Rapport Rekenkamer Theater aan de Parade

255 2004, Handvest Actieve informatieplicht. Vastgesteld in het overleg Presidium- college als

werkafspraak. ’s-Hertogenbosch.

69

onderwerpen inhoudelijk te agenderen, indien deze raken aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad.256 5.2. Toepassing van het Bosch’ Model 2.0 Over het Bosch’ Model schrijft het college: “Het Bosch’ Model is bedoeld om te helpen bij het opbouwen van kennis en ervaring rondom projectmatig werken. Ook is het een uitgangspunt voor het werken in projecten binnen de gemeente ’s-Hertogenbosch.257 Het Bosch’ Model 2.0 voor projectmatig werken vormt de basis, en is de gemeente-breed vastgelegde visie op projectmatig werken”.258 Het college stelt dat het Bosch’ Model tevens is gericht op transparantie voor de inwoners: “Met een vernieuwde manier van werken maken we voor inwoners beter zichtbaar welke belangen er precies zijn. Dit zorgt uiteindelijk voor een betere besluitvorming. <…> We doen meer recht aan de betrokkenheid van inwoners met een nieuw Bosch model”.259 Het Bosch’ Model biedt een inzicht in wat de gemeente onder een project verstaat en welke uitgangspunten bij een projectplanning en -realisatie voor ogen staan. Voor het doel van dit Rekenkameronderzoek wordt op basis van de genoemde uitgangspunten bezien hoe deze zijn toegepast in het project vernieuwbouw Theater aan de Parade. Het Bosch’ Model richt zich met name op de rolneming van het college en de projectorganisatie.

In 5.2 wordt aangegeven hoe de principes en uitgangspunten van het Bosch’ Model zijn gevolgd. Zoals het Bosch’ Model aangeeft, is het een model en een manier van denken en doen, en geen afvinklijstje of invuloefening. Dat betekent dat in onderstaande analyses vooral wordt ingegaan op de vraag of het Bosch’ Model naar de geest, dus de onderliggende bedoeling, is toegepast. Rolneming door college en projectorganisatie Het Bosch’ Model geeft enkele uitgangspunten over de opzet van een project, belangrijke principes en uitgangspunten en de projectorganisatie. Hieronder wordt aangegeven hoe deze aspecten bij de vernieuwbouw van het theater zijn toegepast. Opzet van het project Het Bosch’ Model geeft aan dat voor het project start doel, resultaat, scope en kwaliteit duidelijk en vastgelegd dienen te zijn.260 Over deze begrippen geeft het Bosch’ Model aan261: Bij het doel horen de effecten, de meetbare verandering die we willen bereiken. Het resultaat is datgene wat het project oplevert: wat is gerealiseerd als het project klaar is. Het is iets waarmee, als het goed is, de nagestreefde effecten worden behaald.

256 Juni 2014, ‘Regeren en informeren’ Onderzoek Informatievoorziening complexe projecten,

Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, p.5. 257 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 7 258 Juni 2016, Verbeteren voor succesvollere projecten (en een succesvolle organisatie), p.3 259 Mei 2018, Bestuursakkoord 2018-2022, p. 23-24 260 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, p.20 261 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 20 – 22

70

Scope is een term waarmee de aard, omvang en beperkingen van een project worden aangeduid. De scope geeft aan wat tot het project behoort en wat het project moet bewerkstelligen. De kwaliteit van het resultaat beschrijft hoe geschikt het is voor het gebruik (‘fitness for use’). Het beschrijft aan welke inhoudelijke eisen het resultaat moet voldoen om goed te functioneren en bij te dragen aan het bereiken van de beoogde effecten. Als doel, resultaat, scope, kwaliteit of dekking nog onvoldoende duidelijk zijn, kan het helpen om eerst een onderzoek uit te voeren om de opgave scherp te krijgen. De vernieuwbouw van het theater richt zich feitelijk op twee belangrijke doelen: (1) het realiseren van een nieuw gebouw en (2) voor de aankomende 30 tot 40 jaar weer volwaardig bijdragen aan het culturele en economische klimaat van de stad. Daarbij is de tweede doelstelling gericht op het uiteindelijk te bereiken effect, waarbij het college het eerste doel (een nieuw gebouw) als noodzakelijke voorwaarde ziet om de tweede doelstelling (de gewenste effecten) te kunnen realiseren. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat het project sterk is gericht op de eerste doelstelling, het realiseren van het gebouw.

Met de globale en kwalitatieve beschrijving van de gewenste effecten – met name de bijdragen van een nieuw theater aan het culturele en economische klimaat van de stad – is de tweede doelstelling van het nieuwbouwproject ondergeschikt gebleven. Daardoor is een hoofdgedachte achter het Bosch’ Model – voor het project start dienen doel, resultaat, scope en kwaliteit duidelijk en vastgelegd te zijn – niet gevolgd. Ten aanzien van het eerste doel – het realiseren van het gebouw – zijn in de ontwerpfasen de doelstellingen in detail uitgewerkt. In die uitwerking hanteert het projectteam een andere definitie van “scope” dan het Bosch’ Model. Het projectteam zegt daarover: De scope van de opgave betreft alle activiteiten die strikt noodzakelijk zijn om de vernieuwbouw te realiseren voor zover deze niet tot de taken van de beheer-/exploitatieorganisatie (ZNTM) behoren. Scopewijzigingen worden tussentijds door de projectleider afgestemd met de ambtelijk opdrachtgever. Formele goedkeuring van scopewijzigingen vindt plaats door de ambtelijk opdrachtgever. 262 Het Bosch’ Model hanteert als definitie van scope: “de aard, omvang en beperkingen van een project; scope geeft aan wat tot het project behoort en wat het project moet bewerkstelligen”.

Zou deze definitie van het Bosch’ Model zijn gehanteerd, dan kunnen de tijdens de ontwerpfase doorgevoerde aanpassingen (zoals in het gevelbeeld, het niveau van afwerking, het schuifplatform of de aanpassingen in de theatertechniek) worden gezien als veranderingen in de scope. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat de raad niet is betrokken in de afwegingen en besluitvorming over deze aanpassingen in de scope, maar pas achteraf wordt gevraagd om budgetophoging voor het realiseren ervan. Het Bosch’ Model zegt niets over de rol van de raad bij projecten. Daardoor kan niet worden geconcludeerd dat op dit aspect het Bosch’ Model al dan niet is gevolgd. Uitgangspunten In het Bosch’ Model worden principes en uitgangspunten aangegeven. Hieronder wordt aangegeven in hoeverre deze principes en uitgangspunten zijn gevolgd: 1. Risicomanagement is het fundament voor goede projectuitvoering Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat tijdens het project over het geheel genomen veel aandacht is besteed aan risicomanagement. Gedurende het project heeft doorlopend 262 12 december 2019, Projectplan DO-fase, p. 6

71

risicomanagement plaatsgevonden, met gebruikmaking van de RISMAN-methodiek. Ten aanzien van enkele risico’s – zoals het risico van een rechtsgang naar de RvS – zou het college strakker hebben kunnen vasthouden aan het vertalen van de risico’s naar de planning in de tijd en financiën, en aan het communiceren naar de raad. Over het geheel genomen komt uit het onderzoek als aandachtspunt naar voren dat het college de raad pas achteraf betrekt in risicomanagement via voorstellen voor budgetophoging. De raad wordt niet vroegtijdig meegenomen in ingrijpende risico’s, daarbij passende beheersmaatregelen en mogelijke financiële effecten. Ten aanzien van het afdekken van financiële onzekerheden zegt het Bosch’ Model: De post “onvoorzien” is onderdeel van het projectbudget en dekt de onnauwkeurigheden in de kostenramingen af. Niet alle prijzen en hoeveelheden zijn exact bekend. In de initiatieffase zijn de marges vaak wel 30%, na aanbesteding ongeveer 5%.263 Daarbij wordt aangegeven dat deze percentages indicatief zijn. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat de post ‘onvoorzien’ niet vanuit een risico-inventarisatie is berekend, maar dat deze als restpost voortvloeit uit de projectbegroting. Door de hoger dan voorziene aanneemsom neemt de post ‘onvoorzien’ per saldo met €4 mln.

af tot circa €1,5 mln., wat door maatregelen voorafgaand aan de start van de werkzaamheden is opgehoogd naar €2 mln. Bij de gecontracteerde aanneemsom van € 40,5 mln. zou volgens de indicaties van het Bosch’ Model de post ‘onvoorzien’ minimaal circa €2,5 mln. moeten zijn. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat over het geheel genomen sprake is van een uitgewerkte planning van de factoren Product, Tijd en Geld. Het project heeft tijdens de uitvoering te maken gehad met diverse complicaties en tegenvallers die uiteindelijk hebben geleid tot een vertraging van de oplevering van circa een half jaar. Gezien de complexe aard van het project en de omstandigheden tijdens de realisatie, kan dat als een acceptabel resultaat worden gezien. Een belangrijke verstoring in de planning vloeide voort uit de rechtsgang naar de RvS. Uit het onderzoek blijkt dat die vertraging en de genomen beheersmaatregelen te rechtvaardigen zijn. Het college schatte de waarschijnlijkheid van een dergelijke rechtsgang eerst in op 100%, maar bracht die later terug naar 25%. Daarbij is niet onderkend dat ook een enkeling die schriftelijk ernstige bezwaren kenbaar maakte, een rechtsgang zou kunnen starten. De ingrijpende consequenties daarvan hadden prominenter in de risico-inventarisatie naar voren moeten komen en de raad had hier eerder in moeten worden betrokken. 2.

Projectkwaliteit is verankerd in mensen Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat het project was voorzien van een voldoende kwaliteit van medewerkers. Evenwel zijn de wisselingen van sleutelfunctionarissen binnen de ZNTM van invloed op de bijdrage vanuit de gebruiker aan het projectteam en is ook de ambtelijke aansturing van het project veelvuldig gewijzigd. De voortgang van het proces is daardoor bemoeilijkt, maar heeft geen aantoonbaar negatieve invloed gehad op de uitkomst van het project. 3. In een goed project is er voldoende ruimte en een veilige omgeving voor tegenspraak Het Bosch’ Model biedt in lijn met dit uitgangspunt enkele inzichten over tegenspraak binnen het projectteam: “<Escaleren> doen we bij zwaarwegende conflicterende standpunten, die niet 263 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 55

72

binnen een redelijk tijdsbestek binnen het projectteam opgelost kunnen worden. Het vraagstuk wordt niet (nooit!) voorgelegd aan de bestuurlijk opdrachtgever”.264 Het Bosch’ Model beschrijft enkel tegenspraak en escalatie binnen de projectorganisatie. Volgens het Bosch’ Model zal een escalatie nooit plaatsvinden naar het bestuurlijk/politieke niveau, terwijl dat wel het ultieme niveau van besluitvorming is. In dit Rekenkameronderzoek is niet onderzocht in hoeverre tegenspraak binnen het projectteam heeft plaatsgevonden. Op bestuurlijk niveau wordt opgemerkt dat de nieuwbouw en cultuur bij eén wethouder zijn belegd, maar is geen bewijs of dit effect heeft gehad op de tegenspraak op cruciale momenten. Het door het college aanstellen van de reviewboard als onafhankelijke adviesraad van materiedeskundigen biedt een goede structuur voor het organiseren van tegenspraak. Een door het college opgestelde formele instellingsbeschikking met duidelijke richtlijnen en mogelijkheden tot escalatie ontbreekt evenwel. Uit het projectplan blijkt dat de reviewboard rapporteert aan de ambtelijk opdrachtgever, die de bevindingen vervolgens deelt en bespreekt met de bestuurlijk opdrachtgever.265 Daarmee is de reikwijdte van de reviewboard formeel beperkt tot intern de projectorganisatie.

Het college heeft, door het bijvoegen van twee adviezen van de reviewboard bij het raadsvoorstel voor de kredietverlening in 2018, tegenspraak van de reviewboard ingebracht in het politieke debat met de raad. In het raadsvoorstel verwijst het college naar deze adviezen van de reviewboard, zonder daarbij de kern van de kritiek van de reviewboard inhoudelijk te bespreken of weerleggen. De raad heeft de adviezen van de reviewboard niet opgepakt in het debat over het raadsvoorstel. Het college geeft in voortgangsrapportages aan de raad mee wat standpunten van de reviewboard zijn, maar doet dat zodanig verhullend dat de kern van de kritiek van de reviewboard daarin onvoldoende doorklinkt. Het gegeven dat het college de rapportages van de reviewboard als bijlage meestuurt bij voortgangsrapportages, ontslaat het college er niet van om een getrouwe weergave aan de raad te geven van de bemerkingen van de reviewboard. Uit dit Rekenkamer onderzoek komt naar voren dat het voor de reviewboard niet helder was hoe in voorkomend geval met escalatie – eventueel direct naar de raad – om te gaan. Daarmee is deze in zichzelf zeer nuttige vorm van tegenspraak niet volwaardig georganiseerd en opgepakt in het project. 4. Projecten worden integraal aangepakt.

Alle gemeentelijke belangen krijgen een plaats in het project Het project is voornamelijk gericht op het investeren in de vernieuwbouw van het theater. In zowel de planning als de realisatie van de vernieuwbouw besteedt het college onvoldoende aandacht aan inzicht in de exploitatie van het theater in de jaren na oplevering met een doorkijk naar de in het raadvoorstel van 2018 genoemde gebruiksduur van 30 tot 40 jaar. Dit is als aandachtspunt door de reviewboard opgemerkt. Pas met de 10e en vooralsnog laatste voortgangsrapportage, in samenhang met het bedrijfsplan van de ZNTM van 2023, wordt de toekomstige exploitatie van het theater een inhoudelijk aandachtspunt. Deze aanpak is niet conform het uitgangspunt van het Bosch’ Model om projecten integraal aan te pakken en alle gemeentelijke belangen daarbij mee te nemen.

264 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 61-63 265 12 december 2019, Projectplan DO-fase, p.9.

73

Tevens biedt het college geen integraal overzicht van de projectkosten nadat de raad heeft ingestemd met het afboeken van de €3,7 mln. voorbereidingskosten van het eerder afgewezen plan voor nieuwbouw, terwijl deze voorbereidingen wel de basis zijn voor het raadsvoorstel van 2018. Projectorganisatie In hoofdlijn is de in het Bosch’ Model voorgestelde projectorganisatie gevolgd. Het Bosch’ Model geeft aan dat er verschillende vormen denkbaar zijn om een projectorganisatie te structureren. Een van de uitgangspunten daarbij is dat er sprake is van één bestuurlijk opdrachtgever, één ambtelijk opdrachtgever en één projectleider. Daarvan is sprake in de projectorganisatie voor de vernieuwbouw van het theater. Het Bosch’ Model geeft in een van de overzichten weliswaar de positie van de raad weer 266, maar geeft er in de tekst geen nadere toelichting over. Via een klankbordgroep worden onder andere omwonenden en ondernemers betrokken en geïnformeerd. Daarmee doet de projectorganisatie recht aan het in het Bosch’ Model genoemde belang van het managen van de relaties met de omgeving. Uit dit Rekenkameronderzoek komt naar voren dat vanuit het projectteam veel aandacht is besteed aan het betrekken en informeren van omwonenden.

Specifieke aandacht besteedt het Bosch’ Model aan de rol van de projectcontroller: De projectcontroller bewaakt namens de organisatie en de ambtelijk opdrachtgever of een project “in control” is. <…> Belangrijk is daarbij dat de projectcontroller een onafhankelijke rol heeft en houdt ten opzichte van het project. <…> Hij rapporteert aan de opdrachtgever en de projectleider. Hierbij richt hij zich zowel op de “hard” controls (tijd, geld, scope, etc.) als de “soft” controls (samenwerking, vertrouwen, tegenspraak, etc.).267 De rol van projectcontroller is gecombineerd met de rol van ambtelijk secretaris van de reviewboard.268 Ook al zou de ambtelijk secretaris geen inhoudelijk rol hebben in de reviewboard, tast een dergelijke samenloop van rollen naar het oordeel van de Rekenkamer de noodzakelijke onafhankelijkheid van de projectcontroller aan. 5.3. Bevindingen Met de checklist en het Bosch’ Model heeft zowel raad als college voldoende instrumentarium voorhanden waarmee invulling kan worden gegeven aan de sturing en verantwoording van complexe fysieke projecten. Uit het onderzoek blijkt dat de checklist door het college op diverse onderdelen onvoldoende is toegepast en ingebed in het project. De checklist is niet door de raad gebruikt. Het Bosch’ Model is in algemene zin toegepast.

Evenwel heeft het college de in het Bosch’ Model aangereikte opzet, principes en uitgangspunten op diverse onderdelen onvoldoende nageleefd in het project. Uit bovenstaande analyses komen de volgende leerpunten naar voren:

1. Voorafgaand aan een raadsvoorstel tot kredietverlening is er noodzaak om aandacht te geven aan de belangen en gewenste effecten van een project voor de gemeente – ten aanzien van 266 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 27 267 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 37 268 12 december 2019, Projectplan DO-fase, bijlage 2.

74

het theater betreft het de toegevoegde waarde voor de gemeente en haar inworners op het gebied van cultuur en leisure. Vertrekpunt is het expliciet maken van de publieke belangen die voor de gemeente centraal staan rond het project. Deze dienen vervolgens te worden gebruikt als fundament voor enerzijds een gedetailleerd Programma van Eisen en Functioneel Ontwerp en anderzijds een concrete beleidsambitie (i.c. een culturele ambitie) en een solide bedrijfsplan. Daarmee wordt inhoud gegeven aan de noodzakelijke kaders om de uiteindelijk benodigde investerings- en exploitatiebudgetten met een zekere betrouwbaarheid te kunnen vaststellen en na afronding van het project te kunnen toetsen. 2. Een inzichtelijke en realistische risico-inventarisatie moet worden vertaald naar een gevalideerd risicovoorziening die onderdeel is van het projectbudget. 3. Afspraken maken tussen college en raad hoe te besluiten over de omvang van de risicovoorziening en op welke wijze te communiceren over risico’s en uitputting van deze voorziening. Daarbij is het noodzakelijk om afspraken te maken over geheimhouding van deze informatie. 4. Afspraken maken tussen college en raad over de aard, omvang en beperkingen van een project en eventuele aanpassingen daarvan. Daarbij is het noodzakelijk om heldere afspraken te maken welke type mutaties en/of welke financiele omvang vooraf instemming vragen van de raad.

5. Integraal uitwerken en tot realisatie brengen van het project vergt het in samenhang bezien van de gewenste resultaten en benodigde budgetten voor zowel investeren als exploiteren. 6. Ontwikkel afspraken en processen om tegenspraak te organiseren en in de praktijk te brengen, zodat duidelijk is hoe wordt gecommuniceerd en hoe in voorkomend geval kan worden geëscaleerd. 7. Afspraken maken over informatievoorziening aan de raad, met inachtneming van de criteria “juist, volledig, tijdig, inzichtelijk en samenhangend”. Daarbij in het bijzonder aandacht besteden aan de wijze waarop de raad wordt betrokken bij risicomanagement.

75

Hoofdstuk 6: Antwoorden op de onderzoeksvragen In dit hoofdstuk worden, op basis van de bevindingen van de hoofdstukken 2 tot en met 5, antwoorden gegeven op de onderzoeksvragen die centraal staan in dit Rekenkameronderzoek. De centrale onderzoeksvraag van dit Rekenkameronderzoek luidt als volgt: Zijn de kostenoverschrijdingen in de bouw en exploitatie van het Theater aan de Parade vanaf 2017 tot 2023 te verklaren, in welke mate kon men deze beheersen, is de raad voldoende en tijdig betrokken en geïnformeerd en hoe kunnen lessen worden getrokken voor toekomstige projecten binnen de gemeente ‘s-Hertogenbosch? Uit dit onderzoek blijkt dat de kostenoverschrijdingen te verklaren zijn. Voor een deel waren de kostenoverschrijdingen door onvoorziene extreme loon- en prijsstijgingen niet te beheersen (€8,95 mln. van €16,6 mln.), maar voor een ander deel waren deze echter wel te beheersen geweest en vooraf met de raad te delen (€7,65 mln. van €16,6 mln.). Daarnaast is de €4 mln. hoger dan voorziene aanneemsom te zien als een post om vooraf aan het ondertekenen van de aanneemovereenkomst met de raad te delen. De beheersing had beter gekund en gemoeten door de ambitie en niet het budget leidend te laten zijn bij besluitvorming, door gebruik van een actueel programma van eisen, door een voldoende hoge post onvoorzien en door goede invulling van het risicomanagement.

De raad is op een aantal momenten onvoldoende en laat betrokken bij (onomkeerbare) zaken en geïnformeerd over het risicomanagement en over tegenspraak uit externe adviezen. De lessen voor de toekomst zijn vooral om inhoud en ambitie leidend te laten zijn en niet het budget, om ook binnen de politieke omgeving in dergelijke projecten de benodigde professionaliteit te betrachten en om de beschikbare instrumenten - Bosch’ Model 2.0, de Checklist complexe projecten en het Handvest actieve informatieplicht - ook te gebruiken. Het bovenstaande antwoord op de centrale onderzoekvraag baseren wij op de antwoorden op de deelvragen in dit onderzoek. Deze zijn hieronder weergegeven. 1. Welke besluiten heeft de raad in 2017 genomen ten aanzien van de investeringsbeslissing voor de bouw van het Theater aan De Parade en de exploitatie? De eerste besluiten over de bouw van het Theater aan de Parade dateren uit de periode 2011 – 2013. Vervolgens werd de periode tot 2017 gekenmerkt door discussies die vooral gingen over het budget en de locatie terwijl de ambitie en (beleids)doelstellingen die het bestuur had met het nieuwe theater, geen onderwerp van gesprek waren. In 2017 nam de raad de volgende besluiten: •

De raad stemde in met het collegevoorstel om over te gaan op een nieuw/ alternatief plan voor de nieuwbouw van het theater en was van oordeel dat het plan uit 2013 te duur zou worden;

76

•

De raad besloot dat het budget op het niveau van €50 mln. (prijspeil 2013) bleef, zoals door de raad was vastgesteld in 2013. Tevens besloot de raad dat de locatie aan de Parade moest blijven en dat de nieuwbouw binnen het bestaande bestemmingsplan moest blijven;

•

De raad stemde in met een amendement op het collegevoorstel om een tweede zaal te behouden naast een foyer. Tevens stemde de raad in met het afschrijven van alle voorbereidingskosten (€3,7 mln.) van het vorige plan en deze kosten niet mee te nemen als onderdeel van de projectbegroting voor het alternatieve plan.

2. Welke aanvullende besluiten zijn in de periode 2017-2023 aan de raad voorgelegd? Vanaf 2018 tot 2023 nam de raad de volgende besluiten: •

De raad stemde in juli 2018 in met een voorstel tot kredietverlening van €62,7 mln. (het oude budget van €50 mln. omgerekend naar prijspeil 2023) voor de vernieuwbouw van het Theater aan de Parade. Door het college wordt de term “vernieuwbouw” gebruikt voor het project, om daarmee aan te geven dat het doel is om bij de nieuwbouw van het theater zoveel mogelijk componenten van het oude theater te behouden.

•

In oktober 2020 stemde de raad in met een gewijzigd bestemmingsplan.

•

In april 2021 stemde de raad in met een budgetverhoging van €4,5 mln. als gevolg van kosten die voortvloeiden uit de bezwaarprocedure bij de Raad van State.

•

In januari 2023 stemde de raad in met een tweede budgetverhoging van €12,1 mln. Een groot deel (€ 7,65 mln.) van deze budgetverhoging wordt verklaard door de hoge inflatie en in het bijzonder de extreme stijging van de prijzen van energie en bouwmaterialen.

De raad sprak bij het besluit in 2023 zijn onvrede uit, omdat zo laat in het bouwproces er geen andere optie was dan instemmen met de gevraagde kredietverhoging. Door de twee budgetverhogingen werden de totale stichtingskosten €79,3 mln. Inclusief het voorbereidingskrediet komt het totaal op €83 mln. 3. Welke informatie heeft de raad van college en organisatie in deze periode ontvangen over bouw, investeringskosten, exploitatie en risico’s? De raad werd door het college tijdens de ontwerp- en bouwfase (juli 2018 – maart 2024) geïnformeerd via 10 voortgangsrapportages, informatiebulletins en collegebrieven. De frequentie van de rapportages wisselde sterk gedurende het project en kwam niet overeen met hetgeen was toegezegd. De raadsinformatie ging in op o.a. de aanbestedingsprocedure, het ontwerpproces, de planning, de bouw, de correctieve herziening van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning, het businessplan, de financiën en risicomanagement. 4. Is deze informatie voor de raad voldoende (geweest) om zijn controlerende rol in te vullen? De informatie die de raad heeft gekregen was op punten onvoldoende. De meest essentiële onderdelen zijn: •

De raad werd onvoldoende en (te) laat betrokken bij cruciale ontwikkelingen.

•

Het risicomanagement en de informatie in de rapportages aan de raad waren summier en onvoldoende uitgewerkt.

77

•

Het college heeft de raad onvoldoende inzicht verstrekt in de tegenspraak die uit externe adviezen naar voren kwam.

Hiermee had de raad gedurende de projectrealisatie niet de kwaliteit aan informatie ontvangen – in termen van juist, volledig, tijdig, inzichtelijk en samenhangend – die passend mag worden geacht bij een project van deze omvang en betekenis voor de stad. De raad werd hierdoor beperkt in zijn controlerende rol bij het nieuwbouwproject. Uit het Rekenkameronderzoek blijkt ook dat de raad zichzelf heeft beperkt in het uitoefenen van zijn controlerende rol. Raadsvoorstellen, voortgangsrapportages, adviezen van externen en diverse berichten van het college over het project zijn door de raad onvoldoende in een onderling verband geplaats en inhoudelijk geanalyseerd. 5. Hoe heeft de kostenoverschrijding kunnen plaatsvinden? De kostenoverschrijding bestaat uit de volgende onderdelen: •

Een kostenoverschrijding van €4,5 mln. vloeide voort uit de bezwaarprocedure van inwoners bij de Raad van State. Dit risico had het college kunnen voorzien en aan de raad kunnen voorleggen voorafgaand aan ondertekening van de aanneemovereenkomst.

•

Een kostenoverschrijding van €12,1 mln. was een gevolg van diverse ontwikkelingen: o €7,8 mln. voor extreme loon- en prijsstijgingen. o €3,4 mln. voor een overschrijding op de post ‘onvoorzien’. o

€0,9 mln. om de post ‘onvoorzien’ verder aan te vullen voor het afdekken van nog resterende uitgaven voor het project.

De volgende onderdelen van deze kostenoverschrijding hadden onderdeel van de planning moeten zijn en zouden aan de raad voorgelegd moeten zijn, zodat de raad deze vooraf had kunnen beoordelen:

•

o

€1,7 mln. als gevolg van een hoger niveau van afwerking, op basis van het oordeel van de welstandcommissie.

o

€550.000 voor het toepassen van het schuifplatform.

De kostenoverschrijding zou nog €3,7 mln. hoger zijn indien de eerdere voorbereidingskosten kosten niet zouden zijn afgeboekt.

De €4 mln. hoger dan voorziene aanneemsom heeft niet direct geleid tot een kostenoverschrijding, maar leidde tot een aanzienlijke uitputting van de in het raadsvoorstel van 2018 aan de raad gemelde €5,2 mln. risicoreservering van. Daardoor werd de financiële ruimte in de begroting bij de start van de werkzaamheden voor een belangrijk deel weggenomen. Concreet was een aantal mede op elkaar inwerkende factoren de oorzaak van de financiële druk en de uiteindelijke kostenoverschrijdingen: •

Het college en de raad hanteerden een omgekeerde strategie van ‘hoeveel theater krijg ik voor vastgesteld budget’. De inzet veranderde daarmee van ‘welk theater willen we’ naar ‘we gaan €62,7 mln. uitgeven aan een nieuw theater’. De raad besloot vervolgens om een taakstellend budget voor de nieuwbouw te hanteren dat niet voortvloeide uit een onderbouwde bouwkostenberekening en risicoreservering.

78

•

Het college en de raad kozen voor nieuwbouw op de locatie aan de Parade en de raad wenste aanvullend een tweede zaal in het theater voor hetzelfde budget en stelde de eis dat de nieuwbouw binnen het toen vigerende bestemmingsplan bleef.

•

Het college werkte op basis van een verouderd Programma van Eisen een nieuwbouwplan uit dat leidde tot een groter theater (in bruto vloeroppervlak) dan het eerdere plan dat vanwege de te hoge bouwkosten was afgewezen.

•

In opdracht van het college waren door externe bureaus bouwkostenramingen geanalyseerd. De uitkomsten gaven onvoldoende grondslag voor het oordeel van het college dat het voorgestelde nieuwbouwplan binnen budget kon worden uitgevoerd.

•

De risicoreservering van €5,2 mln. in het projectbudget was een restpost die niet via berekeningen vanuit de risico-inventarisatie tot stand was gekomen en bovendien beperkt in omvang was.

•

Bij aanvang van de werkzaamheden was de risicoreservering al voor €4 mln. uitgeput door een hogere aanneemsom dan in het projectbudget voorzien.

6. Heeft kostenbeheersing in 2017 en in de periode 2017-2023 voldoende aandacht gekregen? Zowel het college als de raad hebben het project vooral gestuurd vanuit het beschikbare budget. Door geen aandacht te geven aan onderliggende ambities en (beleids)doelstellingen van een nieuw theater, was onvoldoende sprake van een afweging tussen kosten en het gewenste resultaat. Daardoor was geen sprake van een weging van kosten en baten, en dus van een goed afgewogen kostenbeheersing. De post ‘onvoorzien’ was niet eigenstandig berekend vanuit een risicoinventarisatie, maar vloeide als restpost voort uit het beschikbare budget na aftrek van voorziene kosten. Gedurende het project was vervolgens onvoldoende invulling gegeven aan het risicomanagement. Ten aanzien van de toekomstige exploitatie van het nieuwe theater was geen aandacht voor inschatting en beheersing van kosten en baten. Zowel college als raad gingen uit van aannames dat het exploiteren van het nieuwe theater op basis van de subsidie voor het oude theater mogelijk was. Het ‘verdienvermogen’ van het nieuwe theater werd veelvuldig opgebracht als panacee voor een mogelijk tegenvallende exploitatie. Door geen aandacht te geven aan de exploitatie van het nieuwe theater was er onvoldoende sprake van een integrale kostenbeheersing van het project. 7.

Op welke wijze en wanneer hebben de eerdere rekenkameronderzoeken naar complexe projecten (2014) en het Theater aan de Parade (checklist voor de raad, 2017 en 2018) een rol gespeeld in de periode na 2017/2018? Het eerdere onderzoek van de rekenkamercommissie naar complexe projecten uit 2014 en het Handvest actieve informatieplicht zijn door college noch raad expliciet opgepakt in de informatievoorziening tussen college en raad. Het handvest zou als richtsnoer moeten fungeren voor het handelen van het bestuur.269 Het handvest geeft aan dat bij het verstrekken aan de raad van schriftelijk inlichtingen van enige omvang een oplegnotitie moet worden gevoegd. 270 Tevens geeft het 269 Juni 2014, ‘Regeren en informeren’ Onderzoek Informatievoorziening complexe projecten,

Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, p. 4 e.v. 270 2004, Handvest Actieve informatieplicht. Vastgesteld in het overleg Presidium- college als werkafspraak. ’s-Hertogenbosch.

79

handvest aan dat het college de raad dient te informeren over al die beleidsmatige, procesmatige en financiële ontwikkelingen en risico’s die voor de raad van belang zijn. Het handvest geeft over de informatiebehoefte van de raad aan dat belangrijk is dat de raad vastlegt aan welke informatiestromen en welke politiek relevante informatie hij behoefte heeft. In het onderzoek van 2014 adviseerde de rekenkamercommissie de raad vaker het initiatief te nemen om onderwerpen inhoudelijk te agenderen, indien deze raken aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. In januari 2017 publiceerde de rekenkamercommissie een checklist die de raad kan gebruiken bij de beoordeling van en de besluitvorming over de plannen van het college voor de nieuwbouw van het theater.271 Deze checklist was en is bedoeld om raadsleden bij te staan in hun kaderstellende en controlerende rol en budgetrecht. In 2018 bood de rekenkamercommissie de raad, voorafgaand aan de agendering van het raadsvoorstel voor de kredietverlening van de nieuwbouw, haar reactie aan op het raadsvoorstel. In die reactie bracht de rekenkamercommissie in kaart welke witte vlekken en openstaande vragen zij onderkende in het raadsvoorstel.

272 Uit dit Rekenkameronderzoek komt naar voren dat de checklist onvoldoende is gehanteerd en dat de reactie op het raadsvoorstel voor kredietverlening niet leidde tot bijstellingen van de plannen. 8. Zijn in dit project de stappen en aanpak van het ‘Bosch’ Model’ gevolgd? De vernieuwbouw van het theater richtte zich feitelijk op twee belangrijke doelen: (1) het realiseren van een nieuw gebouw en (2) voor de aankomende 30 tot 40 jaar weer volwaardig bijdragen aan het culturele en economische klimaat van de stad. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat het project sterk was gericht op de eerste doelstelling, het realiseren van het gebouw. Door de globale en kwalitatieve beschrijving van de gewenste effecten – met name de bijdragen van een nieuw theater aan het culturele en economische klimaat van de stad – is de tweede doelstelling tijdens de planning en realisatie van het nieuwbouwproject ondergeschikt gebleven. Daardoor is een hoofdgedachte achter het Bosch’ Model – voor het project start dienen doel, resultaat, scope en kwaliteit duidelijk en vastgelegd te zijn – niet gevolgd. 9. Welke lering kan worden getrokken uit een vergelijking met een ander gemeentelijk project? Uit de vergelijking tussen de nieuwbouwprojecten Theater aan de Parade en Weener XL komen diverse overeenkomsten en verschillen naar voren. Uit deze vergelijking kan de volgende lering worden getrokken: a.

De noodzaak voor een gedegen fundament onder projecten door het vastleggen van heldere, expliciet geformuleerde en door de raad te accorderen gewenste effecten die een project voor de stad dient te hebben. b. De integrale uitwerking van een projectvoorstel, waarbij zowel investeringen als latere c.

meerjarige exploitatie inzichtelijk worden gemaakt. Het belang van een gedetailleerd Programma van Eisen als fundament onder een projectvoorstel. Daarin moet duidelijk worden aangeven welk deel van het project de gemeente en een derde partij voor zijn rekening neemt (zgn. demarcatie).

271 Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch.

Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, 25 januari 2017; te raadplegen: link. 272 Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’. Rekenkamer ’s-Hertogenbosch, 11 juni 2018; te raadplegen: link.

80

d. Waarborg dat de raad bij een projectvoorstel kan afwegen tussen planalternatieven of keuzemogelijkheden heeft binnen een voorkeursalternatief. e. Goede informatie-uitwisseling. Duidelijke afspraken over voortgangsrapportages aan de raad en over de wijze waarop de raad vroegtijdig wordt betrokken in risico’s en vraagstukken rond f.

het project. Zowel inhoudelijke als procesmatige ondersteuning aan het bestuur bij complexe projecten die zich uitstrekken over een langere periode. In dergelijk projecten is veel en complexe informatie beschikbaar, waarbij duiding en consequenties soms moeilijk te overzien zijn.

10. Was er bij de besluitvorming over de investering en exploitatie sprake van (politiekbestuurlijk) ‘haalbaarheidsdenken’? Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat er bij zowel het college als de raad sprake was van wensdenken, zowel over de vernieuwbouw als over de toekomstige exploitatie van het theater. De kaders die de raad heeft gegeven aan het nieuwbouwplan – zowel financieel (i.c. het bouwbudget en de cultuursubsidie), bouwkundig (i.c. de locatie in het centrum van de stad en de wens van een tweede zaal) als planologisch (i.c. handhaving van het bestaande bestemmingsplan) – bleken niet alleen stringent, maar ook moeilijk verenigbaar. Om uit de jarenlange impasse rond de nieuwbouw van het theater te komen, hebben college en raad deze kaders onvoldoende kritisch beoordeeld. Het college heeft te verwachten kosten en risico’s onvoldoende naar voren gebracht. Daarnaast nam het college kritische adviezen van externe experts onvoldoende mee bij de informatieverstrekking aan de raad. De raad bood – ook met de kennis van kritische adviezen van externe organisaties – onvoldoende tegenspraak tegen de voorstellen van het college. 11.

Welke lering kunnen college en gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch trekken omtrent de kostenbeheersing en informatievoorziening van het project TadP? Het proces rond het Theater aan de Parade kent overeenkomsten met vele andere projecten in het land, bijvoorbeeld theater Amare in Den Haag en de Noord-Zuid metrolijn in Amsterdam. Ook daar zijn onderzoeken, evaluaties en aanbevelingen geweest. Hoewel de geschiedenis zich regelmatig lijkt te herhalen, zijn er toch belangrijke lessen te trekken om toekomstige projecten beter te beheersen: •

Het is essentieel om vooraf inzichtelijk te hebben wat de gewenste effecten van een initiatief voor de gemeente zijn – ofwel: de baten. Zonder inzage in en expliciete besluitvorming over die baten gaat een discussie over kosten enkel over de afweging of een uitgave past in de begroting, in plaats van primair over de vraag of en hoeveel kosten de gemeente over wil hebben voor het kunnen bereiken van de gewenste effecten.

•

Naast politieke daadkracht is het zaak om te voorkomen dat er te strakke kaders door raad en college aan het project worden gesteld (zie ook vraag 10), de kaders onvoldoende kritisch worden beoordeeld en vervolgens ook onvoldoende worden vertaald naar product (ontwerp),

geld (projectramingen) en tijd (projectplanningen). 12. Van belang is dat raad en college onderkennen dat tegenspraak een project juist versterkt. In het verlengde daarvan is een belangrijke lering van het project dat de kwaliteit en transparantie van risicomanagement van groot belang zijn. Voor het bestuur, college en raad, is een belangrijke les dat dergelijke complexe projecten extra ondersteuning nodig hebben om bouw en exploitatie te volgen en te beoordelen.

81

13. Kunnen raad en college bij toekomstige grootschalige projecten voorkomen dat de raad wordt geconfronteerd met significante kostenoverschrijdingen? En zo ja, op welke aspecten moet het dan in de toekomst daadwerkelijk anders? Kostenoverschrijdingen zijn nooit uit te sluiten, maar dat neemt niet weg dat er ook bij de nieuwbouw van het Theater aan de Parade enkele punten meer aandacht hadden moeten krijgen: •

Het expliciet maken van de beoogde effecten voor de stad;

•

Een solide Programma van Eisen;

•

Een op de toekomstgericht bedrijfsplan;

•

Inzichtelijke planalternatieven met betrouwbare bouwkostenramingen;

•

Een op solide wijze berekende risicoreservering;

•

Transparant risicomanagement met duidelijke afspraken over de rol van de raad;

•

Goede informatieverstrekking (juist, volledig, inzichtelijk, tijdig en samenhangend); en

•

Goede inhoudelijke en procesmatige ondersteuning aan de raad waarbij de beschikbare instrumenten zoals het Bosch’ model, het Handvest actieve informatieplicht en de checklist complexe projecten) ingezet worden.

82

Bijlage 1: Gehouden interviews rekenkameronderzoek naar Theater aan de Parade De onderstaande personen – op volgorde van de datum waarop de interviews zijn gehouden – hebben bijgedragen aan het onderzoek via een vertrouwelijk interview. Naam Dhr. Wibaut,

Functie Voorzitter (vanaf okt 2018)

Dhr. Quanjel en Dhr. Janssen Dhr. Zwart en

Leden Reviewboard Projectleider Vernieuwbouw TadP

Dhr. Van Kooi Dhr. van het Erve,

Bouwmanager Vernieuwbouw TadP Ambtelijk opdrachtgever Nieuwbouw Weener XL

Dhr. van Hagen en Dhr. Botman Mevr. Van Honk

Projectleiders Nieuwbouw Weener XL Voorzitter reviewboard: jan. 2018 – okt. 2018 Directeur a.i. TadP: sep. 2018 – dec. 2019 Adviseur vernieuwbouw TadP: jan. 2020 – mei 2023 Wethouder (o.a. Cultuur): 2018 - 2022 Wethouder (o.a. Cultuur en Financiën): 2022 – heden Directeur Stadsbeheer: juni 2015 – september 2019 Strategisch Programmamanager: mei 2023 – heden Wethouder (o.a. Cultuur en Werk en inkomen): 2015 – 2018 Wethouder (o.a.Werk en Inkomen, project Weener XL en project TadP): 2018 - 2022 Bestuursadviseur (o.a. Cultuur): januari 2014 – mei 2021 Hoofd Cultuur: mei 2021 – heden

Dhr. Van der Geld Dhr. G. Arts Dhr. Van Olden Dhr. van der Zweth, en Dhr. Van de Wakker Dhr. Van den Kerkhof Dhr. Van Rosmalen Mevr. Hendrickx Dhr. Kühne Dhr. Roovers Dhr. Kagie en Dhr. Mees Dhr. Van der Krabben Mevr. Welten

Senior beleidsmedewerker Cultuur: november 2017- heden Raadslid D66 Fractievoorzitter GroenLinks Fractievoorzitter De Bossche Groenen Directeur TadP: nov. 2019 - heden Fractievoorzitter SP Fractievoorzitter Leefbaar ’s-Hertogenbosch Raadslid Leefbaar ‘s-Hertogenbosch Fractievoorzitter Bosch Belang Fractievoorzitter VVD

83

Bijlage 2: Reactie college van burgemeester en wethouders Aan de Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Uw brief van

:

Ref.

: J. van der Zweth

Uw kenmerk

:

Tel.

: 073-615 5868

Afdeling

: SB/CULT

E-mail

: j.vanderzweth@s-hertogenbosch.nl

Zaaknummer

: 16797903

Bijlage

:-

Datum

: 20 augustus 2024

Onderwerp

: Reactie rekenkameronderzoek Theater aan de Parade

Geachte leden van de Rekenkamer 's-Hertogenbosch, De afgelopen maanden heeft uw Rekenkamer onderzoek gedaan naar het proces rondom de bouw van het nieuwe Theater aan de Parade. Het theater dat in maart van dit jaar door de Koning officieel is geopend. Inmiddels hebben vele tienduizenden mensen een groot scala aan verschillende voorstellingen bezocht. De nieuwbouw is na een lange historie van bijna twintig jaar gerealiseerd. Niet alleen deze lange doorlooptijd maakt het nieuwe theater bijzonder. Dat is ook de complexe historische binnenstedelijke locatie van het pand aan één van de meest belangrijke pleinen van onze stad. Het is daarmee een uitzonderlijk project waarvan er maar weinig gelijke zijn binnen onze gemeente. We onderschrijven dan ook het belang van het onderzoek dat u heeft gedaan. Net als de gemeenteraad willen we hieruit lessen kunnen trekken voor toekomstige grote en complexe projecten. Wat kunnen en moeten we bij nieuwe projecten beter doen? De inzichten die uw onderzoek biedt, zijn van grote waarde bij het beantwoorden van deze vraag. Reactie vanuit perspectief van ons college Langs deze weg willen we u bedanken voor het belangrijke werk dat u heeft verricht. Met deze brief reageren we als college op uw onderzoeksrapport. In het onderzoek zegt uw Rekenkamer op veel plekken iets over het handelen van zowel ons college als de gemeenteraad.

U zult begrijpen dat wij alleen kunnen reageren op de rol van ons als college. Het is uiteraard aan de gemeenteraad om op zijn eigen rol te reflecteren. Op het moment van schrijven van deze brief kennen wij bovendien het raadsvoorstel nog niet waarmee u het onderzoeksrapport aan de gemeenteraad aanbiedt. Dat geldt ook voor de daarbij behorende beslispunten. We kunnen daarmee vooralsnog alleen ingaan op de inhoud van uw onderzoek en de daarin opgenomen conclusies en aanbevelingen. Reflectie op het onderzoeksrapport in algemene zin en op uw conclusies en aanbevelingen In het onderzoeksrapport zijn verschillende bevindingen opgenomen waarin wij ons herkennen. Zo erkennen we dat binnen het politieke besluitvormingsproces vooral veel is gediscussieerd over de locatie en over het nut en de noodzaak van een nieuw theater. Er is in de debatten veel minder aandacht uitgegaan naar de inhoudelijke doelen die we nastreven met het nieuwe theater. Ook delen we dat de post Onvoorzien geen één op één afgeleide was van het risicoprofiel van het project, ondanks dat het door ons gehanteerde percentage wel in lijn is met het Bosch Model en ook marktconform.

84

In algemene zin hebben we de bevindingen uit uw onderzoeksrapport op ons in laten werken. En ook los van uw conclusies en aanbevelingen nagedacht wat voor ons als college nu de kern is van de uitkomsten van uw onderzoek. Op basis daarvan komen wij tot enkele dilemma's die in onze ogen zeer grote invloed hadden op het proces naar de realisatie van het nieuwe theater. In deze brief gaan we daarop in. Juist omdat een debat over deze dilemma's in onze ogen van groot belang is met het oog op het leren voor toekomstige grote projecten. Ook geven we mede aan de hand van deze dillema's ons perspectief op uw conclusies en aanbevelingen. Voordat wij hierop ingaan, willen we benadrukken dat elk project achteraf te maken heeft met ‘voortschrijdend inzicht'. Gedurende het project of achteraf ontstaan altijd nieuwe of andere inzichten. Dit is bij het grote project van het theater niet anders. Dat neemt niet weg dat wij als college over het geheel genomen terugkijken op een proces dat naar onze mening recht heeft gedaan aan zowel de politieke dynamiek rondom dit dossier en de wensen die daarbinnen leefden, als de eisen om te komen tot een goed functionerend theater. Zeker ook wanneer rekening wordt gehouden met de voorgeschiedenis en de context waarbinnen het nieuwe theater is gerealiseerd.

Dilemma's Op basis van de bevindingen uit uw onderzoek blijven voor ons twee hoofddilemma's over wanneer wij terugkijken op het proces rondom de nieuwbouw van het theater. Deze dillema's – die deels in elkaar verlengde liggen - zijn wat ons betreft de kern waar veel van de constateringen die u in uw onderzoek presenteert uit voortkomen of aan te herleiden zijn. Dilemma 1 Spanning tussen behoefte aan transparante informatieverstrekking en mogelijkheden hiertoe De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan binnen onze gemeente. Vanzelfsprekend zijn wij van mening dat de gemeenteraad door ons als college in staat moet worden gesteld om zijn controlerende rol op een goede manier in te kunnen vullen. Waar het gaat om de nieuwbouw van het theater heeft ons dat wel vaak voor een dilemma geplaatst. We hebben de gemeenteraad onder meer via voortgangsrapportages, (college- en wethouders) brieven en raadsinformatiebulletins steeds zo goed en zo snel mogelijk op de hoogte gehouden/ willen houden van relevante ontwikkelingen binnen het nieuwbouw proces. De behoefte aan transparante informatieverstrekking stond met enige regelmaat op gespannen voet met het niet kúnnen delen van de informatie, omdat dit de privaatrechtelijke rol van ons als gemeente zou schaden. Ook daarvoor hebben wij als college oog te hebben. Zeker wanneer we bijvoorbeeld in onderhandeling met een aannemer zijn.

Informatie hierover is vaak niet geschikt om openbaar te verstrekken of over te vergaderen. En in het geval van onderhandelingen staan deze vaak onder tijdsdruk. Het is daarbij vaak niet mogelijk om voor een periode van enkele maanden op de ‘pauzeknop’ te drukken zonder dat dit leidt tot hogere kosten en vertraging van de bouw. Hoe leggen we als college in een dergelijke situatie de gemeenteraad onze afwegingen toch in een eerder stadium voor? In alle eerlijkheid, dit ervaren we als een lastig dilemma. Het bestaande instrumentarium dat beschikbaar is om de gemeenteraad vertrouwelijk te kunnen informeren, sluit naar onze mening niet altijd goed aan bij wat in de praktijk nodig is waar het gaat om een dergelijk bouwproject. Bijvoorbeeld waar het gaat om de termijnen die gepaard gaan met het plannen van een besloten vergadering versus de snelheid waarmee soms moet worden onderhandeld met een aannemer. En hoewel het aan de gemeenteraad is om hier een lijn in te trekken, merken we op dat er terughoudendheid is binnen de huidige gemeenteraad raad om besloten (en eventueel onder geheimhouding) te vergaderen. Ook dat maakt het ingewikkeld om de gemeenteraad bijvoorbeeld gedetailleerd over risicomanagement binnen een project te informeren. Dit kan in theorie uiteraard wel in volle openheid, maar dit betekent dat hiermee de kosten van een project zullen toenemen. Immers

85

ook de private partijen waarmee we als gemeente samenwerken weten in dat geval exact welke ruimte er in budgetten of voor risico's is gereserveerd. Dilemma 2 Spanning tussen transparantie en tempo versus privaatrechtelijke belangen Bij een project zoals de nieuwbouw van het theater heeft ons college meerdere rollen te vervullen. Minimaal twee daarvan staan met elkaar op gespannen voet in dergelijke situaties. Aan de ene kant moeten wij als college invulling geven aan de privaatrechtelijke rol die de gemeente bij dit soort projecten heeft. We zijn in dat geval opdrachtgever van bijvoorbeeld een aannemer. Daarbij hebben we onder meer het financiële belang van onze gemeente te behartigen. In deze privaatrechtelijke rol wordt ook van ons verwacht te acteren als maatschappelijk verantwoord ondernemer. Vanuit ons beleid en voorbeeldfunctie hebben we rekening te houden met een breed palet aan richtlijnen. Het gaat daarbij onder meer om regels op het op gebied van duurzaamheid, circulariteit, een veilige werkplek en een verantwoorde inzet van mensen en middelen. Tegelijkertijd heeft een college bij dergelijke projecten ook een publiekrechtelijke rol. In die rol staan we aan de lat om verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad. We zien dat dit kan schuren met de privaatrechtelijke rol die we hebben, zo blijkt ook uit het eerste dilemma dat we schetsten.

Als voorbeeld: in 2018 is de post Onvoorzien gedeeld in openbare stukken en gepubliceerd op de gemeentelijke website. Dit vanuit het oogpunt van de gewenste (democratische) transparantie. Het publiceren van de post Onvoorzien zette de gemeente in haar privaatrechtelijke rol echter op achterstand in de onderhandelingen met de aannemer. Het goed invullen van beide genoemde rollen is dus ingewikkeld en soms lastig te combineren. Wanneer vanuit door de gemeenteraad bijvoorbeeld scherp wordt gestuurd op kosten en tijd (zo is eerder besloten dat de bouw hoogstens twee theaterseizoenen mag duren), dan geeft dat risico's. Want uitvoering hiervan kan weliswaar betekenen dat we voldoen aan de kaders die de gemeenteraad heeft gesteld, maar kan tegelijkertijd als uitkomst hebben dat – zeker gezien de aanvullende eisen die er vaak zijn met betrekking tot onder meer duurzaamheid en veiligheid – risico's ontstaan ten aanzien van bijvoorbeeld de kwaliteit van een project. In onze ogen is het daarom van belang om samen, gemeenteraad én college, in de toekomst meer stil te staan bij de context waarbinnen een project uitgevoerd dient te worden. Dilemma's niet uniek voor theater dossier, vraagstuk speelt ook bij andere projecten Als college hebben we geen directe oplossing voor de geschetste dilemma's.

Wel zien we dat deze dilemma's bij meer grote en complexe projecten aanwezig zijn dan het theater alleen. De dilemma's doen zich vrijwel altijd voor in die gevallen waar we als gemeente zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke verantwoordelijkheden hebben. We hebben dan als college een ingewikkelde afweging te maken waar we de gemeenteraad wel en niet over kunnen informeren. En als we infomeren, of we dat dan vooral doen onder geheimhouding of dat we onszelf op achterstand zetten in onderhandeling met derden door volledig transparant te zijn over de financiële raming. Ook uw rapport biedt geen concrete handvatten met oplossingen hiervoor. Wel denken we dat uw rapport van waarde is als input voor een discussie met de gemeenteraad hierover. En om zo samen te kunnen leren, te komen tot meer gezamenlijk bewustzijn van deze dilemma's en mogelijke richtingen hoe hiermee om te gaan bij toekomstige andere grote projecten. Reflectie op de conclusies en aanbevelingen We missen het belang van de voorgeschiedenis én de brede context Eén van de conclusies die u terecht trekt, is dat het debat binnen de gemeenteraad en met ons college over de planontwikkeling intensief was en lang heeft geduurd. En dat mede door de – in uw woorden - “doorbraak” in 2018 kaders zijn bepaald voor de nieuwbouw van het theater die in uw ogen onvoldoende kritisch zijn beoordeeld.

U gaat in onze ogen daarmee voor een deel voorbij aan de

86

invloed die de voorgeschiedenis heeft gehad op de nieuwbouw van het project. Die voorgeschiedenis heeft mede gezorgd voor een politieke dynamiek waarin afwegingen zijn gemaakt die vaak niet uitsluitend op rationele argumenten waren gebaseerd. Uiteraard kan daar iets van gevonden worden vanuit een bestuurskundig perspectief. Maar het is evident dat bij besturen en politiek meer dimensies een rol spelen dan ratio alleen. Zo had onder meer de financiële crisis - die in de loop van 2011 afliep - invloed op de weging en de besluiten door college en gemeenteraad. Er is daarnaast over de afgelopen jaren ook een politieke wil geweest om een langdurig slepend dossier vlot te trekken. Door die wil was er ook geen ruimte voor alternatieven (hoewel we van mening zijn dat het ontwerp van UN Studio - waar in 2017 een streep doorheen werd gezet - ook als alternatief kan worden gezien). Dat is op verschillende momenten zichtbaar geworden, waaronder bij de locatiediscussie, bestuursakkoord in 2018 en de besluitvorming door de gemeenteraad in 2017 en 2018. Daarbij is het ook van belang om op te merken dat juist omdat er zoveel jaar over dit dossier is gesproken, het historisch besef niet bij alle betrokkenen in dezelfde mate meer aanwezig was. Niet in de laatste plaats omdat de samenstelling van de gemeenteraad over de jaren heen is gewijzigd.

Ook zijn de omstandigheden waarbinnen het project is uitgevoerd naar onze mening onderbelicht gebleven in uw rapport. Dit terwijl deze veel invloed hebben gehad op de uitvoering van het project. Zo is sprake van een ontwikkeling in een complexe binnenstedelijke historische context. En van een theatergebouw waarvan er jaarlijks niet heel veel worden gebouwd in ons land. Dat gegeven maakt dat er ook maar weinig aannemers zijn die over de expertise beschikken om een dergelijk project te realiseren. Waar het gaat om de context vinden we het tot slot van belang om stil te staan bij de buitengewone omstandigheden waarbinnen het theater is gerealiseerd. Gedurende de uitvoering van het project was sprake van uitzonderlijke crises. Deze hadden een grote invloed op het bouwproces. Corona, oorlog in Oekraïne, inflatie en grondstoffen tekorten vroegen het uiterste van ons en het projectteam om het theater op tijd en zoveel mogelijk binnen de door de gemeenteraad gestelde financiële kaders te kunnen realiseren. Op deze crises had vooraf door ons nooit geanticipeerd kunnen worden.

Risicomanagement was wel degelijk een essentieel onderdeel van het project Zoals we aangaven aan het begin van deze brief, erkennen we dat de post Onvoorzien geen één op één afgeleide was van het risicoprofiel van het project, ondanks dat het gehanteerde percentage wel in lijn is met het Bosch Model en ook marktconform. Los daarvan zijn we het met u oneens dat het risicomanagement over de gehele linie tekortschoot. Vanaf het begin van het project was dit een essentieel onderdeel van het project. Daarbij zijn ook de lessen meegenomen die zijn getrokken uit het project van de Bartenburg. Zo is bij aanvang van het project al meteen gewerkt met een risicoadviseur en een projectcontroller. Voorafgaand aan het raadsvoorstel van 2018 is tevens gevraagd aan twee onafhankelijke kostenadviseurs om een second opinion op de kostenraming te maken, waarbij ook is gekeken naar de post Onvoorzien. Maar ook in de opvolgende jaren stond bij de realisatie van het project risicomanagement vol op het netvlies. Zeker gezien de uitzonderlijke crises waarmee we gedurende het project werden geconfronteerd. Het doet ons goed om in dat licht in uw rapport te lezen dat u met ons erkent dat: “...

het projectteam vanaf de start van de werkzaamheden is geconfronteerd met veel uitdagingen om het project tot een goed einde te brengen en dat het projectteam daar consciëntieus mee is omgegaan.” (p.43) In uw onderzoek geeft u aan dat in de post Onvoorzien rekening gehouden had moeten worden met beroeps- en bezwaarprocedures en een gang van bezwaarmakers naar de Raad van State. Het openlijk rapporteren hierover doet naar onze mening iets met het vertrouwen dat we willen uitstralen naar de omgeving. Terugkijkend zijn wij echter ook van mening dat hierin door ons andere keuzes gemaakt hadden kunnen en moeten worden, zeker gezien de gevoeligheid van het theater dossier en de complexe binnenstedelijke historische locatie. Daar hadden wij eerder op moeten anticiperen, naast de vele inspanningen die we hebben gedaan waar het gaat om omgevingsmanagement.

87

Waarbij het wel de vraag is hoe te komen tot een passende calculatie van de kosten waarmee we in dit soort gevallen rekening moeten houden. De extra kosten die in het geval van het nieuwe theater zijn veroorzaakt door de procedure bij de Raad van State komen voor een belangrijk deel voort uit het feit dat de aannemer op dat moment al op het werk was. Dit wisten we bij de besluitvorming in 2018 echter niet. We staan tegelijkertijd voor een dilemma. Er is namelijk tevens een beweging in de samenleving zichtbaar waarin omwonenden en andere belanghebbenden bij ruimtelijke projecten steeds vaker bezwaarprocedures gebruiken om in financiële zin ruim gecompenseerd te worden voor het intrekken van hun bezwaar. We hebben geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat dit het geval was bij de bezwaarmakers bij de nieuwbouw van het theater. Maar in algemene zin is het wel een ontwikkeling die steeds meer zichtbaar wordt in Nederland. Dit in het licht van het feit dat de behandeltermijnen bij de Raad van State steeds langer duren, waardoor de realisatie van projecten soms jaren vertraging oploopt. Het toevoegen van extra middelen aan de post Onvoorzien is in onze ogen geen passend antwoord hierop. De kans op vertraging wordt hiermee weliswaar verkleind, maar de betaalbaarheid van grote fysieke projecten komt hiermee verder onder druk te staan.

In de media is hierover onlangs ook bericht, waarin sommigen hebben gepleit voor een oordeel aan de poort van de Raad van State over de kansrijkheid van een bezwaar. Een antwoord op dit dilemma hebben we nu nog niet, maar vanzelfsprekend volgen de landelijke ontwikkelingen op dit vlak op de voet. We delen het belang van tijdige en transparantie informatievoorziening In het rapport stelt u dat onze informatievoorziening aan de gemeenteraad op punten onvoldoende was. Zo geeft u aan dat wij onvoldoende inzicht hebben gegeven in onder meer de tegenspraak van de reviewboard. Ook stelt u onder meer dat we als college de gemeenteraad onvoldoende tijdig en inhoudelijk hebben betrokken bij het risicomanagement. Op basis van de dilemma's die wij eerder in deze brief schetsten, zult u begrijpen dat we hier vanuit een ander perspectief naar kijken. De verslagen van de reviewboard hebben wij altijd in zijn geheel gedeeld met de gemeenteraad als bijlage bij de voortgangsrapportages. Deze verslagen hebben gedurende het proces een iets hoger abstractieniveau gekregen in overleg met de leden van de reviewboard. Dit hebben wij zeker niet gedaan met de intentie om de gemeenteraad informatie te onthouden. De reden hiervan is met name omdat de reviewboard vaak zaken besprak die direct van invloed waren op onze privaatrechtelijke positie als gemeente.

Deze informatie kon daarom niet op gedetailleerd niveau openbaar gemaakt worden. Dat geldt ook voor de manier waarop wij het risicomanagement inrichtten. Waar het gaat om de kwartaalrapportages klopt het dat deze niet ieder kwartaal zijn verstrekt zoals in het dictum van het raadsvoorstel in 2018 was opgenomen. Dat had ermee te maken dat niet ieder kwartaal ook nieuws te melden was. Terugkijkend hadden wij meer expliciet in de richting van de gemeenteraad moeten communiceren waarom wij met voortgangsrapportages gingen werken in plaats van kwartaalrapportages. Dat wij ervoor kozen om daarnaast via college- en wethoudersbrieven en raadsinformatiebulletins te communiceren, had vooral te maken met het feit dat wij actuele ontwikkelingen zo snel mogelijk wilden melden aan de gemeenteraad. Wij wilden op dergelijke momenten niet wachten tot een volgende voortgangsrapportage. College- en wethoudersbrieven en het raadsinformatiebulletin zijn overigens geëigende instrumenten binnen 's-Hertogenbosch die al jarenlang worden gebruikt door het college om de gemeenteraad te informeren. Wij hebben gedurende het bouwproces ook niet of nauwelijks signalen gekregen dat onze informatievoorziening en de manier waarop wij informatie verstrekten niet aan de behoefte voldeed.

Dat neemt niet weg dat we als college bij toekomstige projecten natuurlijk meer expliciet afspraken met de gemeenteraad kunnen maken over de manier waarop deze wordt geïnformeerd en/ of geïnformeerd wenst te worden. Terdege een culturele basis bij het bouwproces In uw conclusies stelt u dat een culturele ambitie en beleidsdoelstellingen voor het nieuwe theater ontbraken bij de plannen voor de nieuwbouw. En dat te veel is uitgegaan van abstract geformuleerde