Rapport Rekenkamer Theater aan de Parade

Het college meldt aan de raad dat het project zich evenwel nog binnen de financiële kaders van de raad bevindt.127 De voortgang van het project heeft enige vertraging opgelopen door de bezwaarprocedure over de gunning aan het ontwerpteam en door de inwerktijd van de nieuwe directeur van de ZNTM. Waar in het raadsvoorstel uit 2018 de ingebruikname nog werd voorzien in ‘voorjaar/medio 2023’ wordt in de zomer van 2020 aan de raad gemeld dat de ingebruikname voor ‘september 2023’ wordt verwacht. 128 De asbestsanering en voorbereidingen voor de sloop van het oude Theater aan de Parade gaan in september 2020 van start.129 Gezien de strakke planning is het de bedoeling om nadien direct met de sloop te beginnen. In de periode 2019 – 2020 wordt het openbaar debat rond het nieuwe Theater aan de Parade gedomineerd door de noodzaak van een nieuw bestemmingsplan. In 2017 heeft de raad, bij het besluit om een nieuw plan voor het theater op te laten stellen, als kader meegegeven dat het plan binnen het vigerende bestemmingsplan moet passen (zie 2.2). Inwoners wijzen de raad met ingezonden brieven en inspreekmomenten erop dat het ontwerp van het nieuwe theater niet volledig voldoet aan het bestemmingsplan.130 De toon van deze brieven is scherp en het openbaar debat over het theater verhardt in deze periode.

Het ontwerp voor het nieuwe theater blijkt op een drietal punten af te wijken van het vigerende bestemmingsplan, zo laat het college aan de raad weten. 131 Een 123 Uw vragen ex. art. 71 RvO over de nieuwbouw van het Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch,

29 september 2020, p. 1; te raadplegen: link. 124 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 23; te raadplegen: link. 125 Aanneemovereenkomst. Gemeente ’s-Hertogenbosch en Mertens Bouwbedrijf bv, 22 juli 2020. (geheim) 126 4e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 15 september 2020, p. 6; te raadplegen: link. 127 4e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 15 september 2020, p. 6; te raadplegen: link. 128 3e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 12 mei 2020, p. 3; te raadplegen: link. 129 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 10 september 2020; te raadplegen: link. 130 Zie onder andere: Extra raadsinformatiebulletin dd. 17 juli 2019 Theater aan de Parade. [Afzender geanonimiseerd], 17 juli 2019; te raadplegen: link. Selectie ontwerpteam Theater aan de Parade. [Afzender geanonimiseerd], 20 juni 2019; te raadplegen: link. Reactie n.a.v. bijeenkomst 14-15 september, raadsbijeenkomst I&O. Passchier, C., 11 september 2020; te raadplegen: link. 131 De drie wijzigingen zijn, ten eerste, het opnemen van de gerealiseerde laad- en los-zone. Ten tweede, het laten vervallen van maximaal 2 bouwlagen. Ook het oude theater dat in 1976 gebouwd is voldeed hier niet aan.

35

wijziging van het bestemmingsplan is nodig om een omgevingsvergunning af te kunnen geven en om daarna te kunnen starten met de sloop en bouw. Als gevolg hiervan legt het college een gewijzigd bestemmingsplan voor aan de raad, waarmee de raad instemt op 6 oktober 2020.132 Uit dit Rekenkameronderzoek komt naar voren dat het kader dat de raad in 2017 heeft meegegeven om binnen het bestemmingsplan te blijven, het ontwerpproces sterk heeft bemoeilijkt. Alternatieve ontwerpkeuzes die tot een efficiënter gebruik van de ruimte of een hogere kwaliteit van het gebouw hadden kunnen leiden, zijn afgevallen doordat de raad het bestaande bestemmingsplan als kader meegaf. Bouwfase, overschrijdingen en oplevering (november 2020 – maart 2024) Nadat de gemeenteraad op 6 oktober 2020 het gewijzigde bestemmingsplan accordeert, verleent het college de omgevingsvergunning voor de sloop van het oude theater en de bouw van het nieuwe theater. Halverwege december 2020 wordt tegen deze beslissing beroep aangetekend door drie partijen bij de Raad van State.133 Twee van deze partijen dienen daarnaast een verzoek tot een voorlopige voorziening in. Dit betekent dat de sloop niet zal aanvangen voordat de rechter een (voorlopige) uitspraak heeft gedaan over het aangetekende verzoek.

Op 16 december wordt de raad per brief over de situatie geïnformeerd.134 In deze brief wordt aangegeven dat de geplande en niet vergunningplichtige voorbereidende werkzaamheden voor de sloop, zoals de asbestsanering, wel doorgang vinden. Het college wil daarmee de gevolgen van de voorlopige voorziening voor de planning van de bouw beperken.135 In een debat in de raad heeft het college al eerder toelichting gegeven op de fasering van deze werkzaamheden in relatie tot de formele regelgeving. 136 Op 16 februari 2021 doet de Raad van State uitspraak en wijst de verzoeken van de bezwaarmakers af. Dit betekent dat met de sloop kan worden gestart. In april 2021 meldt het college dat er sprake is van een budgetoverschrijding van €4,5 mln. 137 Het college stelt dat dit uitsluitend een gevolg is van de bezwaarprocedure bij de Raad van State. In afwachting van de uitkomst van deze procedure heeft de aannemer zijn werkzaamheden namelijk tijdelijk moeten staken dan wel afschalen. Ook de monitoringsmaatregelen inzake trillingen en zettingen ten gevolge van de bouw zijn tot nader order opgeschort. Het weer opstarten en uitvoeren van de laatste vereiste voorbereidende werkzaamheden leidt ertoe dat uiteindelijk op 19 april 2021

Het bestemmingsplan is echter nooit aangepast. Ten derde, de maximale hoogte van de grote zaal is hoger dan het bestemmingsplan toestaat. Ook hierbij speelt dat de grote zaal van het ontwerp voor het nieuwe theater even hoog is als de grote zaal van het bestaande theater. Het bestaande theater voldoet echter niet aan het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan wordt zo aangepast dat de uitgangspunten van het oude theater opgenomen worden in het nieuwe bestemmingsplan. Bron: 3e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 12 mei 2020, pp. 3 – 4; te raadplegen: link. 132 Besluitenlijst Gemeenteraad van 6 oktober 2020. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 oktober 2020, p. 3; te raadplegen: link. 133 Theater aan de Parade & Raad van State. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 16 december 2020, p. 1; te raadplegen: link. 134 Theater aan de Parade & Raad van State. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 16 december 2020, p. 1; te raadplegen: link. 135 Theater aan de Parade & Raad van State. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 16 december 2020, p. 1; te raadplegen: link. 136 Vergadering gemeenteraad op 16 september 2020; te raadplegen: link 137 5e voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 29 april 2021; te raadplegen: link.

36

met de sloop kan worden gestart.138 Het college meldt aan de raad dat de budgetoverschrijding van € 4,5 mln. bestaat uit de volgende vier onderdelen: •

€1,4 mln. voor een contractueel verplichte schadevergoeding aan de aannemer.

•

€1,3 mln. voor loon- en prijsstijgingen. Aangezien de start van de bouw vertraagt, wordt de aannemer gecompenseerd voor loon- en prijsstijgingen ten opzichte van de uitgangspunten ten tijde van het afsluiten van het contract.

•

€1,7 mln. voor het opschalen van de capaciteit van de aannemer. De toch al zeer strakke planning loopt door de bezwaarprocedure verder uit. In de voortgangsrapportage staat hierover: “door het verhogen van de capaciteit van de aannemer wordt enerzijds voorkomen dat de ingebruikname van het theater aanzienlijk vertraagt, met alle consequenties en kosten van dien. Anderzijds wordt voorkomen dat het contract met de aannemer zodanig moet worden gewijzigd, dat dit zou leiden tot zeer substantiële meerkosten en risico’s”139.

•

€65.000 voor juridische kosten en extra inzet adviseurs en projectorganisatie.

In de uitleg over de overschrijding van €1,7 mln. die verband houdt met het vergroten van de capaciteit van de aannemer, geeft het college niet expliciet aan wat de consequenties zouden zijn als deze capaciteit niet zou worden vergroot. Het college geeft beschrijvingen van kwalitatieve aard, zonder deze toe te lichten. Zo spreekt het college over een “aanzienlijke vertraging” zonder aan te geven hoeveel tijd dit precies betreft, en over “substantiële meerkosten en risico’s” die niet helder worden uitgewerkt. Het college geeft daarmee geen expliciete toelichting over het onvermijdbare karakter en de hoogte van deze kosten. Desalniettemin neemt de raad het besluit om in te stemmen met de overschrijding. Het college geeft aan dat het “hoogst ongebruikelijk”140 is om dergelijke mogelijke kosten vooraf in de projectbegroting op te nemen. Het stelt dat het onmogelijk is om in te schatten of een bezwaarprocedure zal gaan plaatsvinden, dat de kosten hiervoor niet in te schatten zijn en dat “het gevaar van het openbaar inzichtelijk budgetteren van mogelijke gevolgschade is dat partijen die schade lijden hier naar toerekenen en dat partijen onvoldoende uitgedaagd worden om schade te beperken”141. Evenwel is het projectteam bijna anderhalf jaar eerder reeds overtuigd dat een bezwaarprocedure zeer waarschijnlijk is.

In het risicodossier van 1 september 2019 wordt het risico op een bezwaarprocedure tegen het bestemmingsplan beschreven als een gebeurtenis met een kans van 100%.142 Daarbij wordt aangegeven dat, als dit risico zich voordoet, dit vertraging in het project veroorzaakt en de planning onder druk zet. Het projectteam schat het financiële effect van een dergelijke vertraging in op ca. €3 mln.143 Uit dit Rekenkameronderzoek komt naar voren dat het aanpassen van de planning op het moment dat de bezwaarprocedure bij de Raad van State is ingesteld, niet als realistisch wordt gezien. Een mogelijke beheersmaatregel in de vorm van het aanpassen van de planning, zou betekenen dat de opleverdatum en het begin van de bouw zouden worden uitgesteld. Dan zou er sprake zijn van een aan de gemeente te wijten contractbreuk, wat zou 138 5e voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 29 april 2021; te

raadplegen: link. 139 5e voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 29 april 2021, p. 6; te raadplegen: link. 140 5e voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 29 april 2021, p. 6; te raadplegen: link. 141 5e voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 29 april 2021, p. 6; te raadplegen: link. 142 Risicodossier_VO. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 1 september 2019. (geheim) 143 Risicodossier_VO. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 1 september 2019. (geheim)

37

leiden tot een te verwachten claim van de aannemer. Deze analyses en financiële uitwerking van voor- en nadelen van beheersmaatregelen ontbreekt echter in het risicodossier. In een later risicodossier van 25 mei 2020 wordt de kans op vertraging door bezwaarprocedures teruggebracht naar 25%.144 Dit is gebaseerd op de verwachting dat, mede door de communicatieinitiatieven van de projectorganisatie richting omwonenden en belanghebbenden, potentiële bezwaarmakers kunnen worden overtuigd om geen bezwaar te maken. Het college ontvangt in deze periode evenwel brieven van de latere bezwaarmakers, waarin deze onder meer aangeven dat het bestemmingsplan “zonder majeure aanpassingen en -aanvullingen, niet kan worden goedgekeurd”145 en indien het college begint aan de sloop “zal zeker een voorlopige voorziening aan de rechter worden gevraagd om u van (verdere) sloop te weerhouden.”146 De raad is niet voorafgaand aan de melding van de budgetoverschrijding meegenomen in de ontwikkelingen van deze risico’s, de mogelijke beheersmaatregelen en de kans op budgetoverschrijding. De raad vraagt via een interpellatie een debat aan over de budgetoverschrijding.

De raad is verbolgen dat hij niet eerder door het college is geïnformeerd over een aanstaande budgetoverschrijding en wijst erop dat het al lange tijd duidelijk was dat een bezwaarprocedure gestart zou worden.147 Het college reageert bij monde van de wethouder in algemene termen, door onder andere te wijzen op de voortgangsrapportages en dat het college niet in de toekomst kan kijken. In het debat stellen oppositiepartijen dat de hoogte van de post onvoorzien openbaar moet worden gemaakt.148 Het argument van het college dat dit de onderhandelingspositie van de gemeente ten opzichte van de aannemer ernstig verzwakt, doet de desbetreffende raadsleden niet van mening veranderen. Via een motie en amendement willen zij de hoogte van de post onvoorzien openbaar laten maken en geven ze aan dat de door het college aangegeven budgetoverschrijding opgevangen moet worden door de post ‘onvoorzien’. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat de post ‘onvoorzien’ op dat moment ca. €2 mln. waardoor budgetophoging onvermijdelijk was. De raad verwerpt zowel de motie als het amendement.149 Het extra budget wordt niet aan de raad voorgelegd met een eigenstandig raadsvoorstel, maar opgenomen in de begroting voor 2021.

Met het instemmen met de actualisatie van de begroting voor 2021, stemt de raad in met het aanvullende krediet.150 Terwijl de sloop nog niet volledig afgerond is beginnen in juli 2021 de bouwwerkzaamheden. 151 Door parallel te werken kan er tijd op de planning worden ingelopen.

144 Risicodossier_DO. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 25 mei 2020. (geheim) 145 College verrast door bezwaarmakers nieuwbouw Theater, onnozelheid of bewust wegkijken? SP Den Bosch;

Leefbaar ’s-Hertogenbosch; Bossche Groenen; 50-Plus Den Bosch; gewoon gedreven; PVV Den Bosch, 13 juni 2021, p. 8; te raadplegen: link. 146 College verrast door bezwaarmakers nieuwbouw Theater, onnozelheid of bewust wegkijken? SP Den Bosch; Leefbaar ’s-Hertogenbosch; Bossche Groenen; 50-Plus Den Bosch; gewoon gedreven; PVV Den Bosch, 13 juni 2021, p. 9; te raadplegen: link. 147 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 16 juni 2021, pp. 56 – 60; te raadplegen: link. 148 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 16 juni 2021, pp. 31 – 33; te raadplegen: link. 149 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 16 juni 2021, p. 52; te raadplegen: link. 150 Actualisatie begroting 2021. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 16 juni 2021; te raadplegen: link. 151 6e voortgangsrapportage Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 7 december 2021, p. 2; te raadplegen: link.

38

Met de 7e voortgangsrapportage op 7 juli 2022 wordt de raad op de hoogte gebracht dat het tot dan bekende en verhoogde budget naar verwachting niet voldoende zal zijn. 152 Het college geeft aan dat de prijzen van energie en bouwmaterialen sinds het afsluiten van het contract met de aannemer explosief zijn gestegen, onder meer onder invloed van de oorlog in Oekraïne. Daarbij geeft het college aan dat de aannemer stelt dat deze kostenverhoging niet aan hem toegerekend kan worden en vraagt om een verhoging van de aanneemsom. Het college meldt in gesprek te zijn met de aannemer over dit verzoek en de raad te informeren zodra meer gericht informatie over de impact op het project beschikbaar is. In de 7e voortgangsrapportage wordt verwezen naar de eerder aan de raad toegestuurde Monitor Fysieke Projecten. Hierbij gaat het om het document dat als een van de bijlagen van de jaarrekening op 14 juni 2022 – op pagina 414 – naar de raad is gestuurd.153 In januari 2023 biedt het college een raadsvoorstel aan met het verzoek om een extra krediet van €12,1 mln. Het college geeft de volgende opbouw van het extra krediet: 154 •

€7,8 mln. voor loon- en prijsstijgingen, waarbij het college verwijst naar de hoge inflatie en in het bijzonder stijging van de prijzen van energie en bouwmaterialen, waarbij met name in 2022 de kosten van voornamelijk bouwmaterialen explosief zijn gestegen. De kostenstijging van €7,8 mln. is gesplitst in €6,75 mln. als vergoeding voor de aannemer voor loon- en prijsstijgingen en €1,05 mln. vanwege prijsstijgingen van rechtstreeks door de gemeente ingekochte theatertechniek. Met het afsluiten van een aanneemovereenkomst is de aannemer verantwoordelijk voor loon- en prijsstijgingen. Conform de voorwaarden die van toepassing zijn op het contract (UAV 2012), geldt dit echter niet bij uitzonderlijke kostenverhogende omstandigheden. Hier beroept de aannemer zich op. Er is aan twee externe partijen gevraagd om te beoordelen of de aannemer recht heeft op bijbetaling en, zo ja, hoeveel. 155 De conclusie is dat de aannemer inderdaad aanspraak kan maken op €6,75 mln. Daarover wordt met de aannemer overeenstemming bereikt. Over het doorbelasten van prijsstijgingen naar de gemeente geeft het college in 2018 aanvullende informatie in een brief die gevoegd is bij het agendapunt in de raadsvergadering van 3 juli 2018 voor de kredietverlening (zie 2.3 Ontwerp/bouw).

In die brief stelt het college: Eventuele prijsstijgingen (lonen, materialen, etc.) zijn op dat moment (na afsluiten van de aanneemovereenkomst) voor rekening en risico aannemer. In de voorwaarden (UAV 2012), die onderdeel zijn van de met de aannemer afgesloten aanneemovereenkomst, ziet paragraaf 47 evenwel op de mogelijkheid van een aanvullende vergoeding voor de aannemer wegens kostenverhogende omstandigheden. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt: o dat deze paragraaf van de UAV onverminderd van toepassing is bij het afsluiten van o

de aanneemovereenkomst; dat een optie tot het uitsluiten van de betreffende paragraaf 47 pas een recente ontwikkeling is n.a.v. de prijsstijgingen in de markt van de afgelopen jaren en voorheen zelden werd toegepast;

152 7e voortgangsrapportage Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 7 juli 2022, p. 4; te

raadplegen: link. 153 Jaarstukken 2021 gemeente ’s-Hertogenbosch. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 14 juni 2022, p. 414; te raadplegen: link. 154 Actualisatie investeringskosten en aanvraag aanvullend investeringskrediet (ver)nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 24 januari 2023, pp. 5 – 11; te raadplegen: link. 155 Eén van de externe partijen is Stevens Van Dijck. Deze partij is nauw betrokken bij de projectorganisatie. Zij toetsen in eerste instantie de meerkosten ten gevolge van prijsstijgingen voor de aannemer. Aan een tweede partij, Basalt Bouwadvies, is een second opinion op dat onderzoek gevraagd.

39

o

dat voor het vrijwaren van de gemeente van prijsstijgingen, naast het uitsluiten van paragraaf 47 van de UAV, ook toepasselijkheid moet worden uitgesloten van artikel

o

7:753 Burgerlijk Wetboek;156 dat de aannemer de extra risico’s van prijsstijgingen waarschijnlijk zou hebben doorberekend in een hogere aanneemsom, waardoor waarschijnlijk geen overeenkomst mogelijk zou zijn binnen het door de raad gegeven krediet.

Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat het college deze overwegingen niet heeft meegegeven aan de raad bij het aanvragen van het aanvullende krediet vanwege de prijsstijgingen. Het college heeft in de fase van de aanbesteding van de nieuwbouw geen alternatieve offerte laten opmaken waarin alle risico’s van prijsstijgingen bij de aannemer liggen. •

€3,4 mln. voor een overschrijding op de post ‘onvoorzien’, anders dan de prijsstijgingen. Het college geeft aan dat er kosten zijn gemaakt nadat de post ‘onvoorzien’ is uitgeput, waardoor het saldo van deze post negatief is geworden. De kostenverhogende keuzes moesten volgens het college gemaakt worden, omdat het gebouw anders van onvoldoende kwaliteit zou zijn of niet afgebouwd zou kunnen worden. Het college geeft een opsomming van de betreffende kosten, waaronder het aanbrengen van theatertechnische ledverlichting (i.p.v. traditionele verlichting), het toepassen van een schuifplatform voor laden/lossen, het passend maken van het afwerkingsniveau van de gevel en dak, meerkosten voor monitoring van trillingen en aanvullende juridische kosten. De meerkosten voor het toepassen van het schuifplatform en het afwerkingsniveau van gevel/dak zijn doorgevoerd mede naar aanleiding van gewenste aanpassingen in het ontwerp respectievelijk een oordeel van de welstandcommissie. Het zijn kostbare ingrepen van in totaal €2,3 mln. (resp. €550.000 en €1,7 mln.) die niet waren meegenomen in het PVE c.q. de ontwerpfase voorafgaand aan de start van de nieuwbouw. Zoals beschreven in 2.3 is de gemeente in 2018 door een second opinion van Basalt erop gewezen dat er weinig budget is voor bijzondere architectuur.

Ook bleek op basis van hetgeen hiervoor is beschreven dat de post ‘onvoorzien’ bij aanvang van de bouw reeds aanzienlijk was uitgeput.

•

€0,9 mln. om de post ‘onvoorzien’ verder aan te vullen voor het afdekken van nog resterende uitgaven voor het project. Deze aanvulling betreft nog onvoorziene kosten en kunnen derhalve niet door het college worden gespecificeerd. Aangezien ten tijde van dit Rekenkameronderzoek nog geen financiële afronding van het project heeft plaatsgevonden, kan geen uitspraak worden gedaan over de uitputting van de €0,9 mln. en of dit bedrag voldoende is gebleken.

In de raad wordt aangegeven dat er begrip is voor de uitleg van de door het college aangegeven prijsstijgingen. De raad voelt zich evenwel klemgezet, omdat zo laat in het bouwproces er geen andere optie is dan instemmen met de gevraagde kredietverhoging. 157 Daarnaast wordt aangegeven 156 BW art 753, lid 1: Indien na het sluiten van de overeenkomst kostenverhogende omstandigheden ontstaan of

aan het licht komen zonder dat zulks aan de aannemer kan worden toegerekend, zal de rechter op vordering van de aannemer de overeengekomen prijs geheel of gedeeltelijk aan de kostenverhoging kunnen aanpassen, mits de aannemer bij het bepalen van de prijs geen rekening heeft behoeven te houden met de kans op zulke omstandigheden. 157 Commissie BESTUUR. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 16 februari 2023; te raadplegen: link.

40

dat de raad eerder geïnformeerd had moeten worden over de kredietoverschrijdingen. Het debat in de raad gaat voor een groot gedeelte over de hoogte van de post ‘onvoorzien’. Verschillende raadsleden stellen dat deze post te laag was begroot door het college. Het college, bij monde van wethouder Van der Geld, reageert hier afwijzend op: “…. een post Onvoorzien is een sluitstuk en het college wil die niet te groot maken omdat dit het college scherp houdt en strak op de projecten laat zitten, een te grote post Onvoorzien kan tot verslapping leiden.”158 Op 28 februari 2023 stemt de raad in met het extra krediet.159 De planning loopt nog enigszins uit van september 2023 naar oktober 2023, maar de afronding van de realisatie van het gebouw vindt verder zonder verdere voorvallen plaats. Op 16 oktober 2023 vindt de sleuteloverdracht aan de ZNTM plaats.160 Dit betekent een vertraging van ca. een half jaar ten opzichte van de oorspronkelijke planning die aan de raad is gecommuniceerd bij de kredietverlening in 2018 (voorjaar/medio 2023). Gelet op de aard en de omstandigheden van het project is dit een beperkte vertraging. Vanaf 8 december 2023 vinden er proefvoorstellingen in het nieuwe Theater aan de Parade plaats. 161 Op 1 maart 2024 is het nieuwe theater officieel geopend.

In Figuur 3.2 is te zien dat de nieuwbouw heeft geleid tot een benodigd budget van €79,3 mln., wat een totale overschrijding is van 26,4%. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het college met instemming van de raad de eerdere voorbereidingskosten (€3,7 mln., zie 2.3) in 2017 heeft afgeboekt. Inclusief deze voorbereidingskosten zouden de uitgaven voor het project totaal op €83 mln. zijn uitgekomen. Figuur 3.2: stichtingskosten, exclusief voorbereidingskosten oude plan Oorspronkelijk krediet (2018)

€62,7 mln.

Kredietverhoging 1 (2021)

€4,5 mln.

Kredietverhoging 2 (2023)

€12,1 mln.

Totaal

€79,3 mln. Bron: Policy Research Corporation o.b.v. raadsvoorstellen

Tijdens het bouwproces is het ontwerp van het Theater aan de Parade diverse keren in overleg met en op verzoek van de ZNTM aangepast. De gemeente en de ZNTM zijn daarbij overeengekomen dat de kosten hiervoor voor rekening van de ZNTM komen. Het bedraagt een extra investering in de theatertechniek van €1,5 mln. en additionele inrichtingskosten van €750.000. 162 Omdat deze kosten voor de ZNTM zijn, is dit niet bij het bouwbudget gerekend. De daadwerkelijke totale stichtingskosten liggen dus €2,3 mln. hoger. Aangezien de ZNTM aangeeft vooralsnog niet aan deze verplichting te

Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 28 februari 2023; te raadplegen: link. 158 Commissie BESTUUR. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 16 februari 2023, p. 9; te raadplegen: link 159 Actualisatie investeringskosten en aanvraag aanvullend investeringskrediet (ver)nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 24 januari 2023; te raadplegen: link. 160 10e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 februari 2024, p. 1; te raadplegen: link. 161 10e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 februari 2024, p. 1; te raadplegen: link. 162 10e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 februari 2024, p. 4; te raadplegen: link.

41

kunnen voldoen, is de afhandeling hiervan momenteel een discussiepunt, zoals wordt beschreven in 3.3. Over het geheel genomen komt uit het Rekenkameronderzoek naar voren dat het projectteam vanaf de start van de werkzaamheden geconfronteerd is met veel uitdagingen om het project tot een goed einde te brengen en dat het projectteam daar consciëntieus mee is omgegaan. Daarbij gaat het om het beheersen van de projectinhoudelijke uitdagingen qua Product, Tijd en Geld, en het onderhouden van de contacten met gebruiker en belanghebbenden (waaronder inwoners en ondernemers).

3.2 Informatievoorziening en inhoudelijke ondersteuning aan de raad Bij de informatievoorziening aan de raad is van belang dat de informatie juist, volledig, tijdig, inzichtelijk en samenhangend wordt aangeleverd. Hieronder wordt aan de hand van deze criteria beschreven hoe de raad is geïnformeerd en ondersteund bij de vernieuwbouw van het Theater aan de Parade. Tijdens de ontwerp- en bouwfase zijn er vanuit de raad drie raadscommissies die een inhoudelijke relatie hebben met het project: de commissies Sociaal, Bedrijvigheid en Bestuur. De drie commissies richten zich op verschillende deelaspecten van het project, respectievelijk de culturele ambities van de stad (cultuurbeleid), de stedelijke ontwikkeling (bouw van het theater) en de financiën van de gemeente. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat de oordeelvorming en advisering door deze commissies niet is samengebracht tot geïntegreerde informatie voor de raad. Door het college wordt de raad tijdens de ontwerp- en bouwfase (juli 2018 – maart 2024) hoofdzakelijk geïnformeerd via 10 voortgangsrapportages (zie Figuur 3.3). Figuur 3.3: Aan de raad aangeboden voortgangsrapportages 28 mei 2019

1e voortgangsrapportage

17 december 2019

2e voortgangsrapportage

12 mei 2020

3e voortgangsrapportage

15 september 2020

4e voortgangsrapportage

29 april 2021

5e voortgangsrapportage

7 december 2021

6e voortgangsrapportage

7 juli 2022

7e voortgangsrapportage

19 januari 2023

8e voortgangsrapportage

11 juli 2023

9e voortgangsrapportage

6 februari 2024

10e voortgangsrapportage Bron: Policy Research Corporation o.b.v. voortgangsrapportages

Het college geeft geen invulling aan de toezegging van het college om de raad elk kwartaal via voortgangsrapportages te informeren. De frequentie van de rapportages wisselt sterk gedurende het project (zie Figuur 3.3). Daarnaast deelt het college informatie over het project met de raad via informatiebulletins en collegebrieven. Tevens verstrekt het college aanvullende informatie aan de raad

42

in de reacties op schriftelijke vragen van de raad. In de verstrekte informatie verwijst het college geregeld naar de andere documenten, maar maakt het college niet duidelijk wat de samenhang is tussen deze verschillende informatiestromen. De voortgangsrapportages worden opgesteld door de projectorganisatie en in deze rapportages wordt ingegaan op o.a. de aanbestedingsprocedure, het ontwerpproces, de planning, de correctieve herziening van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning, het businessplan, de financiën, en risicomanagement. De toelichting op het risicomanagement blijkt in de rapportages summier. In de voortgangsrapportages wordt aangegeven dat het risicomanagement “in lijn van het raadsbesluit van juli 2018 plaatsvindt”.163 In dit raadsbesluit is aangegeven dat een onderdeel van het risicomanagement is dat het risicodossier periodiek wordt geactualiseerd en “dat er aandacht is voor risico’s over de volledige breedte van het project”.164 Er wordt aangegeven dat op gezette tijden uitgebreide risicosessies plaatsvinden met een grotere groep van betrokkenen. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat er geen eenduidige afspraken zijn of en hoe de raad daarbij betrokken wordt, afgezien van het feit dat de raad op enkele momenten het risicodossier en de Monitor Fysieke Projecten ontvangt (zie ook 3.1).

In deze dossiers wordt echter niet duidelijk gemaakt waarom er voor deze risico’s is gekozen, welke afwegingen er zijn gemaakt ten aanzien van de risico’s en hoe om te gaan met beheersmaatregelen. De raad wordt niet betrokken bij het risicomanagement en het maken van keuzes over de beheersing van potentieel ingrijpende risico’s. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat het college de raad geregeld pas achteraf informeert, dus op het moment dat een kostenoverschrijding of wijziging op de planning onvermijdelijk is. Het college geeft in de voortgangsrapportages doorgaans beknopt aandacht aan de ontwikkelingen in het project. Het college vermeldt sommige risicovolle gebeurtenissen op een laat tijdstip in een voortgangsrapportage. Zo wordt het gegeven dat er een bezwaarprocedure tegen de gunning van het architectenbureau is ingediend, aan de raad gemeld in het informatiebulletin van 12 september 2019. Daarbij wordt geen indicatie gegeven van een risico op vertraging, terwijl aannemelijk is dat een dergelijke gebeurtenis gevolgen heeft voor de voortgang van het project. Pas in de 3e voortgangsrapportage van 12 mei 2020 wordt aangegeven dat “de bezwaarprocedure van de gunning voor architect en inwerkperiode van nieuwe directie voor vertraging <heeft> gezorgd”.165 Het college biedt ten aanzien van wijzigingen in de voortgang van het project de raad enkel zijn voorkeursoplossing aan.

Alternatieve beheersmaatregelen of oplossingsrichtingen worden niet gegeven. Daardoor wordt de raad vrijwel geen ruimte geboden alternatieve oplossingsrichtingen te wegen en dat mee te nemen in zijn besluitvorming over noodzakelijke ingrepen in het project. Het college geeft in de voortgangsrapportages beknopte samenvattingen van hetgeen door de klankbordgroep en de reviewboard is besproken en als advies aan de projectorganisatie is meegegeven. Daardoor blijven kritische opmerkingen van de reviewboard, zoals ten aanzien van de volledigheid van het projectplan of het belang van een sluitende, realistische exploitatie, onvoldoende belicht in de voortgangsrapportages. Het college stuurt weliswaar de rapportages van de reviewboard als bijlage mee naar de raad. Dat impliceert dat de raad de bijlagen integraal zou moeten doornemen en zelf zou dienen te achterhalen wat de strekking is van de rapportages van de reviewboard en 163 3e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 12 mei 2020; te

raadplegen: link 164 2e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 17 december 2019; te raadplegen: link. 165 3e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 12 mei 2020; te raadplegen: link

43

welke impact de bevindingen van de reviewboard hebben op het project. Ter illustratie worden volgende voorbeelden gegeven: -

In een van hun eerste vergaderingen stelt de reviewboard in hun vooroverleg dat “de exploitatie onzichtbaar is in de aangeleverde informatie”.166 In 2020 is deze informatie wel beschikbaar in de vorm van een bedrijfsplan. Op 6 mei 2020 zegt de reviewboard dat zij “groot belang hecht aan een realistische sluitende exploitatie van het theater, bij voorkeur vast te stellen bij afronding van het DO, ten einde te voorkomen dat het theater in de toekomst, na oplevering, geconfronteerd zal worden met tekorten”.167 In de 3e voortgangsrapportage van 12 mei 2020 verhult het college dit advies van de reviewboard door te stellen: “de reviewboard vraagt nadrukkelijk blijvende aandacht voor de toekomstige exploitatie van het gebouw”. 168

-

Op 19 september 2019 meldt de reviewboard in het overleg met de projectorganisatie dat zij het projectplan van onvoldoende kwaliteit vindt en dat er een aantal zaken missen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld over: duurzaamheid, het bestemmingsplan en de aanbestedingsstrategie.169 In het interne vooroverleg van de reviewboard wordt daarover gezegd dat merkbaar is dat “het projectplan achteraf, als reparatie, geschreven is in plaats van vooraf.”170 In de 2e voortgangsrapportage onthoudt het college deze kritische opmerkingen van de reviewboard aan de raad door louter te stellen: “De reviewboard heeft daarbij kennis genomen van het Voorlopig Ontwerp, het actuele projectplan en de wijze waarop tijdens de VO-fase de inbreng van het Theater aan de Parade in het ontwerpproces is geïmplementeerd. De Reviewboard volgt het proces nauwgezet. In voorkomende gevallen geeft de Reviewboard praktische, aanvullende adviezen.”171

In 2.3 is beschreven dat de reviewboard in aanloop naar de kredietverlening door de raad (juli 2018) adviezen heeft gegeven. Ook gedurende het gehele ontwerp- en bouwproces heeft de reviewboard adviezen gegeven. De wijze waarop deze adviezen zijn opgesteld en met de raad gedeeld, zijn in de loop van de tijd veranderd. Voorafgaand aan de kredietverlening schrijft de reviewboard twee rapporten die door het college met de raad zijn gedeeld. Vanaf juni 2018 worden de gespreksverslagen van bijeenkomsten van zowel de reviewboard als de projectorganisatie aan de raad verstrekt. Zeker vanaf 2021 zijn deze verslagen summier. Deze verslagen worden bij voortgangsrapportages als bijlage naar de raad gestuurd. De conclusies en aanbevelingen van de reviewboard worden niet inhoudelijk in de raad behandeld. Zoals in 2.3 aangegeven, blijkt dat in de praktijk gedurende het gehele project de rol van de reviewboard onduidelijk is. De Rekenkamercommissie 's-Hertogenbosch heeft in 2014 onderzoek gedaan naar de informatievoorziening van het college aan de gemeenteraad. 172 Dat onderzoek is uitgevoerd aan de hand van drie verschillende cases en verwijst onder andere naar het Handvest actieve informatieplicht 166 Intern verslag – Review Board Nieuwbouwplan Theater aan de Parade. Reviewboard, 21 februari 2019, p.1.

167 Intern verslag – Review Board Nieuwbouwplan Theater aan de Parade. Reviewboard, 6 mei 2020, p.2. 168 3e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 12 mei 2020; te

raadplegen: link 169 Intern verslag – Review Board Nieuwbouwplan Theater aan de Parade. Reviewboard, 19 september 2019, p.2. 170 Intern verslag – Review Board Nieuwbouwplan Theater aan de Parade. Reviewboard, 19 september 2019, p.1. 171 2e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 17 december 2019; te raadplegen: link. 172 Juni 2014, ‘Regeren en informeren’ Onderzoek Informatievoorziening complexe projecten, Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch.

44

van de gemeente ‘s-Hertogenbosch, met de aanbeveling dit handvest het richtsnoer voor het handelen te laten zijn.173 Het Handvest actieve informatieplicht geeft als een van de uitgangspunten aan dat bij het verstrekken aan de raad van schriftelijk inlichtingen van enige omvang een oplegnotitie moet worden gevoegd.174 Tevens geeft het handvest aan dat het college de raad dient te informeren over al die beleidsmatige, procesmatige en financiële ontwikkelingen, die voor de raad van belang zijn ten behoeve van zijn kaderstellende taak. Over informatievoorziening ten aanzien van risico’s zegt het handvest dat het college de raad in ieder geval van informatie dient te voorzien, wanneer sprake is van een bestuurlijk risico doordat financiële belangen van de gemeente in het geding zijn. Het handvest geeft over de informatiebehoefte van de kant van de raad aan dat belangrijk is dat de raad vastlegt aan welke informatiestromen en welke politiek relevante informatie hij behoefte heeft. In het onderzoek van 2014 beveelt de rekenkamercommissie onder andere aan dat de raad vaker het initiatief moet nemen om onderwerpen inhoudelijk te agenderen, indien deze raken aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad.

Uit dit Rekenkameronderzoek naar het Theater aan de Parade komt naar voren dat voornoemde punten uit het eerdere onderzoek van de rekenkamercommissie van 2014 en uit het Handvest actieve informatieplicht door zowel college als raad niet expliciet zijn opgepakt in de informatievoorziening tussen college en raad. Het algehele beeld van de informatieverstrekking is dat het voor de raad niet inzichtelijk is waarom, wanneer, op welke wijze en met welke samenhang informatie wordt verstrekt. Er is sprake van een gefragmenteerde informatieverstrekking, waarbij essentiële informatie en voorstellen pas met de raad worden gedeeld nadat zich een onomkeerbare ontwikkeling heeft voorgedaan. Deze vorm van informatieverstrekking beperkt de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol en het uitvoeren van het budgetrecht.

3.3 Culturele ambitie en exploitatie Kort na de kredietverlening door de raad, in september 2018, start de nieuw aangetreden directeur adinterim van de ZNTM met het opstellen van een culturele visie voor het nieuwe Theater aan de Parade. Eind 2019 treedt de huidige directeur toe tot de ZNTM. Uit dit Rekenkameronderzoek komt naar voren dat de huidige directeur een enigszins andere artistieke visie heeft en de ambities van het theater daarop wil aanpassen. Zoals beschreven in 2.4 is het vigerende cultuurbeleid medio juli 2018 afkomstig uit 2009. In december 2019 stemt de raad in met de nota voor het cultuurbeleid vanaf 2021, onder de noemer ‘Cultuur maakt mensen’.175 Dit nieuwe cultuurbeleid heeft drie pijlers 176: •

Versterken van het profiel, met musea, muziek- en theaterfestivals en theatergezelschappen als speerpunten.

•

Vernieuwen van het aanbod, vooral gericht op jonge talenten op het gebied van visuele kunsten en urban arts.

173 Juni 2014, ‘Regeren en informeren’ Onderzoek Informatievoorziening complexe projecten,

Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, p. 4 e.v. 174 2004, Handvest Actieve informatieplicht. Vastgesteld in het overleg Presidium- college als werkafspraak. ’s-Hertogenbosch. 175 Kaders cultuurbeleid vanaf 2021. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 10 december 2019; te raadplegen: link. 176 Kaders cultuurbeleid vanaf 2021. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 10 december 2019, pp. 3 – 4; te raadplegen:

link.

45

•

Verbinden van mensen, waarbij aandacht wordt gegeven aan cultuureducatie voor kinderen, het toegankelijk maken van amateurkunsten, deelname aan cultuur van een nieuw publiek vergroten en het bereik van het bestaande cultuurpubliek versterken.

Het nieuwe cultuurbeleid besteedt geen aandacht aan de rol en positie van het nieuwe Theater aan de Parade en de samenhang tussen dit theater en de andere podia van de stad. 177 Doelen of ambities die de gemeente heeft met het Theater aan de Parade worden niet beschreven. Het college geeft aan dat het theater indirect wordt behandeld doordat de podiumkunsten binnen de pijler ‘versterken van het profiel’ een belangrijke plek innemen. De nota biedt volgens het college “gelegenheid voor de podiumsector in de stad en daagt deze uit om samen tot een visie te komen.” 178 In augustus 2020, ruim twee jaar nadat de raad instemt met de vernieuwbouw van het theater en wanneer de voorbereidingen van de sloop bijna van start gaan, wordt het eerste bedrijfsplan voor het Theater aan de Parade opgesteld en gedeeld met de raad. 179 De culturele visie van het theater wordt in het bedrijfsplan in algemene termen behandeld. Er wordt evenwel geen beschrijving gegeven hoe de culturele visie van het theater en het bedrijfsplan samenhangen met het gemeentelijk cultuurbeleid. Het bedrijfsplan schetst een stijgende lijn van de verwachte toekomstige exploitatielasten van het nieuwe Theater aan de Parade. Het aantal voorstellingen zal stijgen van 239 in het oude theater naar 260 in het nieuwe theater.

In de eerste twee jaren na opening wordt een verlies verwacht, wat wordt verantwoord als een aanloopverlies. In de daaropvolgende jaren worden zwarte cijfers begroot. 180 In het jaar 2027 en verder is het verwachte jaarlijkse eindsaldo €112.000 positief. Het verwachte aantal bezoekers stijgt van ca. 175.000 naar ca. 280.000. Het subsidieniveau van het oude theater (ca. €3 mln. per jaar, jaarlijks te indexeren) blijft hierbij het uitgangspunt, zoals door de raad als kader is meegegeven. De verwachte huisvestingslasten voor het nieuwe theater stijgen van ca. €1,4 mln. naar €2 mln. per jaar. Dit betekent dat – vergeleken met de situatie in het oude theater – het artistiek budget voor een groter deel gehaald moet worden uit andere inkomstenbronnen, zoals sponsoring, horeca of commerciële verhuur van het theater. De gemeente vraagt aan adviesbureau Berenschot een second opinion op het bedrijfsplan van de ZNTM.181 Het college heeft Berenschot de opdracht gegeven om te beoordelen of de uitgangspunten, maatregelen en plannen passen binnen de financiële kaders die de raad bij zijn besluit in juli 2018 heeft gesteld.182 Berenschot geeft aan dat het onderwerp huisvestingslasten (voor bouw en exploitatie) buiten de scope valt van de second opinion en dat derhalve de in het bedrijfsplan opgenomen prognose van de huisvestingslasten niet is beoordeeld.

Daardoor wordt niet nader ingegaan op de in bijlage 2 van het bedrijfsplan weergegeven 42% stijging van de huisvestingslasten in de nieuwbouw van €1,4 mln. naar €1,9 mln. per jaar. Deze huisvestingslasten maken circa 40% deel uit van de algemene kosten van het Theater aan de Parade en zijn daarmee een substantieel onderdeel van de totale meerjarige exploitatieraming van het theater.183

177 Cultuur maakt mensen. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 10 december 2019; te raadplegen: link. 178 Kaders cultuurbeleid vanaf 2021. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 10 december 2019, p. 8; te raadplegen: link. 179 Theater aan de Parade Zichtlijnen 2024 – 2027. ZNTM, 14 augustus 2020; te raadplegen: link. 180 Theater aan de Parade Zichtlijnen 2024 – 2027. ZNTM, 14 augustus 2020, p. 44; te raadplegen: link. 181 Second opinion op plan van Theater aan de Parade 2024-2027. Berenschot, 11 september 2020; te

raadplegen: link. 182 4e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 15 september 2020, p. 5; te raadplegen: link 183 Theater aan de Parade Zichtlijnen 2024 – 2027. ZNTM, 14 augustus 2020, p. 44 en p. 57; te raadplegen: link.

46

Berenschot stelt dat de uitgangspunten van de meerjarenraming realistisch zijn en dat de risico’s beperkt zijn. Het adviesbureau concludeert dat de gemeente groen licht kan geven voor het bedrijfsplan, onder het vermelden van enkele kritische opmerkingen en risico’s. Zo ziet het adviesbureau een weinig ambitieuze invulling van de exploitatie, terwijl de mogelijkheden van een nieuw theater en de ambities die de gemeente met deze investering heeft uitgesproken groter zijn. Het bureau schrijft: “het is voor Berenschot aannemelijk dat het plan binnen de financiële kaders te realiseren is en dat de risico’s beperkt zijn. Wij constateren wel dat het plan weinig ambitieus is, en over het algemeen een voortzetting beschrijft van de exploitatie van het bestaande theater. Het plan biedt te weinig wenkend perspectief voor de investeringen, ambities en uitdagingen van de stad met een nieuw theater.”184 Berenschot noemt het beleidsplan van de ZNTM oppervlakkig, waarbij de gemeentelijke beleidskaders slechts beperkt zijn vertaald in visie, marketing en organisatie van het theater. Termen als ‘podium van en voor de stad’ zijn onvoldoende uitgewerkt, zo stelt het adviesbureau.185 Daarnaast ziet Berenschot een aanzienlijk risico in de aanname in het bedrijfsplan dat de personeelslasten nauwelijks stijgen ten opzichte van het oude gebouw. Het adviesbureau zet hier vraagtekens bij.

“Dit is een aandachtspunt en een risicofactor in de exploitatie, waar in het plan onvoldoende aandacht voor is”.186 Het college deelt de second opinion van Berenschot met de raad en geeft in de 4 e voortgangsrapportage een beknopte samenvatting in twee korte alinea’s. 187 Het college sluit deze samenvatting af met de opmerking dat Berenschot op weg naar 2024 nog voldoende mogelijkheid ziet om aan de noodzakelijk geachte uitwerking van het bedrijfsplan vorm te geven en dat het college ZNTM heeft opgedragen aan de slag te gaan met de voorgestelde aanvullingen. Naar aanleiding van het bedrijfsplan stelt een van de raadsfracties een discussienota op en stuurt deze naar de overige raadsleden.188 In de nota staat dat voor de culturele ambities en bijbehorende financiële uitgangspunten in de raad tot nu toe weinig aandacht is geweest. Twee vragen staan in de nota centraal: ”allereerst de vraag leveren we met de bouw van het nieuwe theater de bijdrage die we beogen aan onze (culturele) ambities voor ‘s-Hertogenbosch? Ten tweede de vraag die daaruit voortkomt, namelijk kunnen we die ambities betalen met de subsidie en exploitatiemogelijkheden die we bieden?”.189 De discussienota geeft zelf een eerste aanzet tot het beantwoorden van deze vragen, door te stellen dat vorm en inhoud gegeven moeten worden aan een innovatieve en inclusieve culturele programmering.

Hiermee wordt gedoeld op “actief inzetten op het slechten van de kloof die te vaak bestaat tussen de breedte van de samenleving en de wereld van de kunsten, in dit geval het theater.”190 Daarnaast wil de nota inzetten op een Theater aan de Parade dat de hele dag open is en roept de nota op om het theater aan te sporen voor meer eigen inkomsten (fondsen, sponsoring, commerciële activiteiten) te zorgen, zodat de gemeentelijke subsidie naar beneden kan.

184 Second opinion op plan van Theater aan de Parade 2024-2027. Berenschot, 11 september 2020, p. 1; te

raadplegen: link. 185 Second opinion op plan van Theater aan de Parade 2024-2027. Berenschot, 11 september 2020, p. 5; te raadplegen: link. 186 Second opinion op plan van Theater aan de Parade 2024-2027. Berenschot, 11 september 2020, p. 4; te raadplegen: link. 187 4e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 15 september 2020, p. 5; te raadplegen: link. 188 Discussienota Het nieuwe Theater aan de Parade. PvdA Den Bosch, 15 november 2020; te raadplegen: link. 189 Discussienota Het nieuwe Theater aan de Parade. PvdA Den Bosch, 15 november 2020, p. 1; te raadplegen: link. 190 Discussienota Het nieuwe Theater aan de Parade. PvdA Den Bosch, 15 november 2020, p. 4; te raadplegen: link.

47

Het bedrijfsplan en de voornoemde discussienota worden in de raad besproken. 191 De discussie in de raad gaat voornamelijk over het verdienvermogen van het Theater aan de Parade. Een culturele visie of de vraag wat de gemeente met het theater wil bereiken wordt niet behandeld. Het college, bij monde van de wethouder, benadrukt tijdens de raadsvergadering de noodzaak van ‘cultureel ondernemerschap’ van de ZNTM. Wat deze term in de praktijk betekent en wat de consequenties hiervan zijn, worden niet uitgesproken. De wethouder stelt verder: “in de laatste jaren is het veel over stenen, budgetten en locatie gegaan en is men de inhoud wellicht wat kwijtgeraakt.”192 In maart 2023 volgt een nieuw bedrijfsplan van de ZNTM, dat bij het verschijnen van dit Rekenkameronderzoek nog steeds de meest recente versie is. 193 Dit bedrijfsplan is meer gedetailleerd dan het eerdere plan uit augustus 2020. Het bedrijfsplan stelt dat de ZNTM geen voortzetting van de exploitatie van het oude theater wil, maar sterk inzet op het zijn van een ‘huiskamer van de stad’.

Dit houdt in: “in de periode 2024-2027 ontwikkelt Theater aan de Parade zich tot een inspirerende huiskamer van de stad waar 365 dagen per jaar, van ’s-ochtends vroeg tot ’s-avonds laat van alles te doen is.”194 De ambitie om het theater de hele dag open te laten zijn, is af te leiden uit het totaal aantal voorstellingen dat de ZNTM wil programmeren. Het basisprogramma blijft nagenoeg hetzelfde (220 voorstellingen) ten opzichte van het vorige bedrijfsplan, maar het eigen programma groeit sterk van 203 naar 624 voorstellingen.195 Het eigen programma is onder andere contextprogrammering (gesprekken voor of na een voorstelling), educatie, rondleidingen, lunchtoneel en kleinere voorstellingen overdag. Er wordt helder beschreven wat de ambities ten aanzien van het basisprogramma zijn.196 In de begeleidende brief zet het college uiteen dat de culturele visie van de ZNTM aansluit bij het cultuurbeleid van de gemeente.197 Per pijler van het cultuurbeleid (versterken van het profiel, vernieuwen van het aanbod en verbinden van mensen) wordt beschreven hoe het theater bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. Deze beschrijving is algemeen en weinig meetbaar en controleerbaar is (zie 2.1 over de initiatieven hieromtrent in andere steden).

Dit sluit aan op bevindingen van een onderzoek uit 2022 van de rekenkamercommissie naar het cultuurbeleid, waarbij werd geconcludeerd dat gemeentelijke doelstellingen ten aanzien van culturele instellingen vaak niet zijn geoperationaliseerd.198 Ten aanzien van dit onderzoek uit 2022 van de rekenkamercommissie heeft het college in een brief gereageerd dat ze “niet gelooft in een bestuursstijl die uitgaat van

191 Commissie Bedrijvigheid. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 22 februari 2021; te raadplegen: link. 192 Commissie Bedrijvigheid. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 22 februari 2021, p. 19; te raadplegen: link. 193 Zichtlijnen 2024 – 2027. Theater aan de Parade, maart 2023; te raadplegen: link. 194 Zichtlijnen 2024 – 2027. Theater aan de Parade, maart 2023, p. 27; te raadplegen: link. 195 Zichtlijnen 2024 – 2027. Theater aan de Parade, maart 2023, p. 50; te raadplegen: link. 196 “Voor wat betreft het basisprogramma kent het theater de volgende ambities. We vernieuwen door een

verschuiving naar een meer artistiek gedreven aanbod, wat o.a. inhoudt dat er meer ruimte is voor de BIS dansen toneelgezelschappen en fondsgezelschappen. We maken meer ruimte voor kwalitatief hoogstaand jeugd- en familieaanbod. En zetten in op een uitgesproken muziekprogramma, samengesteld met Willem Twee, met extra aandacht voor: Nederlandstalige (pop)muziek, singer-songwriters, blaasmuziek in alle muziekgenres, muziek voor kinderen, klassieke muziek in een nieuwe context. We herpositioneren ’s-Hertogenbosch als musicalstad met ruime aandacht voor grote (immersieve) musicalproducties en daar tegenover kleine en vernieuwende musicals (i.s.m. Oatmilk Studio). We introduceren nieuwe genres als eigentijds circus, spoken word en maken plaats voor interessante cross-overs. We hebben bovengemiddelde aandacht voor Brabantse bespelers (o.a. Het Zuidelijk Toneel, Theater Artemis, Panama Pictures, philharmonie zuidnederland, Paleis voor de Volksvlijt, Minoux en Stichting Demodokus).” Bron: Zichtlijnen 2024 – 2027. Theater aan de Parade, maart 2023, p. 25; te raadplegen: link. 197 Theater aan de Parade in bedrijf. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 9 mei 2023, pp. 9 – 10; te raadplegen: link. 198 Onderzoek subsidiebeleid in de Bossche culturele sector. Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch, 24 januari 2022, p. 3; te raadplegen: link.

48

samenwerking en vertrouwen”. 199 Het college geeft aan de stellige overtuiging te hebben dat ze “alleen met de creativiteit die hierdoor ontstaat onze Cultuurstad van het Zuiden verder kunnen versterken”. Evenwel geeft het college in de 10e voortgangsrapportage aan: “Aan de RvC hebben wij daarom gemeld dat wij frequenter en scherper geïnformeerd wensen te worden. Tevens hebben we aangegeven dat we meer toezicht en sturing verwachten van de RvC. Desalniettemin zien wij de noodzaak om ook als aandeelhouder een rol in te nemen in het creëren van oplossingen …”.200 Daarmee geeft het college aan dat “samenwerking en vertrouwen” weliswaar belangrijk, maar niet voldoende zijn en dat meer toezicht en sturing gewenst is. De in dit rapport aangegeven voorbeelden hoe daaraan invulling wordt gegeven in andere steden (zie 2.1) moge daarbij een handvat bieden. Financieel gezien verslechtert de prognose in het bedrijfsplan 2023 aanzienlijk ten opzichte van het bedrijfsplan uit 2020. In de eerste drie jaar na opening zijn de verwachte verliezen resp. €265.000, €154.000 en €78.000.201 In het vierde jaar na opening is de inschatting dat de ZNTM break-even draait (met een winst in het 4e jaar van €2.000). De verwachte omzet stijgt met ca. €2 mln.

ten opzichte van het vorige bedrijfsplan, voornamelijk door meer verwachte omzet uit eigen inkomsten (horeca, commerciële verhuur van de zalen en fondsenwerving). Het verwachte aantal commerciële zaalverhuren neemt toe van 270 naar 420. Tegelijkertijd nemen de kosten sterker toe dan de inkomsten. Voornamelijk de personeelslasten nemen toe. Dat is waar Berenschot 2,5 jaar eerder in de second opinion van het bedrijfsplan 2020 reeds voor waarschuwde. De ambitie om als theater de hele dag open te zijn betekent een aanzienlijke stijging in het benodigde personeel. Het personeelsbestand groeit van 34 fte naar 45 voltijdsfuncties (fte).202 De personeelslasten nemen met ca. €800.000 per jaar toe in vergelijking met het vorige plan.203 Nadat de huisvestingslasten voor het nieuwe theater in het bedrijfsplan van 2020 al hoger begroot zijn dan het oude gebouw (een stijging van €1,4 mln. naar €1,9 mln. per jaar), nemen de huisvestingslasten in het bedrijfsplan van 2023 verder toe naar ca. €2,5 mln. per jaar. In het bedrijfsplan 2023 valt op dat de verwachte inkoop van de omzet (kosten voor het inkopen van producties en kosten voor de eigen programmering) nauwelijks toeneemt ten opzichte van het vorige bedrijfsplan. Dit zou wel te verwachten zijn aangezien het aantal voorstellingen significant toeneemt.

Daaruit mag worden afgeleid dat in het bedrijfsplan 2023 de verwachte kosten per voorstelling sterk zullen afnemen. Onduidelijk is of dergelijke lagere kosten voor inkoop zich ook vertalen naar een lager kwaliteitsniveau van het cultuuraanbod. In de verwachte programmering blijkt dat de ZNTM meer inzet op lichte podiumkunsten (cabaret, musical, popmuziek, kindervoorstellingen, spoken word, etc.) en minder op klassieke podiumkunsten (ballet, klassieke muziek, dans, toneel, opera, etc.). In het algemeen geldt dat de kosten om lichte podiumkunsten te programmeren lager zijn dan klassieke podiumkunsten. De vraag komt daarbij op of deze programmering strookt met de cultuurvisie van de gemeente en of een verschuiving van klassieke naar lichte podiumkunsten als een lager kwaliteitsniveau aanbod wordt ervaren. Dat blijkt evenwel moeilijk te controleren voor zowel college als raad, omdat de cultuurvisie zeer algemeen geformuleerd is. Het college maakt daardoor niet expliciet hoe de investering van de gemeente in het nieuwe Theater aan de Parade zich terugvertaalt naar gewenste effecten voor de stad. 199 8 februari 2022, college B&W ‘s-Hertogenbosch, Reactie op rapport rekenkamercommissie Onderzoek

subsidiebeleid in de Bossche Culturele Sector 200 10e Voortgangsrapportage Het Nieuwe Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 6 februari 2024, p. 3; te raadplegen: link. 201 Zichtlijnen 2024 – 2027. Theater aan de Parade, maart 2023, p. 49; te raadplegen: link. 202 Zichtlijnen 2024 – 2027. Theater aan de Parade, maart 2023, p. 50; te raadplegen: link. 203 Zichtlijnen 2024 – 2027. Theater aan de Parade, maart 2023, p. 49; te raadplegen: link.

49

De raad heeft als kader gesteld dat gemeentelijke subsidie op hetzelfde niveau blijft, zij het dat deze geïndexeerd wordt voor prijsstijgingen. De indexatie leidt ertoe dat voor 2024 de subsidie voor de ZNTM €3,7 mln. bedraagt. Door de indexatie is de subsidie in 2024 ca. €700.000 hoger is dan ten tijde van het oude theater. De algemene bedrijfskosten van het nieuwe theater stijgen echter aanzienlijk harder dan de reguliere prijsindexatie. Ter indicatie, de huisvestingslasten voor het theater stijgen met €1,1 mln. en de personeelslasten met €900.000 ten opzichte van het oude theater. Ook in 2023 vraagt het college aan Berenschot een second opinion op het bedrijfsplan. 204 Dit rapport wordt eveneens met de raad gedeeld. Berenschot is positief over de beschreven culturele aspiraties en onderbouwing daarvan, maar is kritisch op de meerjarenbegroting. Met name bij de hoogte van de subsidie stelt het adviesbureau vraagtekens. De exploitatiebegroting is net sluitend en tegenvallers kan de ZNTM niet opvangen. Berenschot waarschuwt dat laag ingeschatte energielasten en een lage risicoreservering voor de programmakosten substantiële tegenvallers kunnen zijn. Het adviesbureau berekent dat vrijwel de gehele subsidie (98%) opgaat aan kosten voor de voorziening (het gebouw en de organisatie die het openhouden van het gebouw mogelijk maakt) ter grootte van €3,65 mln.

Berenschot stelt: “Er is dus, na dekking van de beheerslasten, vrijwel geen resterend deel van subsidie meer beschikbaar om bij te dragen aan de culturele en maatschappelijke activiteiten. In deze activiteiten ligt juist de bestaansgrond van het theater en de legitimatie van het besteden van publieke middelen aan het theater.”205 Zij rekenen voor dat “bij theaters met een gezonde bedrijfsvoering tussen 80 en 90% van de gemeentelijke subsidie wordt besteed aan de kosten van <…> de voorziening <huisvesting, infrastructuur en beheersorganisatie>, zodat er ook zo’n 10 tot 20% van de subsidie ten goede komt aan de culturele en maatschappelijke doelstelling van deze publiek gefinancierde stadstheaters”. Een dergelijke verdeelsleutel zou voor de ZNTM toe leiden dat een gemeentelijke subsidie van €4,1 mln. tot €4,6 mln. per jaar realistisch zou zijn. 206 Over de hoogte van de huidige subsidie zegt Berenschot: “We constateren dat het nu in de meerjarenbegroting opgenomen subsidiebedrag onvoldoende dekking biedt voor het dragen van de lasten van de voorziening en daarmee een belangrijke oorzaak is voor het structureel niet sluitend krijgen van de exploitatie van het theater”.207 Bovendien is de rol van commerciële verhuur voor het adviesbureau onduidelijk: “het is ons niet helder of het theater zich actief gaat profileren als congres- en evenementlocatie.

Deze eventuele keuze heeft grote impact op de realisatie van de andere (publieks)activiteiten. (…) Het theater is ook niet bedoeld en geschikt om vooral een commercieel zalenverhuurcentrum te worden. Speelruimte om het verdienvermogen substantieel te verbeteren voorzien wij dan ook niet.”208 Het college reageert in de begeleidende brief aan de raad dat het herijken van de subsidie niet past bij het door de raad gestelde kader, namelijk handhaving van het bestaande subsidieniveau. 209 Het college stelt dat de ZNTM financieel gezond is en dus de eerste jaren het verwachte verlies kan dragen. Het college benadrukt bovendien dat zij van mening is dat de ZNTM eventuele financiële

204

Zichtlijnen 2023 van het Theater aan de Parade Second opinion op het actuele beleidsplan. Berenschot, 22 maart 2023; te raadplegen: link. 205 Zichtlijnen 2023 van het Theater aan de Parade Second opinion op het actuele beleidsplan. Berenschot, 22 maart 2023, p. 12; te raadplegen: link. 206 De kosten voor de voorziening zijn €3,65 mln. Berenschot stelt dat voor een gezonde bedrijfsvoering 80% 90% van de subsidie voor de voorziening wordt gebruikt. Uitgaande van de kosten van €3,65 mln. leidt dit tot een gewenst subsidieniveau tussen 3,65/90 * 100 = €4,1 mln. en 3,65/80 * 100 = €4,6 mln. 207 Zichtlijnen 2023 van het Theater aan de Parade Second opinion op het actuele beleidsplan. Berenschot, 22 maart 2023, p. 12; te raadplegen: link. 208 Zichtlijnen 2023 van het Theater aan de Parade Second opinion op het actuele beleidsplan. Berenschot, 22 maart 2023, p. 7 & p. 13; te raadplegen: link. 209 Theater aan de Parade in bedrijf. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 9 mei 2023; te raadplegen: link.