Rapport Rekenkamer Theater aan de Parade

link. 28 Samenvatting opzet raming theater DVP. DVP, 21 juni 2017; te raadplegen: link ; Samenvatting opzet raming theater RHDHV. Royal Haskoning DHV, 23 juni 2017; te raadplegen: link 29 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p.27. Te raadplegen: link. 30 30 april 2018, Stevens van Dijck, Theater aan de Parade, deelproject Gebouw, Functioneel Ontwerp – Totaal rapport inclusief bijlagen, p.5. Te raadplegen: link 31 Memo Kostenraming Alternatief Theater Voorstel. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 23 juni 2017; te raadplegen: link. 32 Toename DVP: (11500-8000)/8000 x 100% en toename RHDHV: (11500-9400)/9400 x 100%.

17

leveren dat dat het alternatieve nieuwbouwplan van het college binnen het beschikbare budget kan worden gerealiseerd. Het college stelt dat de culturele ambitie van de nieuwbouw met een alternatief, versoberd plan voor de nieuwbouw van het theater hetzelfde blijft.33 Net als in 2013 wordt in zeer algemene termen aangegeven wat die culturele ambitie inhoudt. Het college beschrijft enkel dat de globale opzet voor de programmering uit 2013 het uitgangspunt blijft. Met het vervallen van de tweede zaal is deze programmering echter niet volledig in het nieuwe Theater aan de Parade mogelijk, zo stelt het college. De intentie is om de programmering die voor de tweede zaal bedoeld was, onder te brengen bij andere podia in de stad. Daarnaast behoudt het college de wens dat 95% van het (inter)nationale aanbod geprogrammeerd kan worden in de grote zaal. In de behandeling van het voorstel in de raad geven verschillende partijen aan het alternatieve plan te steunen.34 Drie partijen kaarten aan dat de culturele ambitie onder het collegevoorstel onduidelijk is. Zo stelt De Bossche Groenen (Hendrickx): “de focus is vrij snel verlegd op locatie en uitstraling. Over de inhoud is weinig gesproken. De informatiebijeenkomst van afgelopen week was tekenend. Opvallend daarbij was dat de directeur Stadsbedrijven een presentatie hield en niet het hoofd Cultuur.

De focus ligt op het gebouw/het pand en niet op de inhoud.”35 GroenLinks (Van Rosmalen) vult later aan dat het proces volgens hem precies omgekeerd zou moeten verlopen: “<GroenLinks> heeft in deze discussie altijd de omgekeerde weg gevolgd, namelijk door eerst de vraag te stellen wat voor theater wenselijk is, vervolgens te vragen wat het mag kosten en wat dit betekent voor het PvE en tot slot de locatiekeuze te bepalen. Hiertoe dienen eerst de culturele ambities voor de stad te worden geformuleerd.”36 Het college, bij monde van de wethouder, reageert niet inhoudelijk op de opmerkingen en raadsleden vragen hier niet op door. Uit dit Rekenkameronderzoek is gebleken dat, mede door de langdurige en besluiteloze politieke discussie rond locatie, budget en eigenschappen van het theater, geen politieke wil en ruimte meer werd gezien om terug te gaan naar fundamentele analyses over een toekomstig theater vanuit nader uit te werken culturele visies en functionele eisen aan het toekomstig theater. Het college komt met het voorstel om op basis van het in 2017 vastgestelde budget zoveel mogelijk theater te bouwen. Tijdens de raadsbehandeling van het voorstel voor kredietverlening ontstaat verwarring over de status van de tweede zaal.

In het raadsvoorstel staat dat de tweede zaal vervalt, maar het college stelt dat een tweede zaal feitelijk behouden blijft doordat “de zaal wordt opengetrokken”.37 Dit betekent dat de foyer een multifunctionele ruimte wordt. Raadsleden dienen daarop een amendement in, met de wens dat er wél een tweede zaal komt naast een foyer.38 Het beschikbare budget wordt echter niet aangepast. Dit betekent dat er ten opzichte van het raadsvoorstel een extra zaal moet worden gerealiseerd, voor hetzelfde budget van €50 mln. (prijspeil 2013). De verantwoordelijk wethouder geeft

33 Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 11 juli 2017, pp. 11 – 12; te

raadplegen: link. 34 Commissie Maatschappelijke Ontwikkelingen. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 28 juni 2017, pp. 8 – 16. Te raadplegen: link ; Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 11 en 12 juli 2017, pp. 26 – 34; te raadplegen: link. 35 Commissie Maatschappelijke Ontwikkelingen. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 28 juni 2017, p. 11; te raadplegen: link. 36 Commissie Maatschappelijke Ontwikkelingen. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 28 juni 2017, p. 14; te raadplegen: link. NOTA BENE: In de laatste zin van het citaat zijn leestekens aangepast omwille van de leesbaarheid. Origineel citaat: De focus ligt op het gebouw, het pand en niet op de inhoud. 37 Commissie Maatschappelijke Ontwikkelingen. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 28 juni 2017, p. 15; te raadplegen: link. 38 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 11 en 12 juli 2017, p. 26; te raadplegen: link.

18

in de raadsvergadering aan te hopen dat het amendement wordt aangenomen, maar maakt daarbij geen verwijzing naar een al dan niet mogelijk effect op het noodzakelijke budget.39 De raad stemt in met het amendement en met het raadsvoorstel om het alternatieve plan verder uit te werken.40 Het college kan daarmee toewerken naar een meer gedetailleerd planvoorstel waarna de raad definitief kan instemmen met de bouw van het nieuwe Theater aan de Parade. De raad stemt tevens in met het afboeken van alle voorbereidingskosten (€3,7 mln.) van het ‘oude’ plan. Dit betekent dat deze kosten bij het uit te werken alternatieve plan niet worden meegenomen als onderdeel van de projectbegroting. In het bestuursakkoord van 2018 geeft het college aan de nieuwbouw van het Theater aan de Parade te gaan realiseren: “In deze bestuursperiode voltooien we twee belangrijke cultuurprojecten. De plannen voor de vernieuwbouw van het theater met twee zalen aan de Parade voeren we uit. Daarmee krijgt ’s-Hertogenbosch weer het theater dat het verdient. <….>”.41 Tijdens de coalitieonderhandelingen worden politieke afspraken gemaakt om één wethouder verantwoordelijk te maken voor zowel de nieuwbouw – die vanaf toen “vernieuwbouw” werd genoemd om aan te duiden dat zoveel mogelijk componenten van het oude theater behouden zouden blijven – als de exploitatie van het theater.

Tevens werd afgesproken om voor de vernieuwbouw één totaalkrediet aan te vragen voor zowel de voorbereidingen als de realisatie en om voor het nieuwe theater de huidige subsidie als uitgangspunt te nemen, met dien verstande dat de subsidie wordt geïndexeerd. Met deze aanpak worden geen planalternatieven uitgewerkt ondanks eerdere aanbevelingen hieromtrent van de rekenkamercommissie in de in 2017 aan de raad aangeboden Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch.42 Het college stelt daarover dat “Vanwege het raadsbesluit juli 2017 deze bevindingen niet meer van toepassing zijn.43 In het raadsvoorstel van juli 2017 kon de raad echter evenmin een inhoudelijke afweging maken tussen planalternatieven, aangezien het alternatieve plan voor nieuwbouw nog niet in uitgewerkte vorm beschikbaar was. Daarnaast zijn in het raadsvoorstel van juli 2017 de genoemde alternatieven (met name alternatieve locaties en de optie van renovatie van oude theater) als ongewenst weggeschreven zonder ze – qua kosten/baten en voordelen/nadelen – inhoudelijk uit te werken en af te wegen tegen het voorkeursalternatief van vernieuwbouw. Een gedegen weging tussen alternatieven zou mogelijk zijn geweest als het college zijn afweging van alternatieven in een uitgewerkte vorm had voorgelegd in het raadsvoorstel van 2018.

Het college heeft daar niet voor gekozen en heeft daarmee de raad geen optie geboden om over alternatieve plannen te debatteren en besluiten. De raad heeft daar ook niet op aangedrongen.

39 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 11 en 12 juli 2017, p. 34; te

raadplegen: link. 40 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 11 en 12 juli 2017, p. 34; te raadplegen: link. Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 11 juli 2017, p. 15; te raadplegen: link. 41 Mei 2018, bestuursakkoord gemeente ’s-Hertogenbosch, p. 13, te raadplegen: link 42 25 januari 2017, Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch; te raadplegen: link 43 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 18; te raadplegen: link.

19

2.3 Instemming met bouw Theater aan de Parade (2018) Figuur 2.4 geeft in een tijdlijn de belangrijkste gebeurtenissen in 2018 weer. Figuur 2.4: Tijdlijn planning en besluitvorming vernieuwbouw Theater aan de Parade 2018 Jaar

Maand

Gebeurtenis

2018

Maart

Presentatie van de stand van zaken van de afzonderlijke deelprojecten van de nieuwbouw Theater aan de Parade

2018

Juni

Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’.

2018

Juli

Raad stemt in met kredietvoorstel Theater aan de Parade Bron: Policy Research Corporation

In de raadsvergadering van 3 juli 201844, vraagt het college de raad om in te stemmen met het beschikbaar stellen van een krediet van €62.7 mln., waarvan €60,3 mln. bouwbudget (prijspeil 2023) voor de realisatie van de nieuwbouw Theater aan de Parade. 45 Voorafgaand aan deze vergadering is de raad op de hoogte gehouden van de voortgang via een raadsinformatiebrief met bijgevoegd een plan van aanpak (28 september 2017) 46 en een tweede raadsinformatiebrief (7 maart 2018).47 De rekenkamercommissie biedt de raad, voorafgaand aan de agendering van het raadsvoorstel voor de kredietverlening van de nieuwbouw, haar reactie aan op het raadsvoorstel. In die reactie brengt de rekenkamercommissie in kaart welke witte vlekken en openstaande vragen zij onderkent in het raadsvoorstel.48 In die reactie wijst de rekenkamercommissie op de volgende punten: •

Het ontbreken van een concretisering van ambities en doelstellingen die noodzakelijk zijn om een gedegen business case op te stellen voor de exploitatie van een nieuw theater.

•

Het ontbreken in het raadsvoorstel van een duidelijke afbakening van het project, aangezien nog overeenstemming moet worden bereikt over de scope, het ontwerp en de kosten.

•

Het ontbreken van een businesscase voor het nieuwe theater en een bijpassende exploitatiebegroting.

•

Het ontbreken van een het risicodossier, waardoor geen toetsing mogelijk is van de kwaliteit van de risico-inventarisatie en de voorgenomen beheersmaatregelen.

•

Het advies van de rekenkamercommissie om voor de volgende fasen van het project concrete afspraken vast te leggen over de informatie-uitwisseling met de raad en de beslismomenten waar de raad bij zal worden betrokken.

In het raadsvoorstel Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade wordt aangegeven: “In afzonderlijke deelprojecten is (op al eerdere onderzoeken aanvullend) onderzoek gedaan naar de culturele ambitie en programmering en zijn de exploitatie en de mogelijkheden van horeca en zakelijke verhuur in beeld gebracht. De resultaten van beide deelprojecten en de in juli

44 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli

2018; te raadplegen: link. 45 Hiervan is €440.000 als voorbereidingskrediet gebruikt en €2 mln. wordt gereserveerd voor asbestsanering en achterstallig onderhoud om het oude Theater aan de Parade nog een periode in gebruik te houden. Het bouwbudget is daarmee €60,2 mln. 46 Stand van zaken Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 28 september 2017; te raadplegen: link. 47 Stand van zaken alternatief plan Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 7 maart 2018; te raadplegen: link. 48 Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’. Rekenkamer ’s-Hertogenbosch, 11 juni 2018; te raadplegen: link.

20

2017 door uw raad vastgestelde inhoudelijke kaders zijn in een getekend Programma van Eisen gevisualiseerd.”49 In de raadsinformatiebrief van maart 2018 meldt het college dat het project in drie deelprojecten is opgedeeld: culturele ambitie/programmering, ontwerp/bouw en exploitatie. De wijze waarop deze die onderdelen zijn ingedeeld en uitgewerkt wordt hieronder aangehouden. Culturele ambitie en programmering In de voortgangsberichten wordt geen culturele ambitie geformuleerd, maar in het raadsvoorstel uit juli 2018, waarmee de raad instemt met de kredietverlening voor de bouw, komt het wel aan de orde.50 Het college stelt dat eerder geformuleerde ambities uit 2013 (zie 2.1) en 2017 (zie 2.2) nog steeds gelden. Het bouwen van een ‘functionele schouwburg’ is het doel, zo wordt herhaald. Ook het bouwen van een theater dat hoort bij de top 10 tot 15 van landelijke theaters komt opnieuw aan de orde. Dit wordt als volgt onder woorden gebracht: “We willen blijven meedoen met de theaters in vergelijkbare steden met onze omvang en regiofunctie.”51 Daarnaast wordt terugverwezen naar het doel om 95% van het (inter)nationale cultuuraanbod te kunnen programmeren. De door het college gegeven verwijzing naar een top 10 tot 15 van landelijke theater en met theaters in andere steden wordt niet geconcretiseerd en vertaald naar een nieuw theater.

Het college vult de culturele ambitie van het bouwproject verder in door te verwijzen naar het rapport van Arpots uit 2013 en een nieuw rapport van Langeveld Consultancy.52 Zoals in 2.1 beschreven beschrijft het rapport van Arpots een algemene opzet voor een programmering, maar is de culturele visie die aan de basis ligt van deze programmering erg mager. Het onderzoek van Langeveld Consultancy gaat over de haalbaarheid van een tweede zaal. Daarbij wordt onder andere onderzocht wat de optimale capaciteit van een tweede zaal is, wat voor soort cultuuraanbod in een tweede zaal geprogrammeerd zou kunnen worden en hoe een tweede zaal in het totale podiumaanbod van de stad past.53 Meer fundamentele vragen over de culturele visie worden niet beantwoord in het raadsvoorstel of de bijgevoegde documenten, zoals: wat is de ambitie van de gemeente op het gebied van aanbod van podiumkunsten en welke rol speelt een nieuw theater in het realiseren van deze ambitie? Daarnaast wordt er geen verband gelegd tussen een culturele ambitie, het kwaliteitsniveau van het gewenste culturele programma en het nieuw te bouwen theater. Bovendien wordt niet beschreven hoe het raadsvoorstel voortkomt uit het Bossche cultuurbeleid.

Het dan vigerende cultuurbeleid stamt uit 2009.54 Zowel de ingestelde reviewboard (zie verder hieronder bij: Projectondersteuning) als de rekenkamercommissie wijzen het college op de noodzaak van een concrete culturele visie/ambitie als basis voor het project. In april 2018 schrijft de reviewboard: “de nu voorliggende documenten geven vooral inzicht in het gebouw en de exploitatie. De culturele ambitie is daarbij vooral vastgelegd in de concrete fysieke vertaling hiervan in hoeveelheid zalen met bijbehorende omvang, ondersteunende functies en horeca. Zonder een duidelijke en inspirerende en toekomstbestendige inhoudelijk/ culturele visie is dit echter ‘jumping to conclusions’. Daarmee wordt een groot risico genomen op de

49 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3

juli 2018, p. 2; te raadplegen: link. 50 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018; te raadplegen: link. 51 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 11; te raadplegen: link. 52 Analyse tweede zaal Theater aan de Parade. Langeveld Consultancy, 17 december 2017; te raadplegen: link. 53 Analyse tweede zaal Theater aan de Parade. Langeveld Consultancy, 17 december 2017, p. 3; te raadplegen: link. 54 Maken, meemaken en meedoen. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 2009; te raadplegen: link.

21

toekomstbestendigheid van het TADP <Theater aan de Parade>.”55 Het college komt echter niet met een concrete oplossingsrichting. In mei 2018 schrijft de reviewboard opnieuw: “de culturele ambities van de gemeente ’s-Hertogenbosch en het Theater aan de Parade zijn niet duidelijk en expliciet opgenomen. Dit wordt als een zwaar gemis ervaren. (…) Als dit te veel in het midden blijft, vormt dit een groot risico voor het welslagen van het project.”56 De reviewboard geeft aan dat het project dient te beginnen bij een doel en ambitie en dat vandaar uit het ontwerp en de realisatie van het nieuwe theater aangestuurd moeten worden. Deze volgorde mist volgens de reviewboard. In het raadsvoorstel uit juli 2018 antwoordt het college op deze adviezen van de reviewboard. Het college stelt in zijn antwoord dat een culturele ambitie op dit moment niet nodig is, omdat het nieuwe theater een hoge mate van flexibiliteit kent en hierdoor in kan spelen op een later te formuleren ambitie. Het college geeft daarbij niet aan waarom een grotere flexibiliteit de noodzakelijkheid zou wegnemen van het uitwerken en concretiseren van het doel en de ambitie van het nieuwe theater. Tevens geeft het college niet aan op basis van welke ervaringsgegevens, bijvoorbeeld bij andere theaters, een hoge mate van flexibiliteit garanties kan geven voor het kunnen vervullen van een culturele ambitie.

Het college wijst er daarnaast op dat het rapport van Langeveld Consultancy “cultuurbeleidsmatige uitgangspunten” bevat.57 Het college schuift daarmee een extern adviesbureau naar voren als ware het de cultuur-beleidsmaker van de stad. Het rapport van Langeveld beschrijft echter niet de duidelijke en expliciete culturele ambities waar de reviewboard en de rekenkamercommissie op doelen in hun advies. Ook in de checklist van 2017 wijst de rekenkamercommissie nadrukkelijk op het feit dat de ambities van de gemeente ten aanzien van het project een belangrijk fundament onder nieuwbouwplannen zijn. In de checklist wordt meegegeven: “leg uit hoe het opgeleverde theater de ambities van de stad vervult.”58 In de beoordeling van het raadsvoorstel in juni 2018 geeft de rekenkamercommissie de waarschuwing dat een concretisering van ambities en doelstellingen noodzaak is.59 Als reactie stelt het college dat de ambities voor de fase waarin het project zich op dat moment bevindt “zo concreet mogelijk geformuleerd” zijn.60 Het college geeft echter geen verdere uitwerking aan de ambities die richtinggevend zijn voor keuzes in het ontwerpen van een nieuw theater en voor het aansturen en beoordelen van de toekomstige exploitatie van het theater. In raadsvergaderingen zijn de culturele ambitie en programmering geen onderwerp van discussie.

De waarschuwingen van de reviewboard en rekenkamercommissie worden in de debatten niet aan de orde gesteld. Ontwerp en bouw Van het Programma van Eisen (PvE) uit 2014 is met een functioneel ontwerp (FO) een eerste ruimtelijke vertaling gemaakt.61 Doel van het FO is de kosten beter te kunnen ramen en in een aanbesteding meer richting te geven aan inschrijvende architecten/ontwerpteams. Over het PVE zegt 55 Notitie t.a.v. Nieuwbouw voor Theater a.d. Parade. Reviewboard Theater aan de Parade, 9 april 2018, p. 4; te

raadplegen: link. 56 Advies en bevindingen review board Theater aan de Parade. Reviewboard Theater aan de Parade, 15 mei 2018, p. 2; te raadplegen: link. 57 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 19; te raadplegen: link. 58 Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch. Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, 25 januari 2017, p. 3; te raadplegen: link. 59 Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’. Rekenkamer ’s-Hertogenbosch, 11 juni 2018, p. 1; te raadplegen: link. 60 Technische vragen een aanvullende informatie raadsvoorstel Beschikbaarstelling Krediet alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 15 juni 2018, p. 3; te raadplegen: link. 61 30 april 2018, Stevens van Dijck, Theater aan de Parade, deelproject Gebouw, Functioneel Ontwerp – Totaal rapport inclusief bijlagen, p.5; te raadplegen: link

22

het college in het raadsvoorstel van 2018: “Het Programma van Eisen 2014, dat aan de basis lag van het ontwerp van juli 2017, is op onderdelen daarvoor aangepast. Gezien de ruimtelijke restricties die voor het nieuwe plan gelden kunnen niet alle eisen uit 2014 onverkort worden gerealiseerd. Het 2018amendement op het Programma van Eisen 2014 is als bijlage bijgevoegd.”. 62 Het college geeft niet expliciet aan de raad mee waar het FO afwijkt van c.q. niet voldoet aan het PvE uit 2014. Het als bijlage bij het raadsvoorstel gevoegde rapport van Stevens van Dijck biedt geen inzicht aan de raad om de verschillen en de consequenties van die verschillen te onderkennen en beoordelen. De voorbereidingen voor het eerder afgewezen nieuwbouwplan zijn mede onderdeel van de nu voor ogen staande vernieuwbouw. Desalniettemin worden de met het eerdere plan samenhangende voorbereidingskosten ter grootte van €3,7 mln. met toestemming van de raad afgeboekt (zie 2.2). Daardoor worden de kosten voor het opstellen van het PvE, waarop in het alternatieve plan wordt voortgebouwd, niet zichtbaar meegenomen in het budget voor de vernieuwbouw.

De rekenkamercommissie adviseert in haar beoordeling van het raadsvoorstel de raad om aandacht te schenken aan het inzichtelijk houden van de eerder gemaakte voorbereidingskosten en roept het college op om de integrale projectkosten voor de raad inzichtelijk te maken. 63 De voorbereidingskosten worden evenwel afgeboekt en daarmee losgekoppeld van het project. Wanneer de raad in juli 2018 gevraagd wordt in te stemmen met de kredietverlening voor de nieuwbouw, ligt er nog geen architectonisch ontwerp. Nadat de raad instemt wordt gestart met een aanbesteding voor een architect/ontwerpteam en een aanbesteding voor een aannemer. Het raadsvoorstel stelt dat er sprake is van een “strakke planning”.64 Het college berekent dat de sloop en bouw ca. 2,5 jaar duren. De planning gaat uit van het afronden van het technisch ontwerp in het eerste kwartaal van 2020, de start van de sloop in de zomer van 2020 en oplevering eind 2022. Het college neemt in de planning op dat vergunningsprocedures voor enige vertraging kunnen zorgen en dat daarom de uiteindelijke oplevering verwacht kan worden in “voorjaar/medio 2023”.65 Het college vraagt om een totaalkrediet van €62,7 mln. waarvan €60,3 mln. bouwbudget. In 2017 (zie 2.2) heeft de raad ingestemd met een taakstellend budget van €50 mln. in prijspeil 2013.

Aangezien de oplevering van het gebouw gepland staat voor 2023 indexeert het college dit bedrag naar het jaar 2023.66 Dat leidt ertoe dat de beschikbare €50 mln. in prijspeil 2013 een voorgesteld krediet wordt van €62,7 mln. in prijspeil 2023. Binnen dit krediet reserveert het college €2 mln. voor onderhoud aan het oude Theater aan de Parade vanwege asbestsanering en acuut noodzakelijk onderhoud om het gebouw tot aan de sloop in bedrijf te kunnen en mogen houden. Daarnaast is binnen het voorgestelde krediet €440.000 uitgegeven aan voorbereidingskosten. Een budget van € 60,3 mln. dient als bouwkrediet. Het dan resterende budget (€5,2 mln.) wordt opgenomen als post ‘onvoorzien’. De hoogte van deze post ‘onvoorzien’ is daarmee de facto een ‘restpost’ en niet bepaald op basis van de via de RISMAN-methodiek geschatte waarde van risico’s, zoals voorgeschreven in het Bosch’ model: 62 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli

2018, p. 15; te raadplegen: link en Amendement op het Programma van Eisen 2014 (rev2) 26 april 2018; te raadplegen: link. 63 Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’. Rekenkamer ’s-Hertogenbosch, 11 juni 2018, p. 3; te raadplegen: link. 64 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 24; te raadplegen: link. 65 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 24; te raadplegen: link. 66 Tot en met 2017 zijn de werkelijke indexen toegepast. Voor de jaren 2018 t/m 2023 is verder gerekend met de laatst bekende index (2017): 3,4%. Bron: Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 25; te raadplegen: link.

23

“Als standaard hulpmiddel gebruiken we de RISMAN-methodiek. <….> Het risicobudget wordt bepaald aan de hand van het risicoprofiel.”.67 In Figuur 2.5 is een onderverdeling van de kostenraming te zien. Figuur 2.5: Samenstelling bouwkrediet Bedrag Bouwkosten (incl. sloop)

€37,4 mln.

Inrichting en theatertechniek

€10,6 mln.

Projectkosten (vanaf juli 2018)

€7,1 mln.

Subtotaal

€55,1 mln.

Post onvoorzien

€5,2 mln.68

Totaal Bouwbudget

€60,3 mln.

Kosten onderhoud oude theater (w.o.

€2 mln.

asbestsanering) Voorbereidingskosten

€0,4 mln.

Totaal kredietaanvraag

€62,7 mln.

Bron: Policy Research Corporation o.b.v. Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 26; te raadplegen: link.

Deze kostenraming heeft het college door twee onafhankelijke bouwkostenexperts (Basalt en IGG Bouweconomie) laten toetsen. De kostenramingen worden dus op bouwtechnisch gebied getoetst. De second opinion van de eerste partij (Basalt) is bondig en op hoofdlijnen.69 De conclusie is dat de kostenraming marktconform is. De hoogte van de post ‘onvoorzien’ wordt als realistisch aangeduid. Wel geeft het bureau aan dat het budget niet toereikend is voor bijzondere architectuur. In een reactie laat de gemeente weten het hier niet mee eens te zijn omdat “bijzondere architectuur niet altijd synoniem is met ‘duur’. Van belang is om de architecten uit te dagen om een realistisch maar tegelijkertijd aansprekend ontwerp te maken.”70 Ook de tweede partij (IGG Bouweconomie) komt in een beduidend diepgaander rapport tot dezelfde conclusie: “Op hoofdlijn kunnen wij ons vinden in de opgestelde raming.”71 Wel plaatst dit rapport de kanttekening dat veel aspecten nog onduidelijk zijn in het ontwerp.

67 Januari 2018, Bosch’ Model 2.0, Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch, pp. 47 en 55 68 In het raadsvoorstel wordt verder beschreven dat de kosten voor asbestsanering/onderhoud en de

voorbereidingskosten lager uitvallen dan begroot, resp. €250.000 en €50.000. Vanuit de benadering dat de post ‘onvoorzien’ een restpost is, kan dit overschot bij de post onvoorzien worden opgeteld en bedraagt de post onvoorzien feitelijk €5,5 mln. Dit is niet door het college meegenomen in het raadsvoorstel. 69 Nieuwbouw Theater aan de Parade ’s-Hertogenbosch. Basalt Bouwadvies, 30 april 2018; te raadplegen: link. 70 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 25; te raadplegen: link. 71 Theater aan de Parade. IGG Bouweconomie, 24 mei 2018, p. 13; te raadplegen: link.

24

In de bouwkostenraming houdt het college rekening met prijsstijgingen.72 IGG Bouweconomie adviseert om van een prijsstijging van 6% per jaar uit te gaan. IGG zegt daarover: “De markt is op dit moment krap, hetgeen heeft geleid tot forse prijsstijgingen, die zich de komende periode nog zeker zullen voortzetten”.73 In een reactie op het advies van IGG geeft het college aan dit percentage niet over te nemen en uit te gaan van een prijsstijgingspercentage van 5% per jaar. In diezelfde reactie hanteert het college voor de berekening van de benodigde reservering in het projectbudget een bouwtijd van 1,5 jaar. In het raadsvoorstel voor de kredietverlening – inclusief de in het raadsvoorstel aangegeven verwachte latere oplevering medio 2023 – gaat het college echter uit van een bouwtijd van circa 2,5 jaar.74 Door een lager dan geadviseerd prijsstijgingspercentage per jaar en een korter dan in het raadsvoorstel aangegeven bouwtijd, komt het college op basis van de uiteindelijke aanneemsom van €40,5 mln. (zie 3.1) tot een circa €1 mln. lagere reservering voor prijsstijgingen.75 Zoals beschreven is het eerdere plan voor een nieuw theater in 2017 stopgezet (zie 2.1). Uit de toenmalige aanbestedingsprocedure bleek dat het benodigde budget voor het eerdere plan €71 mln. betrof, wat het college niet acceptabel vond. Het budget van €71 mln.

is gebaseerd op prijspeil 2020.76 Inclusief indexering naar prijspeil 2023 zou het benodigde budget voor het eerdere plan €78,5 mln. zijn geweest.77 In Figuur 2.6 is te zien dat het theater in het alternatieve plan, waarmee de raad instemt in juli 2018, groter is wat betreft zitplaatsen en Bruto Vloeroppervlak (BVO) dan het eerdere plan uit 2017. Het budget is echter aanzienlijk lager (-11,5%) dan het eerdere plan.78 Geïndexeerd naar hetzelfde prijspeil 2023 is het budget 20% lager.79 Uit dit Rekenkameronderzoek komt niet naar voren dat op deze basale projectinformatie tegenspraak plaatsvindt of kritische vragen worden gesteld vanuit de ambtelijke organisatie. Door het college wordt geen uitwerking gegeven van de wijze waarop, via kostenbesparende maatregelen, met een lager budget een groter theater kan worden gebouwd.

72 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3

juli 2018, p. 26; te raadplegen: link. 73 Theater aan de Parade. IGG Bouweconomie, 24 mei 2018, pp. 10 en 13; te raadplegen: link. 74 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, pp. 23 en 24; te raadplegen: link. 75 Uitgaan van 1,5 jaar bouwtijd, prijsstijging van 5% en 50% van de aanneemsom van €40,5 mln.: 1,5x5%x50%x€40,5= €1,52 mln. Uitgaande van 2,5 jaar bouwtijd, prijsstijging van 6% en 50% van de aanneemsom van €40,5 mln: 2,5x5%x50%x€40,5= €2,53 mln. 76 Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 11 juli 2017, p. 8; te raadplegen: link. 77 Voor de indexering van het daadwerkelijke budget is voor de jaren 2021 t/m 2023 het percentage 3,4% gebruikt. Zie voetnoot 53. Dat is daarom ook toegepast om €71 mln. prijspeil 2023 te berekenen. 78 (Alternatieve plan prijspeil 2023 (€ 62,7 mln.) - Oude plan prijspeil 2020 (€71 mln.))/ 71 mln. x 100% = 11,5% 79 (Alternatieve plan prijspeil 2023 (€ 62,7 mln.) - Oude plan prijspeil 2023 (€78,5 mln.))/ 78,5 mln. x 100% = 20%

25

Figuur 2.6: Vergelijking van het oude plan en alternatieve plan ‘Oude’ plan

2 zalen80

Alternatief plan

2 zalen

•

Grote zaal met 950 zitplaatsen

•

Grote zaal met ca. 1.000 zitplaatsen81

•

Multifunctionele zaal met 420 zitplaatsen

•

Multifunctionele zaal met 480 zitplaatsen

Aantal zalen

Oppervlakte

10.274 m2 82

11.500 m2 83

Benodigd krediet

€71 mln. (prijspeil 2020)

€62,7 mln. (prijspeil 2023)

Benodigd krediet (prijspeil 2023)

€78,5 mln.

€62,7 mln.

Bron: Policy Research Corporation, o.b.v. zie noten in Figuur 2.6.

Aan de raad wordt het risicodossier van 7 mei 2018 voorgelegd.84 De belangrijkste risico’s hebben te maken met prijsstijgingen. In het raadsvoorstel stelt het college: “Het grootste risico zit in de onvoorspelbaarheid van de prijsstijgingen in de bouw (materialen, menskracht e.d.). Hierop hebben wij als gemeente geen invloed.”85 In een brief die gevoegd is bij het raadsvoorstel in de raadsvergadering van 3 juli 2018 voor de kredietverlening, gaat het college nader in op de vraag of de risico’s van prijsstijgingen (o.a. materialen) tijdens de bouw voor de gemeente zijn. Het college stelt in deze brief: “Nee. Met de geselecteerde bouwteamaannemer zal na afronding van het Technisch Ontwerp en nadat is vastgesteld dat zijn aanneemsom past binnen de in de afstands-/bouwteamovereenkomst vastgestelde kaders (waaronder het maximale taakstellende bouwkosten budget) een aannemingsovereenkomst worden afgesloten. Eventuele prijsstijgingen (lonen, materialen, etc.) zijn op dat moment voor rekening en risico aannemer. Die worden geacht in de aanneemsom te zijn opgenomen, mits de afkoop van loon- en prijsstijgingen gedurende de realisatie contractueel is overeengekomen.

Natuurlijk moeten wij als gemeente ons ook houden aan deze afspraken en niet ‘tijdens de rit’ de scope van het project wijzigen (wijzigingen aanbrengen in het Programma van Eisen die kostenverhogend werken).”86 Het college informeert in de fase van aanbesteding en contractering

80 Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 11 juli 2017, p. 7; te

raadplegen: link. 81 De uiteindelijke casinozaal heeft 920 zitplaatsen. In het raadsvoorstel uit 2018 staat dat de grote zaal 900 à 1.000 zitplaatsen heeft en later in het document staat dat de capaciteit van de grote zaal ca. 1.000 zitplaatsen is. De raad stemt in 2018 dus in met het plan van ca. 1.000 zitplaatsen. Bron: Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 2 & p. 14; te raadplegen: link. 82 Theater aan de Parade Deelproject Gebouw. Stevens Van Dijck, 26 april 2018, p. 25; te raadplegen: link. 83 Theater aan de Parade Functioneel Ontwerp – Totaal rapport inclusief bijlagen. Stevens Van Dijck, 30 april 2018, p. 6; te raadplegen: link. 84 Start risicodossier Theater aan de Parade; versie 7 mei 2018. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 7 mei 2018. 85 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 26; te raadplegen: link. 86 15 juni 2018, college ‘s-Hertogenbosch, Technische vragen een aanvullende informatie raadsvoorstel Beschikbaarstelling Krediet alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade; te raadplegen: link

26

van de aannemer de raad niet of de afkoop van loon- en prijsstijgingen daadwerkelijk contractueel met de aannemer zijn overeengekomen. Het risico op vertraging door het juridisch aanvechten van de plannen door omwonenden ontbreekt in het risicodossier van 7 mei 2018. In latere versies van het risicodossier wordt dit risico wel vermeld. De plannen voor een nieuwbouw van het theater roepen evenwel al langere tijd veel tegenstand op in de stad. In raadsvergaderingen waarin het nieuwe theater wordt besproken, uiten verschillende insprekers zich kritisch over het dossier. Vergelijkbare nieuwbouwprojecten van cultuurgebouwen op binnenstedelijke gebieden in andere steden hebben vaak tot een rechtsgang geleid.87 Bovendien onderkent het college in het raadsvoorstel dat een eventuele bezwaarprocedure de gehanteerde planning ernstig kan verstoren. Het was bij het raadsvoorstel van juli 2018 bekend dat er een correctieve herziening van het bestemmingsplan noodzakelijk was. Een aanbouw van het theater (voor het laden- en lossen van de Grote Zaal) was reeds in 2006 vergund, maar was (foutief) niet in het bestemmingsplan 2013 opgenomen. Om dit volume wel te kunnen benutten was een correctie van het bestemmingsplan op dit punt nodig. In het raadsvoorstel voor de kredietverlening van juli 2018 is dit aan de raad gemeld.

Het college stelt voor om de procedure te starten voor de aanpassing van het bouwvlak Theater aan de Parade volgens het geldende bestemmingsplan Binnenstad, om de in 2006 vergunde en nu bestaande bebouwing van het theater met een oppervlakte van 25 m2 daarin op te nemen.88 In het raadsvoorstel geeft het college aan dat het risico van vertraging door procedures is verkleind door de verplichting om te bouwen binnen het bestemmingsplan, zoals dat na de correctieve herziening wordt vastgesteld. In de derde voortgangsrapportage aan de raad meldt het college dat een inhoudelijke wijziging aan de correctie van het bestemmingsplan wordt toegevoegd, aangezien de hoogte van de bestaande grote zaal hoger is dan het bestaande bestemmingsplan toelaat. 89 Omdat in het ontwerp van het nieuwe theater de bestaande grote zaal gehandhaafd blijft, moet de toegestane bebouwingshoogte in het nieuwe bestemmingsplan worden aangepast aan de werkelijke hoogte van het bestaande dak. In interviews voor dit Rekenkameronderzoek wordt bevestigd dat het risico op procedures klein is, mede met verwijzing naar initiatieven vanuit de projectorganisatie om omwoners en belanghebbenden te informeren over de bouwplannen en de daarbij passende vergunningen. In de raadsvergadering van 3 juli 2018 stemt de raad in met het beschikbaar stellen van een krediet van €62,7 mln., waarvan €60,3 mln.

bouwbudget, voor het realiseren van de vernieuwbouw van het Theater aan de Parade. Met het raadsbesluit stelt de raad ook het functioneel ontwerp en het PvE vast. In deze raadsvergadering gaan veel debatten over de locatie van het theater en komt de vraag of renovatie toch niet beter zou zijn geregeld aan de orde.90 Enkele raadsleden merken op dat er een groter gebouw voor minder budget gerealiseerd gaat worden.91 Andere raadsleden reageren door erop te wijzen dat de reviewboard en rekenkamercommissie hun advies beginnen met complimenten

87 Dit was onder andere het geval bij de realisatie van Theater Sneek (Sneek), Filmtheater Mimik (Deventer) en

Amare (Den Haag). 88 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p.p. 15-16; te raadplegen: link. 89 12 mei 2020, derde voortgangsrapportage Theater aan de Parade; te raadplegen: link 90 Commissie Bedrijvigheid. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 18 juni 2018, pp. 1- 12; te raadplegen: link.

Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 3 juli 2018, pp. 23 – 27; te raadplegen: link. 91 Commissie Bedrijvigheid. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 18 juni 2018, p. 4; te raadplegen: link.

27

voor de plannen die voorliggen, maar laten daarbij buiten beschouwing de waarschuwingen en aanbevelingen van beide organen. Exploitatie Wanneer de raad in juli 2018 instemt met de bouw van het nieuwe theater ligt er geen bedrijfsplan voor met de verwachte exploitatie van het nieuwe theater. Er is geen integrale businesscase met financiële inzichten. Het college stelt dat het theater (exploitant Zuid Nederlandse Theater Maatschappij - ZNTM) een bedrijfsplan zal opstellen nadat de raad met de bouw instemt. Het college geeft geen reden voor het ontbreken van een bedrijfsplan. In interviews in dit Rekenkameronderzoek wordt aangegeven dat het college weinig nadruk wilde leggen op de exploitatie van het theater, omdat dit een mogelijk extra discussiepunt zou zijn in een dossier dat toch al politiek erg beladen was. De reviewboard schrijft in een advies dat ten opzichte van het oude theater de investeringskosten voor technische uitrusting en installaties en voor onderhoud sterk zullen toenemen bij een nieuw gebouw.92 “Dit betekent dat de exploitatie van het nieuwe gebouw per definitie hoger zal zijn dan de exploitatie van het huidige gebouw!”.93 De reviewboard waarschuwt dat er landelijk verschillende voorbeelden zijn waar de lasten in de exploitatie hoger waren dan voorzien.

Terwijl er geen bedrijfsplan is en ondanks de waarschuwing van de reviewboard en het advies van de rekenkamercommissie, schrijft het college aan de raad dat het exploiteren van het nieuwe theater op basis van de huidige subsidiehoogte “nog steeds haalbaar lijkt”.94 Dit was ook het uitgangspunt in 2013 (zie 2.1). Het college geeft geen onderbouwing van de aanname dat het oude subsidieniveau zal volstaan. Het college wijst op meer agendaflexibiliteit in het nieuwe gebouw en op een studie naar de potentiële opbrengst uit horeca en zakelijke verhuur van een nieuw theater.95 Uit een rapport over de “markt- en opbrengstpotentie horeca en commerciële verhuur nieuwbouw Theater aan de Parade” komt naar voren dat de zakelijke verhuur naar schatting circa €100.000 kan opbrengen en de aanbevolen horecafunctie “een (kleine) bijdrage” kan leveren aan de exploitatie.96 Het college geeft aan dat er nog geen ramingen zijn van de organisatielasten (waaronder personeelslasten) en gebouwlasten (waaronder huur, onderhoud en energie), wat beide grote kostenposten zijn in de exploitatie van het theater. Met het oog op de plannen voor een groter theater dat intensiever gaat worden gebruikt in een veranderlijke markt van cultuur en leisure, geeft het college niet op voorhand een uitwerking aan daarmee samenhangende – waarschijnlijk hogere –lasten voor de toekomstige exploitatie van het theater.

De rekenkamercommissie geeft in reactie op het raadsvoorstel aan dat onderdelen van een bedrijfsplan (met name de cultuurcomponent, de horeca- en huiskamerfunctie) in dit stadium onzeker zijn, maar wijst het college erop dat de kosten voor de instandhouding van het gebouw met meer zekerheid in kaart gebracht kunnen worden.97 Gezien de lange levensduur van een theater is een uitgewerkte exploitatierekening belangrijk voor het besluit dat de raad moet nemen, zo stelt de Notitie t.a.v. Nieuwbouw voor Theater a.d. Parade. Reviewboard Theater aan de Parade, 9 april 2018, pp. 11 – 12; te raadplegen: link. 93 Notitie t.a.v. Nieuwbouw voor Theater a.d. Parade. Reviewboard Theater aan de Parade, 9 april 2018, p. 11; te raadplegen: link. 94 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 28; te raadplegen: link. 95 Markt- en opbrengstpotentie horeca en commerciële verhuur nieuwbouw Theater aan de Parade. LAgroup, 20 februari 2018; te raadplegen: link. 96 Markt- en opbrengstpotentie horeca en commerciële verhuur nieuwbouw Theater aan de Parade. LAgroup, 20 februari 2018, p. 32; te raadplegen: link. 97 Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’. Rekenkamer ’s-Hertogenbosch, 11 juni 2018, p. 2; te raadplegen: link. 92

28

rekenkamercommissie. Ook de reviewboard beveelt aan om een bedrijfsplan op te stellen en geeft aan uit welke onderdelen een dergelijk plan minimaal moet bestaan.98 Het college reageert en is het eens met de reviewboard, maar geeft aan dat een bedrijfsplan zal volgen nadat de raad met de bouw heeft ingestemd.99 Daarmee ontstaat een kloof tussen enerzijds de rol van de gemeente als projectleider nieuwbouw en eigenaar/verhuurder van het gebouw Theater aan de Parade en anderzijds de rol van beleidsmaker op het gebied van cultuur, grootaandeelhouder en mede-financier van de ZNTM. Dat geeft spanning op een integrale en dus samenhangende uitvoering van de verschillende rollen van de gemeente richting de ZNTM (zie 1.) met de focus op het publieke belang van de nieuwbouw van het theater: de toegevoegde waarde voor de stad op het gebied van cultuur en leisure. Oppositieleden geven in raadsvergaderingen aan het ontbreken van een bedrijfsplan als groot risico te zien.100 Verschillende raadsleden, van voornamelijk coalitiepartijen, geven aan geen risico te zien in het ontbreken van een bedrijfsplan en vertrouwen te hebben in de invulling van de exploitatie.101 Er wordt een motie ingediend die het college oproept om zo snel mogelijk een exploitatiebegroting op te stellen.

Deze motie wordt verworpen.102 In zijn beantwoording tijdens een raadsvergadering stelt het college dat een bedrijfsplan niet nodig is, omdat het nieuwe theater een voortzetting van het huidige theater is: “businessplan is een misleidende term want het theater draait en zal de komende jaren ook in bedrijf zijn. Er wordt een beeld geschetst of er nu geen theater is maar dat is er wel. Op basis van wat er is, wordt opnieuw een plan opgesteld. Een businessplan wordt steeds bijgesteld.”103 Buiten de raadsbehandelingen om worden schriftelijke vragen gesteld over de reden van het ontbreken van een bedrijfsplan.104 Ook in de antwoorden daarop geeft het college geen reden voor het ontbreken van een bedrijfsplan. Projectondersteuning In het raadsvoorstel wordt aangegeven dat een reviewboard aan de projectorganisatie rapporteert en, via de portefeuillehouder, aan het college.105 De reviewboard bestaat uit een team van drie experts dat als onafhankelijk adviesorgaan meedenkt gedurende de planvorming tot en met de realisatie van het project.

De reviewboard beoordeelt de belangrijkste documenten in het project en doet aanbevelingen aan de projectmanager.106 Uit interviews in dit Rekenkameronderzoek blijkt dat bij verschillende actoren (waaronder projectteam, raad en reviewboard) onduidelijkheid bestaat over wie de reviewboard heeft ingesteld, wat de rol is en aan wie de reviewboard dient te rapporteren. Sommigen zien de reviewboard als ondersteuning voor de raad, anderen als ondersteuning aan de projectorganisatie. De onduidelijkheid over de rapportagelijnen van de reviewboard wordt mogelijk

98 Notitie t.a.v. Nieuwbouw voor Theater a.d. Parade. Reviewboard Theater aan de Parade, 9 april 2018, p. 6; te

raadplegen: link. 99 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 20; te raadplegen: link. 100 Commissie Bedrijvigheid. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 18 juni 2018, pp. 1- 12; te raadplegen: link. Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 3 juli 2018, pp. 23 – 27; te raadplegen: link. 101 Commissie Bedrijvigheid. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 18 juni 2018, p. 2, p. 4, p. 5, p. 6; te raadplegen: link. 102 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 3 juli 2018, p. 27; te raadplegen: link. 103 Commissie Bedrijvigheid. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 18 juni 2018, p. 11; te raadplegen: link. 104 Vragen ex. Art. 33 RvO inzake: nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 2 mei 2018, pp. 2 – 3. Te raadplegen: link ; Vragen ex. Art. 33 RvO n.a.v. raadsbijeenkomst Informeren en Ontmoeten d.d. 11-6-2018. Gemeente ’sHertogenbosch, 4 september 2018, p. 2; te raadplegen: link. 105 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 17; te raadplegen: link. 106 Notitie Nieuwbouw Theater aan de Parade – Review board, Irwin van Hunen, 21 juli 2017

29

mede gevoed doordat het college twee adviezen van de reviewboard (9 april 2018107 en 8 mei 2018108) integraal toevoegt aan de raadsstukken voor de raadvergadering van 3 juli 2018. 109 Het college geeft in het raadsvoorstel een appreciatie van de beide adviezen van de reviewboard. Daarbij zwakt het college evenwel de teksten van de reviewboard af en geeft het college geen concrete oplossingen voor de kritische opmerkingen van de reviewboard. (zie ook 3.2; Informatievoorziening en inhoudelijke ondersteuning aan de raad.) Voortgangsrapportage In het raadsvoorstel voor toekenning van het krediet wordt aangegeven dat de raad via de geëigende wegen (raadsbrief, raadsinformatiebrief, raadsinformatiebulletin, ‘Informeren en Ontmoeten’) wordt geïnformeerd over de voortgang van het project.110 Deze toezegging wordt niet nader gespecificeerd in het raadsvoorstel.111 Er wordt besloten om het dictum van het raadsvoorstel aan te passen. Er wordt toegevoegd dat de raad ieder kwartaal een voortgangsrapportage krijgt. 112 In 3.2 wordt nader ingegaan op de wijze waarop de raad over de voortgang van het project is geïnformeerd.

2.4. Bevindingen 1. De nieuwbouw van het Theater aan de Parade kent een lange duur van debatten en planning, zonder dat er overeenstemming wordt bereikt over concrete stappen tot realisatie. In die zin is er sprake van een zekere verlamming in de politieke besluitvorming, die zijn weerslag geeft op de wijze waarop vanaf medio 2018 besluitvorming en rolnemingen door college en raad zijn opgepakt. 2. Het college geeft geen duidelijke uitwerking van de effecten die beoogd worden met de bouw van een nieuw theater. Beschrijvingen van de culturele ambities zijn globaal en een artistieke visie ontbreekt. Het college heeft de culturele ambities niet geconcretiseerd, zoals dat in andere steden wel is opgepakt. Het college geeft niet duidelijk aan hoe het theater, in samenhang met de andere podia in de stad, past binnen het cultuurbeleid van ’sHertogenbosch. Aanbevelingen hierover van de reviewboard en de rekenkamercommissie neemt het college niet over. De aandacht die enkele raadsleden hiervoor vragen, leidt eveneens niet tot een andere aanpak van het college. Dit betekent dat het college de bouwplannen, de investeringskosten en toekomstige exploitatie van het nieuwe theater niet kan baseren op door de raad vastgestelde functionaliteiten die van het toekomstige theater worden verlangd.

Dit ontneemt de raad de mogelijkheid de bouwplannen en investeringskosten volwaardig te beoordelen en om na oplevering van het nieuwe theater een onderbouwd oordeel te vellen over de vraag of en hoe het nieuwe theater daadwerkelijk bijdraagt aan vooraf vastgestelde wensen van de gemeente. Deze bevindingen zijn evenzo van toepassing op het amendement van de raad om de tweede zaal te wensen, waar het

107 Notitie t.a.v. Nieuwbouw voor Theater a.d. Parade. Reviewboard Theater aan de Parade, 9 april 2018; te

raadplegen: link. 108 Advies en bevindingen reviewboard Theater aan de Parade. Reviewboard Theater aan de Parade, 8 mei 2018; te raadplegen: link. 109 Raadsvergadering 3 juli 2018; te raadplegen: Link 110 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018, p. 5; te raadplegen: link. 111 Beschikbaarstelling krediet realisatie vernieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 3 juli 2018; te raadplegen: link. 112 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 3 juli 2018, pp. 23; te raadplegen: link.

30

college zonder weerwoord in is meegegaan. Het ontbreken van een gedegen fundament onder de plannen voor een nieuw theater belemmert zowel de raad bij zijn kaderstellende en controlerende rol als het college bij het toetsen van de ontwerpen en investeringskosten voor het nieuwe theater en de toekomstige exploitatie aan vooraf vastgestelde doelstellingen. 3. Het college geeft in het raadsvoorstel voor de kredietverlening geen informatie waarmee de raad het voorkeursalternatief van het college – de vernieuwbouw – kan afwegen tegen alternatieve opties, inclusief de samenhang van het nieuwe theater met andere podia in de stad. Het college legt, weliswaar mede ingegeven door een politieke ambitie en gesteund door eerdere besluiten van de raad, een ja/nee-besluit aan de raad voor waarbij budgettaire overwegingen een hoofdrol spelen. De raad wordt daarmee de mogelijkheid ontzegd om op basis van een inhoudelijke weging van alternatieven tot een weloverwogen besluit te komen. Dit beperkt de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol en het toepassen van het budgetrecht ten aanzien van het nieuwbouwproject. Tevens beperkt het de raad om mede op basis van zijn inhoudelijke weging van alternatieven, het genomen besluit te verantwoorden naar de inwoners van ’s-Hertogenbosch. De meerderheid in de raad accepteert deze omissies. 4.

Het college geeft in het raadsvoorstel voor de kredietverlening onvoldoende inzicht hoe een groter bouwvolume bij de voorgestelde vernieuwbouw kan worden gerealiseerd met een lager budget dan het eerder afgewezen plan. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat het college onterecht externe adviezen aanvoert als ondersteuning van zijn voorstellen. Daarnaast neemt het college de raad niet mee in de risico-inventarisatie, welke juist van extra belang is bij een complex en kostbaar project in een binnenstedelijk beschermd stadsgezicht. Met het aannemen van het raadsvoorstel voor de kredietverlening heeft de raad deze beperkingen geaccepteerd. De raad wordt hierdoor beperkt in zijn kaderstellende en controlerende rol en zijn budgetrecht ten aanzien van het nieuwbouwproject. 5. Bij de goedkeuring van de vernieuwbouw van het Theater aan de Parade ontbreekt een actueel bedrijfsplan met vooruitzichten in de jaren na oplevering van het nieuwe theater, ondanks adviezen van de reviewboard en de rekenkamercommissie en vragen van de raad. Aannames over verwachte ontwikkelingen van de exploitatie van het theater baseert het college op resultaten uit het verleden.

Daarmee geeft het college geen samenhangende invulling aan de onderscheiden rollen die de gemeente heeft richting de ZNTM en ontbreekt de focus op het primaire publieke belang van de nieuwbouw van het theater: de toegevoegde waarde op het gebied van cultuur en leisure. Het college negeert waarschuwingen dat de exploitatie van het theater zal stijgen en schuift de dialoog daarover door naar de toekomst, wat de raad accepteert. Daardoor kan de raad inzicht in de verwachte kosten en opbrengsten van het toekomstige theater niet meenemen in zijn besluitvorming over de nieuwbouw. Dit beperkt de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol en het budgetrecht, ten aanzien van zowel het nieuwbouwproject als de toekomstige exploitatie van het theater.

31

Hoofdstuk 3: Ontwerp- en bouwfase In Hoofdstuk 2 is de besluitvorming met betrekking tot de bouw van het nieuwe Theater aan de Parade beschreven. In Hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe de nieuwbouw ten uitvoer is gebracht, waarbij wordt ingegaan op zowel de realisatie van het gebouw als de onderliggende culturele ambitie en exploitatie. In 3.1 wordt de bouwkundige kant behandeld, inclusief de overschrijdingen op het bouwbudget. In 3.2 is aandacht voor de informatievoorziening aan de raad en de rol van de reviewboard tijdens het bouwproces. 3.3 gaat over het cultuurbeleid ten aanzien van het nieuwe theater, de opgestelde bedrijfsplannen en een overzicht van nog lopende dossiers met betrekking tot de toekomstige exploitatie. De gebeurtenissen worden chronologisch weergegeven. Hoofdstuk 3 wordt afgesloten met deelconclusies. Figuur 3.1 geeft in een tijdlijn de belangrijkste gebeurtenissen in de periode 2018- 2024 weer.

32

Figuur 3.1: Tijdlijn Ontwerp- en Bouwfase

Jaar

Maand

Gebeurtenis

2018

Juli

Raad stemt in met kredietvoorstel Theater aan de Parade

2018

September

Start aanbesteding voor een ontwerpteam

2019

Maart

Start aanbesteding voor een aannemer

2019

Maart

NOAHH wint aanbesteding en wordt als ontwerpteam geselecteerd

2019

Juli

Uitspraak rechter bezwaar tegen de gunningsbeslissing → De gemeente wordt in het gelijk gesteld

2019

December

Mertens Bouwbedrijf b.v. wint de aanbesteding en wordt als aannemer geselecteerd

2020

Maart

Covid- 19 breekt uit in Nederland

2020

Juli

Definitief ontwerp (DO) afgerond

2020

September

Start voorbereiding voor sloop en asbestsanering

2020

Oktober

Raad stemt in met gewijzigd bestemmingsplan en College verleent omgevingsvergunning

2020

December

Beroep aangetekend Raad van State tegen besluit verstrekken omgevingsvergunning → Stilleggen van de voorgenomen sloop- en bouwwerkzaamheden

2021

Februari

Uitspraak Voorlopige Voorziening Raad van State Herstart van de voorgenomen sloop- en bouwwerkzaamheden

2021

April

Raad stemt in met extra krediet voor budgetoverschrijding €4,5 mln.

2022

Mei

Uitspraak Bodemprocedure Raad van State → De gemeente wordt in het gelijk gesteld.

2023

Februari

Raad stemt in met extra krediet voor budgetoverschrijding €12,1 mln.

2023

Oktober

Bouw wordt afgerond en sleuteloverdracht exploitatie ZNTM vindt plaats

2023

December

Start proefvoorstellingen in het nieuwe Theater aan de Parade

2024

Maart

Officiële opening Theater aan de Parade Bron: Policy Research Corporation

3.1 Realisatie van het gebouw Start ontwerpfase en aanbesteding bouwteam (juli 2018 – oktober 2020) In september 2018, kort na het raadsbesluit waarmee de raad instemt met de bouw, start de aanbesteding voor een ontwerpteam (de architect en externe adviseurs). 113 De interesse uit de markt

113 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 4 september 2018. Te raadplegen: link.

33

voor de architectenselectie is groot.114 In februari 2019 start de aanbesteding voor een aannemer. 115 Voor de aanbesteding is gekozen voor een bouwteamvariant. 116 Dit houdt in dat de aanbesteding voor een aannemer relatief vroeg in het proces plaatsvindt omdat de aannemer samen met het ontwerpteam plaatsneemt in een ‘bouwteam’. De aannemer werkt dus mee aan het opstellen van de ontwerpen en geeft daarbij zijn inbreng over de haalbaarheid van het ontwerp, de planning en uitvoeringstechnische zaken. Nadat er een Definitief Ontwerp (DO) voorligt wordt een aanneemsom afgesproken, die na het afronden van een gedetailleerder Technisch Ontwerp (TO) definitief wordt bevestigd. In maart 2019 wordt de raad geïnformeerd dat NOAHH de aanbesteding heeft gewonnen en als ontwerpteam is geselecteerd.117 NOAHH kan echter niet meteen beginnen omdat de overige vier architectenbureaus gerechtelijke stappen ondernemen tegen de gunningsbeslissing. 118 Zij zijn van mening dat het winnende ontwerp buiten het bestemmingsplan treedt en daarmee een ongeldige inschrijving is. In juli 2019 stelt de rechter de gemeente in het gelijk. 119 Het aanvechten van de uitslag van de architectenselectie leidt tot ruim twee maanden vertraging, zo blijkt uit interviews in dit Rekenkameronderzoek. Dit leidt echter niet tot bijstelling van de oorspronkelijke planning en opleverdatum.

Na de uitspraak van de rechter wordt verder gewerkt richting een Voorlopig Ontwerp (VO). Bij het raadsbesluit in juli 2018 lag er een PvE op hoofdlijnen en een Functioneel Ontwerp. Er is zodoende een inschatting van bijvoorbeeld de omvang, maar het ontwerp moet op veel punten nog worden ingevuld. De exploitant van het Theater aan de Parade – de Zuid Nederlandse Theater Maatschappij, ZNTM – is betrokken bij deze invulling. Tijdens de ontwerpfase en latere bouw vinden diverse personele wisselingen plaats binnen de ZNTM. Zowel voor de functie van de directeur als andere sleutelfuncties binnen de ZNTM worden nieuwe medewerkers aangetrokken. Uit dit Rekenkameronderzoek blijkt dat dit de voortgang van het project heeft bemoeilijkt en tot enige vertraging geleid. In december 2019 wordt de aanbesteding voor de aannemer afgerond. 120 Uiteindelijk brengen twee partijen een bod uit: Mertens Bouwbedrijf b.v. (Mertens) en Sprangers Bouwbedrijf/Kuijpers Centrale Projecten (Sprangers). Mertens is als best passend uit de procedure gekomen, zo schrijft het college aan de raad.121 Een paar maanden later blijkt dat het financieel gezien niet goed gaat met Sprangers en het bedrijf wordt in de zomer van 2020 failliet verklaard. 122 Na de selectie neemt Mertens plaats in het bouwteam, waarna het VO verder wordt uitgewerkt tot DO. Begin 2020 breekt Covid-19 uit in Nederland.

In de eerste maanden van 2020 wordt aan de raad gemeld dat de consequenties op het ontwerp- en bouwproces nog beperkt zijn. Later in het proces (voorjaar van 2021) wordt echter gemeld dat Covid-19 de reden is van enige vertraging, omdat het ontwerpproces minder efficiënt verloopt, mede doordat veel afstemming op afstand moet plaatsvinden.

114 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 23 oktober 2018. Te raadplegen: link. 115 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 7 februari 2019. Te raadplegen: link. 116 Aanbestedingsstrategie (rev 3). Stevens Van Dijck, 20 april 2018. Te raadplegen: link. 117 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 15 maart 2019. Te raadplegen: link. 118 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 12 september 2019. Te raadplegen: link. 119 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 12 september 2019. Te raadplegen: link. 120 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 5 december 2019; te raadplegen: link. 121 Informatiebulletin. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 5 december 2019, p. 2; te raadplegen: link. 122 Kantoorgebouw failliet Bouwbedrijf Sprangers in Amsterdam onder de virtuele hamer! Redactie, Vastgoed

Journaal, 22 november 2021; te raadplegen: link.

34

Het DO is eind juli 2020 afgerond.123 Bij het uitwerken van het DO komt het beschikbare budget onder druk te staan. Het college geeft in het raadsvoorstel voor de kredietverlening aan: “Op basis van het Technisch Ontwerp wordt de definitieve aanneemsom bepaald. Dat proces moet in het eerste kwartaal van 2020 leiden tot het ondertekenen van de aannemingsovereenkomst.”124 Nadat het DO gereed is, bereikt de gemeente met aannemer Mertens een akkoord over de aanneemsom.125 Door o.a. de hogere bouw- en grondkosten neemt de post ‘onvoorzien’ per saldo met €4 mln. af tot een bedrag van €1,5 mln., zo blijkt uit interne stichtingskostenberekeningen van de gemeente. In de aansluitende besteksfase is vervolgens financiële ruimte gecreëerd, waardoor bij start van de sloopwerkzaamheden april 2021 de post onvoorzien €2 mln. bedroeg. Deze berekeningen zijn niet openbaar inzichtelijk voor raadsleden en niet met de raad gedeeld vanuit de risico-inventarisatie. Het college geeft aan dat, desgewenst, een meer uitgewerkte opbouw van de investeringskosten – onder geheimhouding – ter inzage kan worden voorgelegd aan de gemeenteraad. 126 Dit betekent dat bij de start van de werkzaamheden voor de post ‘onvoorzien’ nog €2 mln. resteert, 40% van het aanvankelijk budget ‘onvoorzien’.