Toekomstvisie Afvalstoffendienst 2030 adviesrapport IPR Normag 2025

Gemeente 's-Hertogenbosch

Toekomstvisie Afvalstoffendienst 2030 Concept

14 maart 2025

De strategische positionering van Afvalstoffendienst ‘s-Hertogenbosch in de toekomst en de daarbij best passende organisatie- en juridische structuur.

Inhoudsopgave Bestuurlijke kernsamenvatting

3

Integrale samenvatting

6

1 Inleiding

12

1.1 Aanleiding en doel van de toekomstvisie ....................................................................... 12 1.2 Leeswijzer ................................................................................................................... 13 2 Dynamiek speelveld en het belang van publieke bedrijven

14

2.1 Externe ontwikkelingen en uitdagingen ......................................................................... 14 2.2 De positie, het belang en de meerwaarde van publieke organisaties .............................. 16 2.3 Een spiegel: de huidige rol en positie van de Afvalstoffendienst ..................................... 19 3 Breedte van het producten- en dienstenpakket

21

3.1 Producten en diensten in het publieke domein .............................................................. 21 3.2 Producten en diensten in de (commerciële) marktomgeving .......................................... 24 4 Strategische positionering Afvalstoffendienst

28

4.1 Positionering ten opzichte van gemeente ’s-Hertogenbosch .......................................... 28 4.2 Positionering ten opzichte van regiogemeenten ............................................................. 32 5 Governance en juridische structuur

38

5.1 Beschrijving van de drie modellen ................................................................................ 38 5.2 De drie juridische modellen nader vergeleken ............................................................... 40 5.3 Een keuze te maken: samen en op een later moment .................................................... 43 6 Routekaart

45

6.1 Een richtinggevend en voorwaardelijk besluit over de positionering ................................ 45 6.2 Routekaart op hoofdlijnen ............................................................................................ 45

Bijlagen

47

bijlage 1

Hoofdpunten uit gesprekken interne organisatie Afvalstoffendienst................... 48

bijlage 2

Wettelijke kaders en gemeentelijke beleidsautonomie ...................................... 49

bijlage 3

Rol en invloed van gemeenten in de afval- en grondstoffenketen ....................... 49

bijlage 4

Producten- en dienstcatalogus ........................................................................ 50

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

2

Bestuurlijke kernsamenvatting Hoe positioneert de Afvalstoffendienst zich in de toekomst? De Afvalstoffendienst en gemeente ’s-Hertogenbosch staan voor strategische keuzes. Naast noodzakelijke interne verbeteringen bij de Afvalstoffendienst zijn fundamentele keuzes nodig over de toekomstige positionering, zowel binnen de gemeente als in de regio. De kernvraag is: Hoe positioneert de Afvalstoffendienst zich om een robuuste, efficiënte en toekomstbestendige organisatie te blijven? De belangrijkste bestuurlijke overwegingen en te maken keuzes zijn: • Verbreding en verdieping van taken – blijft de focus op afvalinzameling (als ‘wielenbedrijf’) of wordt een bredere rol in de circulaire economie en beleidsvorming nagestreefd? • Verzelfstandiging of gemeentelijke dienst – blijft de organisatie een onderdeel van de gemeente, of wordt zelfstandigheid nagestreefd voor flexibiliteit en efficiency? • Regionale samenwerking – wat zijn de kansen en mogelijkheden voor intensievere samenwerking met regiogemeenten? • Juridische structuur – welke organisatievorm biedt de meeste voordelen op het gebied van governance, schaalvoordelen en efficiëntie?

Externe ontwikkelingen en strategische noodzaak De afval- en grondstoffensector is in beweging. Van elke gemeente wordt verwacht om lokaal invulling te geven aan de maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie en de transitie naar een circulaire (grondstoffen) economie. Samenwerking is daarbij van belang. Daarbij leiden belangrijke trends zoals bevolkingsgroei, circulaire economie, fiscalisering van afvalverwerking en strengere wetgeving tot stijgende kosten en operationele uitdagingen. Er is een duidelijke trend waarin gemeenten steeds vaker kiezen voor gezamenlijke publieke organisaties, omdat private marktpartijen zich grotendeels uit de huishoudelijke afvalinzameling hebben teruggetrokken. Om toekomstbestendig te opereren, moet de Afvalstoffendienst meer zijn dan een ‘wielenbedrijf’ en zich ontwikkelen tot een kennispartner en innovatieve speler in de circulaire economie.

De beoogde strategische positionering Afvalstoffendienst •

Producten- en dienstenpakket. De Afvalstoffendienst speelt een cruciale rol in huishoudelijk afvalbeheer, met taken in inzameling, logistiek en verwerking. Naast uitvoering fungeert zij als kennispartner in beleid, gedragsstimulering en communicatie. Bedrijfsafvalinzameling wordt voortgezet, met focus op maatschappelijke meerwaarde zoals minder (verkeers)druk in centrumgebieden. Dit draagt bij aan de leefbaarheid van de openbare ruimte en een efficiënte inzameling. Daarnaast blijft de Afvalstoffendienst specialist in Klein Chemisch Afval (KCA) om milieugevaarlijke stoffen effectief te beheren binnen het publieke domein, en om duurzaamheid te bevorderen.

•

Verzelfstandiging: meer flexibiliteit en efficiency. Om slagvaardiger en efficiënter te opereren, wordt verzelfstandiging van de Afvalstoffendienst aanbevolen. Dit vergroot de flexibiliteit, versnelt besluitvorming en faciliteert samenwerking met regiogemeenten. Tegelijk blijft sterke verbondenheid met de gemeente gewaarborgd door eigenaarschap en opdrachtgeverschap.

•

Eigen ondersteunende functies ontwikkelen (zoals financiën, HR, ICT) voor efficiëntere bedrijfsvoering. Ondersteunende systemen die meer en beter aansluiten op de specifieke werkvelden en dienstverlening van de Afvalstoffendienst.

•

Fungeren als platform voor regionale samenwerking op bestuurlijk en ambtelijk niveau.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

3

Regionale samenwerking voor een circulaire (grondstoffen) economie Schaalgrootte is essentieel voor de continuïteit van de Afvalstoffendienst. Dienstverlening aan en samenwerking met regiogemeenten biedt financiële stabiliteit, efficiëntie en innovatiekracht. De huidige schaal (’s-Hertogenbosch + regiogemeenten) is optimaal. Een exclusieve focus op ’s-Hertogenbosch brengt operationele beperkingen met zich mee. De samenwerking wordt op twee manieren geëffectueerd: • Logistieke dienstverlener – focus op uitvoering van het huishoudelijk afvalbeheer zoals inzameling en gezamenlijke ketenregie en contractering van afvalverwerking (inclusief de reeds bestaande samenwerkingsverbanden zoals Midwaste). • Strategisch partnerschap – bredere samenwerking op duurzaamheid, circulaire economie en innovatie. Er is al enig bestuurlijk draagvlak voor intensievere samenwerking. Een aantal gemeenten zonder eigen inzameldienst wenst gezamenlijke verantwoordelijkheid en deelname in een gezamenlijke organisatie. Gemeenten met een eigen dienst hechten aan een eigen uitvoeringsorganisatie, maar staan positief tegenover een verbreding van de samenwerking in de regio en met de Afvalstoffendienst, gericht op de totstandkoming van een regionale circulair grondstoffeneconomie.

Hiermee kan een basis worden gelegd voor een mogelijke verdere (en verdergaande) samenwerking op termijn in een regionaal groeimodel.

Juridische structuur: Gemeenschappelijke Regeling of Overheidsvennootschap Voor de governance en juridische structuur zijn twee scenario’s kansrijk. Een gemeenschappelijke regeling (GR) waarin alle deelnemende gemeenten zeggenschap hebben op de uitvoeringsorganisatie en dat samenwerking op bestuurlijk en ambtelijk niveau faciliteert Of een overheidsvennootschap (BV/NV) dat meer bedrijfsmatige efficiëntie biedt en een duidelijker scheiding tussen eigenaarschap en opdrachtgeverschap. De meeste regiogemeenten geven nu de voorkeur aan een GR. Een vennootschap blijft een serieuze optie, afhankelijk van bestuurlijke afwegingen. Een hybride model is een optie, waarbij de Afvalstoffendienst start als GR en later evolueert naar een vennootschap.

Routekaart naar implementatie (2025-2028) Om de strategische herpositionering zorgvuldig en stapsgewijs door te voeren, wordt een gefaseerde aanpak gevolgd: Fase 1: Verbetering interne organisatie (2025). Optimalisatie van bedrijfsvoering, administratie en procesafspraken met regiogemeenten. Opstellen van een procesplan – samen met gemeenten in de regio - voor verdere samenwerking. Fase 2: Strategische keuzes en verbreding samenwerking (2025-2026). Opstellen van een regionale intentieovereenkomst. Besluitvorming over juridische structuur en organisatievorm. Fase 3: Op- en inrichtingsplan (2026-2027). Uitwerken van een businesscase en governancemodel. Voorbereiden van transitie en personele wijzigingen. Fase 4: Besluitvorming en implementatie (2027-2028). Formele oprichting en juridische vastlegging van de nieuwe organisatie. Operationele en personele transitie naar de nieuwe structuur.

Conclusie en bestuurlijk keuzes De Afvalstoffendienst moet zich strategisch herpositioneren om toekomstbestendig te blijven. De transitie naar een zelfstandige organisatievorm met versterkte regionale samenwerking biedt de

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

4

meeste voordelen op het gebied van efficiëntie, duurzaamheid en schaalvoordelen. 1. Verzelfstandiging van de Afvalstoffendienst – om flexibeler, efficiënter en toekomstbestendig te opereren. 2. Regionale samenwerking versterken – om schaalvoordelen en stabiliteit te waarborgen en om de ambities voor een duurzame, regionale circulaire (grondstoffen)economie te bewerkstelligen. 3. Keuze voor een juridische structuur – met een Gemeenschappelijke Regeling als startpunt, met mogelijkheid tot overgang naar een vennootschap voor bedrijfsmatige efficiëntie. 4. Gefaseerde implementatie via de routekaart 2025-2028, met zorgvuldige besluitvorming en bestuurlijk draagvlak. De voorgestelde strategische koers biedt een robuuste, duurzame en toekomstgerichte oplossing voor afval- en grondstoffenbeheer in ’s-Hertogenbosch en de regio. Natuurlijk kan de gemeente ’s-Hertogenbosch ook besluiten om de blik alleen intern te richten op het robuuster maken van de uitvoeringsorganisatie. Echter door nu strategische stappen te zetten, zoals het versterken van regionale samenwerking en het delen van verantwoordelijkheden en risico’s met regiogemeenten, kan de Afvalstoffendienst haar positie versterken en beter inspelen op toekomstige uitdagingen.

Dit biedt mogelijkheden voor gezamenlijke investeringen in duurzaamheid, circulaire economie en innovatie, waardoor niet alleen de kosten beter beheersbaar blijven, maar ook de maatschappelijke en ecologische impact wordt vergroot.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

5

Integrale samenvatting Strategische heroriëntatie: de positionering van Afvalstoffendienst in de toekomst De Afvalstoffendienst van ’s-Hertogenbosch staat op een kruispunt. De organisatie moet zich niet alleen verbeteren op operationeel niveau, maar ook strategische keuzes maken over haar positionering binnen de gemeente en in de regio. Dit rapport biedt een diepgaande analyse van de mogelijkheden en legt keuzes voor, die bepalend zijn voor de toekomst van de Afvalstoffendienst. De centrale vraag luidt: hoe moet de Afvalstoffendienst zich positioneren om een robuuste en toekomstbestendige organisatie te blijven? De belangrijkste thema’s in deze afweging: •

De verbreding en verdieping van taken: moet de Afvalstoffendienst zich enkel richten op afvalinzameling of een bredere rol aannemen in circulaire economie en beleid?

•

De positie van de Afvalstoffendienst binnen de gemeente: blijft het een gemeentelijke dienst of is verzelfstandiging noodzakelijk?

•

De samenwerking met regiogemeenten: wat zijn de kansen en mogelijkheden voor verbreding en verdieping van de samenwerking met de regiogemeenten?

•

De juridische structuur: welke organisatievorm biedt de meeste voordelen voor continuïteit en efficiëntie?

De voorliggende toekomstvisie kijkt vooruit en bepaalt de strategische richting en organisatorische ontwikkeling van de Afvalstoffendienst, met als uitgangspunt (en voorwaarde) een robuuste uitvoeringsorganisatie die ‘in control’ is. Het onderzoek richt zich op de uitvoering van het afval- en grondstoffenbeleid; niet op beleidsontwikkeling. Wel wordt hierbij bekeken hoe de Afvalstoffendienst beleidsonderzoek en -ontwikkeling kan ondersteunen en flexibel kan inspelen op beleidswijzigingen.

Externe ontwikkelingen en belangrijke trends De externe omgeving op het gebied van afval- en grondstoffen van huishoudens en de totstandkoming van een circulaire (grondstoffen)economie is dynamisch. Meer huishoudens, kleinere gezinnen en een vergrijzende bevolking vragen om flexibele afvalinzameling. Toenemende krapte op de arbeidsmarkt vraagt om efficiëntere werkprocessen en verdere automatisering. Daarbij zijn de maatschappelijke opgaven op het gebied van duurzaamheid en circulariteit groot. Gemeenten moeten meer afval reduceren en hergebruik stimuleren. Dit wordt met fiscalisering en regelgeving bevorderd. De kosten voor afvalverwerking (afvalstoffenbelasting, CO2-heffing) stijgen, waardoor efficiëntie en samenwerking belangrijker worden. Investering in technologie en innovatie is van belang. Slimmere afvalinzameling via Artificial Intelligence en data-analyse kan kosten besparen en kwaliteit verhogen. De uitvoering van het (huishoudelijk) afvalbeheer wordt ook meer kapitaalsintensief. Schaalvergroting, onder meer via intergemeentelijke samenwerking, is cruciaal. Publieke afval- en grondstoffenbedrijven (samenwerkingsverbanden van gemeenten) spelen een sleutelrol in de circulaire economie door duurzame afvalinzameling, recycling en hergebruik te stimuleren.

De afgelopen 20-25 jaar is hun aantal fors toegenomen terwijl solitaire gemeentelijke diensten en marktuitbesteding juist afnamen. Private inzamelaars hebben zich grotendeels teruggetrokken uit huishoudelijke afvalinzameling (van 30 inzamelaars in 2000 tot minder dan 5 in 2025), waardoor gemeenten steeds vaker kiezen voor gezamenlijke publieke organisaties. De publieke bedrijven combineren operationele uitvoering met beleid en innovatie, bevorderen

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

6

bewustwording en garanderen efficiënte, inclusieve en toekomstbestendige afvalverwerking. Dit is ook de voor Afvalstoffendienst gewenste rol in de toekomst. De Afvalstoffendienst kan zich beperken tot procesoptimalisatie binnen de bestaande organisatie óf de externe veranderingen als kans benutten om zich breder te positioneren en een actieve rol te spelen in de circulaire economie.

Toekomstige rol: van wielenbedrijf naar uitvoering én kennispartner Momenteel richt de Afvalstoffendienst zich op de inzameling van huishoudelijk afval, aangevuld met bedrijfsafvalinzameling en beheer van de milieustraat. Een ‘wielenbedrijf’. Het is gewenst dat de Afvalstoffendienst haar taken- en dienstpakket verbreedt als kennispartner en een actieve rol gaat spelen in de totstandkoming van een regionale circulaire (grondstoffen-)economie. Vergelijkbaar met veel andere publieke bedrijven – die intergemeentelijke samenwerking faciliteren – leidt dit tot de volgende kernactiviteiten: •

Beleid en regie. Gemeenten en hun publieke bedrijven bepalen samen de strategie voor circulair afvalbeheer, met een focus op hergebruik, reparatie en hoogwaardige recycling.

•

Innovatie en technologie. Publieke bedrijven investeren in nieuwe scheidingstechnieken, digitale inzamelmethoden en data gedreven optimalisatie van afvalstromen.

•

Bewustwording en gedragsverandering. Door campagnes, educatieve programma’s en samenwerking met scholen en bedrijven worden burgers gestimuleerd om minder afval te produceren en materialen te hergebruiken.

Door deze geïntegreerde aanpak zorgen de Afvalstoffendienst, gemeente ’s-Hertogenbosch en de samenwerkende regiogemeenten ervoor dat circulariteit niet alleen een ambitie blijft, maar daadwerkelijk wordt verankerd in de samenleving. De Afvalstoffendienst zet de commerciële bedrijfsafvalinzameling voort vanwege de schaalvoordelen en financiële winst, die daarmee wordt behaald. De Afvalstoffendienst richt zich op bedrijfsafvalinzameling met duidelijk maatschappelijke meerwaarde, zoals het verminderen van verkeersdruk in de openbare ruimte. De inzameling en verwerking van Klein Chemisch Afval (KCA) blijft essentieel en wordt in samenwerking met Midwaste-partners gecontinueerd. Daarnaast biedt een verbreding naar beheer en onderhoud van de openbare ruimte kansen. Veel publieke afvalbedrijven doen dit al. Echter, gezien de complexiteit van een dergelijke verbreding is het op dit moment niet haalbaar om deze taak direct in de strategie van de Afvalstoffendienst op te nemen. Wel biedt dit perspectief in de toekomst; mede gelet op de samenwerking met andere uitvoeringsorganisaties in de directe omgeving, zoals de gemeenten Oss en Boxtel. Zij combineren inzameling en BOR-activiteiten in één organisatieonderdeel. Afvalstoffendienst kan zich hieraan spiegelen, waarmee onderlinge samenwerking (en samenwerkingsmogelijkheden) tussen de uitvoeringsorganisaties kan worden versterkt.

Afvalstoffendienst verzelfstandigd om efficiënter en effectiever te kunnen werken De Afvalstoffendienst moet zich verzelfstandigen om efficiënter en effectiever te kunnen opereren. Dit maakt de Afvalstoffendienst meer toekomstbestendig. Het vergroot de bedrijfsmatige flexibiliteit, versnelt besluitvorming en faciliteert samenwerking met regiogemeenten. Dit kan zonder dat gemeente ’s-Hertogenbosch grip verliest op haar organisatie. Een zelfstandige organisatie kan beter inspelen op marktontwikkelingen en verduurzaming. Tegelijkertijd blijft sterke verbondenheid met de gemeente cruciaal: gemeente ’s-Hertogenbosch behoudt invloed via eigenaarschap en opdrachtgeverschap. Een verzelfstandigde Afvalstoffendienst kan eigen ondersteunende functies ontwikkelen (zoals financiën, HR en ICT) waardoor de afhankelijkheid van gemeentelijke systemen afneemt. Dit

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

7

versterkt de slagkracht en efficiëntie terwijl gemeenten blijven sturen op prestaties en maatschappelijke doelen binnen een robuustere, beter functionerende organisatie.

Draagvlak in de regio voor verbreding én deelname in gezamenlijke organisatie Schaalgrootte is essentieel voor de continuïteit van de Afvalstoffendienst. Dienstverlening aan en samenwerking met regiogemeenten biedt niet alleen operationele voordelen, maar versterkt ook de financiële stabiliteit en innovatiekracht. De huidige schaal met regiogemeenten is optimaal. Een exclusieve focus op gemeente ’s-Hertogenbosch brengt beperkingen met zich mee: in flexibiliteit, materieel en dienstverlening. In regionaal verband is een verbreding en verdieping van de samenwerkingsrelatie tussen de Afvalstoffendienst en regiogemeenten voorzien: 1.

Afvalstoffendienst als logistieke dienstverlener. Met een focus op de uitvoering van logistieke diensten en minder strategische betrokkenheid van gemeenten. Dit is inclusief strategisch contractmanagement: een gezamenlijke aanpak voor verwerkingscontracten en innovatie kan financiële voordelen opleveren en de positie van de Afvalstoffendienst versterken. Daarbij worden de huidige samenwerkingsrelaties, zoals in Midwaste, uiteraard ook benut.

2.

Strategisch partnerschap. Regionale samenwerking op het bredere terrein van afval-, grondstoffen en circulariteit. Gezamenlijke regie op duurzaamheid, circulaire economie en innovatie. Dit kan door de Afvalstoffendienst als organisatie en in de rol van samenwerkingsplatform op bestuurlijk (voor bestuurders) en ambtelijk (voor beleidsambtenaren) niveau.

Voor gemeenten zonder eigen inzameldienst is, naast de genoemde samenwerking, ook gezamenlijke betrokkenheid in de organisatie wenselijk om continuïteit te waarborgen. Gemeenten met een eigen dienst verkennen mogelijke integratie binnen een regionaal groeimodel op langere termijn. Een gezamenlijke organisatie biedt ’s-Hertogenbosch voordelen op efficiëntie en risicobeheersing, met gedeelde investeringen in verduurzaming en circulaire economie. Door regiogemeenten mede-eigenaar te maken, worden financiële risico’s gespreid en ontstaat een robuuste, toekomstbestendige organisatie voor afvalinzameling en grondstoffenbeheer. Gemeenten met een eigen uitvoeringsorganisatie zien kansen voor een groeimodel, waarbij de uitvoeringsorganisaties in Noordoost-Brabant elkaar meer en meer weten te vinden en gezamenlijk in deze regio optrekken. Een samengaan op korte termijn is niet aan de orde. De wens om dit binnen afzienbare termijn te verkennen, verschilt per gemeente.

De rol van de Afvalstoffendienst en gemeente ‘s-Hertogenbosch Indien we de rol van de Afvalstoffendienst en de invulling van het afval- en grondstoffenbeleid van gemeente ’s-Hertogenbosch spiegelen aan de publieke bedrijven (en intergemeentelijke samenwerkingen) elders dan is een herpositionering van de Afvalstoffendienst logisch, waarbij: • meer focus ligt op circulaire economie, afvalpreventie en hoogwaardigere recycling; • een strategische keuze wordt gemaakt over regionale samenwerking en de toekomst van commerciële activiteiten; • de organisatie wordt geherstructureerd om efficiënter en toekomstbestendiger te opereren.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

8

Dit vergt een nieuwe positionering van de Afvalstoffendienst en gemeente ’s-Hertogenbosch. ’sHertogenbosch, als grootste gemeente in de regio Noordoost-Brabant, kan een duidelijke rol spelen in de organisatie en coördinatie van intergemeentelijke samenwerking op afvalgebied vooral in regio Noordoost-Brabant.

Welke juridische structuur past daar het beste bij? Met uitzondering van gemeente Vught (die tevreden is en waarvoor een wijziging van de samenwerkingsrelatie voor nu niet nodig is) geven de geraadpleegde gemeenten1 aan (soms duidelijk, soms wat voorzichtig) dat meer samenwerking op het gebied van afval- en grondstoffen en circulariteit gewenst is. Ook in de vorm van een gezamenlijke organisatie, waarin regiogemeenten samen met ’s-Hertogenbosch deelnemen. Daarbij geldt als voorwaarde dat gelijkwaardigheid tussen gemeenten is gewaarborgd. Men vreest anders overheersing door grotere gemeenten, zoals ’s-Hertogenbosch. Ook geldt als voorwaarde dat gemeenten hun beleidsautonomie behouden. Een gemeenschappelijke regeling (GR) of vennootschap (BV/NV) zijn dan de meest relevante – en ook in de praktijk beproefde – juridische structuren. Een dergelijke keuze kan uiteraard niet solitair door gemeente ’s-Hertogenbosch worden gemaakt. Uiteindelijk moet elke deelnemende gemeente (autonoom) een besluit tot deelneming in een op te richten vennootschap of een in te stellen gemeenschappelijke regeling nemen. Als puur zakelijk en bedrijfsmatig wordt gekeken dan biedt een vennootschap een betere basis.

Er is een duidelijk scheiding in enerzijds de gezamenlijke aansturing door de gemeenten via de aandeelhouderslijn (gericht op controle en aansturing op het bedrijf) en anderzijds de bilaterale opdrachtgever-opdrachtnemer relatie tussen bedrijf en gemeente. Ook de (optionele) keuze voor een professionele Raad van Commissarissen draagt bij aan de kwaliteit- en risicobewaking en professionalisering van de organisatie. De organisatie staat ook wat verder op afstand van de politieke en bestuurlijke dynamiek van gemeente(n). Zonder dat de gemeente(n) grip op de organisatie verliezen. De organisatie zelf is meer verzelfstandigd en kan daardoor meer bedrijfsmatig functioneren. Ook een op bedrijfseconomische leest geschoeide begroting en P&C cyclus en eigen ondersteunende functies (financiën, hrm, ICT, etc.) dragen daar aan bij. Echter, de meeste gemeenten in de regio die wij hebben gesproken geven de voorkeur aan een GR of zouden zich kunnen vinden in een keuze voor een GR. Een GR krijgt vooralsnog de voorkeur, omdat de gemeenten hiermee goede mogelijkheden worden geboden elkaar op bestuurlijk en ambtelijk niveau te vinden en de samenwerking te intensiveren. Deze voorkeur kan te maken hebben met mindere bekendheid met het model van de vennootschap en kan mogelijk - op basis van aanvullende informatie - nog wijzigen.

Een overheidsvennootschap is niet onbespreekbaar en een aantal gemeenten staat neutraal tegenover keuze voor een vennootschap. Gemeente ’s-Hertogenbosch kan uiteraard zelf kiezen voor een verzelfstandiging in een vennootschap structuur (oprichting van een GR door één gemeente kan niet). Andere gemeenten kunnen op een later moment toetreden tot de dan al bestaande vennootschap. Dit heeft tot voordeel dat de Afvalstoffendienst in verzelfstandigde vorm verder kan werken aan de robuustheid van de uitvoeringsorganisatie.

1 Dit geldt voor gemeenten zonder gemeentelijke inzameldienst: Bernheze, Heusden, Oisterwijk, Sint-Mi-

chielsgestel. Een gesprek met gemeente Altena heeft in het kader van deze verkenning nog niet plaatsgehad. Voor gemeenten met een (relatief grote) eigen gemeentelijke inzameldienst is samenwerking door het samengaan van uitvoeringsactiviteiten niet aan de orde.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

9

Wij adviseren om een definitieve keuze (GR of vennootschap) in de planning van de routekaart op te nemen en deze keuze gezamenlijk te maken met de gemeenten, die wensen deel te nemen in een gezamenlijke (verzelfstandigde) Afvalstoffendienst.

Routekaart De strategische herpositionering van de Afvalstoffendienst is een proces dat zich in stappen ontwikkelt en zich over een periode van drie tot vier jaar voltrekt. Om deze ontwikkeling te sturen, neemt de gemeente ’s-Hertogenbosch een richtinggevend besluit over de gewenste strategische positionering van de Afvalstoffendienst, zoals beschreven in dit document. Dit besluit is zowel richtinggevend als voorwaardelijk, omdat de uiteindelijke keuzes mede afhangen van besluiten die andere gemeenten nemen. Met dit besluit onderschrijft ’s-Hertogenbosch de beoogde koers en de verdere uitwerking ervan in samenwerking met regiogemeenten. Hierbij kunnen ook voorkeuren worden uitgesproken, bijvoorbeeld met betrekking tot de juridische structuur. De routekaart schetst de hoofdlijnen van dit proces en geeft aan welke stappen en onderwerpen in welke fase aan bod komen. Dit stappenplan zorgt voor een logische volgorde, waarin bestuurlijk draagvlak stapsgewijs wordt getoetst en ontwikkeld. Zo wordt op een open en transparante manier toegewerkt naar concrete keuzes en commitment van alle betrokken partijen. 1.

2025: Verbetering interne organisatie en procesafspraken regiogemeenten Het versterken van de interne organisatie is een al lopend proces. Met het richtinggevend besluit van gemeente ’s-Hertogenbosch worden op bestuurlijk en ambtelijk niveau gesprekken gevoerd en nadere afspraken gemaakt. Het doel is het verder ontwikkelen van de samenwerking en relatie met regiogemeenten. Afspraken hebben betrekking op het proces en de onderwerpen, die in de komende periode (gezamenlijk) worden opgepakt.

2.

2025-2026: Strategische keuzes en verbreding samenwerking Voor de uitvoering van deze fase is afstemming en overleg met de regiogemeenten van belang. Voorkeur voor een organisatie- en samenwerkingsstructuur en juridisch model. De uitkomst van deze fase kan worden vastgelegd in een regionale intentieovereenkomst over (de verdere uitwerking van) samenwerking.

3.

2026-2027: Op- en inrichtingsplan (regionale) publieke organisatie Indien het commitment voor een gezamenlijk organisatie – als uitkomst van de vorige fase – voldoende groot is, wordt een op- en inrichtingsplan uitgewerkt. Ook wordt besloten tot een ontwikkelstrategie zoals een ‘zwaan kleef aan’ route, waarbij de gezamenlijk organisatie start met een aantal bereidwillige gemeenten en andere gemeenten de ruimte wordt geboden om op een later moment aan te sluiten.

4.

2027-2028: Besluitvorming en implementatie Op basis van de uitgewerkte plannen wordt in deze fase het op- en inrichtingsbesluit door gemeente ’s-Hertogenbosch en de andere deelnemende regiogemeenten genomen. Gevolgd door de implementatie van een gezamenlijke Afvalstoffendienst2 met het beoogde profiel als publiek bedrijf van en voor de deelnemende gemeenten.

2 Met mogelijk een nieuwe naam voor het gezamenlijk publieke bedrijf.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

10

Tot slot Deze verkenning adviseert een strategische herpositionering van de Afvalstoffendienst en de samenwerking in de regio. Natuurlijk kan de gemeente ’s-Hertogenbosch ook besluiten om de blik alleen intern te richten op het robuuster maken van de uitvoeringsorganisatie. Deze interne blik is sowieso noodzakelijk, maar de vraag blijft of dit voldoende is om de kansen en uitdagingen van de toekomst het hoofd te bieden. De huidige omstandigheden (intern de incidenten aan de kant van de Afvalstoffendienst en extern onder meer de aanscherping van regelgeving, oplopende kosten voor afvalverwerking door fiscalisering en de toenemende druk om te verduurzamen) bieden ook kansen om het functioneren en de prestaties van de Afvalstoffendienst én de samenwerking in de regio kritisch tegen het licht te houden. Juist in tijden van verandering is het verstandig om fundamentele keuzes te heroverwegen en proactief te sturen op een toekomstbestendige organisatie. Door nu strategische stappen te zetten, zoals het versterken van regionale samenwerking en het delen van verantwoordelijkheden en risico’s met regiogemeenten, kan de Afvalstoffendienst haar positie versterken en beter inspelen op toekomstige uitdagingen.

Dit biedt mogelijkheden voor gezamenlijke investeringen in duurzaamheid, circulaire economie en innovatie, waardoor niet alleen de kosten beter beheersbaar blijven, maar ook de maatschappelijke en ecologische impact wordt vergroot.

-0-0-0-

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

11

1 Inleiding 1.1

Aanleiding en doel van de toekomstvisie De Afvalstoffendienst en de gemeente ’s-Hertogenbosch staan voor een cruciale transitie. Terwijl de afgelopen jaren de focus lag op dienstverlening, groei en kostenbeheersing, ligt er nu een duidelijke ambitie om een solide basis te realiseren en een strategische toekomstvisie te ontwikkelen en uit te voeren. Het voorliggende verdiepingsonderzoek gaat over de mogelijke strategische positionering van Afvalstoffendienst ‘s-Hertogenbosch en de daarbij best passende organisatiestructuur. Het onderzoek is een verdere verdieping van de eerder uitgevoerde omgevingsverkenning en heeft een toekomstbestendige organisatie tot doel; op lokaal niveau en met duidelijkheid over het perspectief van regionale samenwerking. In dit strategisch positioneringsonderzoek beantwoorden wij de volgende vragen: 1. Wat is de gewenste breedte en samenstelling van het producten- en dienstenpakket? Dit in relatie tot de wettelijke gemeentelijke zorgplicht en daaraan verbonden taken op het gebied van huishoudelijk afval, en de maatschappelijke opgaven omtrent duurzaamheid en circulariteit. 2. Welke eventuele aanvullende taken (economische activiteiten) zijn nuttig en kunnen bijdragen aan de door gemeente(n) gestelde maatschappelijk ambities? 3.

Wat is de taak- en rolverdeling tussen uitvoeringsorganisatie en gemeente (ambtelijk, college en raad)? Het gaat hier om de positionering van de uitvoeringsorganisatie én de 'knip' tussen beleid en uitvoering. 4. Wat is de positionering van de Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch: dienstverlening toegespitst op gemeente 's-Hertogenbosch of gericht op regionale gemeentelijke samenwerking? Daarvoor is zicht te geven op draagvlak en potentieel voor regionale samenwerking bij andere gemeenten én de voorwaarden voor succesvolle regionale samenwerking. 5. Wat is een daarbij passende organisatiestructuur en juridische entiteit: eigen gemeentelijke dienst, eigenstandige vennootschap, gezamenlijke vennootschap of een regionale gemeenschappelijke regeling? Rekening houdend met o.a. schaalgrootte, de gewenste invloed en zeggenschap van gemeente als ‘eigenaar’ en als ‘opdrachtgever’ van de uitvoeringsorganisatie. Met het beantwoorden van deze deelvragen kan de centrale vraag worden beantwoord: wat is de gewenste strategische positionering van de Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch?

Langetermijnvisie De voorliggende toekomstvisie stelt vragen en doet voorstellen voor de strategische richting en keuzes. De toekomstvisie geeft daarmee richting aan de verdere ontwikkeling en hiervoor benodigde organisatorische activiteiten. De toekomstvisie bouwt verder op het fundament van de Afvalstoffendienst. Dit fundament wordt actueel en op korte termijn verstevigd aan de hand van verbeteracties. Met andere woorden: voor dit onderzoek en de uit te werken toekomstvisie mag (en wordt) ervan uitgegaan dat er sprake is van een robuuste uitvoeringsorganisatie die ‘in control’ is.

Focus op uitvoering van beleid Het onderzoek richt zich op de organisatie van de uitvoering van het afval- en grondstoffenbeleid van gemeente ’s-Hertogenbosch. Het beleid valt buiten de scope van dit onderzoek en krijgt via

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

12

andere wegen zijn beslag. Kaders voor het beleid worden medio 2025 met de raad besproken. Wel wordt in dit onderzoek meegenomen op welke wijze de Afvalstoffendienst een rol kan spelen bij beleidsonderzoek en beleidsontwikkeling. En op welke wijze de uitvoeringsorganisatie flexibiliteit kan organiseren (om uitvoering te geven aan beleidswijzigingen).

1.2

Leeswijzer Dit rapport beschrijft de strategische positionering van de Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch en onderzoekt de best passende organisatie- en juridische structuur voor de toekomst. Het document is opgebouwd in logische stappen die u meeneemt in de context, ontwikkelingen en keuzes die voorliggen. Om een goed beeld te krijgen van de uitdagingen en mogelijkheden, schetst hoofdstuk 2 de dynamiek van het speelveld. Hierin wordt ingegaan op externe ontwikkelingen, zoals veranderende wetgeving, technologische innovaties en maatschappelijke trends. Ook wordt het belang van publieke bedrijven binnen de circulaire economie belicht, mede als ‘spiegel’ voor de huidige rol en positie van de Afvalstoffendienst. Hoofdstuk 3 richt zich op de breedte van het producten- en dienstenpakket. Dit omvat zowel taken binnen het publieke domein – zoals de wettelijke zorgplicht en duurzaamheidsdoelen – als commerciële activiteiten, waaronder de inzameling van bedrijfsafval. In dit hoofdstuk wordt verkend welke taken essentieel zijn voor de toekomstbestendigheid van de Afvalstoffendienst en waar kansen liggen voor verdere ontwikkeling. De kern van de strategische positionering wordt behandeld in hoofdstuk 4. Hierin wordt geanalyseerd hoe de Afvalstoffendienst zich verhoudt tot de gemeente ’s-Hertogenbosch en de regiogemeenten.

Er wordt ingegaan op mogelijke organisatiemodellen en samenwerkingsvormen, met aandacht voor de voordelen en uitdagingen van verschillende keuzes. Om deze strategische positionering in de praktijk te verankeren, behandelt hoofdstuk 5 de governance en juridische structuur. Drie mogelijke modellen worden beschreven en vergeleken; met een nadruk op bedrijfsmatigheid, zeggenschap en toekomstbestendigheid. Dit hoofdstuk biedt daarmee een onderbouwing voor de te maken keuzes. In hoofdstuk 6 wordt het vervolg beschreven. Een routekaart beschrijft hoe de transitie naar de gewenste positionering vormgegeven kan worden en welke fasering hierbij kan worden gevolgd. In de bijlagen vindt u diverse aanvullingen en toelichtingen. Voor een brede context en diepgaand inzicht in de strategische afwegingen is het aan te raden het rapport integraal te lezen. Wie zich wil richten op specifieke onderdelen, kan aan de hand van deze leeswijzer snel de relevante hoofdstukken vinden. De bestuurlijke kernsamenvatting vat de belangrijkste adviezen en te maken keuzes samen. In de integrale samenvatting worden deze nader toegelicht.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

13

2 Dynamiek speelveld en het belang van publieke bedrijven Dit hoofdstuk geeft een overzicht van (externe) ontwikkelingen en opgaven voor gemeenten in het algemeen en gemeente ’s-Hertogenbosch in het bijzonder op het gebied van afval- en grondstoffen, circulariteit en duurzaamheid. Deze opgaven staan centraal bij het beantwoorden van de vraag: welke rol en meerwaarde heeft een Afvalstoffendienst voor gemeente ’s-Hertogenbosch. We vertalen daarbij de impact van ontwikkelingen naar verschillende relevante organisatie-eisen, die belangrijk zijn om toekomstbestendig de uitvoering te organiseren.

2.1

Externe ontwikkelingen en uitdagingen Niemand kan in de toekomst kijken, maar door het bestuderen van meta trends ontstaan er beelden van een mogelijke toekomst waarop je kunt anticiperen. Naast de interne ontwikkelingen binnen de Afvalstoffendienst is het daarom goed om ook te kijken naar de bredere meta trends, die op de sector afkomen en waar men zich op moet voorbereiden. Wij brengen de trends met de grootste impact voor de Afvalstoffendienst hier aan het licht. Voor extra verdieping kan gekeken worden naar de toekomstvisie 2035 van de branchevereniging NVRD.

Meer mensen, meer grondstoffen In 2040 zijn er in Nederland naar verwachting bijna twintig miljoen mensen. 3 Hiermee volgt Nederland de mondiaal verwachte bevolkingsgroei. In combinatie met een verwachte toename van het aantal eenpersoonshuishoudens4 zorgt deze bevolkingsgroei voor een grote impact op het gemeentelijke grondstoffendomein. Meer logistieke bewegingen, meer adressen en meer hoogbouw raken de dienstverlening door hogere inzamelkosten of lagere kwaliteit van grondstoffen, die gepaard gaan met de hoogbouw.

Oudere mensen: minder mobiel, meer service? In 2040 is het aantal 75-plussers in Nederland naar verwachting gestegen. Zij zullen ook vaker alleen wonen.5 Het aantal 75-plussers zal naar verwachting groeien van 1,4 miljoen (in 2019) tot 2,6 miljoen in 2040. In deze periode zal het aantal alleenwonenden van deze groep toenemen van 39% tot 42%. Ouderen zijn over het algemeen minder mobiel en hebben andere behoeften rondom toegankelijkheid, bereikbaarheid en het serviceniveau van inzamelmiddelen. Hiervoor is meer service en maatwerk nodig.

Arbeidsmarkt: genoeg werknemers voor de logistieke uitdagingen? In de toekomst wordt de arbeidsmarkt naar verwachting nog krapper, voornamelijk als gevolg van de vergrijzing.6 De beperkte beschikbaarheid van arbeidskrachten kan leiden tot vertragingen in afvalverwerking, hergebruik van materialen en andere duurzame initiatieven. Met de groeiende logistieke uitdagingen die verband houden met de totstandkoming van een circulaire grondstoffeneconomie is deze groep werknemers juist hard nodig. Aan de andere kant kan automatisering en mechanisering betekenen dat er minder behoefte is aan praktisch opgeleide werknemers. Deze ontwikkeling is dus onzeker en brengt zowel kansen als uitdagingen met zich mee.

3 Bevolking in de toekomst (CBS, 2023) 4 Prognose huishoudens naar type (CBS, 2021) 5 RIVM (2019) Impact van de vergrijzing 6 Arbeidsmarktprognoses 2030 (UWV, 2022)

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

14

Circulaire economie en nieuwe businessmodellen De trend naar een circulaire economie, waarin primaire grondstoffen worden gespaard en zoveel mogelijk worden hergebruikt en gerecycled, heeft invloed op de manier waarop Nederland omgaat met consumptiegoederen en grondstoffen. Het ‘product-as-a-service’ model wordt steeds populairder, vooral in mobiliteit (denk aan deelauto's, -scooters en -fietsen) en consumentengoederen zoals elektronica. Bij dit model blijft de leverancier betrokken gedurende de levenscyclus van het product. De leverancier neemt het product terug, vervangt het voor een nieuwe versie en behoudt zo controle over de grondstoffen. Dit heeft impact op een grondstoffenbedrijf dat in de toekomst mogelijk een andere rol of zelfs geen rol zal spelen in deze keten.

Consumptiepatronen veranderen Consumentengedrag wordt steeds meer beïnvloed door het streven naar gemak en duurzaamheid. Producten en diensten die het dagelijks leven vereenvoudigen, zoals kant-en-klaarmaaltijden, buiten de deur eten en online winkelen, winnen aan populariteit. 7 De toename van servicegerichte consumptie en de focus op gemak leiden tot meer verpakkingsafval en elektronisch afval. De groeiende vraag naar snelle levering en retourlogistiek brengt uitdagingen met zich mee, zoals een toename van verpakkingsafval en logistieke complexiteit.

Multiculturele inclusieve samenleving Nederland is een multicultureel land en dat vraagt extra aandacht van gemeenten en publieke bedrijven. Bijvoorbeeld door te communiceren met bewoners in meerdere talen en via kanalen die gezien worden door bewoners met andere culturele achtergronden. Daarbij komt ook dat het personeelsbestand meer multicultureel wordt. Dit geeft de gemeente nieuwe inzichten mee, maar vraagt ook om hierin te faciliteren. Op het gebied van inclusie liggen er nog veel kansen om sociale componenten toe te voegen aan de werkzaamheden, al doen veel publieke bedrijven al veel op dit gebied.

Logistiek verandert Veertien steden hebben aangekondigd dat ze vanaf 2025 zero-emissiezones invoeren, waardoor alleen volledig uitstootvrije voertuigen in deze zones mogen rijden. De Afvalstoffendienst kan kijken naar verschillende concepten om hier mee om te gaan zoals ZE Joint Collecting: afvalinzamelaars werken samen en maken gebruik van Zero-Emission (ZE) voertuigen of Minihubs ZE. Dit laatste houdt in dat afval wordt verzameld door kleine ZE voertuigen en vervolgens afgevoerd via minihubs buiten de stad. De Afvalstoffendienst heeft ook plannen om volledig te elektrificeren.

Netcongestie en elektrificatie Netcongestie is op dit moment al een vertragende factor voor de elektrificatie van fossiele-grondstof-gebruikers in Nederland. Het net is al zwaar belast en er zijn wachtlijsten voor aansluitingen voor gebouwen en laadstations. Plannen tot verduurzaming via elektrificatie lopen op dit moment dus vertraging op, tenzij de groene stroom op eigen netwerk geproduceerd en gebruikt wordt. De Afvalstoffendienst beschikt als één van de weinigen over een stroomaansluiting met voldoende netcapaciteit.

Artificial Intelligence Integratie van AI, machine learning en Internet of Things (IoT) zal toenemen en leidt tot slimmere en sterker verbonden steden en infrastructuren. De eerste projecten met AI-sorteermachines zijn

7 PBL (2023) Hoe Circulair is de Nederlandse consument?

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

15

al van start en kunnen op relatief korte termijn een grote impact gaan maken op de branche. 8 AItechnieken gaan nog verder en kunnen bijvoorbeeld gaan helpen bij het optimaliseren van inzamelroutes en het controleren op vervuiling en stoorstoffen in containers bij het inzamelen. Directe feedback aan de aanbieder en het weigeren van vervuild materiaal biedt kansen om de kwaliteit van ingezamelde stromen te verbeteren en de kosten (bijvoorbeeld bij afkeur) te verlagen.

Klimaatverandering In de toekomst krijgen we steeds vaker te maken met extreem weer en de gevolgen daarvan voor de samenleving. Door de stijgende zeespiegel en veranderende weerpatronen en ecosystemen is Nederland kwetsbaar voor overstromingen en bosbranden 9. Deze hevige weerpatronen zullen ook impact hebben op het gemeentelijk domein en invloed hebben op de branche. Denk hierbij aan hogere kosten voor het onderhoud van de openbare ruimte tijdens extreme weersomstandigheden, zwaardere arbeidsomstandigheden tijdens hittegolven en vermoeilijkte inzameling tijdens hevige (sneeuw)stormen.

Uitgebreide Producenten Verantwoordelijkheid (UPV) en de rol van gemeenten Er wordt al veel gesproken over de mogelijke positieve effecten van UPV op circulariteit. Omdat producenten hierbij verantwoordelijk worden gesteld voor de inzameling en verwerking van hun producten na gebruik, worden ze gestimuleerd om producten te ontwerpen die gemakkelijker te recyclen en repareren zijn en minder afval genereren. Dit kan leiden tot een vermindering van de totale hoeveelheid huishoudelijk afval. Om te voldoen aan de eisen van UPV kunnen producenten investeren in het verbeteren van afvalbeheersystemen, zoals het opzetten van inzameling- en recyclingsystemen. Dit kan enerzijds de druk op gemeentelijke afvalbeheerinfrastructuur verminderen en de efficiëntie van afvalverwijdering en recycling verbeteren. Anderzijds kan hierdoor de druk op de openbare ruimte toenemen door de diverse (eigen) retoursystemen van verschillende producenten.

Fiscaliteit Op dit moment zijn primaire grondstoffen vaak goedkoper dan secundaire grondstoffen, maar om de circulaire economie tot een succes te maken zal dit moeten veranderen. Vanuit aanjagers van circulaire modellen is er op dit moment een duidelijke roep om betere (fiscale) wetgeving ter bevordering van de circulaire business case, waarbij bijvoorbeeld het gebruik van primaire grondstoffen zwaarder wordt belast en arbeid juist minder zwaar. Dit zou circulaire bedrijven meer kansen geven en traditionele bedrijven de prikkel geven om circulaire modellen te integreren.

2.2

De positie, het belang en de meerwaarde van publieke organisaties In aansluiting op de vorige paragraaf geven wij een nadere toelichting op de (ook landelijke) ervaringen en de breed gedragen erkenning van de meerwaarde van publieke bedrijven. Hierbij wordt aangesloten op de (branche brede) NVRD Toekomstvisie. Ook geven wij hier een korte toelichting op schaalgrootte en organisatiemodellen in de sector. Dit plaatst de positionering van Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch in het juiste perspectief.

8 AMCS group, Hoe zal AMCS Vision AI mijn bedrijf helpen? 9 Klimaatadaptatie (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2021)

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

16

2.2.1

Huishoudelijk afvalbeheer steeds meer van markt naar overheid In de afgelopen jaren hebben veel gemeenten met betrekking tot de inzameling van huishoudelijk afval de afweging gemaakt tussen zelf doen, samenwerken en uitbesteden. Dit heeft geleid tot verschuivingen, zoals blijkt uit de grafiek. In de afgelopen decennia zijn veel gemeentelijke inzameldiensten opgegaan in verzelfstandigde overheidsorganisaties (zoals ROVA, Omrin, Circulus en Saver). Het aantal gemeentelijke diensten is daardoor afgenomen van 165 rond de eeuwwisseling naar circa 45 nu. Het aantal verzelfstandigde overheidsorganisaties is gegroeid tot circa 35 in de huidige situatie. En circa 70 gemeenten besteden de inzameling van huishoudelijk afval uit aan een private marktpartij. Dit aantal neemt echter snel af. Waarom deze ontwikkelingen? Gemeenten stellen steeds meer eisen aan de inzamelorganisatie in hun gemeente. Adequaat huishoudelijk afvalbeheer is meer dan inzamelen alleen. Gemeenten verlangen dat de betrokken inzamelorganisatie proactief meedenkt en meewerkt aan het bewerkstelligen van de gemeentelijke ambities en doelen: van afval naar grondstof. Ook verlangen gemeenten dat de inzamelorganisatie voldoende flexibel is om door de gemeente gewenste beleidsmaatregelen vlot en doeltreffend uit te voeren.

Dit heeft geleid tot flinke veranderingen bij het aanbesteden van inzameldienstverlening aan private marktpartijen, die zorg dragen voor de reguliere inzameling van bijvoorbeeld restafval, grofvuil, GFT en PMD aan huis of (ondergrondse) verzamelcontainers. Al jaren is de trend dat minder gemeenten hun inzameldienstverlening uitbesteden aan ‘de markt’: van circa 200 gemeenten rond de eeuwwisseling tot ongeveer 75 gemeenten nu. Aanbestedende gemeenten merkten en merken ook dat het aantal inschrijvers bij aanbesteding vaak beperkt bleef tot één of zelfs tot géén. Ook het aantal private inzamelaars is flink verminderd: van 30 tot slechts 6 in de huidige situatie. Bovendien hebben 2 landelijke spelers (Renewi en PreZero) recent aangekondigd dat zij niet meer zullen inschrijven op nieuwe aanbestedingen voor uitsluitend inzameldienstverlening. Een dergelijke dienstverlening past niet langer bij hun op recycling en be-/verwerking gerichte businessmodellen. Het aantal marktpartijen is daarmee verder verminderd. Het is niet direct te verwachten dat andere (nieuwe) marktpartijen in dit ‘gat in de markt’ zullen springen. Het aantal publieke bedrijven (vaak dus intergemeentelijke samenwerkingsverbanden) is daarmee in de afgelopen jaren gegroeid.

Niet alleen vanwege de hiervoor beschreven ontwikkelingen en trends, maar vooral ook vanwege de meerwaarde van publieke bedrijven en hun rol bij de totstandkoming van een (regionale) circulaire grondstoffeneconomie. De volgende paragraaf licht dit toe.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

17

2.2.2

Cruciale rol voor publieke bedrijven in de circulaire (grondstoffen)economie10 We lichten de drie belangrijke rollen voor publieke bedrijven toe.

Van afval naar grondstof: de transitie naar circulariteit Publieke bedrijven, als samenwerkingsverbanden van gemeenten voor afvalinzameling, verwerking en recycling, spelen een belangrijke rol in de circulaire economie. Ze vormen de schakel tussen inwoners, bedrijven en overheden en zorgen ervoor dat grondstoffen maximaal behouden blijven. De publieke bedrijven bewaken het maatschappelijke belang van duurzaam afvalbeheer en zetten zich in voor een leefbare toekomst waarin primaire grondstoffen drastisch worden gereduceerd. Door de verbondenheid aan en nauwe samenwerking met gemeenten kunnen publieke bedrijven structurele oplossingen bieden voor het terugdringen van afval en het hergebruik van grondstoffen. Dit gebeurt niet alleen door efficiëntere inzamelsystemen en recyclingprocessen, maar ook door het stimuleren van duurzaam gedrag bij burgers en bedrijven.

Meer dan inzameling: regie, innovatie en educatie De rol van publieke bedrijven gaat verder dan alleen afvalinzameling. Zij nemen de regie in lokale circulaire initiatieven, stimuleren innovatie en dragen bij aan educatie over hergebruik en recycling. Dit vertaalt zich in de volgende kernactiviteiten: •

Beleid en regie. Gemeenten en hun publieke bedrijven bepalen samen de strategie voor circulair afvalbeheer, met een focus op hergebruik, reparatie en hoogwaardige recycling.

•

Innovatie en technologie. Publieke bedrijven investeren in nieuwe scheidingstechnieken, digitale inzamelmethoden en data gedreven optimalisatie van afvalstromen. Publieke bedrijven zoeken daarbij vaker een balans tussen economisch- en ecologisch rendement.

•

Bewustwording en gedragsverandering. Door campagnes, educatieve programma’s en samenwerking met scholen en bedrijven worden burgers gestimuleerd om minder afval te produceren en materialen te hergebruiken.

Door deze geïntegreerde aanpak zorgen publieke bedrijven en hun samenwerkende gemeenten ervoor dat circulariteit niet alleen een ambitie blijft, maar daadwerkelijk wordt verankerd in de samenleving.

De maatschappelijke meerwaarde: duurzaam, efficiënt en inclusief Publieke bedrijven onderscheiden zich doordat zij niet streven naar winstmaximalisatie, maar naar maatschappelijke waarde-creatie. Dit betekent dat ze in het algemeen…. •

…sociale en ecologische doelen boven winst stellen. De focus ligt daarbij op brede welvaart, inclusief goed werkgeverschap en sociale werkgelegenheid;

•

…een robuuste en efficiënte infrastructuur beheren. Zij garanderen betrouwbare en betaalbare afval- en grondstoffeninzameling voor alle huishoudens;

•

…data en kennis benutten voor duurzame beleidskeuzes. Door hun regionale aanwezigheid beschikken publieke bedrijven over waardevolle informatie over afvalstromen en gedragingen, wat leidt tot betere beleidsbeslissingen.

10 Dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op de NVRD Toekomstvisie 2035 die op 21 januari 2025 door de branchevereni-

ging is aangeboden aan de Tweede Kamer (vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat). IPR Normag heeft in 2024 in opdracht van de NVRD het proces begeleid, waarmee – in samenwerking met NVRD-leden – deze visie op de toekomst is opgesteld. De visie is vastgesteld door de algemene ledenvergadering van de NVRD.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

18

Daarnaast fungeren publieke bedrijven als partners voor zowel gemeenten als producenten in de circulaire keten. Publieke bedrijven spelen een rol in de uitvoering van de Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV), waarbij producenten verantwoordelijk worden gesteld voor de gehele levenscyclus van hun producten. Als we kijken naar de kaart van Nederland en dit vergelijken met de situatie van circa 25 jaar geleden dan zien we dat publieke bedrijven – naast de relatief grote eigen gemeentelijke diensten – regionale en onderling aansluitende samenwerkingsverbanden vormen. Dit is de weerslag van het belang en de behoefte van gemeenten aan samenwerking op deze gebieden.

2.3

Een spiegel: de huidige rol en positie van de Afvalstoffendienst11 In de huidige situatie fungeert de Afvalstoffendienst grotendeels als een operationele uitvoeringsorganisatie voor logistieke inzamel- en transportdiensten. De primaire taak is het ophalen en (door derden laten) verwerken van huishoudelijk afval binnen de gemeente 's-Hertogenbosch, aangevuld met dienstverlening voor regiogemeenten en bedrijven in de regio. De organisatie voert de wettelijke zorgplicht voor afvalinzameling uit, en heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld tot een bredere dienstverlener met commerciële activiteiten.

2.3.1

Primaire rol: logistieke uitvoerder van afvalinzameling De kernactiviteit van de Afvalstoffendienst is de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval voor circa 80.000 huishoudens binnen gemeente 's-Hertogenbosch. Daarnaast wordt via dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) afval ingezameld voor vijf andere gemeenten, waarmee een exclusief recht is verkregen. Dit betreft ongeveer 86.000 huishoudens. Daarbij zijn recent de overeenkomsten met gemeenten Bernheze en Altena opgezegd (circa 45.000 huishoudens). Naast inzameling en verwerking van huishoudelijk afval worden ook bedrijfsafval en klein chemisch afval (KCA) ingezameld, en zijn er contracten met bedrijven voor plaatsing en ophalen van bedrijfsafvalcontainers.

2.3.2

Sterke nadruk op operationele en commerciële activiteiten De Afvalstoffendienst functioneert momenteel vooral als een operationele uitvoeringsorganisatie voor logistieke afvalinzameling en transport. De organisatie heeft zich sterk gericht op commerciele en operationele taken en vervult in mindere mate de rol van een kennis- en innovatiepartner voor het behalen van duurzaamheidsdoelen. Dit blijkt uit de volgende kenmerken: •

Er is een sterke focus op kostendekking en commerciële activiteiten. Circa 31% van de bedrijfsomzet komt uit commerciële activiteiten. (terzijde: slechts 17% van de totale omzet betreft inzameldienstverlening voor (buur)gemeenten, en 52% van de omzet betreft dienstverlening in en ten behoeve van ’s-Hertogenbosch).

•

Economische activiteiten, waaronder bedrijfsafvalinzameling en het KCA-depot, bieden schaalgroottevoordelen en extra inkomsten, waarmee de afvalstoffenheffing voor inwoners laag kan worden gehouden.

•

Er is een grote diversiteit aan contracten en maatwerkdiensten, wat de bedrijfsvoering complexer maakt.

Er is relatief weinig aandacht voor de bredere duurzaamheidsdoelen van de gemeente ’s-Hertogenbosch (of gemeenten in de regio waar inzameldiensten worden geleverd). Gemeente ’s-Hertogenbosch blijft achter bij de landelijke VANG-doelstellingen en beschikt op dit moment niet over

11

Bronnen: gesprekken interne sleutelfunctionarissen. Verkenning toekomst Afvalstoffendienst gemeente ‘s-Hertogenbosch (vertrouwelijk) 20 augustus 2024.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

19

een toereikend plan om deze doelstellingen te halen12. Ook is er vanuit de gemeente en Afvalstoffendienst geen structurele gedragsbeïnvloeding en educatie: er zijn slechts beperkte initiatieven om inwoners bewust te maken van afvalvermindering en circulair denken. Wel werkt de Afvalstoffendienst samen met Vindingrijk (kringloopbedrijf van Weener XL), waarbij er kansen liggen om hergebruik, reparatie en circulaire economie actief te stimuleren.

12 De vigerende Afvalvisie 2020 van de gemeente 's-Hertogenbosch is vastgesteld in 2020 en bouwt voort op

eerdere afvalplannen (zoals het Afvalstoffenplan 2015-2018 en de herijking van 2017). De afvalvisie richt zich op de periode 2020 – 2025.

Toekomstvisie Afvalstoffendienst ’s-Hertogenbosch – concept 14 maart 2025

20

3 Breedte van het producten- en dienstenpakket Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende positioneringsvragen: •

Wat is de gewenste breedte en samenstelling van het producten- en dienstenpakket? Dit in relatie tot de wettelijke zorgplicht en daaraan verbonden taken op het gebied van huishoudelijk afval, en de maatschappelijke opgaven omtrent duurzaamheid en circulariteit.

•

Wat is de taak- en rolverdeling tussen uitvoeringsorganisatie en gemeente (ambtelijk, college en raad)? Het gaat hier om de positionering van de uitvoeringsorganisatie én de 'knip' tussen beleid en uitvoering.

•

Welke eventuele aanvullende taken (economische activiteiten) zijn nuttig en kunnen bijdragen aan de door gemeente(n) gestelde maatschappelijk ambities?

3.1

Producten en diensten in het publieke domein

3.1.1

Wettelijke zorgplicht, maatschappelijke opgaven en knip tussen beleid en uitvoering Gemeente ’s-Hertogenbosch heeft een wettelijke zorgplicht voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval en draagt daarnaast een maatschappelijke verantwoordelijkheid om bij te dragen aan de transitie naar een circulaire economie. Voor een nadere toelichting op de wettelijke kaders en de beleidsautonomie van gemeenten wordt verwezen naar bijlage 2. Wettelijke kaders en gemeentelijke beleidsautonomie. Bijlage 3. gaat kort in op de rol en invloed van gemeenten in de afval- en grondstoffenketen. De gemeente is verantwoordelijk voor de inzameling van huishoudelijk afval en heeft daarnaast de maatschappelijke taak om beleid te formuleren dat gericht is op afvalpreventie, gescheiden inzameling en recycling van grondstoffen. Dit met als doel de transitie naar een circulaire economie te ondersteunen. Bovendien heeft de gemeente als beheerder van de openbare ruimte een verantwoordelijkheid met betrekking tot de inrichting daarvan. Hierbij bestaan sterke raakvlakken met het afvalbeheer, onder andere vanwege de inzamelvoorzieningen, transportbewegingen en de beheersing van ongewenste afvalstromen zoals zwerfafval en bijplaatsingen.

Voor uitvoering van dit beleid beschikt de gemeente ’s-Hertogenbosch over de Afvalstoffendienst, die primair verantwoordelijk is voor de inzameling, verwerking en recycling van afvalstromen. In de praktijk blijkt dat uitvoeringskennis een essentiële factor is voor de ontwikkeling van effectief afvalen grondstoffenbeleid. De Afvalstoffendienst beschikt over diepgaande kennis op het gebied van logistiek, transport en inzamelvoorzieningen en kan daarmee een waardevolle bijdrage leveren aan de beleidsvorming. Voor het ontwikkelen van integraal afvalbeleid is echter niet alleen operationele kennis, maar ook beleidsmatige expertise noodzakelijk. Afvalbeheer gaat verder dan het inzamelen van afval; het richt zich op het stimuleren en (aan)sturen (op) van gewenst gedrag bij inwoners. Op dit moment beschikken zowel de gemeente ’s-Hertogenbosch als de Afvalstoffendienst – die vooral op uitvoering is gericht – onvoldoende over een brede, structurele kennisbasis en voldoende beleidsmatige capaciteit om deze rol optimaal te vervullen. Daar wordt wel aan gewerkt zoals door de aanstelling van een beleidskader bij de Afvalstoffendienst. Het betrekken van de Afvalstoffendienst bij de beleidsontwikkeling biedt een kansrijke aanvulling op de gemeentelijke kennis en is een gangbare praktijk 13. In dit model vervult de