Rapport Rekenkamer Theater aan de Parade

50

tegenvallers op moet kunnen vangen. Hierbij wijst het college op het verhogen van ticketprijzen of het afschalen van culturele activiteiten: minder programmering, minder lang open zijn of culturele programmering vervangen door commerciële activiteiten. 210 Er wordt voorbij gegaan aan de waarschuwing dat Berenschot geen speelruimte voorziet om het verdienvermogen substantieel te verbeteren.211 Het bedrijfsplan wordt niet inhoudelijk behandeld in een raadsvergadering. Wanneer de raad het cultuurbeleid voor 2025 – 2028 behandelt in december 2023 is het verdienvermogen van culturele instellingen wederom een onderwerp dat diverse raadsleden ter discussie stellen.212 De directeur van het Theater aan de Parade spreekt in tijdens de raadsvergadering en bevestigt dat hij weinig mogelijkheden ziet tot het binnenhalen van meer eigen inkomsten. 213 Diverse raadsleden geven hier kritische reacties op.214 Er wordt een motie ingediend die het college oproept om bij het verlenen van subsidies nadrukkelijk naar het eigen verdienvermogen van culturele instellingen te kijken. 215 Het college, bij monde van de wethouder, raadt de motie af omdat het college hier al erg scherp op is. 216 De motie wordt aangenomen.217 Zoals beschreven in 3.1 komen de gemeente en de ZNTM tijdens de nieuwbouw extra investeringen overeen ter grootte van €1,5 mln. in de theatertechniek en €750.000 in inrichtingskosten.

De gemeente en de ZNTM komen overeen dat de ZNTM in een later stadium deze meerkosten aan de gemeente terugbetaalt. Het college stelt in de 10e voortgangsrapportage dat de Raad van Commissarissen (RvC) van de ZNTM heeft aangegeven dat de ZNTM onvoldoende kan reserveren om aan deze overeenkomst te voldoen.218 Het college geeft aan dat de ZNTM met een oplossingsrichting moet komen, waarna men in overleg treedt. Het college laat weten ontevreden te zijn over de situatie en meldt aan de RvC meer toezicht en sturing van hen te verwachten. Tevens wenst het college frequenter te worden geïnformeerd over de financiële ontwikkelingen van de ZNTM. Daarenboven geeft het college aan tijdelijk het aantal commissarissen te willen uitbreiden. Hiermee wil het college borgen dat een aantal extra competenties de komende jaren binnen de RvC ingevuld zijn. In reactie op vragen van raadsleden geeft het college aan dat de ontbrekende competenties evenwel nog niet vaststaan en nog onderwerp van gesprek zijn met de RvC. 219 Het college meldt in de 10e voortgangsrapportage van 6 februari 2024 dat de demarcatie binnen het project – zijnde het onderscheid welke partij welk deel van het project voor zijn rekening neemt – onderwerp is van overleg tussen het college en de ZNTM. Deze dialoog is ten tijde van dit Rekenkameronderzoek nog niet afgerond.

De gemeente is na de nieuwbouw eigenaar van de nieuwe 210 Theater aan de Parade in bedrijf. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 9 mei 2023, p. 5 & p. 14; te raadplegen: link.

211 Zichtlijnen 2023 van het Theater aan de Parade Second opinion op het actuele beleidsplan. Berenschot, 22

maart 2023, p. 13. Te raadplegen: link. 212 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 12 december 2023, p. 10; te raadplegen: link. 213 Raadsavond Informeren en Ontmoeten. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 20 november 2023, p. 3. Te raadplegen: link. 214 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 12 december 2023, p. 10; te raadplegen: link. 215 Motie: eigen verdienvermogen cultuurorganisaties. Leefbaar ’s-Hertogenbosch; VOOR Den Bosch, VVD, Rosmalens Belang, gewoon ge-DREVEN; De Bossche Groenen; PVV; Volt, 12 december 2023. Te raadplegen: link. 216 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 12 december 2023, p. 11; te raadplegen: link. 217 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 12 december 2023, p. 11; te raadplegen: link. 218 10e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 februari 2024, p. 3; te raadplegen: link. 219 19 maart 2024, Antwoorden college op vragen over Stand van zaken TAP; te raadplegen: link

51

theatertechniek met een kostprijs van €13,5 mln.220 Het college geeft in de 10e voortgangsrapportage aan dat de gemeente bij voorkeur de ZNTM de eigenaar maakt van de theatertechniek. Achterliggend argument is dat de ZNTM werkt met deze techniek en dat de benodigde kennis bij het personeel van het theater aanwezig is.221 Uit dit Rekenkameronderzoek komt naar voren dat het overdragen van eigenaarschap van de theatertechniek voor de ZNTM tevens een voordeel van fiscale aftrekposten kan hebben. Het voornemen is dat de gemeente en de ZNTM een financieringsconstructie overeenkomen, waarbij de kosten voor de theatertechniek in mindering worden gebracht op de eerder vastgestelde huur van het theater inclusief de theatertechniek. Per saldo betaalt de ZNTM daarmee evenveel als in een eerdere berekening van de totaal huurlasten was voorzien. Deze constructie leidt tot vragen uit de raad, die het college helder weet te beantwoorden. 222 Het geheel aan financiële effecten voor zowel gemeente als de ZNTM van het overdragen van de theatertechniek aan de ZNTM is ten tijde van dit Rekenkameronderzoek nog niet inzichtelijk.

3.4 Bevindingen 1. De vernieuwbouw van het Theater aan de Parade kent een lange historie van politieke debatten zonder keuzes die tot concrete en uitvoerbare plannen leiden. Dat heeft de politieke context bepaald waarin de raad in 2018 besluit om in te stemmen met de nieuwbouw. Zowel college als raad bevonden zich in een fase waarin behoefte bestond knopen door te hakken en tot daden te komen. Deze achtergrond is medebepalend geweest hoe besluitvorming en uitvoering van de nieuwbouw tijdens de ontwerp- en bouwfase zijn verlopen. De nieuwbouwplannen hebben jarenlang tot veel aandacht en inspraak van inwoners geleid. Het project krijgt strakke kaders waarbinnen de nieuwbouw moet plaatsvinden, in het bijzonder het budget, de vergunningen, de tijd en het gegeven dat de nieuwbouw plaatsvindt in binnenstedelijk beschermd stadsgezicht. Gezien dit geheel van omstandigheden is het project te duiden als bijzonder complex en uitdagend. 2. De doelstellingen en gewenste effecten van een nieuw theater hebben in het gehele proces van planning, besluitvorming en projectrealisatie onvoldoende aandacht gekregen. De opzet, sturing en controle van de nieuwbouw zijn nadrukkelijk op basis van de financiële kaders uitgevoerd. Er is met algemene vergezichten een kader gegeven aan verwachte toekomstige prestaties van het nieuwe theater.

De hoogte van het bouwbudget, de door het college gemelde meerkosten, het verwachte verdienvermogen van de ZNTM en de hoogte van de gemeentelijke subsidie zijn thema’s die domineren in de interacties tussen college en raad. Er is sprake van een eenzijdige en overheersend financiële kaderstelling van het project. De noodzakelijke dialoog over duidelijke doelstellingen en gewenste effecten ontbreekt. Dat geeft beperkte mogelijkheden tot sturing vooraf en controle tijdens en na afronding van het project, voor zowel college als raad.

220 Dit is nog exclusief de extra investering die voor rekening van het theater komt. In totaal bedraagt de waarde

dus €15 mln. Bron: 10e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 februari 2024, p. 4; te raadplegen: link. 221 10e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 februari 2024, p. 4; te raadplegen: link. 222 19 maart 2024, Antwoorden college op vragen over Stand van zaken TAP; te raadplegen: link

52

3. Zowel college als raad hebben zich laten leiden door wensen en onvoldoende onderbouwde aannames over het nieuwbouwproject, ondanks adviezen en waarschuwingen van zowel de reviewboard en rekenkamercommissie, als ingeschakelde adviesbureaus. Daarbij gaat het in het bijzonder over de hoogte van het krediet voor de vernieuwbouw en een bedrijfsplan voor het nieuwe Theater aan de Parade, mede in relatie tot het cultuurbeleid en de cultuursubsidie. Strakke kaders die de raad heeft meegegeven – het budget, de wens van een tweede zaal, handhaving van de cultuursubsidie – zijn zonder weerwoord door het college overgenomen, in het streven om na een jarenlange dialoog eindelijk te kunnen starten met de nieuwbouw. 4. Het college heeft de investering in de nieuwbouw en het exploiteren van het nieuwe theater als gescheiden onderdelen opgepakt, in plaats van ze integraal te beschouwen als samenhangende en elkaar beïnvloedende onderdelen. Ondanks ontvangen adviezen, heeft het college onvoldoende aandacht geschonken aan een realistische en sluitende toekomstige exploitatie van het theater. De analyses en dialoog over de exploitatie heeft het college naar de toekomst doorgeschoven.

Doordat een integraal overzicht ontbreekt, zijn zowel college als raad van start gegaan met een onvolwaardig plan van aanpak rond de nieuwbouw, dat tevens onvoldoende zicht biedt op de kosten en baten van een toekomstige exploitatie van het nieuwe theater. 5. Over het geheel genomen is de informatievoorziening aan de raad inhoudelijk van onvoldoende kwaliteit, met name doordat het college de inhoud van externe adviezen maskeert dan wel onterecht opvoert als ondersteuning van het projectplan. Het college dient ontvangen adviezen op getrouwe wijze met de raad te delen. Daarnaast biedt het college niet de aan de raad toegezegde rapportage per kwartaal. Inzicht en samenhang van de informatievoorziening is onvoldoende doordat het college de raad via gefragmenteerde berichtgeving op de hoogte stelt van de voortgang van het project. Risicodossiers zijn niet compleet en bieden onvoldoende inzicht in mogelijke alternatieve beheersmaatregelen. Het college neemt de raad tijdens de projectrealisatie niet mee in de te maken keuzes over ingrijpende risico’s. Zich manifesterende risico’s die leiden tot budgetoverschrijding worden daardoor achteraf aan de raad gemeld. Ook ontbreekt in de voortgangsrapportages een structurele verantwoording omtrent financiën in de vorm van de bij projectmanagement gebruikelijke systematieken en dashboards.

De raad krijgt niet de kwaliteit aan informatie – in termen van juist, volledig, tijdig, inzichtelijk en samenhangend – die passend mag worden geacht bij een project van deze omvang en betekenis voor de stad.

6. Het college heeft twee budgetoverschrijdingen – €4,5 mln. in 2021 en €12,1 mln. in 2023 – met inhoudelijke toelichting aan de raad gemeld. Beide budgetoverschrijdingen zijn deels te wijten aan de planning van de nieuwbouw. Enkele posten die als ‘onvoorzien’ zijn gemeld, zoals het door de welstandcommissie verlangde niveau van afwerking en het plaatsen van een schuifplatform in de gevel, zijn te zien als onderdelen die in een gedegen voorbereiding passen. . Binnen het totaal noodzakelijke budget zijn de volgende posten te duiden als voorzienbaar c.q. aan de raad voor te leggen voorstellen voor extra budget, zodat de raad deze vooraf kan beoordelen: •

€4,5 mln. als gevolg van de RvS-procedure, gezien de eerdere 100% risico-inschatting.

•

€4 mln. door een hogere aanneemsom voorafgaand aan de ondertekening van de aanneemovereenkomst. 53

•

€1,7 mln. als gevolg van een hoger niveau van afwerking, op basis van het oordeel van de welstandcommissie.

•

€550.000 voor het toepassen van het schuifplatform.

7. De post ‘onvoorzien’ is niet eigenstandig berekend vanuit een risico-inventarisatie, maar vloeide als restpost voort uit enerzijds het beschikbare budget en anderzijds de geplande projectuitgaven. De bij de start van het project verhoogde bouwsom heeft de post ‘onvoorzien’ grotendeels uitgeput, waardoor de financiële speelruimte aan het begin van het project grotendeels is verdwenen. Het college heeft zich om begrijpelijke redenen ten tijde van het contracteren van de aannemer niet contractueel beschermd tegen extreme prijsstijgingen. Toen deze prijsstijgingen zich manifesteerden was de post ‘onvoorzien’ onvoldoende om ze op te vangen. Daarbij moet worden opgemerkt dat de omvang van deze prijsstijgingen deels voortkomt uit exogene omstandigheden (Corona, oorlog Oekraine). Echter hanteerde het college een lager dan geadviseerd prijsstijgingspercentage en was de post onvoorzien dermate ver uitgeput dat nauwelijks indexaties of correcties konden worden opgevangen. 8. Een van de vragen van de raad betreft mogelijkheden en wenselijkheid van het vooraf inboeken van extra middelen voor kostenstijgingen. Volgens de Rekenkamer kan dit alleen als er hiervoor een deugdelijke onderbouwing in de risicoparagraaf is. Voor het overige adviseert de Rekenkamer dat niet te doen, om een aantal redenen.

Allereerst dient te worden voorkomen dat de gemeentelijke begroting onnodig wordt belast met begrotingsposten die mogelijk niet tot realisatie komen – de zogenaamde "lucht in de begroting". Ten tweede verdient een project vanuit financiële begrenzing een strakke aansturing en is het op voorhand bieden van extra financiële ruimte geen passende prikkel. Ten derde is van belang dat elke vraag om extra financiële ruimte dient te worden beoordeeld vanuit de effecten die ermee bereikt worden voor de gemeente. Dat oordeel is in ultimo altijd aan de raad en dient met inzage in alle voors en tegens te worden voorgelegd. Door vooraf reeds extra financiële ruimte te bieden, ontstaat het risico dat een dergelijke afweging onvoldoende plaatsvindt. In algemene zin ligt de basis bij twee achtereenvolgende en aan elkaar gekoppelde stappen. De eerste stap is het uitwerken en vaststellen van de voor de gemeente gewenste effecten (het publieke belang) van – in dit geval – een nieuwbouw van het theater. De tweede stap is het uitwerken van plannen die kunnen worden vertaald naar een gedegen financiële begroting van de verwachte integrale kosten – zowel qua investeren als exploiteren en inclusief een risicoreservering op basis van een inzichtelijke risicoinventarisatie.

Met de koppeling tussen de vastgestelde gewenste effecten voor de stad (het publieke belang) en de verwachte integrale kosten krijgt de financiële planning een stevige ondergrond. Zo ontstaat een goede basis voor een afweging over eventueel noodzakelijke additionele financiële middelen. 9. De raad heeft geen eigen capaciteit georganiseerd om de raadsvoorstellen, voortgangsrapportages en diverse tussentijdse berichten van het college over het project in een onderling verband te plaatsen, goed te archiveren en inhoudelijk te analyseren. De drie raadscommissies die van betekenis waren voor het project, initieerden geen geïntegreerde aanpak van het project. Daardoor heeft de raad zichzelf onvoldoende in zijn kracht gezet voor een volwaardige uitvoering van zijn kaderstellende en controlerende rol en zijn budgetrecht.

54

Hoofdstuk 4: Vergelijking met het project nieuwbouw Weener XL In Hoofdstuk 4 wordt het project vernieuwbouw Theater aan de Parade vergeleken met het nieuwbouwproject voor Weener XL, het werk- en ontwikkelbedrijf van de gemeente ‘s- Hertogenbosch. De realisatie van de nieuwbouw voor Weener XL is binnen het toegekende budget afgerond en heeft niet tot een intensieve politieke dialoog geleid. Met de vergelijking tussen beide projecten is niet beoogd om een trend te duiden. Het doel is om te bezien wat overeenkomsten en verschillen tussen beide projecten zijn, om mede daaruit lering te trekken voor de toekomst en deze lering te verwerken in gerichte aanbevelingen. In 4.1 wordt een beknopte beschrijving gegeven van de planning, besluitvorming en realisatie van het nieuwbouwproject Weener XL. In 4.2 wordt, in samenhang met de bevindingen uit hoofdstukken 2 en 3, een overzicht gegeven van overeenkomsten en verschillen tussen beide projecten. 4.1. Beschrijving van het nieuwbouwproject Weener XL Planning en kredietverlening Vanuit Weener XL worden vanuit diverse doelgroepen ongeveer 1500 mensen begeleid die onder de Wet sociale werkvoorziening en de Participatiewet vallen. Ongeveer 350 werknemers van Weener XL ondersteunen hen hierbij. Deze werknemers voorzien in de begeleiding, het bieden van inkomensondersteuning of richten zich op het vinden van passend werk voor de doelgroepen.

Bovendien verstrekt Weener XL ongeveer 3100 uitkeringen op basis van de Participatiewet. 223 De grondslag van activiteiten van Weener XL zijn omschreven in een op 26 juni 2012 door de raad aangenomen raadsvoorstel “In goede banen”.224 Dit document beschrijft de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de dienstverlening voor mensen die ver van de arbeidsmarkt staan. Tevens geeft het document aan dat het college overweegt om werkwijzen van de afdelingen Arbeidsmarkt en Sociale Zaken (AmSZ) en de toenmalige Weener Groep aan te passen en in één organisatie onder te brengen. De in deze nota beschreven aanpak van activiteiten binnen Weener XL zijn in de loop der jaren uitgewerkt en herbevestigd. Daarmee ligt er een door de raad geaccordeerde werkwijze ten grondslag aan de functionaliteiten van Weener XL. Het biedt tevens inzicht in de voor de stad belangrijke functionaliteit van Weener XL en daarmee in de belangen die Weener XL heeft voor ‘sHertogenbosch. In de gemeente ‘s-Hertogenbosch is sprake van een breed gedragen politieke steun voor de doelgroep en activiteiten van Weener XL.

Dat blijkt onder andere uit een unaniem aangenomen motie in de raad bij de behandeling van de begroting 2019, waarin wordt opgeroepen voor meer perspectief voor mensen met behoefte aan beschut werk.225 De brede politieke steun voor Weener XL leidt mede tot een positieve grondhouding binnen de gemeente voor de nieuwbouwplannen van Weener XL.

223 11 juli 2023, Programmaplan 2023 – 2026 Weener XL, Een goede basis voor iedereen, p. 4., te raadplegen:

link 224 26 juni 2012, Vergadering gemeenteraad ‘s-Hertogenbosch; te raadplegen: link Raadsvoorstel In goede banen, reg.nr. : 12.0411, te raadplegen: link 225 Begrotingsbehandeling gemeenteraad d.d. 13 november 2018, Agendanummer 8 Motie 33, te raadplegen: link

55

In het bestuursakkoord 2015-2018226 geeft het nieuwe college aan het nut, de noodzaak en de haalbaarheid van de huisvestingsopgave van Weener XL te onderzoeken. In het bestuursakkoord 2018-2022 wordt aangegeven dat zal worden onderzocht wat de mogelijkheden zijn tot woningbouw op onder andere het terrein van de locatie Weener XL.227 Daarmee wordt het project voor de nieuwbouw van Weener XL gekoppeld aan een gewenste woningbouw. Dit wordt bevestigd in de begroting 2019: “De lokale woningmarkt staat steeds meer onder druk. Zowel in ’s-Hertogenbosch, als ook in Rosmalen, Nuland en Vinkel. Om hier iets aan te doen <….> werken we plannen uit voor kansrijke binnenstedelijke ontwikkelingen, zoals < op ….> de huidige locatie van Weener XL”. 228 In de vergadering van 11 september 2018 bespreekt het college een voorstel over de herhuisvesting van Weener XL.229 Het college stelt in het B&W-voorstel: “Al sinds 2002 staat de (her)huisvesting van Weener XL (voorheen de Weener Groep) op de agenda. Om verschillende redenen werd gezocht naar herhuisvesting of complete nieuwbouw.

De afgelopen jaren zijn hiertoe diverse onderzoeken verricht.<….> Na besluitvorming over de locatie is oplevering eind 2021 realistisch, tenzij er zich onvoorziene omstandigheden gaan voordoen”.230 In het voorstel stelt het college dat met een globaal Programma van Eisen (PvE) de benodigde functionaliteiten, ruimte en technische eisen zijn beschreven. Vanuit een lijst van 18 mogelijke locaties komt de locatie Michelin terrein aan de Oude Vlijmenseweg/Oude Engelenseweg als meest geschikte locatie naar voren. Het college voorziet dat op de oude locatie van Weener XL woningbouw wordt gerealiseerd. In de raadsvergadering van 7 mei 2019231 staat op de agenda het raadsvoorstel “Beschikbaar stellen van een krediet voor de (her)huisvesting van Weener XL”.232 Het voorstel betreft herhuisvesting van Weener XL op de locatie Michelin terrein. Het college geeft aan dat het huidige gebouw van Weener XL dateert uit 1968 en technisch is verouderd, niet groot genoeg is en onvoldoende voldoet aan de eisen van klantvriendelijkheid en duurzaamheid. Het college stelt dat het bestemmingsplan voor deze nieuwe locatie niet hoeft te worden aangepast. Het college geeft daarbij aan dat bij de Voorjaarsnota 2019 de raad al heeft ingestemd met de dekking voor de herhuisvesting van Weener XL.

In het raadsvoordstel zegt het college toe om via het Kwartaalbericht Sociaal Domein de raad te informeren over de voortgang van het project, op basis van de mijlpalenplanning. 233 Het college deelt de mijlpalenplanning in het raadsvoorstel voor kredietverlening. 234 Het college geeft aan dat het Programma van Eisen en het Structuurontwerp in nauw overleg met de gebruikersgroepen tot stand zijn gekomen. Beide zijn doorgerekend door een externe kostendeskundige.235 Deze berekeningen worden niet gevoegd bij het raadsvoorstel voor kredietverlening.

226 Januari 2015, bestuursakkoord Aan de slag, p.13, te raadplegen: link 227 Mei 2018, bestuursakkoord gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 18, te raadplegen: link 228 Concept begroting 2019, behandeld in de gemeenteraad op 13 november 2018; te raadplegen: link 229 Vergadering College van B&W - besluitenlijst 11-09-2018, te raadplegen via: link en link 230 B&W-voorstel (Her)huisvesting Weener XL, te raadplegen: link 231 Raadsvergadering 7 mei 2019, te raadplegen: link 232 7 mei 2019, Raadsvoorstel Beschikbaar stellen van een krediet voor de (her)huisvesting van Weener XL,

Reg.nr.: 8615118, te raadplegen: link 233 Een mijlpalenplanning ziet op belangrijke momenten of resultaten binnen een project 234 7 mei 2019, Raadsvoorstel Beschikbaar stellen van een krediet voor de (her)huisvesting van Weener XL, Reg.nr.: 8615118, p. 9; te raadplegen: link 235 7 mei 2019, Raadsvoorstel Beschikbaar stellen van een krediet voor de (her)huisvesting van Weener XL, Reg.nr.: 8615118, p. 9; te raadplegen: link

56

In het raadsvoorstel geeft het college geen inhoudelijke alternatieven naast de voorgenomen nieuwbouw. Het raadsvoorstel is gericht op toekenning van het volledige bouwkrediet zonder de tussenstap via een voorbereidingskrediet. In het raadsvoorstel geeft het college aan dat in de meerjarenraming reeds rekening is gehouden met een structurele lastenstijging van € 1,8 mln. vanaf 2020 vanwege de onvermijdelijk hogere lasten na ingebruikname van de nieuwbouw. Deze maatregel voorziet op het sluitend houden van de exploitatielasten van Weener XL in de nieuwe huisvesting. Daarbij is rekening gehouden met oplevering eind 2021.236 Daarnaast zijn, vooruitlopend op de definitieve beschikbaarstelling van een krediet voor de (her)huisvesting, in 2018 de eerste voorbereidingen gestart en is bij de actualisatie 2018 een voorbereidingskrediet geraamd van resp. €1,- en €1,2 mln. in 2018 en 2019. Deze kosten worden meegenomen in de investering en maken onderdeel uit van het krediet van €42,3 mln. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat in het door de gemeenteraad toegekende budget alle stichtingskosten mede zijn opgenomen, dus inclusief inrichting en meubilair. Dat staat niet expliciet vermeld in het raadsvoorstel, waardoor dit voorstel niet het complete inzicht biedt wat voor de toegekende €42,3 mln. wordt geleverd.

Het college geeft in het raadsvoorstel aan dat de gehanteerde uitgangspunten met betrekking tot de prijsontwikkeling, risico-opslag en te verrekenen BTW ter inzage beschikbaar zijn, vanwege het vertrouwelijke karakter van de cijfers en omdat openbaarheid van deze cijfers de belangen van de gemeente kan schaden in het aanbestedingsproces. Daarmee is een duidelijke bescherming gegeven aan de privaatrechtelijke belangen van de gemeente onder een gelijktijdige mogelijkheid van inzage in de gegevens. Het raadsvoorstel geeft aan dat, in het kader van het Bosch’ model 2.0, gekozen is om risicomanagement toe te passen volgens de zogenaamde RISMAN-methode. Het risicodossier is niet gevoegd bij het raadsvoorstel voor de aanvraag van het bouwkrediet. De door het college in het raadsvoorstel onderkende belangrijkste risico’s zijn budgetoverschrijding, vertraging in het project en het niet halen van de duurzaamheidsambities. Tijdens de raadsbehandeling worden door raadsleden op drie momenten potentiële risico’s in het debat gebracht, die evenwel geen aanleiding zijn geweest tot verder inhoudelijke debatten in de raadsvergadering: •

Een risico dat de duurzaamheidsambities niet binnen het gestelde budget kunnen worden gerealiseerd. Het betreffende raadslid stelt een amendement voor, dat wordt verworpen.

•

Een risico dat – zoals uit het jaarverslag wordt afgeleid – het aantal mensen dat door Weener XL geholpen moeten worden flink afneemt, waardoor het gebouw deels onbenut blijft. Het betreffende raadslid stelt evenwel dat Weener XL in de samenleving hard nodig is en blijft en dat Weener XL daarom een mooi en modern kantoor verdient.

•

Een risico dat de raad geen inzicht heeft in de financiën van Weener XL. Het betreffende raadslid benadrukt evenwel dat Weener XL een veilige werkomgeving moet bieden en geeft aan het raadsvoorstel te steunen.

De gemeenteraad besluit in de raadvergadering van 7 mei 2019 het gevraagde krediet van €42,3 mln. te verlenen voor de nieuwbouw van Weener XL, en dit op te nemen in de begroting 2020. 237

236 In dit Rekenkameronderzoek is niet geverifieerd of het later ingaan van de hogere huisvestingslasten vanwege

het anderhalf jaar later opleveren van de nieuwbouw van Weener XL, is verwerkt in de begroting. 237 Besluitenlijst Gemeenteraad van 7 mei 2019, te raadplegen: link

57

Projectrealisatie Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat het projectteam, mede op basis de door de raad geaccordeerde werkwijze van Weener XL, een gedetailleerd Programma van Eisen (PvE) opstelt voor de nieuwbouw van Weener XL. Bij het opstellen van dit PvE zijn de verschillende gebruikers van Weener XL nauw betrokken. Deze gebruikers staan onder functionele leiding van de directeur Weener XL, die tevens ambtelijk opdrachtgever is van de nieuwbouw. Gedurende het gehele nieuwbouwproject is de functie van directeur Weener XL door dezelfde persoon ingevuld. Onder leiding van de ambtelijk opdrachtgever is tijdens de verschillende fases van het project gewerkt vanuit twee strak omschreven kaders. Deze kaders waren enerzijds het beschikbare budget en anderzijds het gedetailleerd uitgewerkte PvE. De ontwikkelingen van de verschillende ontwerpen (van Voorlopig Ontwerp tot Uitvoering gereed Ontwerp) en ontwikkelingen tijdens de bouwfase worden telkenmale getoetst en waar nodig aangepast om binnen deze gestelde kaders te blijven. De gecalculeerde kosten zijn tijdens de verschillende fasen van het project getoetst door een extern bureau. De projectleiding was gedurende het gehele project in handen van een en dezelfde persoon, de directeur van Weener XL.

Vanwege pensionering van de projectleider is deze functie eenmalig, bij de start van de bouwfase, overgedragen aan de opvolgend projectleider. In het projectteam zit tevens een projectmanager vanuit de ambtelijke organisatie van de gemeente ’s-Hertogenbosch. De ontwikkelingen van het PvE, de verschillende ontwerpen en ontwikkelingen tijdens de bouwfase van het project zijn afgestemd met de gebruikers, architect en aannemer. Het college rapporteert de voortgang van de nieuwbouw niet zoals toegezegd elk kwartaal aan de raad en op basis van de mijlpalenplanning, maar via de jaarlijkse Monitor Fysieke Projecten. Daarnaast ontvangt de raad via de kwartaalrapportages Sociaal Domein 238 en het Tertiaal bericht Sociaal Domein239 algemene informatie over het project. Het college heeft deze aangepaste wijze van voortgangsrapportage niet vooraf aan de raad gemeld. In de Monitor Fysieke Projecten worden de indicatoren Geld, Risico’s, Organisatie en Tijd met kleurcodes aangegeven en wordt in beknopte tekst nadere toelichting gegeven. Onderstaand wordt in Figuur 4.1 weergegeven welke informatie over het project naar de raad is gestuurd. 240 Het college heeft het risicodossier niet aan de raad aangeboden, bijvoorbeeld bij de jaarlijkse behandeling van de managementrapportages.

238 Kwartaalrapportages Sociaal Domein 2020 Q1 en 2020 Q4. 239 Tertiaal berichten Sociaal Domein d.d. mei 2023 en 26 oktober 2023. 240 In de raad geagendeerde managementrapportages, met als bijlagen de Monitor uitvoering projecten: 2019, te

raadplegen: link; 2020, te raadplegen: link; 2021, te raadplegen: link; 2022, te raadplegen: link; 2023, te raadplegen: link

58

Figuur 4.1: Monitor Fysieke Projecten Status

Toelichting

indicatoren (Geld, Risico’s, Organisatie en Tijd) 17 oktober 2019

Groen

Het project bevindt zich in de VO fase, welke naar verwachting eind oktober 2019 wordt afgerond. De selectieprocedure voor de aannemers is gereed. Na gereed komen van het VO zal de aanbesteding van het bouwteam starten. Er blijft onduidelijk bestaan over de mogelijke gevolgen van de stikstofproblematiek.

30 oktober 2020

Groen

In april 2020 is de aannemer geselecteerd en is de bouwteamovereenkomst gesloten, in juli is de DO-fase afgerond. Het Technisch Ontwerp zal in oktober worden afgerond. De omgevingsvergunning is verleend, de bezwarentermijn loopt nu nog. De aannemingsovereenkomst zal in november/december worden afgesloten. Naar verwachting zal het heiwerk in november starten. Hiervoor zal een vooropdracht aan de aannemer worden verstrekt.

14 oktober 2021

Tijd = rood

Het technisch ontwerp is afgerond en de aannemingsovereenkomst is door partijen

Overig: groen

getekend. Met de UO [Uitvoering-gereed Ontwerp]- en bouwfase is gestart. De planning is gedurende het project aangepast. De verwachting is dat de nieuwbouw eind 2022 gereed zal zijn.

November 2022

Tijd = geel

Het technisch ontwerp is afgerond en de aannemingsovereenkomst is door partijen

Overig: groen

getekend. Met de uitvoeringsontwerp- en bouwfase is gestart. De planning is gedurende het project aangepast. Zoals bij alle lopende bouwprojecten speelt op dit moment ook hier een risico op stijging van materiaalprijzen door de situatie in Oekraïne. Gezien de fase van het project is de verwachting dat dit niet leidt tot budgetoverschrijding De verwachting is dat de nieuwbouw Q1 2023 gereed zal zijn met aansluitend de verhuizing Weener XL. De afronding van de werkzaamheden in de openbare ruimte aan de Oude Vlijmenseweg in Q2 2023. De nieuwbouw van WXL is 31 mei jl. opgeleverd. De verhuizing heeft in drie weken tijd in de periode juni-juli plaatsgevonden. De werkzaamheden in de openbare ruimte aan

Oktober 2023

Tijd = geel

de Oude Vlijmenseweg zijn begin juli afgerond. Inmiddels zijn alle activiteiten van

Overig: groen

Weener XL verhuisd naar de nieuwe locatie. Op 7 oktober heeft de officiële opening en opendag plaats gevonden. Begin 2024 wordt het project financieel binnen budget afgerond. Bron: Monitor uitvoering projecten ’s-Hertogenbosch

Met betrekking tot de planning in de tijd gaat het college in het raadsvoorstel van 29 mei 2019 nog uit van een oplevering van de nieuwbouw eind 2021. Die planning wordt in de kwartaalrapportage Sociaal Domein 2020 Q1 bevestigd.

59

Dit Rekenkameronderzoek leidt tot de volgende bemerkingen over de informatie en raadsbehandeling van de monitor fysieke projecten: •

In de Monitor Fysieke Projecten 2021, 2022 en 2023 staat de factor “tijd” respectievelijk rood en daarna op geel. Er worden in de monitor geen beheersmaatregelen genoemd. De raad heeft niet gevraagd om structurele inzage in risico’s en beheersmaatregelen.

•

De Monitor Fysieke Projecten van november 2022 geeft in de toelichting aan een risico van kostenstijging in de toelichting. Evenwel blijven de indicatoren “risico’s” en “geld” op groen, terwijl verwacht zou worden dat die indicatoren minimaal op geel worden gezet met een weergave van bijbehorende beheersmaatregelen.

•

Met de Monitor Fysieke Projecten van oktober 2021 wordt de raad geïnformeerd dat de oplevering wordt opgeschoven van eind 2021 naar eind 2022. In de monitor van november 2022 wordt een nieuwe vertraging gemeld met een verwachte oplevering in het tweede kwartaal 2023. Deze informatie bereikt de raad als het risico van vertraging zich reeds heeft gemanifesteerd. Er worden geen beheersmaatregelen vermeld en eveneens wordt niet aangegeven wat het effect is van de vertragingen. Uit de verslaglegging van de raadsvergadering blijkt dat de raad geen vragen stelt en de informatie uit de Monitor Fysieke Projecten ter kennisgeving aanneemt. Over de tijdsplanning worden vanuit een van de raadsfracties in februari 2021 en april 2021 schriftelijke vragen gesteld over de gevolgen van de vertraging. 241 In april 2021 beantwoordt het college de vragen van februari 2021 en geeft aan dat de feitelijke bouw start zodra de definitieve aanneemovereenkomst met de aannemer is gesloten. Het college kan in verband hiermee nog geen exacte planning geven, maar verwacht dat de oorspronkelijke planning niet zal worden gehaald.

Het college verwacht een verhuizing in 2022, maar geeft aan meer duidelijkheid te kunnen geven over de verwachte opleverdatum zodra de definitieve aanneemovereenkomst is gesloten.242 In mei 2021 beantwoordt het college de vragen van april 2021 en geeft aan dat het sluiten van de definitieve aannemingsovereenkomst meer tijd heeft gekost dan voorzien. Het college verwacht dat de voorziene uitloop in de tijd geen financiële of andere gevolgen zal hebben.243

De nieuwbouw van Weener XL wordt op 31 mei 2023 opgeleverd en is na afronding van de verhuizing op 10 juli 2023 in gebruik genomen. Het project heeft geleid tot een volwaardige infrastructuur die naar wens is van de gebruikers. De gemeente (zowel raad, college als ambtenaren) is over het geheel genomen tevreden over de opgeleverde nieuwbouw. Er sprake is van een gedegen sturing vanuit een stabiele personele invulling van sleutelposities in het projectteam. Tevens is gestuurd op basis van heldere kaders die aan de voorkant zijn vastgesteld (i.c. een gedetailleerd PvE en een vaststaand beschikbaar budget). Het accountantsverslag over het begrotingsjaar 2022 meldt dat de investeringen voor de nieuwbouw van Weener XL in lijn liggen met het door de raad vastgestelde krediet en dat de besteding van dit krediet goed wordt gemonitord door de projectorganisatie door middel van het twee keer per jaar

241 24 februari 2021 en 26 april 2021, Fractie Leefbaar ’s-Hertogenbosch, vragen ex art. 71 Reglement van Orde,

te raadplegen: link en link 242 13 april 2021, antwoorden van college op vragen ex. art. 71 RvO over: Nieuwbouw Weener XL, te raadplegen: link 243 25 mei 2021, antwoorden van college op vragen ex. art. 71 RvO over: Nieuwbouw Weener XL – deel 2, te raadplegen: link

60

aanleveren van de Monitor Fysieke Projecten aan de raad. De verwachting van de accountant is dat de totale nieuwbouwkosten (inclusief mogelijke prijsstijgingen) binnen het krediet blijven. 244 Ten tijde van dit Rekenkameronderzoek is voor het nieuwbouwproject Weener XL de keuze voor de definitief te hanteren index voor prijsstijgingen nog niet vastgesteld. Echter staat vast dat het project ondanks vergelijkbare omstandigheden als de nieuwbouw van het Theater aan de Parade, binnen het beschikbaar gestelde krediet van €42,3 mln. wordt afgerond. 4.2 Vergelijking nieuwbouwprojecten Theater aan de Parade en Weener XL In 4.2 worden op basis van de hoofdstukken 2 en 3 en bovenstaande 4.1 de overeenkomsten en verschillen zijn tussen het project vernieuwbouw Theater aan de Parade en het project nieuwbouw Weener XL geanalyseerd. Analyse van overeenkomsten tussen beide projecten a. Beide projecten hebben geleid tot een volwaardige infrastructuur die naar wens is van de gebruikers en de gemeente. In beide projecten hebben de projectteams op consciëntieuze wijze sturing gegeven aan de realisatie van het project, mede door een zo strak mogelijke sturing vanuit de gegeven kaders en het vanaf een vroeg stadium betrekken van zowel gebruikers, architect als aannemer. b. In beide projecten is sprake van onvolkomenheden in de voortgangsrapportage.

Er is geen sprake van een voortgangsrapportage per kwartaal, zoals toegezegd in het raadsvoorstel voor de kredietverlening voor Weener XL en in het dictum van het raadsvoorstel voor de kredietverlening voor het Theater aan de Parade. Het college heeft geen andere afspraken met de raad gemaakt over een alternatieve vorm of frequentie van de voortgangsrapportage. c.

Het college heeft geen eenduidige afspraken gemaakt hoe de raad te betrekken in risicomanagement, waaronder het toelichten van verschillen in de beoordeling door het college van risico’s, beheersmaatregelen en effecten daarvan. Het college meldt risico’s op de aspecten Product, Tijd of Geld aan de raad nadat de risico’s zich hadden gemanifesteerd. Daarbij werd de raad niet proactief meegenomen in mogelijke keuzes qua beheersmaatregelen, ondanks dat vanuit de raad vragen en opmerkingen worden gemaakt over projectrisico’s. Gelet op de aard en de impact van de risico’s die zich manifesteerden, zijn het effect hiervan en de appreciatie van raadsleden bij de nieuwbouw van het theater indringender dan bij de nieuwbouw van Weener XL.

d. In de raadsvoorstellen voor de kredietverlening worden geen inhoudelijke alternatieven voor de voor ogen staande nieuwbouw aangeboden. De analyse hoe het college komt tot een voorgesteld voorkeursalternatief ontbreekt. Daardoor kreeg de raad enkel een ja/nee-keuze over het in de raadsvoorstellen aangegeven voorkeursalternatief van college. De keuze om in beide voorstellen een volledig bouwkrediet aan te vragen en niet eerst een voorbereidingskrediet, gevolgd door een aanvraag van een bouwkrediet, is enerzijds te 244 17 mei 2023_ PricewaterhouseCoopers Accountants N.V._ Accountantsverslag 2022 gemeente ’s-

Hertogenbosch, p. 16, te raadplegen: link

61

begrijpen vanuit de langlopende geschiedenis van beide projecten, maar beperkt anderzijds de raad in het kunnen afwegen van keuzes bij de kaderstelling en de toepassing van zijn budgetrecht. e. Beide projecten zijn in dezelfde periode gerealiseerd en hebben daardoor beide met vergelijkbare exogene factoren te maken gehad, in het bijzonder de corona-maatregelen en de prijsstijgingen in de bouwsector. f.

De raad heeft geen structuur en inhoud gegeven aan zijn eigen ondersteuning bij de beoordeling van de raadsvoorstellen en de projectrealisatie. In de gemeente ’sHertogenbosch is ervoor gekozen om de griffie en het presidium vooral een procesmatig ondersteunende rol te geven. Zij hebben dan ook niet de capaciteit om een meer inhoudelijke ondersteuning aan de raad te bieden. Door geen inhoudelijke ondersteuning te organiseren heeft de raad zichzelf beperkt in een volwaardige uitvoering van zijn kaderstellende en controlerende rol en het budgetrecht.

Analyse van verschillen tussen beide projecten a.

Alhoewel beide projecten een complexiteit en daaraan verbonden risico’s kenden, blijkt uit dit Rekenkameronderzoek dat de complexiteit en de aard van de risico’s rond het project Theater aan de Parade vergroot werden door verschillende factoren: •

Meer beladen politiek-bestuurlijke omstandigheden, waarbij in het bijzonder de locatiekeuze en het karakter van de nieuwplannen leiden tot langdurige debatten zonder definitieve keuze.

•

Gedreven, kritische reacties vanuit de bevolking tijdens zowel de planning, voorbereiding als uitvoering van de nieuwbouw.

•

De rechtsgang rond de aanbesteding van het architectenbureau.

•

Druk op de factoren Product, Tijd en Geld: o Het bouwen in een binnenstedelijk, beschermd stadsgezicht, leidend tot zware eisen o

ten aanzien van het op te leveren product. Het gebruik maken van delen van het oude theater en daardoor moeten werken met bouwkundige aansluitingen tussen bestaande en nieuwe bouw.

o

Zowel de nieuwbouw van Weener XL als van het Theater aan de Parade zijn complexe en unieke bouwprojecten. De geïntegreerde theatertechnische installaties

o

maakt de bouw van het theater nog eens extra complex. Een krap bemeten tijdplanning, die tijdens het project nadelig werd beïnvloed door de

o

rechtsgang naar de Raad van State. Een krap bemeten budget, waarbij risicoreserves voor aanvang voor een groot deel worden aangesproken.

•

Personele wisselingen op sleutelfuncties, in het bijzonder bij de toekomstig gebruiker ZNTM.

•

De inschrijving door slechts twee aannemers, waarvan één vrij snel afviel.

b. Tijdens de uitvoering van dit Rekenkameronderzoek moeten beide projecten nog financieel worden afgerond. Met die afronding kunnen bevindingen anders uitvallen dan momenteel naar voren zijn gekomen. De nieuwbouw voor Weener XL wordt binnen het beschikbaar gestelde krediet van € 42,3 mln. afgerond. Voor het Theater aan de Parade is de verwachting dat het noodzakelijke budget kan 62

worden vastgesteld op € 79,2 mln. Dat betekent een verhoging van € 16,5 mln. ten opzichte van het in 2018 door de raad toegekende krediet. c.

Bij Weener XL is de gemeente zowel eigenaar als gebruiker van de nieuwbouw. Daardoor zijn geen afspraken nodig over welke partij welk deel van het project voor zijn rekening neemt (de demarcatie). Bij het Theater aan de Parade is de gemeente de eigenaar van het gebouw en de ZNTM de gebruiker, waardoor een heldere demarcatie voorafgaand aan de nieuwbouw noodzakelijk is. Na oplevering van het nieuwe theater geeft het college aan de demarcatie bij te willen stellen door de nieuwe theatertechniek, ter waarde van €13,5 mln., over te dragen aan de ZNTM. Dit leidt binnen de raad tot vragen over de demarcatie en de financiële effecten voor de gemeente en het theater. De finale financiële afronding van het project en de effecten op de toekomstige exploitatie van de ZNTM hangen mede af van de nog te nemen besluiten daarover.

d. Voor de nieuwe huisvesting van Weener XL zijn, voorafgaand aan de kredietverlening voor de nieuwbouw, ramingen opgesteld van de verwachte hogere huisvestingslasten. Deze hogere lasten zijn voorafgaand aan het raadsvoorstel voor kredietverlening voor de nieuwbouw, aan de raad voorgelegd, door de raad geaccordeerd en opgenomen in de gemeentelijke begroting. Het college heeft voorafgaand aan het raadsvoorstel tot kredietverlening voor de vernieuwbouw van het theater, geen analyse opgesteld van toekomstige exploitatielasten na de nieuwbouw van het theater. Daardoor hebben zowel college, raad als ZNTM geen inzicht in de verwachte exploitatielasten die voortvloeien uit de nieuwbouw. Dit beperkt de raad in het volwaardig uitoefenen van zijn kaderstellende en controlerende rol en zijn budgetrecht. e. De functies, taken en betekenis van Weener XL voor de stad ’s-Hertogenbosch zijn door het college uitgewerkt en door de raad vastgesteld. Deze bieden daarmee een fundament voor zowel het in detail uitwerken van het Programma van Eisen en de ontwerpen voor de nieuwbouw van Weener XL, als voor het beoordelen van de prestaties van Weener XL. De verwachtingen van de gemeente over de prestaties van het nieuwe theater op gebied van cultuur en leisure zijn globaal beschreven. Het college maakt het gewenste effect van het theater voor de gemeente ’sHertogenbosch niet concreet.

Daardoor ontbeert de gemeente een duidelijk fundament onder zowel de nieuwbouwplannen als de exploitatie van het theater. Als gevolg daarvan kan de raad zijn kaderstellende en controlerende rol en zijn budgetrecht niet volwaardig invullen, ten aanzien van zowel het investeringskrediet voor de nieuwbouw als de exploitatie – en daarmee tevens de cultuursubsidie – voor het theater. f.

Voor Weener XL zijn bouwkostenramingen opgesteld op basis van een gedetailleerd PvE. Deze biedt duidelijkheid of de bouw binnen het budget kan worden gerealiseerd. De twee bouwkostenramingen voor een nieuw theater die het college in 2017 laat opstellen, zijn niet op een PvE gebaseerd. De ramingen hebben een zodanige spreiding in resultaten dat ze onvoldoende grondslag bieden voor het oordeel van het college dat het voorgestelde nieuwbouwplan binnen budget kan worden uitgevoerd. Het college geeft de raad geen inzicht in de verschillen tussen de kostenberekeningen van de externe bureaus en de plannen voor de vernieuwbouw van het theater, zoals die in het raadsvoorstel van 2018 aan de raad worden voorgelegd. Dit leidt er mede toe dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol en zijn budgetrecht niet volwaardig kan uitoefenen.

g. Voor de nieuwbouw van Weener XL is een gedetailleerd PvE als fundament en kader gebruikt tijdens alle opvolgende fasen van het project. Daarnaast is de verdere uitwerking voltooid met 63

gebruikersgroepen die functioneel onder de directe leiding staan van de ambtelijk opdrachtgever, de directeur Weener XL. Deze functie van directeur is gedurende het gehele project door eenzelfde persoon vervuld. De nieuwbouwplannen voor het theater vertrekken vanuit een globaal PvE. Het PvE laat daardoor ruimte voor interpretatie en vergen nadere inkleuring via overleg met de gebruiker. De ambtelijk opdrachtgever is een gemeentelijk ambtenaar die niet de leiding heeft over de gebruikers; die staat onder leiding staat van de directeur ZNTM. Personele wisselingen in de functie van directeur ZNTM en sleutelfuncties bij de ZNTM, leiden tot veranderende inzichten vanuit de gebruiker tijdens het project. Dat heeft de aansturing van het project complexer en arbeidsintensiever gemaakt.

h. In het nieuwbouwproject voor Weener is consequent sprake van geheimhouding over de risicoopslag.245 In het raadsvoorstel voor de nieuwbouw van het Theater aan de Parade geeft het college aan wat de hoogte van de risicoreservering is. 246 In een latere fase van het project zegt het college evenwel in reactie op een motie247 geen openbaarmaking te willen maken van het resterend budget “onvoorzien”.248 Daarmee is sprake van inconsistentie in de bescherming van de privaatrechtelijke belangen van de gemeente in de fase van het raadsvoorstel van beide projecten, maar is er wel consistentie in de latere uitvoeringsfasen. 4.3. Bevindingen Uit de vergelijking tussen de nieuwbouwprojecten voor het theater en Weener XL komen diverse overeenkomsten en verschillen naar voren. Uit deze vergelijking kan lering worden getrokken over punten die van belang zijn bij toekomstige gemeentelijke projecten. In onderstaande leerpunten wordt aangegeven welke aspecten in de vergelijking tussen Weener XL en het Theater aan de Parade naar voren komen, in de vorm van voorwaarden voor een dergelijke planning, besluitvorming en realisatie: 1. De noodzaak voor een gedegen fundament onder projecten. Dit bereiken door het vastleggen van heldere, expliciet geformuleerde en door de raad te accorderen gewenste effecten die een voor ogen staand project voor de stad dient te hebben. 2.

De integrale uitwerking van een projectvoorstel. Daarbij zowel investeringen als latere meerjarige exploitatie inzichtelijk maken. 3. Een gedegen en tijdens het project actuele risico-inventarisatie, die leidt tot een aantoonbare risico-reservering. 4. Het belang van een gedetailleerd PvE als fundament onder een projectvoorstel. Daarin duidelijk aangeven welk deel van het project de gemeente en een derde partij voor zijn rekening neemt 5. Keuzemogelijkheden uitwerken en ter besluitvorming aanbieden. Waarborg dat de raad bij een projectvoorstel kan afwegen tussen planalternatieven. 6. Goede informatie-uitwisseling. Duidelijke afspraken maken en nakomen over voortgangsrapportages aan de raad en over de wijze waarop de raad vroegtijdig wordt betrokken in risico’s en vraagstukken rond het project.

245 7 mei 2019, Raadsvoorstel “Beschikbaar stellen van een krediet voor de (her)huisvesting van Weener XL”,

Reg.nr.: 8615118, p. 11, te raadplegen: link 246 7 mei 2019, Raadsvoorstel “Beschikbaar stellen van een krediet voor de (her)huisvesting van Weener XL”, Reg.nr.: 8615118, p. 26, te raadplegen: link 247 Verslag raadsvergadering 16 juni 2021, p. 8 en p. 9, Agendapunt 11 motie 1, te raadplegen: link 248 Verslag raadsvergadering 16 juni 2021, p. 43, te raadplegen: link

64

7. Een zowel inhoudelijke als procesmatige ondersteuning voor de raad. Een structurele inhoudelijke en procesmatige ondersteuning voor de raad is onmisbaar, in het bijzonder bij projecten waarover gedurende een langere periode veel en complexe informatie aan de raad wordt aangeboden.

65

Hoofdstuk 5: Toepassing van de Checklist en Bosch’ Model 2.0 Bij de besluitvorming over het raadsvoorstel voor de kredietverlening in 2018 en tijdens de daaropvolgende realisatie van de vernieuwbouw van het theater zijn de Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch en het Bosch’Model 2.0 Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch beschikbaar als leidraad.249 250 In 5.1 wordt op basis van de analyses van Hoofdstuk 2 en 3 aangegeven of en hoe gebruik is gemaakt van de in 2017 door de rekenkamercommissie aangeboden Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch. Vervolgens wordt in 5.2 aangegeven of en hoe het Bosch’ Model 2.0 is toegepast. In 5.3 worden de bevindingen van dit hoofdstuk beschreven. 5.1 Toepassing van de Checklist voor het project Theater aan de Parade In het raadsvoorstel voor kredietverlening in 2018 (kredietvoorstel 2018) zegt het college over de checklist: “De checklist hebben wij gebruikt bij het voorbereiden van het project, bij het procesmatig en inhoudelijk uitwerken ervan door de projectorganisatie en bij het opstellen van dit raadsvoorstel”.251 Uit dit Rekenkameronderzoek komt naar voren dat de checklist onvoldoende door de raad is gevolgd in zijn debatten, oordeelvorming, besluitvorming en controle van de projectrealisatie.

Ten aanzien van de planning en realisatie van het nieuwbouwproject, blijkt uit het Rekenkameronderzoek dat het college op enkele punten de checklist onvoldoende heeft gevolgd. Dat geldt ten aanzien van de volgende punten uit de checklist: a. Gewenste outcomes Uit het onderzoek komt naar voren dat het project onvoldoende uitwerking heeft gegeven aan de onderstaande outcomes die in de checklist zijn benoemd. Het gaat daarbij om de publieke belangen die voor de gemeente centraal staan rond het project: • Het opgeleverde theater accommodeert de ambities van de stad De ambities van de stad zijn dermate algemeen geformuleerd dat die onvoldoende houvast geven bij het beoordelen van de prestaties van het nieuwe theater. •

Het nieuwe theater wordt opgeleverd conform het vastgestelde Programma van Eisen, binnen de toegekende begroting en de vastgestelde planning

Na oplevering van het theater blijkt dat het Programma van Eisen ten tijde van het raadsvoorstel voor kredietverlening nog globaal van karakter is en tijdens de navolgende ontwerpfasen en realisatie van het project wordt bijgesteld. De raad wordt over de aanpassingen niet geïnformeerd. Het project leidt tot het overschrijden van de begroting, wat ten dele samenhangt met een onvolkomen projectvoorbereiding. Het project kent een

249 25 januari 2017, Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het

Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch; te raadplegen: link 250 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch 251 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p.17; te raadplegen: link.

66

bescheiden overschrijding van de tijdsplanning, wat gelet op de aard van het project is te rechtvaardigen. Evenwel heeft het compenseren van de vertraging door de rechtsgang van inwoners naar de Raad van State, aanzienlijke extra kosten en derhalve budgetoverschrijding met zich meegebracht. • De exploitatie van het nieuwe theater past binnen de gemeentelijke begroting In de planningsfase van de nieuwbouw zijn geen actuele inschattingen gemaakt van de exploitatie op basis van een bijgesteld bedrijfsplan. Door het ontbreken van een actuele uitwerking van de gewenste effecten van het nieuwe theater kan de gemeente geen sturing geven aan een beleidsplan en een bedrijfsplan niet beoordelen. Tijdens de planning en realisatie van het project heeft het college de inschattingen over de toekomstige exploitatie van het theater gebaseerd op aannames uit het verleden. Evenwel geeft de ZNTM in het bedrijfsplan van 2023 aan geen voortzetting van de exploitatie van het oude theater te willen. Vanaf de 10e voortgangsrapportages van 6 februari 2024 geeft het college aan dat nog moet blijken of de aannames die zijn gehanteerd over de exploitatie ook kloppen. De reservepositie is lager dan het college als aandeelhouder eerder verwachtte, terwijl in de ogen van het college voldoende mogelijkheden bestonden om de reserve op te bouwen.

Hiermee geeft het college een eerste duiding aan de raad dat de exploitatie van de ZNTM niet robuust is en dat de onderliggende cultuursubsidie voor het theater mogelijk onvoldoende is. Het college blijft evenwel nog vasthouden aan de door de raad gestelde kaders en komt niet met inhoudelijke voorstellen. b. Geef duidelijk inzicht in de afspraken met de bij de bouw betrokken partijen en exploitanten aangaande risicoverdeling en daarmee samenhangende kosten Het college heeft de raad onvoldoende geïnformeerd over de risico’s, de daarmee samenhangende reserveringen, kosten en beheersmaatregelen. Het college betrekt de raad bij risico’s veelal nadat die zich manifesteren. De mededeling van het college in het raadsvoorstel voor de kredietverlening, dat prijsstijgingen voor risico zijn van de aannemer richt zich op reguliere prijsstijgingen. De gemeente wordt tijdens de projectrealisatie evenwel geconfronteerd met kosten door excessieve prijsstijgingen. Daar had het college in de formulering van het raadsvoorstel geen rekening mee gehouden. De raad is tijdens de projectrealisatie wel tijdig geïnformeerd over de excessieve prijsstijgingen. c. Geef duidelijk inzicht in de financiering van het project en de exploitatie van het theater na oplevering De bevindingen uit het onderzoek zijn: i.

Een actueel bedrijfsplan en daarbij horende exploitatie voor de jaren na oplevering van het nieuwe theater zijn niet gepresenteerd bij het kredietvoorstel 2018. In dit kredietvoorstel staat: “Hiervoor is al gesteld dat een businessplan voor de komende jaren noodzakelijk is. <…> Pas dan kan een onderbouwde indicatie van de opbrengstpotentie gegeven worden”.252 Dat betekent dat de kredietaanvraag in 2018 niet wordt ondersteund door een inschatting van de kosten en opbrengstpotentie van het nieuwe theater. Het college heeft de raad niet op een later tijdstip alsnog een 252 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3

juli 2018, p. 14; te raadplegen: link.

67

“go/no go”-besluit over de nieuwbouw voorgelegd op basis van een beschikbare inschatting van de kosten en opbrengstpotentie. ii.

Een inschatting van de effecten van nieuwbouw op de hoogte van de huisvestingslasten is niet op voorhand uitgewerkt en meegenomen in de toekomstige exploitatie van het theater. In het kredietvoorstel 2018 zegt het college daarover: “De vraag in hoeverre de gebouw gebonden kosten per saldo zullen stijgen en of deze te compenseren zijn uit verdiencapaciteit kan pas later beantwoord worden.”253 Pas in de eindfase van het project, met de 10e voortgangsrapportage van 6 februari

iii.

2024, informeert het college de raad over nieuwe inzichten over verdeling van eigendom en verantwoordelijkheden tussen de gemeente en ZNTM en daarbij horende verrekening van kosten voor de theatertechniek. Besluitvorming hierover en de effecten ervan op de exploitatie van de ZNTM zijn ten tijde van dit Rekenkameronderzoek nog niet afgerond. d. Geef duidelijk inzicht in de wijze waarop en de frequentie waarmee risico’s worden geïnventariseerd, geanalyseerd, en beheerst De bevindingen uit dit Rekenkameronderzoek zijn: i. Bij het indienen van het kredietvoorstel in 2018 biedt het college geen inzicht in het risicodossier en maakt het geen duidelijke afspraken over hoe de raad betrokken wordt in risicoanalyses of risicobeheersing. Het college meldt risico’s die zich voordoen en daaruit voortvloeiende effecten enkel achteraf aan de raad, met voorstellen tot budgetverhoging. ii.

Het college hanteert geen eenduidige lijn ten aanzien van het publiek bekend maken van de beschikbare risicoreservering. Het college houdt de risicoreservering voor de nieuwbouw van Weener XL geheim, maar maakt deze publiek bekend in het raadsvoorstel voor kredietverlening voor het Theater aan de Parade. In reactie op een motie van de raad in 2021 om het resterende risicobudget bekend te maken, ontraadt het college deze motie.

e. Geef duidelijk inzicht in een realistisch en goed gefaseerde planning, waarbij voldoende rekening is gehouden met vertragingen in de besluitvorming (door o.a. bezwaarprocedures) en potentiële uitloop van werkzaamheden De bevindingen uit dit Rekenkameronderzoek zijn: i. Bij het Theater aan de Parade zijn de effecten van de als 100% waarschijnlijk geachte bezwaarprocedures niet vertaald naar een nieuwe tijdsplanning en bijhorende risicoreserveringen. ii.

In het kredietvoorstel wordt gesteld dat “oplevering eind 2022 haalbaar zou kunnen zijn. Daarbij is wel als uitgangspunt gehanteerd dat vergunningprocedures niet tot vertragingen zullen leiden. Daarom is het beter uit te gaan van een oplevering uiterlijk voorjaar/medio 2023.”254 Bij de planning in de tijd wordt derhalve rekening gehouden met een mogelijke vertraging door vergunningsprocedures, maar in de risico-planning en daaraan gekoppelde financiële planning is dat niet voorzien –

253 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3

juli 2018, p. 28; te raadplegen: link. 254 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, pp. 23-24; te raadplegen: link.

68

mede door het terugbrengen van het risico van bezwaarschriften van 100% (sept 2019) naar 25% (mei 2020). f.

Geef aan hoe voldoende inhoudelijke, leesbare en inzichtelijke rapportages worden opgesteld De bevindingen uit dit Rekenkameronderzoek zijn: Behalve bij de mededeling van het college in het raadsvoorstel voor de kredietverlening, dat prijsstijgingen voor risico zijn van de aannemer, blijkt uit dit Rekenkameronderzoek niet dat het college onjuiste informatie aan de raad verstrekt. Wel worden belangrijke waarschuwingen in externe adviezen door het college sterk afgezwakt of niet gemeld. Het algehele beeld van de informatieverstrekking is dat het voor de raad niet inzichtelijk is waarom, wanneer, op welke wijze en met welke samenhang informatie wordt verstrekt. De gefragmenteerde informatieverstrekking beperkt de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol en het uitvoeren van zijn budgetrecht. Over het geheel gezien is er onvoldoende sprake van “volledige, juiste, tijdige, inzichtelijke en samenhangende” informatievoorziening aan de raad.

g. Geef aan hoe vaak en aan wie reguliere projectrapportages worden verstuurd. De bevindingen uit het Rekenkamer onderzoek zijn: Het college heeft de raad niet, zoals toegezegd, elk kwartaal via voortgangsrapportages over het project Theater aan de Parade gerapporteerd. Er zijn van 28 mei 2019 tot en met 6 februari 2024 (circa 19 kwartalen) totaal 10 voortgangsrapportages aan de raad aangeboden. De frequentie van opeenvolgende voortgangsrapportages wisselde sterk gedurende het project. Daarnaast is via raadsinformatiebulletins en brieven informatie naar de raad gestuurd. Uit het onderzoek is geen eenduidig informatieprotocol gebleken, waarmee is aangegeven welke informatie wanneer en via welk informatiemiddel aan de raad wordt aangeboden. De raad heeft daar ook niet op aangedrongen. h. Deskundige onafhankelijke externe ondersteuning die (tussentijds en naar eigen inzicht) onafhankelijk mag rapporteren naar de raad. De bevindingen uit het Rekenkameronderzoek zijn: De raad heeft voor zichzelf geen inhoudelijke ondersteuning georganiseerd via een onafhankelijke partij die vanuit ervaring en expertise deskundige adviezen kan aanbieden aan de raad en die kan bijdragen aan het bewaken, archiveren en interpreteren van de informatievoorziening aan de raad.

Daardoor zijn de raadsfracties en raadsleden op zichzelf aangewezen om de grote hoeveelheid aan soms complexe informatie over het project te verwerken en te vertalen naar de kaderstellende en controlerende rol en het budgetrecht van de raad. Hierdoor heeft de raad zichzelf ook niet ondersteund bij het vastleggen aan welke informatiestromen en welke politiek relevante informatie hij wenst, zoals geduid in het Handvest actieve informatieplicht (zie 3.2).255 Tevens heeft de raad zichzelf daardoor niet ondersteund bij het uitvoeren van de aanbeveling van uit het onderzoek van de rekenkamercommissie uit 2014, om vaker het initiatief te nemen om