dienstverlening en tarieven.

•

Heusden ziet kansen bij meer kennisdeling tussen gemeenten. Een flexibele samenwerkingspartner. die meedenkt over innovatie en experimenten. Ook gezamenlijk strategisch grondstoffenmanagement (duurzaam inkopen en contracteren). Behoud van beleidsautonomie is cruciaal. Transparantie en betrouwbare data moeten de basis vormen van samenwerking. Er mag geen "remmende werking" door andere gemeenten zijn. Heusden wil op het gebied van afval- en grondstoffen proactief blijven door ontwikkelen.

•

In 2025 wil gemeente Oisterwijk een keuze maken of de dienstverlening door Afvalstoffendienst gecontinueerd wordt dan wel voor een alternatief wordt gekozen. Oisterwijk wenst een sterke, efficiënte en flexibele organisatie die snel kan schakelen. Het omvormen van de Afvalstoffendienst naar een breder samenwerkingsplatform geeft ruimte om meer betrokken te kunnen worden bij circulaire initiatieven en pilots. In de te maken keuze kan ook eventueel mede-eigenaarschap in een uitvoeringsorganisatie aan de orde zijn. Als voorwaarde geldt dat de governance gelijke zeggenschap van deelnemende gemeenten moet garanderen, ook voor kleinere gemeenten.

•

Vught is content met haar huidige relatie als opdrachtgever voor de Afvalstoffendienst en ziet graag dat Afvalstoffendienst zich focust op basis-/inzameldienstverlening. Men ziet weinig meerwaarde in bredere samenwerking, want men ziet deze meerwaarde vooral met gemeenten met vergelijkbare kenmerken (schaalgrootte, hoogbouw, gebiedskenmerken) zoals met Oisterwijk. De gemeente wil vooralsnog geen participatie in een gezamenlijke organisatie. De manier van samenwerking met de Afvalstoffendienst in de afgelopen jaren is prima.

•

Sint-Michielsgestel besteedt de inzameling uit aan een private partij en heeft dus nog geen relatie met de Afvalstoffendienst. Men is wel geïnteresseerd in verkenning of samenwerking op het gebied van inzameling huishoudelijk afval met de Afvalstoffendienst en/of Boxtel. Dit kan bijvoorbeeld door deel te nemen in een publieke inzamelorganisatie. De voorkeur gaat dan uit naar een groeimodel, waarbij samenwerking stapsgewijs kan worden uitgebreid. Men staat open voor een gezamenlijke organisatie, vooral in de vorm van een gemeenschappelijke regeling (GR). Voorwaarde is wel dat deze dicht bij de gemeenten staat en geen bureaucratische logheid introduceert.

Met betrekking tot de breedte van taken en verantwoordelijkheden De meeste gemeenten staan open voor bredere taken dan alleen inzameling en verwerking huishoudelijk afval, zoals bedrijfsafvalinzameling en KCA-verwerking, mits er duidelijke risicoafbakening is. Samenwerking moet financiële voordelen opleveren door schaalvergroting en gedeelde investeringen. Verder is transparantie over de verdeling van kosten en risico’s gewenst. Een aantal gemeenten ziet graag een organisatie die flexibiliteit behoudt om pilots en

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

34

innovatieprojecten te ondersteunen. Vught hecht aan een focus van de Afvalstoffendienst op huishoudelijk afval en wil geen financiële risico’s dragen voor andere gemeenten.

4.2.4

Gemeenten met een eigen dienst Aan de hand van een gespreksleidraad zijn ook gesprekken gevoerd met gemeenten Boxtel en Oss, die beschikken over een eigen inzameldienst. Gemeenten met een eigen dienst zoeken efficiëntie en controle. Ze willen niet afhankelijk zijn van een centrale uitvoeringsorganisatie, maar zoeken strategische samenwerking waar het voordeel biedt. De gemeenten met een eigen inzameldienst hebben duidelijke doelstellingen en ambities, waarbij autonomie, efficiëntie en duurzaamheid belangrijke thema's zijn. •

Boxtel wil voldoen aan de landelijke doelstellingen op het gebied van afval- en grondstoffen van huishoudens. De gemeente heeft een eigen inzameldienst die geïntegreerd is met het beheer van de buitenruimte, waardoor personeel flexibel inzetbaar is. De uitvoeringsorganisatie heeft een relatief beperkte schaal. Men staat voor de opgave om het wagenpark, containers en registratiesystemen te moderniseren. Dit is ook aanleiding om daarbij ook de positie van de eigen uitvoeringsorganisatie in ogenschouw te nemen. Men zoekt een stabiele robuuste organisatie. Boxtel wil structurele samenwerking verkennen op het gebied van inzameling en verwerking. Men staat open voor strategisch contractmanagement op regionaal niveau. De gemeente vindt het belangrijk dat zij zeggenschap houdt over afval- en grondstoffenbeleid.

•

Oss beheert een eigen grondstoffenbedrijf, inzameldienst en duurzaamheidsplein. De gemeente hecht aan de eigen directe controle over beleid, uitvoering en kosten. Men werkt aan een gefaseerde elektrificatie van het wagenpark. Er wordt in de praktijk samengewerkt met gemeenten in de regio. Vaak trekt Oss samen op met gemeente 's-Hertogenbosch, zoals bij nascheiding en gezamenlijke initiatieven in Midwaste-verband. Oss heeft recent de inzameling van bedrijfsafval in Oss overgenomen van de Afvalstoffendienst. Dit betreft ondergrondse containers in het centrum en daarbuiten inzameling van bedrijfsafval aan huis. De gemeente Oss werkt al samen met de Afvalstoffendienst en wil dit stapsgewijs uitbreiden, afhankelijk van concrete voordelen. Men is terughoudend over een verdere integratie, maar staat open voor circulaire economie-initiatieven met 's-Hertogenbosch en Brabant-Stad.

Beleidsautonomie en grip op de eigen uitvoering staat voorop. De gemeenten willen samenwerken op basis van efficiëntie, niet op basis van verplichting. Met ziet kansen in strategische samenwerking op basis van gedeelde voordelen – vooral op grondstoffenbeheer, contractmanagement en circulaire economie. De Afvalstoffendienst moet stabiliteit en efficiëntie bewijzen voordat samenwerking wordt uitgebreid. Hier zijn kansen voor een groeimodel, waarbij de uitvoeringsorganisaties in Noordoost-Brabant elkaar steeds meer weten te vinden en gezamenlijk optrekken in de regio. Een samengaan op korte termijn is niet aan de orde, en de wens om dit binnen afzienbare termijn te verkennen verschilt per gemeente.

4.2.5

Een keuze te maken: strategische partner én gezamenlijke organisatie Draagvlak voor verbreding dienstverlening én deelname in gezamenlijke organisatie Schaalgrootte is cruciaal voor de continuïteit van de Afvalstoffendienst. Continueren van de dienstverlening en samenwerkingsrelaties met regiogemeenten zijn daarom gewenst. De huidige

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

35

schaal van gemeente ’s-Hertogenbosch en de regiogemeenten neigt naar optimaal. De schaal met alleen gemeente ’s-Hertogenbosch is werkbaar, maar leidt tot beperkingen en schaalnadelen (op het gebied van flexibiliteit, diversiteit diensten en materieel, eigen garage, et cetera). De Afvalstoffendienst functioneert dan niet alleen als uitvoeringsorganisatie, maar kan een bredere rol vervullen op het gebied van afval- en grondstoffenbeleid en circulariteit in de regio. Uit gesprekken met regiogemeenten blijkt dat er draagvlak voor verbreding en verdieping van de samenwerking is, en voor deelneming in een gezamenlijke organisatie. Het uitgangspunt blijft dat elke gemeente haar eigen afval- en grondstoffenbeleid bepaalt. Voor de positie van de Afvalstoffendienst in regionaal verband zijn er kansen voor een verbreding en verdieping van de samenwerkingsrelatie: •

Afvalstoffendienst als logistieke dienstverlener. Met een focus op de uitvoering van logistieke diensten en minder strategische betrokkenheid van gemeenten. Inclusief strategisch contractmanagement: een gezamenlijke aanpak voor verwerkingscontracten en innovatie kan financiële voordelen opleveren en de positie van de Afvalstoffendienst versterken. Daarbij worden de huidige samenwerkingsrelaties zoals in Midwaste uiteraard ook benut.

•

Strategisch partnerschap. Regionale samenwerking op het bredere terrein van afval-, grondstoffen en circulariteit. Gezamenlijke regie op duurzaamheid, circulaire economie en innovatie. Zowel door de Afvalstoffendienst als organisatie als ook in de rol van samenwerkingsplatform op bestuurlijk (voor bestuurders) en ambtelijk (voor beleidsambtenaren) niveau.

Een aantal gemeenten (zonder eigen inzameldienst) wenst naast deze verbreding ook meer gezamenlijke betrokkenheid bij de organisatie. Ook om de continuïteit van de uitvoering beter te waarborgen. Dit is bij een aantal gesprekspartners ingegeven door de situatie waarbij Afvalstoffendienst genoodzaakt werd om inzameldiensten tijdelijk (en enkele gemeenten definitief) te staken. Bij gemeenten met een eigen uitvoeringsorganisatie zijn er kansen voor een groeimodel, waarbij de uitvoeringsorganisaties in Noordoost-Brabant elkaar steeds meer weten te vinden en gezamenlijk in deze regio optrekken. Een samengaan op korte termijn is niet aan de orde, maar de wens om dit te binnen afzienbare termijn te verkennen verschilt wel per gemeente. Voor een gefaseerde en geleidelijke verbreding en verdieping van de samenwerking kan een producten- en dienstencatalogus (PDC) een goede functie vervullen. In de bijlage 4. Producten en dienstencatalogus wordt dit toegelicht. Samenwerking ook in het belang van gemeente ’s-Hertogenbosch zelf Een gezamenlijke organisatie, waarin ook regiogemeenten als mede-eigenaar participeren, biedt gemeente ’s-Hertogenbosch voordelen op zowel bedrijfsmatig als risicobeheersingsniveau. Door samen te werken in een grotere (dan alleen voor ’s-Hertogenbosch) en gezamenlijke organisatie kunnen schaalvoordelen optimaal worden benut en risico’s beter beheerst.

Denk daarbij aan een efficiëntere inzet van materieel en personeel, financieel draagvlak voor professionele ondersteunende systemen en een daadkrachtige (onderhandelings-)positie voor ketensamenwerking met bedrijven en instellingen in de circulaire economie. Verder draagt een gezamenlijke organisatie bij aan het spreiden en beheersen van financiële risico’s. Op dit moment heeft ’s-Hertogenbosch geïnvesteerd in faciliteiten, materieel en personeel voor de dienstverlening aan regiogemeenten. Dit brengt een financiële verantwoordelijkheid met zich mee, waarbij onzekerheden, zoals fluctuaties in contracten of investeringsbehoeften, grotendeels bij de gemeente liggen. Door regiogemeenten nauwer te betrekken, kunnen deze risico’s eerlijk gedeeld worden. Dit is van belang bij toekomstige investeringen in verduurzaming, bijvoorbeeld voor circulaire faciliteiten, emissievrije voertuigen en geavanceerde ICT-systemen. Een

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

36

gezamenlijke organisatie vergroot bovendien de continuïteit en robuustheid van de dienstverlening, wat essentieel is voor een toekomstbestendige afvalinzameling en grondstoffenbeheer in de regio. De rol van de Afvalstoffendienst en gemeente ‘s-Hertogenbosch Indien we de rol van de Afvalstoffendienst en de invulling van het afval- en grondstoffenbeleid van gemeente ’s-Hertogenbosch spiegelen aan de publieke bedrijven (en intergemeentelijke samenwerkingen) dan zou een transitie voor de Afvalstoffendienst logisch zijn. Dit is een transitie waarbij: • meer focus wordt gelegd op circulaire economie, afvalpreventie en hoogwaardigere recycling; • een strategische keuze wordt gemaakt over regionale samenwerking en de toekomst van commerciële activiteiten; • de organisatie wordt geherstructureerd om efficiënter en toekomstbestendiger te opereren. Deze transitie vraagt om een nieuwe positionering van de Afvalstoffendienst en een scherpere afbakening tussen uitvoering en beleidsontwikkeling. ’s-Hertogenbosch, als grootste gemeente in de regio Noordoost-Brabant, kan een duidelijke rol spelen in de organisatie en coördinatie van intergemeentelijke samenwerking op afvalgebied. En wellicht meer dan in de huidige situatie, waarbij de Afvalstoffendienst primair zorg draagt voor de logistieke inzameldiensten.

De rol van ’s-Hertogenbosch en de Afvalstoffendienst bij de verdere coördinatie van intergemeentelijke samenwerking op afvalgebied kan op verschillende manieren worden ingevuld: •

Faciliterende rol. De gemeente kan fungeren als een centrale partij die andere gemeenten ondersteunt bij de uitvoering van de inzameling, gezamenlijke inkoop en operationele samenwerking. Ook kan zij als kennisorganisatie ondersteunen bij de ontwikkeling van afval- en grondstoffenbeleid door het beschikbaar stellen van expertise en infrastructuur.

•

Samenwerkingspartner. De gemeente kan samen met omliggende gemeenten een (bestuurlijk en ambtelijk) platform vormen voor het delen van kennis, het uitwisselen van ervaringen, elkaar op de hoogte houden van (eigen) initiatieven en eventueel samenwerking op deze terreinen. Ook het ontwikkelen van een gezamenlijke (c.q. gedeelde) visie met doelstellingen op het gebied van afval- en grondstoffen en een regionale circulaire (grondstoffen) economie.

•

Coördinator van circulaire initiatieven. De gemeente kan een voortrekkersrol vervullen in de ontwikkeling van een regionale circulaire economie, waarbij niet alleen afvalinzameling maar ook hergebruik en innovatieve recyclingmethoden een plek krijgen.

•

Werkgelegenheid stimuleren. Door samenwerking met instellingen en bedrijven kan gemeente ‘s-Hertogenbosch bijdragen aan een inclusieve arbeidsmarkt in de regio, waarbij afvalstromen en daaraan verbonden werkzaamheden worden ingezet als basis voor sociale en circulaire werkgelegenheid.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

37

5 Governance en juridische structuur Structure follows strategy. Dit hoofdstuk beantwoordt de vraag naar wat een daarbij passende organisatiestructuur en juridische entiteit is; uitgaande van eerder voorgestelde positioneringskeuzen. Een eigen gemeentelijke dienst, een vennootschap of een gemeenschappelijke regeling. Daarbij wordt rekening gehouden met onder andere schaalgrootte en de gewenste invloed en zeggenschap van de gemeente als ‘eigenaar’ en ‘opdrachtgever’ van de uitvoeringsorganisatie. Op basis van onze kennis en ervaring hebben wij een overzicht van de diverse juridische structuren uitgewerkt met daarbij de belangrijkste kenmerken en verschillen. Ook bieden wij inzicht in de wijze waarop deze entiteiten in de praktijk worden toegepast en waarom. Een dergelijk analyse biedt handvatten voor een richtinggevende keuze voor een juridische entiteit, waarbij ook beoordeeld wordt of de juridische entiteit passend is gegeven de doelen en context.

5.1

Beschrijving van de drie modellen In deze paragraaf beschrijven wij – compact – de drie juridische structuren: • De gemeentelijke dienst; • De gemeenschappelijke regeling; • De overheidsvennootschap.

5.1.1

Gemeentelijke dienst In dit model blijft de Afvalstoffendienst onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Het functioneren en presteren en de aansturing van de Afvalstoffendienst is onderdeel van de gemeentelijke hierarchie. Kenmerken zijn: Rechtsvorm en zeggenschap De sturing en verantwoording verloopt binnen de gemeente ‘s-Hertogenbosch en is hiërarchisch. Daarbij is gebruikelijk dat de sturingslijn als volgt verloopt: Raad – College – Directie – uitvoeringsorganisatie. Binnen de gemeente zijn de belangrijkste instrumenten: programmabegroting, Bestuurlijke en management rapportages en jaarrekening. De dienstverlening, zoals verankerd in de begroting en de Afvalvisie 2020 worden door de Afvalstoffendienst ‘vertaald’ naar uitvoeringsplannen. Structuur De uitvoeringsorganisatie voor afvalbeheer is redelijk plat georganiseerd. Er is een managementteam dat sturing geeft aan meerdere teams en afdelingen. Omdat deze afdelingen zich binnen de Afvalstoffendienst bevinden, is onderlinge afstemming en integraliteit mogelijk. Ondersteuning Vanuit het gemeentelijke concern wordt ondersteuning geleverd. De ruimte voor meer organisatiespecifieke ondersteuning is beperkt mogelijk, waarbij vaak de direct ondersteunende diensten (bedrijfsbureau, accountmanagement) binnen de Afvalstoffendienst zijn ondergebracht.

Aandachtspunt binnen de gemeente is de wijze van overheadtoerekening, welke ongunstig kan uitpakken voor een sterk uitvoerende dienst (door toepassing van de BBV20). Ook is de financiële administratie geïntegreerd in de gemeentelijke administratie, waardoor het inzicht in de bedrijfsmatigheid afneemt. (Zie ook paragraaf 4.1.3 voor een nadere toelichting op ondersteunende functies). Arbeidsvoorwaarden Als onderdeel van de gemeente ‘s-Hertogenbosch vallen de medewerkers van de 20 BBV: Besluit Begroting en Verantwoording

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

38

Afvalstoffendienst onder de cao Gemeenten.

5.1.2

Gemeenschappelijke regeling In dit model wordt de Afvalstoffendienst georganiseerd als gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam (als de meest voorkomende en passende samenwerkingsvorm binnen de Wgr). Dit model is alleen mogelijk als meerdere gemeenten deelnemen. De gemeenschappelijke regeling is een bekend organisatiemodel, waarbij bestuurders zijn vertegenwoordigd in Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur. De verantwoordingsplicht van de besturen krachtens een GR is bij wet geregeld. Er is sprake van een dubbele verantwoordelijkheidsrelatie: a) binnen de organisatie berustend op de GR zelf en b) tussen de besturen berustend op de GR en de raden van de deelnemende gemeenten. Kenmerken zijn: Rechtsvorm en zeggenschap Een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam kan op eigen naam contracten aangaan en zonodig personeel aanstellen. Het openbaar lichaam heeft een eigen/afgezonderd vermogen. De deelnemende gemeenten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het resultaat van het openbaar lichaam. In de GR is geregeld hoe moet worden omgegaan met tekorten of overschotten en hoe moet worden omgegaan met de (financiële) consequenties van uittreding. De invloed van gemeente(n) is helder vastgelegd en de basis-governance is al grotendeels in de Wgr vastgelegd. Structuur Het openbaar lichaam valt onder de directe aansturing van het Dagelijks Bestuur.

Binnen het openbaar lichaam is de secretaris-directeur verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en uitvoering (via mandaatregeling). Onder de secretaris-directeur is sprake van één, in teams onderverdeelde organisatiestructuur. Ondersteuning De gemeenschappelijke regeling is een onafhankelijk openbaar lichaam, waarbij de gemeenschappelijke regeling haar eigen ondersteuning kan organiseren. De Afvalstoffendienst kan dan ook bedrijfsspecifieke keuzen maken: branche-specifieke software, eigen financieel pakket, et cetera. Arbeidsvoorwaarden Ook voor de gemeenschappelijke regeling geldt de cao Gemeenten en/of de cao van SGO (Samenwerkende Gemeentelijke Organisaties).