Rapport Rekenkamer Theater aan de Parade

Aan de gemeenteraad van ‘s-Hertogenbosch Cc: college van burgemeester en wethouders

Uw brief van

: -

Ref.

: H.W.M. Wouters

Uw kenmerk

: -

Tel.

: 073-6159770

Ons kenmerk

: -

Fax

: -

Datum

: 26 augustus 2024

E-mail : rekenkamer@s-hertogenbosch.nl

Onderwerp

: Aanbieding rapport ‘Theater aan de Parade – Lessen voor de bühne?’

Geachte gemeenteraad, Hierbij bieden wij u het rapport ‘Theater aan de Parade – Lessen voor de bühne?’ aan. Wij hebben dit onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van een unaniem verzoek van uw raad. U vroeg ons: 1. “Nadat de nieuwbouw van het Theater aan de Parade is voltooid dit proces te evalueren. Hierbij specifieke aandacht voor kostenbeheersing bij bijzondere externe omstandigheden en de positie van de gemeenteraad hierin met als doel hier lering uit te trekken t.b.v. het 'Bossche model' en waar mogelijk verbeteringen door te voeren. 2. In deze evaluatie een vergelijking te maken met andere grootschalige bouwprojecten die door de gemeente 's-Hertogenbosch zijn ondernomen. 3. De mogelijkheden en de wenselijkheid van het vooraf inboeken van extra middelen voor kostenstijgingen in dit onderzoek mee te nemen.” De rekenkamer heeft uw verzoek gehonoreerd en is een onderzoek gestart waarin de bovenstaande punten zijn meegenomen. De rekenkamer is daarin ondersteund door het bureau Policy Research Corporation te Rotterdam. In deze brief vatten wij de conclusies en aanbevelingen voor uw samen en gaan wij in op het vervolg. De reactie van het college op het rapport en ons nawoord vindt u in bijlagen 2 en 3 van het rapport. Conclusies De rekenkamer trekt de volgende conclusies: 1. De voorgeschiedenis van nieuwbouw van het theater heeft verlammend gewerkt.

Het debat in college en raad ging vooral over keuze tussen nieuwbouw en renovatie en over de locatie. In het coalitieakkoord van 2018 werd dit doorbroken met een politiek besluit tot ‘vernieuwbouw’. Daarmee stonden de kaders voor de vernieuwbouw van het theater vast. Een kritische beoordeling van deze kaders ontbrak. 2. Voor de ‘vernieuwbouwplannen’ was geen ambitie uitgewerkt en dus ook niet in de raad besproken. De doelen, verwachtingen en gewenste effecten van een nieuw theater waren onduidelijk en abstract. Zowel college als raad stuurden en controleerden het project voornamelijk vanuit de vraag “hoeveel theater kunnen we bouwen voor het beschikbare geld”. De vraag “wat levert een nieuw theater voor de stad op en wat is het belang voor de stad?” kwam niet aan bod. Daardoor konden en kunnen zowel college als raad niet vanuit heldere ambities en doelen sturen op de bouw en de exploitatie van het nieuwe theater.

3. Raadsvoorstellen over de kredietverlening voor de bouw richtten zich enkel op het voorkeursalternatief van het college. De raad kreeg geen inzage in mogelijke alternatieve oplossingen en keuzes. De raad mocht alleen ja of nee besluiten en ging daar op zijn beurt mee akkoord. 4. Het college was bij de start van het project optimistisch en hield beperkt rekening met risico’s. Meest in het oog springend zijn de zeer beperkte risicovoorziening bij aanvang (risico’s afgezet tegen de post onvoorzien) en de optimistische aanname over de toekomstige exploitatie (subsidie kan gelijk blijven). Het college schatte in dat de toekomstige exploitatie in het nieuwe theater gelijk zou kunnen blijven en onderbouwde dit ook niet. Kritische adviezen van externe experts werden onvoldoende of onvolledig meegenomen bij de informatieverstrekking aan de raad. De raad vond dat de cultuursubsidie ongewijzigd moest blijven zonder dat de raad inzage had in een bedrijfsplan. De raad wenste een tweede zaal zonder een aanpassing van het budget. In die zin was er bij zowel het college als de raad sprake van wensdenken, zowel over de vernieuwbouw als over de toekomstige exploitatie van het theater. 5. De investeringen voor de bouw en de toekomstige exploitatie van het nieuwe theater zijn als aparte componenten behandeld.

Daardoor hadden zowel college als raad geen inzicht in en grip op de integrale kosten en baten van het project. 6. Het risicomanagement schoot tekort. Bij de besluitvorming over de kredietverlening én tijdens de realisatie van de vernieuwbouw had het college onvoldoende aandacht voor de zeer krappe kaders die de raad aan het project had meegegeven. De post ‘onvoorzien’ was niet berekend vanuit een risico-inventarisatie, maar als restpost opgenomen in het beschikbare projectbudget. De post ‘onvoorzien’ was bij aanvang van de bouw al flink uitgeput, waardoor financiële speelruimte was verdwenen. De twee door het college achteraf aan de raad gemelde budgetoverschrijdingen – EUR 4,5 miljoen in 2021 en EUR 12,1 miljoen in 2023 – waren deels te wijten aan de voorbereiding en de planning van de nieuwbouw. Van deze overschrijding van EUR 16,6 miljoen zijn enkele posten als ‘onvoorzien’ gemeld die het college vooraf had kunnen weten. Het gaat hierbij om een bedrag van EUR 7,65 miljoen. Dit bedrag diende vooraf aan de raad te worden voorgelegd. Daarnaast kan de EUR 4 miljoen hogere aanneemsom worden gezien als een aan de raad te melden voorziene post voorafgaand aan de ondertekening van de aanneemovereenkomst. Deze is niet vanuit de risico-inventarisatie aan de raad meegedeeld. 7. De informatievoorziening aan de raad was soms onvoldoende.

Het college gaf de raad onvoldoende inzicht in de tegenspraak die uit externe adviezen naar voren kwamen. Het college heeft de raad onvoldoende tijdig en inhoudelijk betrokken bij het risicomanagement en belangrijke ontwikkelingen werden laat aan de raad gemeld. 8. Het college gaf geen samenhangende invulling aan de onderscheiden rollen die de gemeente heeft richting de ZNTM. Daardoor ontbrak de focus op het primaire publieke belang van de nieuwbouw van het theater: de toegevoegde waarde op het gebied van cultuur en leisure. Zowel college als raad hebben onvoldoende gebruik gemaakt van interne richtlijnen voor projectmatig werken (Bosch Model), het Handvest actieve informatieplicht en de checklist grote projecten die de rekenkamer in 2017 opstelde. De raad heeft op zijn beurt onvoldoende gedaan om de raadsvoorstellen, adviezen van externen en berichten van het college in een onderling verband te plaatsen en inhoudelijk te analyseren. De raad heeft zichzelf hiermee ook tekortgedaan. Aanbevelingen De rekenkamer heeft drie aanbevelingen voor college en raad: 1. Begin bij de inhoud, daarna het budget. Bij de start van een project moet duidelijk zijn wat de gewenste ambitie, doelen en effecten zijn van een (bouw)project. Ook moet duidelijk zijn welk publiek belang wordt gediend (wat hebben de inwoners eraan?).

Waar nodig kunnen alternatieven worden voorgelegd die ook invulling geven aan het publiek belang, de ambitie en 2

de beleidsdoelstellingen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de kaderstelling, de controle en het budgetrecht van de raad. 2. Ook in een politieke omgeving van raad en college mag professionaliteit worden verwacht. In de politieke omgeving van de gemeenteraad loopt het vaak (deels) anders dan in een niet-politieke omgeving. Een ‘politieke deal’ maakt immers ook een project mogelijk. Maar ook dan moet het bestuur in complexe projecten professioneel handelen. Bijvoorbeeld door informatie tijdig, volledig en overzichtelijk te presenteren, investering en exploitatie in samenhang te beschouwen, budget en risicovoorzieningen niet op voorhand in te perken en tegenspraak te organiseren. 3. Gebruik de instrumenten die voorhanden zijn. Het college en de raad hebben instrumenten beschikbaar die voldoende handvatten bieden om toekomstige projecten veel beter te beheersen. Die instrumenten zijn het Bosch’ Model 2.0, de Checklist complexe projecten en het Handvest actieve informatieplicht. Met name adequaat risicomanagement inclusief een daarop gebaseerde post ‘onvoorzien’ kan onvoorziene kostenstijgingen voorkomen. Bij complexe projecten over langere periode kan het bestuur overwegen extra waarborgen in te bouwen bij het hanteren van deze instrumenten. Zo kan de raad bijvoorbeeld een werkgroep vormen om het project actief te volgen.

Een andere mogelijkheid is dat de raad een onafhankelijke externe (adviseur, raad van advies) vraagt om het traject nauwlettend te volgen en de raad te informeren. Lessen voor de bühne? Wij realiseren ons dat het proces rond het Theater aan de Parade overeenkomsten heeft met vele andere grote projecten in het land. Ook daar zijn onderzoeken, evaluaties en aanbevelingen geweest. Toch lijkt de geschiedenis zich regelmatig te herhalen. Het is aan het gemeentebestuur van ’sHertogenbosch om de onderzoeken en aanbevelingen serieus te nemen en daarmee recht te doen aan de eigen rol en aan zijn verantwoordelijkheid naar de samenleving. Maar het bestuur moet het wel willen en er naar handelen, anders blijft de geschiedenis zich herhalen en blijven de lessen in dit rapport louter ‘voor de bühne’. Vervolg U ontvangt binnenkort nog een raadsvoorstel voor de besluitvorming in uw raad. Graag lichten wij het rapport toe in de I&O bijeenkomst van 16 september 2024. Behandeling van het rapport zou kunnen plaatsvinden in de raad van 8 oktober 2024. Dit stemmen wij af met het Presidium. Hoogachtend, Namens de Rekenkamer ’s-Hertogenbosch, dr. G.W. Goedmakers, voorzitter

3

Theater aan de Parade Lessen voor de bühne?

’s-Hertogenbosch, 19 juni 2024

1

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................................................ 1 Conclusies en aanbevelingen.................................................................................................................. 2 Conclusies............................................................................................................................................ 2 Aanbevelingen ..................................................................................................................................... 4 Hoofdstuk 1: Inleiding .............................................................................................................................. 6 1.1 Aanleiding tot het onderzoek ......................................................................................................... 6 1.2 Doel van het onderzoek ................................................................................................................. 7 1.3 Onderzoeksvragen ......................................................................................................................... 7 1.4 Aanpak van het onderzoek ............................................................................................................

8 1.5 Leeswijzer ...................................................................................................................................... 9 Hoofdstuk 2: Planning en besluitvorming vernieuwbouw Theater aan de Parade................................ 10 2.1 Besluitvorming 2011 – 2017 ........................................................................................................ 10 2.2 Instemmen met uitwerken alternatief plan (2017) ....................................................................... 16 2.3 Instemming met bouw Theater aan de Parade (2018) ................................................................ 20 2.4. Bevindingen ................................................................................................................................ 30 Hoofdstuk 3: Ontwerp- en bouwfase ..................................................................................................... 32 3.1 Realisatie van het gebouw ........................................................................................................... 33 3.2 Informatievoorziening en inhoudelijke ondersteuning aan de raad ............................................. 42 3.3 Culturele ambitie en exploitatie ....................................................................................................

45 3.4 Bevindingen ................................................................................................................................. 52 Hoofdstuk 4: Vergelijking met het project nieuwbouw Weener XL ........................................................ 55 4.1. Beschrijving van het nieuwbouwproject Weener XL ................................................................... 55 4.2 Vergelijking nieuwbouwprojecten Theater aan de Parade en Weener XL .................................. 61 4.3. Bevindingen ................................................................................................................................ 64 Hoofdstuk 5: Toepassing van de Checklist en Bosch’ Model 2.0 ......................................................... 66 5.1 Toepassing van de Checklist voor het project Theater aan de Parade ....................................... 66 5.2. Toepassing van het Bosch’ Model 2.0 ........................................................................................ 70 5.3. Bevindingen ................................................................................................................................ 74 Hoofdstuk 6: Antwoorden op de onderzoeksvragen ............................................................................. 76

Bijlage 1: Gehouden interviews rekenkameronderzoek naar Theater aan de Parade ......................... 83 Bijlage 2: Reactie college van burgemeester en wethouders ............................................................... 84 Bijlage 3: Nawoord rekenkamer ............................................................................................................ 91

Conclusies en aanbevelingen De gemeenteraad nam in de vergadering van 28 februari 2023 unaniem een motie aan waarin de rekenkamer werd gevraagd onderzoek te doen naar de besluitvorming en de bouw van Theater aan de Parade.1 De rekenkamer kreeg op 6 maart 2023 via het Presidium het verzoek om het onderzoek zoals verwoord in de motie uit te voeren. De rekenkamer reageerde op 22 maart 2023 positief op dit verzoek. De rekenkamer heeft als doel van het onderzoek geformuleerd: 1. Een analyse van het verloop van het project nieuwbouw Theater aan de Parade, inclusief een analyse welke kostenstijgingen rond het Theater aan de Parade in de toekomst mogelijk zijn. 2. Parallellen aangeven tussen de nieuwbouw van het theater en andere grote projecten van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Hiervoor is een vergelijking gemaakt met de nieuwbouw voor Weener XL. 3. Lering trekken uit de ervaringen met de nieuwbouw van het Theater aan de Parade en op basis daarvan een advies geven met betrekking tot de beheersing van toekomstige projecten.

De centrale onderzoeksvraag van dit Rekenkameronderzoek luidt als volgt: Zijn de kostenoverschrijdingen in de bouw en exploitatie van het Theater aan de Parade vanaf 2017 tot 2023 te verklaren, in welke mate kon men deze beheersen, is de raad voldoende en tijdig betrokken en geïnformeerd en hoe kunnen lessen worden getrokken voor toekomstige projecten binnen de gemeente ‘s-Hertogenbosch? Deze centrale onderzoeksvraag en de daaruit voortvloeiende 12 deelvragen worden beantwoord in hoofdstuk 6. In dit hoofdstuk worden de conclusies van dit Rekenkameronderzoek weergegeven alsmede de aanbevelingen die voortvloeien uit dit Rekenkameronderzoek. Conclusies De wijze waarop de planontwikkeling, besluitvorming en realisatie van de vernieuwbouw van het Theater aan de Parade hebben plaatsgevonden, leidt tot de volgende conclusies: 1. Verlammende voorgeschiedenis. De dialoog tussen en binnen college en raad in de fase van planontwikkeling was intensief en heeft vele jaren geduurd. De debatten bleven hangen op de afweging tussen nieuwbouw en renovatie én over een locatie van een nieuw theater. Dit leidde tot een langdurige patstelling die werd doorbroken door een politiek besluit tot “vernieuwbouw” in het coalitieakkoord van 2018. Met deze doorbraak in 2018 werden de kaders voor de vernieuwbouw van het Theater aan de Parade bepaald.

Een kritische beoordeling van deze kaders kreeg onvoldoende aandacht. 2. Ontbreken van een ambitie en beleidsdoelstellingen. Voor de vernieuwbouwplannen ontbrak een uitgewerkt en door de raad geaccordeerde ambitie in termen van doelstellingen, verwachtingen en gewenste effecten van een nieuw theater. Zowel college als raad stuurden en controleerden het project voornamelijk vanuit de vraag “hoeveel theater kunnen we 1 28 februari 2023, Raadsvergadering Agendanummer 14, Morie 2; te raadplegen: link

2

bouwen voor het beschikbare geld”. De vraag “wat levert een nieuw theater voor de stad op?” bleef ondergeschikt. Vanaf de planfase zijn college en raad uitgegaan van abstract geformuleerde ambities waardoor het publieke belang van het theater onvoldoende centraal stond. Daardoor konden en kunnen zowel college als raad niet vanuit een ambitie of beleidsdoelstelling de regie uitoefenen over het programma van eisen, het ontwerp van het nieuwe theater en de toekomstige exploitatie van het nieuwe theater. 3. Geen keuzemogelijkheden raad. Raadsvoorstellen richtten zich enkel op het voorkeursalternatief van het college en de raad kreeg geen inzage in mogelijke alternatieve oplossingen bij de besluitvorming over kredietverlening. De raad drong daar ook niet op aan en stimuleerde het college onvoldoende om heldere criteria te presenteren over de mogelijke alternatieven. De raad kreeg vanuit het college zodoende een ja/nee-besluit voorgelegd en ging op zijn beurt akkoord met het ontbreken van planalternatieven. 4. Wensdenken bij college en raad. Het college was optimistisch bij de start van het project. Meest in het oog springend zijn de zeer beperkte risicovoorziening bij aanvang (risico’s afgezet tegen de post onvoorzien) en de optimistische aanname omtrent de toekomstige exploitatie (subsidie kan gelijk blijven).

Het college nam kritische adviezen van externe experts onvoldoende mee bij de informatieverstrekking aan de raad en hanteerde verkregen externe reviews onterecht als ondersteunend aan het raadsvoorstel voor de vernieuwbouw. Tegen adviezen in onderbouwde het college niet hoe het nieuwe theater geëxploiteerd kon worden met een gelijkblijvende cultuursubsidie. Tevens stelde de raad dat de cultuursubsidie ongewijzigd moest blijven zonder dat de raad inzage had in een bedrijfsplan. De raad gaf ook aan een tweede zaal te wensen, zonder dat een aanpassing van het budget werd overwogen. In die zin was er bij zowel het college als de raad sprake van wensdenken, zowel over de vernieuwbouw als over de toekomstige exploitatie van het theater. 5. Geen inzicht in integrale kosten en baten. De voorbereidingskosten van €3,7 mln. voor het in 2017 afgewezen nieuwbouwplan zijn onterecht buiten het projectbudget gehouden. Daarmee zouden de integrale projectkosten zijn uitgekomen op € 83 mln. Daarnaast zijn de investeringen voor de vernieuwbouw en de toekomstige exploitatie van het nieuwe theater als gescheiden componenten behandeld. Daardoor hadden zowel college als raad geen inzicht in en grip op de integrale kosten en baten van het project en daarmee het meerjarige effect van de vernieuwbouw op de gemeentelijke begroting. 6. Risicomanagement schiet tekort.

Bij de besluitvorming over de kredietverlening én tijdens de realisatie van de vernieuwbouw had het college onvoldoende aandacht voor de zeer krappe kaders die door de raad aan het project waren meegegeven. De post ‘onvoorzien’ was niet eigenstandig berekend vanuit een risico-inventarisatie, maar als restpost opgenomen in het beschikbare projectbudget. De post ‘onvoorzien’ was bij aanvang van de bouw al aanzienlijk uitgeput, waardoor financiële speelruimte was verdwenen. De twee door het college achteraf aan de raad gemelde budgetoverschrijdingen – €4,5 mln. in 2021 en €12,1 mln. in 2023 – waren deels te wijten aan de voorbereiding en de planning van de nieuwbouw. Van deze overschrijding van €16,6 mln. zijn enkele posten als ‘onvoorzien’ gemeld die echter te zien zijn als onderdelen die in een gedegen voorbereiding passen. Het gaat hierbij om een voorzienbaar bedrag ter grootte van €7,65 mln. Dit bedrag diende vooraf aan de raad te worden voorgelegd. Een voorbeeld van dergelijke kosten zijn de kosten die het gevolg waren 3

van de RvS- procedure, gezien de eerdere 100% risico- inschatting en de schriftelijke bezwaren die het college had ontvangen. Daarnaast kan de €4 mln. hogere aanneemsom worden gezien als een aan de raad te melden voorziene post voorafgaand aan de ondertekening van de aanneemovereenkomst. Deze hogere aanneemsom werd vanuit de post ‘onvoorzien’ afgedekt, maar is niet vanuit de risico-inventarisatie aan de raad meegedeeld. 7. Informatievoorziening aan de raad op punten onvoldoende. Het college gaf de raad onvoldoende inzicht in de tegenspraak die uit externe adviezen naar voren kwamen. Het college heeft de raad onvoldoende tijdig en inhoudelijk betrokken bij het risicomanagement en cruciale ontwikkelingen werden laat aan de raad gemeld. De raad kreeg gedurende de projectrealisatie niet de kwaliteit aan informatie – in termen van juist, volledig, tijdig, inzichtelijk en samenhangend – die passend mag worden geacht bij een project van deze omvang en betekenis voor de stad. 8. Onvoldoende rolneming van college en raad. Het college geeft geen samenhangende invulling aan de onderscheiden rollen die de gemeente heeft richting de ZNTM. Daardoor ontbreekt de focus op het primaire publieke belang van de nieuwbouw van het theater: de toegevoegde waarde op het gebied van cultuur en leisure.

Zowel college als raad hebben onvoldoende gebruik gemaakt van het Bosch’ Model 2.0, het Handvest actieve informatieplicht en checklist grote projecten. Dat heeft mede geleid tot een onvolwaardige rolneming van college en raad tijdens de voorbereiding en realisatie van de vernieuwbouw van het theater. De raad heeft tevens onvoldoende gedaan om de raadsvoorstellen, voortgangsrapportages, adviezen van externen en diverse berichten van het college over het project in een onderling verband te plaatsen en inhoudelijk te analyseren. Mede hierdoor heeft de raad zichzelf de mogelijkheid onthouden om zijn kaderstellende en controlerende rol volwaardig uit te voeren, zoals dat past bij een project van deze omvang en betekenis voor de stad. Aanbevelingen De uitkomsten van dit Rekenkameronderzoek en de hiervoor geformuleerde conclusies vormen de basis voor drie belangrijke aanbevelingen die relevant zijn voor toekomstige grote en complexe projecten: 1. Begin bij de inhoud, daarna het budget. Bij aanvang van een project moet duidelijk zijn wat de gewenste ambitie en beleidsdoelstellingen en effecten zijn die de gemeente wil bereiken. Door vroegtijdig en eenduidig vast te stellen wat de essentie is van een project, welk publiek belang wordt gediend en hoe invulling wordt gegeven aan beleid wordt de basis gelegd. Op voorstel van het college is het besluit daarover aan de raad.

Waar nodig kunnen (plan)alternatieven worden voorgelegd die ook invulling geven aan het publiek belang, de ambitie en de beleidsdoelstellingen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de kaderstelling, de controle en het budgetrecht van de raad. 2. Ook in een politieke context, mag professionaliteit worden verwacht. In een politieke omgeving gelden (deels) andere rationaliteiten dan in een niet politieke omgeving. Een ‘politieke deal’ maakt immers ook een project mogelijk. Dit ontslaat het bestuur 4

echter niet van de verantwoordelijkheid om in grote en complexe projecten de benodigde professionaliteit te betrachten. Dit ziet onder andere toe op informatie tijdig, volledig en overzichtelijk presenteren, om investering en exploitatie in samenhang te beschouwen, om budget en risicovoorzieningen niet op voorhand al te limiteren en om tegenspraak te organiseren, expliciet te wegen en te delen met de raad. De burger wenst immers projecten die mogelijk worden gemaakt (project-initiatie), maar ook projecten die een toegevoegde waarde leveren aan de stad (project-executie). 3. Gebruik de instrumenten die voorhanden zijn. Het Bossche bestuur, college en raad, heeft instrumenten beschikbaar om grote en complexe projecten voor te bereiden, te besluiten en binnen de gestelde kaders uit te voeren. Die instrumenten zijn het Bosch’ Model 2.0, de Checklist complexe projecten en het Handvest actieve informatieplicht. Deze instrumenten bieden voldoende handvatten om toekomstige projecten veel beter te beheersen. Met name adequaat risicomanagement inclusief een daarop gebaseerde post ‘onvoorzien’ kan onvoorziene kostenstijgingen voorkomen. Bij complexe projecten over langere periode kan het bestuur overwegen extra waarborgen in te bouwen bij het hanteren van deze instrumenten. Zo kan de raad bijv. een werkgroep uit zijn midden aanstellen om het project actief te volgen.

Een andere mogelijkheid is dat de raad een onafhankelijke externe (adviseur, raad van advies) vraagt om het traject nauwlettend te volgen en de raad te informeren. Tot slot. Het proces rond het Theater aan de Parade kent overeenkomsten met vele andere projecten in het land, bijvoorbeeld theater Amare in Den Haag en de Noord-Zuid metrolijn in Amsterdam. Ook daar zijn onderzoeken, evaluaties en aanbevelingen geweest. Toch lijkt de geschiedenis zich regelmatig te herhalen. Het is aan het bestuur om de onderzoeken en aanbevelingen serieus te nemen en daarmee recht te doen aan zijn eigen rol en aan zijn verantwoordelijkheid naar de samenleving. Maar het bestuur moet het wel willen, immers: als je doet wat je deed, krijg je wat je kreeg!

5

Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding tot het onderzoek In 2017 besloot de gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch tot het uitwerken van een alternatief plan voor de nieuwbouw van het Theater aan de Parade en dat plan met een kredietvoorstel medio 2018 aan de raad voor te leggen. Daarbij is besloten het bestaande financiële kader van €50 mln. (prijspeil 2013) aan te houden als taakstellend budget. Dit is inclusief de eerder beschikbaar gestelde budgetten voor voorbereidingskosten alternatief plan TadP (tussen juli 2017 en juli 2018) en de uitgaven voor onderhoud en asbestsanering vanwege het noodzakelijk door-exploiteren van het theater ad € 2,44 miljoen. In de raadsvergadering van 3 juli 2018 is het raadsvoorstel ‘Beschikbaarstelling krediet voor alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’ geagendeerd, nadat het op 18 juni 2018 inhoudelijk is besproken in de raadscommissie Bedrijvigheid. Het raadsvoorstel is na een inhoudelijke behandeling in de raadsvergadering op 3 juli 2018 aangenomen. De bouw van het nieuwe theater start in september 2020 met de voorbereidingen voor sloop en asbestsanering. In oktober 2023 wordt de nieuwbouw afgerond en vindt de sleuteloverdracht aan de Zuid Nederlandse Theater Maatschappij (ZNTM) plaats. Op 1 maart 2024 vindt de officiële opening van het nieuwe Theater aan de Parade plaats.

In de relatie tussen de gemeente en de ZNTM heeft de gemeente de volgende rollen: •

Eigenaar/verhuurder van het gebouw Theater aan de Parade.

•

Grootaandeelhouder ZNTM.

•

Mede-financier ZNTM.

•

Beleidsmaker op gebied van cultuur, deelnemingen en ruimtelijke ordening.

•

Toezichthouder op het gebied van de vigerende regelgeving.

•

Projectleiding nieuwbouw Theater aan de Parade

In de raadsvergadering van 28 februari 2023 wordt een raadsvoorstel geagendeerd waarin gevraagd wordt het projectbudget te verhogen.2 In het raadsvoorstel wordt aangegeven dat, naar aanleiding van een actualisatie van het projectbudget, de raad in 2021 heeft ingestemd met een extra krediet van €4,445 mln. In de raadsvergadering van 28 februari 2023 wordt voorgesteld het projectbudget verder te verhogen met €12,1 mln. Het college geeft aan dat de totale kosten van het nieuwe theater daarmee op €79,245 mln. komen. De gemeenteraad neemt in de vergadering van 28 februari 2023 unaniem een motie aan waarin de rekenkamer wordt gevraagd:3

2 Raadsvoorstel Actualisatie investeringskosten en aanvraag aanvullend investeringskrediet (ver)nieuwbouw

Theater aan de Parade, raadsvergadering 28 februari 2023, registratienummer 14653376 3 28 februari 2023, Agendapunt 14 motie 2, Motie Rekenkameronderzoek Theater aan de Parade; te raadplegen:

link

6

1. ‘Nadat de nieuwbouw van het Theater aan de Parade is voltooid dit proces te evalueren. Hierbij specifieke aandacht voor kostenbeheersing bij bijzondere externe omstandigheden en de positie van de gemeenteraad hierin met als doel hier lering uit te trekken t.b.v. het ‘Bossche model’ en waar mogelijk verbeteringen door te voeren. 2. In deze evaluatie een vergelijking te maken met andere grootschalige bouwprojecten die door de gemeente ‘s-Hertogenbosch zijn ondernomen. 3. De mogelijkheden en de wenselijkheid van het vooraf inboeken van extra middelen voor kostenstijgingen in dit onderzoek mee te nemen.’ De rekenkamer krijgt op 6 maart 2023 via het Presidium het verzoek om het onderzoek zoals verwoord in de motie uit te gaan voeren. De rekenkamer reageert op 22 maart 2023 positief op dit verzoek. Het onderzoek start in december 2023, na voltooiing van het project. 1.2 Doel van het onderzoek Het door de raad gevraagde onderzoek heeft tot doel: 1. Een analyse van het verloop van het project nieuwbouw Theater aan de Parade, inclusief een analyse welke kostenstijgingen rond het Theater aan de Parade in de toekomst mogelijk zijn. 2. Parallellen aangeven tussen de nieuwebouw van het theater en andere grote projecten van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Hiervoor is een vergelijking gemaakt met de nieuwbouw voor Weener XL. 3.

Lering trekken uit de ervaringen met de nieuwbouw van het Theater aan de Parade en op basis daarvan een advies geven met betrekking tot de beheersing van toekomstige projecten. Het Rekenkameronderzoek richt zich op de planning, besluitvorming en realisatie van de nieuwbouw. Daarbij wordt onderzoek gedaan naar de investeringen in de nieuwbouw alsmede de verwachte exploitatie van het nieuwe theater in relatie tot het cultuurbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Daarbij ligt de basis voor het onderzoek in de informatie zoals die aan de raad beschikbaar is gesteld. Om lessen te kunnen trekken voor de toekomst, richt het onderzoek zich nadrukkelijk op de algehele procesgang rond de nieuwbouw van het theater. Het onderzoek stelt niet ten doel een contraexpertise te bieden of een individueel aandeel van betrokken deelnemers in het project uit te werken en te beoordelen.

1.3 Onderzoeksvragen Voor het uit te voeren onderzoek heeft de rekenkamer de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Zijn de kostenoverschrijdingen in de bouw en exploitatie van het Theater aan de Parade vanaf 2017 tot 2023 te verklaren, in welke mate kon men deze beheersen, is de raad voldoende en tijdig betrokken en geïnformeerd en hoe kunnen lessen worden getrokken voor toekomstige projecten binnen de gemeente ‘s-Hertogenbosch? Ter nadere uitwerking van deze centrale onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen in vier groepen geformuleerd:

7

A. Evaluatie van het besluitvormingsproces en informatievoorziening (beknopt feitenrelaas): 1. Welke besluiten heeft de raad in 2017 genomen ten aanzien van de investeringsbeslissing voor de bouw van het TadP en de exploitatie? 2. Welke aanvullende besluiten zijn in de periode 2017-2023 aan de raad voorgelegd? 3. Welke informatie heeft de raad van college en organisatie in deze periode ontvangen over bouw, investeringskosten, exploitatie en risico’s? 4. Is deze informatie voor de raad voldoende (geweest) om zijn controlerende rol in te vullen? (o.a. Is de raad voldoende in positie gebracht door het college? Had de raad eerder of anders moeten of kunnen bijsturen? Had de raad zelf anders kunnen handelen?) 5. Hoe heeft de kostenoverschrijding kunnen plaatsvinden? (o.a. Wat zijn belangrijkste oorzaken? Wanneer heeft deze plaats gevonden? Was deze overschrijding eerder te voorzien geweest? Welke externe factoren zoals excessieve prijsstijgingen t.g.v. oorlog en inflatie hebben meegespeeld?) 6. Heeft kostenbeheersing in 2017 en in de periode 2017-2023 voldoende aandacht gekregen? (o.a. Op welke wijze is de kostenraming, kostenbeheersing en kostenrapportages ingeregeld? In hoeverre zijn risico’s in overweging genomen in de kostenramingen? Is er op voorhand geknepen in de kosten? Is er (politieke) druk geweest om binnen een budget te komen?) B.

Reflectie op de eerdere rekenkameronderzoeken en de interne projecthandleiding ‘Het Bossche Model 2.0'’. 7. Op welke wijze en wanneer hebben de eerdere rekenkameronderzoeken naar complexe projecten (2014) en het TadP (checklist voor de raad, 2017 en 2018) een rol gespeeld in de periode na 2017/2018? 8. Zijn in dit project de stappen en aanpak van het ‘Bossche Model’ gevolgd? C. Vergelijking met andere grote projecten in de gemeente ’s-Hertogenbosch 9. Welke lering kan worden getrokken uit een vergelijking met een ander gemeentelijk project? D.

Lessen voor de toekomst

10. Was er bij de besluitvorming over de investering en exploitatie sprake van (politiek-bestuurlijk) ‘haalbaarheidsdenken’? 11. Welke lering kunnen college en gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch trekken omtrent de kostenbeheersing en informatievoorziening van het project TadP? 12. Kunnen raad en college bij toekomstige grootschalige projecten voorkomen dat de raad wordt geconfronteerd met significante kostenoverschrijdingen? En zo ja, op welke aspecten moet het dan in de toekomst daadwerkelijk anders? 1.4 Aanpak van het onderzoek Het onderzoek is gebaseerd op een analyse van relevante documenten die mede via informatieverzoeken aan het college zijn verkregen. De volgende documenten zijn als basis gebruikt voor het onderzoek: -

Documenten die in de raad zijn behandeld.

-

Externe rapporten in opdracht van college en/of raad. Beleidsnota’s.

-

Ingediende moties en amendementen.

8

-

Notulen van vergaderingen van college, raad en raadscommissies.

-

Eerdere onderzoeken van de rekenkamer.

Daarnaast zijn met 23 personen interviews gehouden om aanvullend inzicht te krijgen in bijvoorbeeld motieven voor gemaakte keuzes. De lijst met geïnterviewde personen is opgenomen in de bijlage. De interviews zijn vertrouwelijk, wat betekent dat er niet herleidbaar uit een interview wordt geciteerd in het rapport. De rekenkamer is voor de uitvoering van het onderzoek ondersteund door een extern adviesbureau, Policy Research Corporation (PRC). In het onderzoek is gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van PRC bij de in 2017 aan de raad aangeboden Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch en de in 2018 aan de raad aangeboden reactie op het raadsvoorstel voor kredietverlening voor de nieuwbouw van het Theater aan de Parade. 4 5 Tevens is bij het onderzoek gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van PRC bij diverse raadsenquêtes en onderzoeken voor gemeenteraden. 1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt een terugblik gegeven in de periode die voorafging aan het in 2018 door de raad genomen besluit tot kredietverlening voor de nieuwbouw van het Theater aan de Parade. In Hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe de nieuwbouw van het theater ten uitvoer is gebracht, waarbij wordt ingegaan op zowel de realisatie van het gebouw als de onderliggende culturele ambitie en exploitatie van het theater.

In Hoofdstuk 4 wordt het nieuwbouwproject van het Theater aan de Parade vergeleken met het nieuwbouwproject voor Weener XL, het werk- en ontwikkelbedrijf van de gemeente ‘sHertogenbosch. In hoofdstuk 5 wordt geanalyseerd hoe de Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch en het Bosch’ Model 2.0 Projectmatig werken bij de gemeente ’s-Hertogenbosch zijn toegepast tijdens de planning, besluitvorming en realisatie van de nieuwbouw van het theater. In hoofdstuk 6 worden de onderzoeksvragen beantwoord.

4 Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch.

Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, 25 januari 2017; te raadplegen: link. 5 11 juni 2018, Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’

9

Hoofdstuk 2: Planning en besluitvorming vernieuwbouw Theater aan de Parade Op 3 juli 2018 stelt de raad het krediet beschikbaar voor de bouw van een nieuw Theater aan de Parade. Hoofdstuk 2 richt zich op de meerjarige aanloop naar deze beslissing van de raad, inclusief het besluitvormingsproces, de gebruikte informatie en de discussies tijdens raadsvergaderingen. De lange aanloop zonder dat concrete besluiten en stappen tot realisatie zijn ondernomen, zijn van invloed voor de wijze waarop de besluitvorming in 2018 en de daaropvolgende realisatie hebben plaatsgevonden. De aanloop naar het beschikbaar stellen van het krediet voor de bouw van het Theater aan de Parade is onder te verdelen in twee fasen. In de periode 2011 – 2017 vindt een dialoog plaats over de locatie van een nieuw te bouwen theater en wordt voor de locatie Parade een plan opgesteld. Doordat prognoses van de bouwkosten tegenvallen, wordt dit plan niet ter besluitvorming aan de raad voorgelegd. In 2017 – 2018 wordt een alternatief plan voor nieuwbouw van het theater uitgewerkt. Dit alternatieve plan kan niet volledig los worden gezien van het eerdere plan, aangezien het alternatieve plan op verschillende gebieden voortbouwt op het eerdere plan. Vanwege deze relatie tussen beide plannen worden in 2.1 de belangrijkste beslissingen van de gemeenteraad (raad) in de periode 20112017 eveneens meegenomen.

In 2.2 volgt daarna een uitwerking hoe het alternatieve plan tot stand komt en welke discussies daarover plaatsvonden in raadsvergaderingen in 2017 en 2018. In 2.3 is aandacht voor de verschillende deelprojecten van het alternatieve plan. Hoofdstuk 2 wordt afgesloten met bevindingen.

2.1 Besluitvorming 2011 – 2017 Figuur 2.1 geeft in een tijdlijn de belangrijkste gebeurtenissen in de periode 2011- 2017 weer. Figuur 2.1: Tijdlijn planning en besluitvorming vernieuwbouw Theater aan de Parade 2011-2017 Jaar

Maand

Gebeurtenis

2011

Januari

Raad besluit tot vernieuwing van het Theater aan de Parade

2012

Oktober

Raad kiest om de bestaande locatie te behouden voor nieuwbouw

2013

Juni

Raad stemt in met voorbereidingskrediet €4,1 mln. voor uitwerking van het ontwerp

2015

September

Het ontwerp van architectenbureau UNStudio wint de aanbesteding

2016

April

Start aanbesteding voor een aannemer

2017

Januari

Rekenkamercommissie publiceert Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ‘s-Hertogenbosch Bron: Policy Research Corporation

10

In januari 2011 besluit de raad tot ‘vernieuwing’ van het oude Theater aan de Parade. In juli 2011 besluit de raad tot nieuwbouw.6 In 2012 geeft het college aan dat geen overeenstemming bestaat over de locatie van een nieuw theater, waarop het college voorstelt het proces stop te zetten. 7 Op basis van een aangenomen amendement van de coalitiepartijen wordt evenwel besloten om de bestaande locatie van het Theater aan de Parade te behouden voor nieuwbouw.8 In de zomer van 2013 stemt de raad in met een belangrijke stap in de realisatie van een nieuw Theater aan de Parade.9 Er ligt een globaal plan voor een nieuw theater dat bestaat uit twee zalen. Dit plan zal door een architect worden uitgewerkt naar eerst een Voorlopig Ontwerp (VO) en later een Definitief Ontwerp (DO). Op dat moment schat het college de kosten van dit plan op circa €55 mln. (prijspeil 2013). In de discussie in de raad benoemen veel raadsleden dat zij dit een (te) hoog budget vinden. De raad roept het college op om zo dicht mogelijk bij een budget van €50 mln. te blijven.10 Daarnaast stelt het college dat op basis van indicatieve berekeningen de subsidie voor het exploiteren van het theater niet omhoog hoeft. De raad stemt in met een voorbereidingskrediet van €4,1 mln. Zodra er een DO is kan de kostenraming nauwkeuriger worden vastgesteld en aan de raad ter besluitvorming worden voorgelegd.

6 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 25 januari 2011, p. 19.; te

raadplegen: link. Kaderstelling vernieuwing Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 5 juli 2011, p. 10; te raadplegen: link. 7 Stopzetting proces nieuwbouw theater. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 26 juni 2012; te raadplegen: link. 8 Besluitenlijst Gemeenteraad van dinsdag 9 oktober 2012. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 9 oktober 2012; te raadplegen: link. 9 Nieuwbouw theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 25 juni 2013. Te raadplegen: link. 10 Gemeente ’s-Hertogenbosch, verslag van de vergadering van de gemeenteraad op 25 juni 2013, pp. 32 – 36; te raadplegen: link.

11

Ontwikkelingsfasen van een project

Programma van Eisen (PvE): dit is een document dat de eisen, wensen en verwachtingen van een opdrachtgever of belanghebbende beschrijft met betrekking tot een bepaald project. Het wordt vaak opgesteld aan het begin van een project, meestal tijdens de initiatief- of voorbereidingsfase. Het opstellen van een PvE vereist vaak nauw overleg tussen de opdrachtgever en andere belanghebbenden om ervoor te zorgen dat alle relevante aspecten van het project worden gedekt. Het PvE kan variëren in omvang en detail, afhankelijk van de complexiteit en omvang van het project. Functioneel Ontwerp (FO): Dit ontwerp in de ontwerpfase richt zich op de functionele aspecten van het project, zoals de gebruikersvereisten, interacties en functionaliteiten. Het FO beschrijft hoe het project zal werken vanuit het perspectief van de eindgebruiker. Architectonisch ontwerp (AO): Dit is het ontwerp van constructies waarbij functionaliteit en esthetiek met elkaar worden verbonden. Het ontwerp moet aansluiten bij de eisen van de gebruiker en moet passen in de omgeving van het gebouw. Voorlopig Ontwerp (VO): Dit is de eerste fase van het ontwerpproces waarbij een conceptueel ontwerp de basis legt voor het project. In deze fase worden de algemene vereisten en functionaliteiten van het bouwwerk vastgesteld, evenals de ruimtelijke indeling en de esthetische aspecten.

In de plattegronden komt de beoogde vorm en functionaliteit van het project naar voren. Technisch Ontwerp (TO): het TO is een verdere uitwerking van het DO. In deze fase worden alle technische aspecten van het project in detail vastgesteld. Dit omvat onder andere gedetailleerde constructieberekeningen, bouwdetails, installatieplannen en materialenspecificaties. Het TO is bedoeld om de technische haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het project te waarborgen en om als basis te dienen voor de uitvoeringsfase. Uitvoeringsontwerp (UO): Het UO is het ontwerp dat gereed is om te worden uitgevoerd. Het omvat alle benodigde informatie en documentatie voor de feitelijke bouw van het project.

In het raadsvoorstel uit 2013 wordt niet expliciet omschreven in hoeverre de bouw van een nieuw theater past binnen het cultuurbeleid of wat het college met de bouw van het theater wil bereiken. Er wordt enkel vermeld dat er een functionele schouwburg gerealiseerd gaat worden. Dat wil zeggen dat het nieuwe theater “ten minste het huidige theateraanbod, in zowel kwalitatieve als kwantitatieve zin,”11 kan programmeren. In een bijlage bij het raadsvoorstel wordt gesteld dat de grote zaal zo ontworpen moet worden “dat minstens 95% van het huidige (inter)nationale theateraanbod technisch en logistiek plaatsbaar is”.12 Ook moet het nieuwe theater invulling geven aan de functie van “huiskamer van de stad”. Nadere uitleg wat dit inhoudt wordt niet gegeven. Daarnaast is er een algemene opzet voor de programmering in het raadsvoorstel opgenomen, waarin per genre (klassieke 11 Nieuwbouw theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 25 juni 2013, p. 5; te raadplegen: link. 12 Het verstandig gemiddelde. Arpots Advies, april 2013, p. 31.

12

muziek, dans, pop, etc.) een aantal verwachte voorstellingen is benoemd. Een uitgewerkt ambitieniveau (bijvoorbeeld de kwaliteit van het aanbod klassieke muziek) ontbreekt. In het raadsvoorstel uit 2013 wordt bovendien de samenhang tussen de bouw van een nieuw theater en het cultuurbeleid niet beschreven. In het vigerende cultuurbeleid is de ambitie opgenomen dat de programmering van de Bossche podia “minstens bij de top tien van kwaliteit in Nederland hoort.”13 Welke rol een nieuw Theater aan de Parade zou moeten krijgen in het realiseren van deze ambitie wordt evenwel niet aangegeven. Bij het raadsvoorstel uit 2013 wordt een bijlage meegestuurd, waarnaar het raadsvoorstel een aantal keer verwijst, in relatie tot de culturele ambitie van de gemeente ‘s-Hertogenbosch: een rapport van onderzoeksbureau Arpots over een toekomstige programmering.14 In het rapport wordt een onderscheid gemaakt tussen aanbodgericht en vraaggericht programmeren. Aanbodgericht programmeren wordt beschreven als kwalitatief hoogstaande voorstellingen, doorgaans aangeboden door podia met een hoog artistiek ambitieniveau. Aangegeven wordt dat dit economisch gezien niet het meest voordelig is, maar dat het wel een rijke programmering oplevert (klassieke muziek, dans, opera, etc.). Vraaggericht programmeren gebeurt niet vanuit een artistieke ambitie, maar om in de behoefte van een publiek te voorzien.

In de regel betreft dit amusement (musical, cabaret, etc.). Er wordt beschreven dat de programmering van het theater 50%/50% is: de helft aanbodgericht en de helft vraaggericht. Dit wordt ook gezien als het doel voor het nieuwe theater. “We concluderen vanuit de gemeentelijke opdracht dat het Theater aan de Parade (ook) in de toekomst een combinatie van een aanbodgericht en een vraaggericht podium is”15, zo schrijft onderzoeksbureau Arpots. Verdere inhoudelijke beschouwing van de culturele ambitie in de toekomst, zoals een antwoord op de vraag wat men wil bereiken met de bouw van een nieuw theater, wordt in het rapport niet gegeven. De gemeente ’s-Hertogenbosch hanteert jaarlijkse subsidieafspraken met het Theater aan de Parade.16 In het document worden de indicatoren beschreven waarop de subsidieafspraken tussen de gemeente ’sHertogenbosch en Theater aan de Parade gebaseerd zijn. Het geeft het profiel, ambities en activiteiten van de organisatie weer en hoe deze aansluiten op het gemeentelijk cultuurbeleid, op basis waarvan de organisatie een plaats heeft in de subsidietoekenningen. Met de beschreven indicatoren kan de gemeente de ontwikkelingen van het Theater aan de Parade volgen. Deze subsidieafspraken geven voornamelijk kwalitatieve beschrijvingen van de doelstellingen en bieden weinig houvast geeft om concrete resultaten te beoordelen.

Ook de gewenste effecten voor de stad (het publieke belang) worden niet expliciet naar voren gebracht als toetssteen voor het beoordelen van de prestaties van het theater. Op het gebied van het meer expliciet maken van de culturele ambitie ondernemen enkele steden initiatieven in samenwerking met culturele instanties door onder andere de volgende indicatoren uit te werken.17 De ervaring in deze steden is dat het daarnaast belangrijk is om de noodzakelijke vrijheid van handelen en artistieke autonomie van het theater niet “dicht te regelen” met indicatoren. 18

13 Maken, meemaken en meedoen. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 2009, p. 25; te raadplegen: link. 14 Het verstandig gemiddelde. Arpots Advies, april 2013. 15 Het verstandig gemiddelde. Arpots Advies, april 2013, p. 9. 16 Subsidieafspraken Theater aan de Parade 2021 17 Zo zijn in Brugge, Antwerpen, Hasselt en Deinze al verder gevorderde ontwikkelingen over het nader

concretiseren van het cultuurbeleid. 18 Zie onder andere: Maart 2005, Niet tellen maar wegen, over de zin en onzin van prestatieafspraken

in de culturele sector, Claartje Bunnik en Edwin van Huis; EAN: 9789066500006.

13

Bij de door deze steden uitgewerkte cultuurambitie worden de volgende indicatoren nader uitgewerkt: Figuur 2.2: Overzicht van indicatoren voor het realiseren van een cultuurambitie

•

Het gewenste publieksbereik, de toegevoegde waarde voor het ‘handelsmerk’ van de gemeente (bijvoorbeeld het motto “cultuurstad van het zuiden”).

•

De verhouding tussen lokale, nationale en internationale artiesten in het theater.

•

Initiatieven om artiesten te stimuleren - talentontwikkeling.

•

De soort cultuur (bijvoorbeeld klassiek, moderne kunst of specifieke thema’s) en de verhouding daartussen.

•

Verhouding tussen de hoogte van subsidie en de eigen omzet van het theater.

•

Verhouding tussen artistiek programma en zaalverhuur door het theater.

•

De dekkingsratio van het theater, in de zin van de verhouding tussen artistieke uitgaven en artistieke inkomsten.

•

De positionering van het theater in het culturele veld van de stad en daarmee de culturele status en aanzien van het theater.

•

De wijze en intensiteit van samenwerking tussen het theater en maatschappelijk relevante instellingen, zoals scholen, instellingen voor ouderenzorg of bedrijven.

•

Beschikbaarheid van het theater voor stedelijke activiteiten.

•

Het gewenste aantal en de verhouding tussen betalende en niet-betalende toeschouwers, met koppeling aan een gewenste gemiddelde toegangsprijs.

•

Een regime van sancties en beloningen bij halen of niet behalen van doelstellingen.

•

Het kunnen toepassen van flexibele subsidies, vanuit de gedachte dat extra subsidie een incentive voor het theater kan zijn om een meervoud aan omzet te genereren.

•

Bereiken van specifieke bezoekersdoelgroepen, bijvoorbeeld qua leeftijd of etnische achtergrond.

•

Gewenste ontwikkeling van levensgemeenschappen in de gemeente, vanuit de gedachte dat cultuurspecifieke groepen mensen kan aantrekken om in de stad te wonen.

•

De wijze van evaluatie van doelstellingen en indicatoren.

Bron: Policy Research Corporation

Het doel van een dergelijke concretisering van culturele ambities en daaruit voortvloeiende verwachtingen van het theater, is dat zowel de gemeentes als het theater houvast krijgen om de effectiviteit en efficiëntie van een nieuwbouw goed in kaart te brengen bij het opstellen van een Programma van Eisen en het ontwerpen van de nieuwbouw. Na realisatie van een nieuwbouw en de eerste uitvoering van de exploitatie biedt het houvast om het cultuurbeleid en de uitvoering daarvan te blijven evalueren. Het college kan daarmee tevens als grootaandeelhouder de prestaties van het theater beoordelen.

Auteurs beschrijven mogelijkheden voor cultuurinstellingen en subsidiërende overheden om het onderlinge gesprek en hun afspraken over resultaten te verbeteren. Zij geven beide partijen aanwijzingen voor het maken van zinvolle prestatieafspraken. 14

In september 2015 wordt na een aanbesteding het ontwerp van architectenbureau UNStudio gekozen19. Het ontwerp van UNStudio bevat een grote zaal met 950 stoelen en een multifunctionele tweede zaal met 420 stoelen. Vanuit dit ontwerp wordt verder toegewerkt naar een DO. In april 2016 start de aanbesteding voor een aannemer van het nieuw te bouwen theater.20 Tot gunning komt deze aanbesteding echter niet. In januari 2017 publiceert de rekenkamercommissie een checklist die de raad kan gebruiken bij de beoordeling van en de besluitvorming over de plannen van het college voor de nieuwbouw van het theater.21 Deze checklist is bedoeld om raadsleden bij te staan in hun kaderstellende en controlerende rol en budgetrecht. Op 29 maart 2017 informeert het college de raad dat de biedingen van de aannemers aanzienlijk hoger waren dan verwacht.22 De kosten van het gehele project zouden op basis van de biedingen stijgen tot ca. €71 mln. Dat valt buiten de financiële richtlijn (budget van €50 mln.) die de raad heeft meegegeven. Op 24 mei 2017 besluit het college over een raadsvoorstel om de planvorming rond de nieuwbouw van het Theater aan de Parade te stoppen en een alternatief plan uit te werken.

23 In de raadsvergadering van 11 juli 2017 stelt het college voor om de toenmalige planvorming stop te zetten.24 “Wij zijn van mening dat een bedrag van €71 miljoen voor een nieuw theater en de extra claim die dit legt op de begroting voor een groot aantal jaren, niet te verantwoorden zijn”25, zo schrijft het college. Het college is evenwel van mening dat niets doen geen optie is. Daarom vraagt het college de raad om in te stemmen met een alternatief plan voor nieuwbouw van het Theater aan de Parade. De rekenkamercommissie stuurt naar aanleiding van dit raadsvoorstel een reactie naar de raad. 26 Daarin verwijst de rekenkamercommissie naar de in januari aan de raad aangeboden checklist met de boodschap dat die voldoende handvatten biedt om de kaderstellende en controlerende rol in de komende fase van het project te blijven vervullen. Daarbij benadrukt de rekenkamercommissie het in de checklist aangegeven belang van een onafhankelijke deskundige externe ondersteuning voor de raad.

19 Voorlopige gunning architect theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 24 juni 2015; te raadplegen:

link. 20 Informatiebulletin mededelingen aan de raad week 2016 – 15. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 14 april 2016; te raadplegen: link. 21 Checklist raadsvoorstel kredietverlening voor het Theater aan de Parade in ’s-Hertogenbosch. Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, 25 januari 2017; te raadplegen: link. 22 Aanbesteding nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 29 maart 2017, p. 1; te raadplegen: link. 23 Vergadering College van B&W - besluitenlijst 24-05-2017; te raadplegen: link 24 Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 11 juli 2017; te raadplegen: link. 25 Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 11 juli 2017, p. 1; te raadplegen: link. 26 6 juni 2017, Rekenkamercommissie, Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’; te raadplegen: link

15

In reactie op het raadsvoorstel geeft de rekenkamercommissie in de reactie de volgende punten aan: •

Door het afboeken van €3,7 mln. aan voorbereidingskosten voor het nu te stoppen nieuwbouwplan wordt het zicht op de integrale kosten van nieuwbouw minder transparant.

•

Het college stelt voor het financiële kader als taakstellend te hanteren en bij het uitwerken van het alternatieve plan de vraag te hanteren “wat kan er met betrekking tot onze culturele ambities in een alternatief plan met minder bouwkosten?” Dit betekent dat culturele ambities en een daarmee samenhangend Programma van Eisen geen uitgangspunt zijn en geen houvast bieden bij het uitwerken, realiseren, en achteraf evalueren van het nieuwbouwplan.

•

Een uitgewerkt vergelijkend overzicht - van de verwachte investering en exploitatie in relatie tot de invulling van de culturele ambities - van de twee planalternatieven en het door het college voorgestelde alternatief ontbreekt.

•

Het college geeft aan dat op basis van eerste inschattingen het alternatieve nieuwbouwplan kan worden gerealiseerd voor €45 à 60 mln. inclusief indexatie. Onduidelijk is welke posten zijn meegenomen en wat de betrouwbaarheid van deze inschatting is.

•

Inzicht ontbreekt in de verwachte financiële effecten die voortvloeien uit het exploiteren van de culturele ambities, en daarmee het inzicht in de integrale (subsidie)kosten van de culturele ambities van de gemeente.

•

Het college geeft in het raadsvoorstel aan dat een stevige horecafunctie ten faveure van de theaterexploitatie deel uitmaakt van het alternatieve plan voor nieuwbouw. Niet duidelijk is in hoeverre het college hierbij rekening heeft gehouden met mogelijke verdringingseffecten ten opzichte van de bestaande horeca in de binnenstad, en op welke wijze de stevige horecafunctie doorwerkt in de subsidie voor het theater.

2.2 Instemmen met uitwerken alternatief plan (2017) Figuur 2.3. geeft in een tijdlijn de belangrijkste gebeurtenissen in de periode 2017- 2018 weer. Figuur 2.3: Tijdlijn planning en besluitvorming vernieuwbouw Theater aan de Parade 2017-2018 Jaar

Maand

Gebeurtenis

2017

Maart

Raad wordt door college geinformeerd dat biedingen van aannemers niet binnen vastgesteld budget blijven

2017

Juni

Reactie rekenkamercommissie op raadsvoorstel ‘Alternatief plan nieuwbouw Theater aan de Parade’

2017

Juli

Planvorming wordt stopgezet en raad stemt in met een alternatief plan

2018

Juli

Raad stemt in met kredietvoorstel Theater aan de Parade Bron: Policy Research Corporation

In de raadsvergadering van 11 juli 2017 stelt het college voor te stoppen met het toenmalige plan onder een gelijktijdig voorstel voor een alternatief plan voor nieuwbouw van het theater. Dit alternatieve plan is op verschillende aspecten hetzelfde als het oude plan: de locatie blijft dezelfde als het bestaande theater aan de Parade en het uitgangspunt is om binnen het vigerende bestemmingsplan te blijven. Een ander belangrijk punt dat hetzelfde blijft is het budget (€50 mln. in prijspeil 2013), zoals de raad in 2013 als richtlijn heeft meegegeven (zie 2.1). Uit de tijdens dit Rekenkameronderzoek gehouden interviews blijkt dat een verdere verhoging van het budget politiek niet haalbaar werd geacht. Meerdere partijen, zowel in de coalitie als oppositie, waren niet bereid om 16

meer budget voor een nieuw theater vrij te maken. Het college geeft aan dat dit budget door het toepassen van indexatie hoger zal uitvallen. Het college beschouwt het (geïndexeerde) budget als een uitgangspunt en hanteert vanaf 2017 de lijn om ‘zo veel mogelijk theater’ binnen de beschikbare middelen te realiseren. Om binnen het budget van €50 mln. (prijspeil 2013) te komen neemt het college kostenbesparende maatregelen ten opzichte van het oude plan. Zo gaat het alternatieve plan uit van behoud van de fundamenten en kelder en van hergebruik van zoveel mogelijk onderdelen van het oude theater. Het kwaliteitsniveau qua architectuur en inrichting van het theater wordt versoberd. Daarnaast stelt het college voor om de tweede zaal (ca. 420 stoelen) te laten vervallen en het nieuwe theater te beperken tot één grote zaal met ca. 1000 stoelen. Het alternatieve plan is voorgelegd aan twee externe bureaus voor een bouwkostenraming: Royal Haskoning DHV (RHDHV) en DVP. Het college concludeert uit de berekeningen van beide bureaus dat het alternatieve plan binnen het geïndexeerde budget kan worden uitgevoerd.27 De uitgangspunten waarop de bureaus hun berekeningen doen verschillen onderling sterk. RHDHV stelt de hoogte van de post onvoorzien op 10%, terwijl DVP uitgaat van 5%. Bijkomend worden er ten aanzien van de risico-indexatie en marktwerking verschillende percentages gebruikt.

Een ander belangrijk onderscheid is dat de bureaus uitgaan van resp. 8.000 m2 bruto vloeroppervlak (BVO) en 9.400 m2 bvo28. Het college verklaart dit verschil door te stellen dat er nog geen Programma van Eisen (PvE) of een schetsontwerp is vastgesteld en aan de bureaus ter beschikking is gesteld, waardoor er nog geen vloeroppervlak voor het te realiseren gebouw bekend is. Evenwel geeft het college in het latere raadsvoorstel van 2018 aan: “Omdat veel kostenposten worden geraamd op basis van het BVO <Bruto Vloeroppervlak>, is het erg belangrijk, dat alle partijen hetzelfde uitgangspunt hanteren”. 29 Het is niet duidelijk waarom het college aan beide bureaus het PvE uit 2014, dat in 2018 is gebruikt als basis voor het Functioneel Ontwerp voor het nieuwe theater, niet heeft meegegeven als basis voor de bouwkostenramingen. 30 Het gevolg is dat beide partijen voor de inschatting van de grootte van het nieuwe theater een eigen inschatting hebben gemaakt op basis van verschillende uitgangspunten.

RHDHV heeft daarbij de oppervlakte van het bestaande theater aangehouden, terwijl DVP als uitgangspunt het ontwerp van UNStudio heeft genomen, waarbij de kelder en de tweede zaal niet zijn meegerekend.31 De uitkomst van de ramingen van beide bureaus laat enerzijds een substantiële spreiding zien in de verwachte omvang van het nieuwe theater (meest omvangrijke BVO is 17,5% groter dan de kleinste BVO) terwijl anderzijds de spreiding in de verwachte investeringskosten (hoogste investeringskosten is 4,5% groter dan laagste kosten) aanzienlijk kleiner is. Het college legt bij de presentatie van deze cijfers aan de raad niet uit hoe deze verschillen kunnen worden verklaard en wat deze verschillen betekenen voor het toepassen van de ramingen van beide bureaus op het voorgenomen nieuwbouwplan. De uiteindelijk gerealiseerde nieuwbouw van het theater is qua vloeroppervlak aanzienlijk groter dan de inschattingen van beide bureaus (resp. 43% en 22,5%). 32 Het is dan ook niet duidelijk hoe het college tot de conclusie komt dat de berekeningen van beide bureaus een bewijs 27 Memo Kostenraming Alternatief Theater Voorstel. Gemeente ’s-Hertogenbosch, 23 juni 2017; te raadplegen: