De Gezinsadvocaat onderzoeksrapport Hart van Brabant

Een weging van het type value for money is nodig in situatie 2 en 3. In het geval van de GA-Pilot zijn per stap de volgende keuzes gemaakt. Voor stap 1 is van de fasering van de GARAGE-studie gebruik gemaakt; de follow-up fase is beperkt ingevuld. Een gevolg daarvan is dat, als de GA-werkwijze effectief is, dat de kostenvoordelen onderschat worden. Dat is echter cf. Het principe van vermijden van 'zich rijk rekenen'. Voor stap 2 is deels gebruik gemaakt van de tot nu toe meest uitgebreide financiële studie rond complexe scheidingen van Batterink, en daarnaast van de eigen kosten informatie uit de GA-Pilot. Er is net als bij Batterink gekozen voor indeling in 3 groepen van stakeholders die kosten dragen: de ouders zelf, het Rijk en de Gemeente. Voor stap 3 zijn de kansen waar mogelijk gehaald uit de GA-Pilot, daarnaast uit een formeel subonderzoek onder de GA-professionals wat betreft inschattingen waarin de Pilot niet kon voorzien; voorts uit openbare bronnen m.n. het eerdergenoemde rapport van Batterink en het CBS. Voor stap 4 is een rekenmodel ontworpen, waarin de inputgetallen (kansen, kosten, effecten) konden worden ingevoerd, evt. met varianten, waarna het rekenmodel allerlei uitkomsten berekende. Dat kan met verschillende aantallen gezinnen als basis. Wij kozen voor 31 gevallen cf. de werkelijke omvang van de studie. Steevast wordt bij de output cf.

Batterink onderscheid gemaakt in de 3 betalers. De uitkomsttabel met de vergelijking GA-werkwijze vs. 2 advocaten benadering, voor een mix van oranje en rode casus, zoals in de GA-Pilot, ziet er met de meest plausibele gegevens als volgt uit (zie figuur 3.17 op volgende bladzijde).

40

Figuur 3.17:

Kostenvergelijking GA-werkwijze vs. 2 advocaten benadering. N=31, 40% rood

Het gaat om de vergelijking in een situatie van 40% rode, en 60% oranje casus (de resultaten voor andere verhoudingen kunnen ook worden berekend). De cijfers zijn hier berekend voor 31 casus, dus 12,4 rode en 18,6 oranje casus (bij deze aanpak van presenteren zijn gebroken aantallen onvermijdelijk). De meest rechtse 2 kolommen, met totaalcijfers onder 'BALANS' in rode en groene vakken, tonen de balans van de vergelijking. Er staan rode cijfers als de GA-werkwijze duurder is of minder oplevert. Uit de cijfers volgt dat de GA-werkwijze een ongekend groot economisch en financieel voordeel heeft, voor alle stakeholders. In de aanmeldingsfase wordt bij de GA-werkwijze wat meer uitgegeven, maar daarna worden grote baten gezien (we ronden af op 1000-tallen). In de GA-fase ligt het voordeel tussen de €38.000 en €93.000, afhankelijk of men voor (zowel GA als 2-advocaten) een lage of een reële schatting hanteert. In de rechtbank + directe follow up fase (de inzet van gemeentevoorzieningen als het misgaat bij de zorg voor de kinderen) gaat het om veel grotere verschillen, ruim €300.000, en als je beroepszaken meeneemt €350.000 ten gunste van de GA-procedure. Het totaalverschil is €512.000 tot €567.000 euro, voor 31 casus; per casus zijn de all-in baten van de GA-procedure minimaal ca. €17.000.

De grootste profiteur is de Gemeente (ca 40%) en de ouders (ca 40%, je moet de baten door 2 delen voor het voordeel per persoon, dan wordt het 20%+20%), daarna het Rijk voor 20%. Voor gemeentelijke voorzieningen zal vaak gelden dat de impact kortere wachtlijsten oplevert, en niet meteen macro financiële besparingen, maar sommige trajecten (uithuisplaatsingen) zullen waarschijnlijk wel snel tastbaar financieel voordeel opleveren. Net als in het expert-panel gedaan is, kan men ook kijken naar de voordelen in natura. Er zijn per 31 casus ruim 23 rechtszaken minder. De GA-procedure lijkt ook voor het kind gunstig: op 31 casus 2 OTS minder, en 1.5 uithuisplaatsing. Het lijkt niet veel, maar het gaat om het voorkómen van grote (voorkomen) schade voor het kind, en grote (voorkomen) kosten per casus. Daarnaast nog de ontwikkelingsvoordelen voor het kind (minder doublures, betere schoolkwalificaties). De samenvatting van de scenariostudie, met inbegrip van onderzochte varianten in de aannames is: onder alle scenario's heeft de werkwijze met een GAGW-koppel enorme economische voordelen, en voor Gemeente en Rijk even zo grote financiële voordelen.

Deze voordelen zijn zó groot, dat het nog steeds de moeite waard is de GA-werkwijze te kiezen als daarvoor 2 keer zoveel uren voor GA+GW samen nodig zijn, als nu voor 2 advocaten, met een gelijk tarief als nu vaak als rekentarief voor de advocaat geldt (euro 180).

41

Het omgekeerde geldt niet: het maar gedeeltelijk uitvoeren van de GAGW-werkwijze (bijv. een GW voor slechts de helft van de tijd betalen) is niet lonend; het levert waarschijnlijk nog maar nauwelijks positieve effecten op, en geeft waarschijnlijk wel extra kosten (vergelijk het aanstellen van een anesthesist voor slechts de helft van de operatie). De belangrijkste onzekere factor is de kans dat na een GA-convenant vaker dan anders nog een rechtbank procedure noodzakelijk is, met inzet van allerlei hulporganisaties. Deze onzekerheid zou via follow-up van bijv. de GA-Pilot casus helemaal kunnen worden weggenomen. 3.6.7 Blok 6: Kwalitatieve observaties rond het GA-proces We evalueren hier de verschillende fasen, in het licht van de gestelde doelen, en kijkend naar de inrichting van – naar het oordeel van de onderzoekers - vergelijkbare processen. Aanmeldingsfase: organiseren instroom en snelle start De aanmeldingsfase is in de Pilot gerealiseerd in de vorm van een aanmeldingsloket met een eindverantwoordelijkheid van expert-professional. Er vond een eerste beoordeling van geschiktheid plaats, gevolgd door de koppeling van de aanmeldingskandidaat aan een GAGW-koppel. Voor de studie regelde het aanmeldingsloket dan ook nog de financiële afspraken.

De weg naar het aanmeldingsloket was tweeledig, met een rol voor toeleverende gemeente-loketten en instellingen, en daarnaast voor doorverwijzende collegae. De uitwerking van het aanmeldingsproces tot een loket was niet een primair aandachtspunt van de GAPilot, de totstandkoming was meer een pragmatische oplossing voor de werving/instroom en de geldzaken. Maar achteraf is de conclusie onvermijdelijk dat een aanmeldingsloketfunctie onderdeel van de GAGW-werkwijze is, en mogelijkheden biedt tot verdere procesverbetering. Enige coördinatie, lokaal of regionaal, op het niveau van de advocatuur is sowieso nodig liefst met uniforme – landelijke gestandaardiseerde - triage met een formeel instrument. Die aanmeldingscoördinatie staat niet haaks op de 'markt': ook in de zorg zijn er diverse situaties waarbij instroom enigszins gereguleerd wordt door de aanbieders, zonder dat van marktverstoring sprake is – van dialyseplaatsen tot huisartseninschrijvingen, van kraamzorg-bij-arbeidsmarkt-krapte tot eerstehulpdiensten. Overigens is de advocatuur al bekend met procesregie bij bijv. toevoegingen en piketdienst. Bij complexe scheidingen dient de aanmeldingsfunctie een duidelijk cliëntenbelang: bekorten van de doorlooptijd.

De GA-Pilot heeft met de advocatuur een zeer efficiënte doorloop gerealiseerd, ondanks dat, of misschien wel juist doordat verschillende kantoren waren betrokken, en in staat waren samen te werken met een hoogwaardig, klein bezette backoffice. Gezien de verantwoordelijkheden (ook voor registratie) heeft de advocatuur hier ook in de toekomst zelf het primaat. De sleutelrol van gemeenten als verwijzer is onomstreden, zij zijn in het huidige decentrale landschap voor scheidingsproblemen een spil, maar niet van dit operationele stukje van het juridisch proces. Een ander belang, maar dan voor de professionals, is dat een aanmeldingsloket kan bijdragen aan het verminderen van het aantal no-shows – waarvan we er ook in de GA-Pilot diverse zagen. Triage in aanmelding uitbreiden met formele, semi-kwantitatieve risicotaxatie Er is bij aanvang van het proces een verbeteringsmogelijkheid. In de aanmeldingsprocedure was geen formele triage ingebouwd, met een triage-protocol. De initiële kleurcodering was een subjectieve expert inschatting, en in de evaluatie is vastgesteld dat kleurcoderingen verschoven zonder duidelijke risicoverandering – eerder als gevolg van veranderde tijdinschatting – en hetzelfde waren bij casus die in objectieve zin aanzienlijke complexiteitsverschillen kenden (in het oranje-rode gebied).

42

Het door de onderzoekers ook vanwege onderzoeksredenen geïntroduceerde risicotaxatie systeem kan als startpunt dienen. Het is semi-kwantitatief, gebaseerd op soortgelijke systemen elders, en erkent de sleutelonderdelen van de GA-werkwijze. Het reeds in het begin (aanmelding) goed inschatten van risico, met een expertoordeel als sluitstuk, is net als het realiseren van een zeer korte doorlooptijd in het begin, van wezenlijk belang voor het succes van de GAGW-werkwijze als geheel. Zo’n verkort semikwantitatief systeem staat een uitgebreider intake in de GA-fase niet in de weg, kunnen eerder ondersteunen wat meer of minder aandacht moet krijgen. Zoals ook in de medische zorg gebruikelijk is kan de triage informatie niet alleen voor de casus zelf maar ook als management-informatie worden gebruikt, deels richting verwijzers (gemeente), deels voor kwaliteitsprocessen in eigen kring, en zelfs voor prospectieve bekostiging. Matching van geschikte aanmeldingen aan een GAGW-koppel De matching heeft tijdens de GA-Pilot een praktische evolutie ondergaan: uiteindelijk werden GAGWkoppels primair op basis van beschikbaarheid geselecteerd. Dit element van de procedure – bij acceptatie van de GA-werkwijze – moet bestendig worden ingericht. Vooralsnog is er eerder een situatie van schaarste ((de markt is aanbod gestuurd, en zal vermoedelijk zo blijven)), dus voor de hand ligt het cf.

de Pilot werken met een geactualiseerde pool van gekwalificeerde GA’s en GW’s, met uitwijkmogelijkheid naar aangrenzende regio’s. De praktijk zal leren of er in bepaalde vormvaste GAGWkoppels ontstaan. Casus-registratie Er zal onzes inziens een vorm van centrale registratie noodzakelijk zijn (inclusief bekostiging) met gedifferentieerde toegang. De huidige digitale Pilot-registratie kan (na verwijderen van enkele onderzoeksvragen) door anderen gebruikt worden, aangezien het als multidisciplinaire-registratie is ontworpen. Het inbouwen in IT van bestaande stakeholders is bewezen een onbegaanbare weg: duur, log en er ontstaat altijd een conflict over zeggenschap over inhoud en data. Aangezien de GA de 'hoofdbehandelaar' is voor het juridische proces is deze de primaire houder van de casus-registratie; de cliënten weten dan ook dat de privacybescherming eenduidig in haar/zijn handen ligt, en het belang voor het opnemen van informatie en de precieze vorm waarin, wordt primair voor dit proces gewogen. Zoals het hoort. Bij digitalisering van de dossiervoering zal de vraag naar privacy, en meer algemeen de AVG, klemmender worden gevoeld dan bij papieren dossiervorming, maar feitelijk is de AVG ook bij papier onverkort van toepassing.

De onderzoekers stellen vast dat – niet anders dan elders – de prijs van de passieve veiligheid van alleen papieren dossiers te hoog is: ook het kwaliteitsproces van GA en GW zelf wordt hierdoor ernstig gehinderd. Er is voldoende wet- en regelgeving om digitalisering goed te regelen, en als start kan de onderzoeksregistratie worden voortgezet (die is opschaalbaar ontworpen). Op dit moment is niet scherp omschreven wie wat voor soort toegang tot welk dossier en welke dossierinformatie heeft. Er zijn bij elke casus veel partijen betrokken. Welke informatie mogen GA, GW en de verwijzer of het loket delen? Welke verwijderrechten hebben de cliënten? Dat is, ongeacht de vorm van het dossier, aandachtspunt. Een ander aandachtspunt vormen de privacybelangen van het kind. De ouders zijn hier de jure belangenbehartiger, maar de facto maken zij dat niet altijd waar. Er zijn geen regels voor dissensus tussen de ouders. En welke status hebben bijv. de schoolgegevens, of de risicotaxatie gegevens en de soms zeer uitgebreide medische gegevens (ook over niet-psychische zorg). In een conflictmodel blijft het gemakkelijk bij 'ik niet, dan jij ook niet' – maar daar heeft het kind niet veel aan. Het GA-model maakt deze data-toegankelijkheid expliciet, in het kind belang. In de GA-Pilot zijn data-zaken niet op de proef gesteld omdat vrijwel alle casus in convenanten eindigden.

43

GA-fase: het begin is duidelijk, maar wanneer stoppen? Ook als we ervan uitgaan dat de GA-werkwijze effectief is, zijn de volgende 2 vragen binnen de studie nog aan de orde: 1) is tijdig het falen van de GA-werkwijze in een specifieke casus vast te stellen en 2) is de inzet van de GW over het hele traject noodzakelijk? We zien dat sommige GAGW-zaken lang duren, maar binnen de observatietermijn van de GA-Pilot was geen enkele zaak langdurig, met de inschatting van de GA-uitvoerders over wat bij een 2 advocatensituatie zou kunnen worden verwacht als uitgangspunt. De onderzoekers misten wel een stop-regel. Die zou onzes inziens niet per se op grond van tijd, maar op grond van a. voortgang in conflictpunten, en b. ontwikkeling op de escalatieladder kunnen worden bepaald. Immers, er kan ook een persoonlijke mismatch zijn. De vraag naar de aanwezigheid van de GW gedurende de hele casusperiode lijkt gezien de resultaten niet meer zo relevant. We observeerden daarbij nu al dat de GA wat meer uren dan de GW registreert. Toch lijkt het nuttig na te denken over een ankerpunt in de GA-fase waarbij de instrumentele rol van de GW als beëindigd wordt gezien. Onduidelijke inrichting van de afsluiting van de GA-fase In de GA-Pilot was geen sprake van eenvormigheid. In sommige gevallen deed de GA een gemeenschappelijk verzoekschrift.

In sommige gevallen werd de laatste hand aan convenant en/of zorgregeling gelegd door een mediator of incidenteel een andere advocaat. Dit lijkt de onderzoekers, gezien de tijdkosten van informatieoverdracht en het onvermijdelijke delay, inefficiënt en niet gewenst. Het is aannemelijk dat dit extra kosten genereert, en verlies aan informatie en ook voor de cliënt onduidelijke verantwoordelijke rolverdeling introduceert. Het is daarbij zeker bij (voorheen) rode casus niet onmogelijk dat het conflict weer enigszins oplaait als alles op papier wordt gezet, en dan is de terug verwijzing naar het GAGW koppel uiteindelijk omslachtig. Nazorg en monitoring resultaat Dit onderdeel is niet ver uitgewerkt bij de GA-werkwijze. Dat is begrijpelijk, omdat op dit moment het juridische perspectief op het scheidingsproces impliceert dat de zaak met een goedkeuring of uitspraak van de rechter letterlijk is afgedaan. Er is niet, zoals bij medisch-specialistische zorg, nog een nacontrole op de polikliniek van de rechtbank. In de GA-Pilot is er wel monitoring van het vervolg geweest voor eigen rekening van GA en/of GW (de tijd was al 'op'). De koppels wilden zelf weten of het vervolg uitpakte zoals gehoopt of gedacht, en vaak was de gedachte dat een nagesprek nog een klein beetje hulp of sturing kon bieden.

We durven hier wel te stellen dat afsluiting van juridische zorg direct na het convenant niet van deze tijd is: nazorg zou bij iedere complexe professionele dienstverlening onderdeel van de interventie moeten zijn, ook bij het 2-advocatenmodel. De noodzaak is hier extra groot vanwege de kwetsbaarheid van de convenantafspraken; het succes van de aanpak berust op naleving en zo nodig handhaving. Er wordt juist bij complexe scheidingen veel gevraagd (in een situatie waarin de ouders vaak mentaal niet optimaal zijn). Er is ook een andere reden voor een follow-up na circa 6 maanden, namelijk registratie van de uitkomst zoals de conflictpuntstatus en de ontwikkeling van kinderen en ouders. Ook in de medischspecialistische zorg zijn termijnen van een half jaar bij de bekostiging gebruikelijk, met vastlegging van behandeluitkomsten. Zo’n procedure hoeft, indien ondersteund door een eenvoudig digitaal registratiesysteem niet meer dan 10-15 minuten tijd te kosten. Dan ontstaat de mogelijkheid terug te koppelen op eerder genomen beslissingen of – meer in managementzin – bepaalde strategische keuzes bijv. in de handleiding te evalueren.

44

Maar de onderzoekers realiseren zich dat zo’n kwaliteitssysteem ver af staat van de huidige professionele cultuur. De rol van toevoegingen i.e. financiële bijstand voor de rechtshulp bij scheidingen Oppervlakkig gezien heeft de GA-Pilot weinig te maken met vraagstukken rond financiële bijstand bij scheidingsrecht, met daaraan gekoppeld nog discussies over het honorarium van advocaten (en eventueel GW’s) wat over specifieke inkomenspolitiek gaat, en discussies over beperken van toegang tot het recht als zodanig via financiële instrumenten wat meer algemene inkomenspolitiek is. Een toevoeging is daarbij een specifieke vorm van bijstand in een situatie dat de cliënten niet kunnen kiezen om van het rechtssysteem gebruik te maken. Uit de cijfers blijkt dat de GAGW-werkwijze meer tijd vraagt dan de impliciete urennorm van een toevoeging in de huidige situatie. Maar die is in oranje en rode zaken – naar ieders oordeel – in verregaande mate niet toereikend (vaak tientallen procenten). Of, zoals door het Rijk aangenomen wordt, goedkopere en duurdere zaken elkaar in evenwicht houden, is op het niveau van kantoor of regio (en daar hebben we hier mee te maken), maar valt te betwijfelen: de verdeling van kwetsbaarheid en (im)materiële resources is niet willekeurig. Dat is relevant omdat zo de regels rond de vergoeding van toevoegingen, lokaal sterk verschillend kunnen uitpakken.

Economisch gezien bespaart de GA-werkwijze tijd, in ieder geval tijd van de rechtbank, en tal van andere partijen, in de GA-Pilot in gelijke mate bij casus met en zonder toevoeging. Het is verder aannemelijk dat de GA-werkwijze niet méér tijd van de GA en GW vraagt, dan de tijd van 2 advocaten in het bestaande model, als zij vergelijkbare doelstellingen hanteren. Eerder minder. Met deze informatie kan een wetenschappelijk standpunt over toevoegingen worden ontwikkeld. Als men alleen naar het financiële perspectief van het Rijk kijkt, en dat belang niet opdeelt in verschillende financieel-administratieve processen waarbij organisatieonderdelen van het departement van Veiligheid en Justitie elkaar financieel beconcurreren, dan levert de GAGW-werkwijze een enorm financieel voordeel voor het Rijk in het algemeen, en dit ministerie in het bijzonder. Financieel zijn er krachtige argumenten om deze werkwijze te bevoordelen via volledige financiële compensatie bij toevoeging. Maar, omgekeerd, het maar gedeeltelijk financieren van rechtshulp via toevoeging heeft bij de GAGW-werkwijze een veel groter negatief gevolg dan het inperken van de 2-advocaten. (Denk aan het niet betalen, of tegen een veel lager tarief betalen van de GW, maar ook het handhaven van de huidige maximum uren norm).

Voor de GAGW-werkwijze geldt namelijk niet dat het effectiviteitsverlies (en de overall kostenstijging) proportioneel zijn, aan de onder-vergoeding (rekenen met een fictief honorarium dat 2/3 of minder is van de markt komt feitelijk neer op 2/3 van de uren betalen). De stelling 'Penny wise, pound foolish' zou hier niet eens zijn overdreven. 3.7 Conclusies, overige bevindingen en aanbevelingen 3.7.1 Conclusies t.a.v. de onderzoeksvragen De primaire onderzoeksvraag was of met de GA-procedure vergeleken met het 2-advocaten-model, in een praktijkproef op grote schaal bij complexe scheidingen van categorie oranje of rood, betere resultaten worden vastgesteld, in procestermen en in inhoudstermen, en bezien vanuit verschillende stakeholdersperspectieven. Op basis van de GA-Pilot is een duidelijk antwoord mogelijk voor de onderzochte casus. Bepaling van de uitkomsten op tevoren gedefinieerde doelen leverde op dat er in iedere onderzochte richting, bij vrijwel iedere casus, voor alle stakeholders overtuigende, vaak grote voordelen zijn vastgesteld voor de GA-procedure. De aard van dit resultaat was enigszins verwacht, maar niet de omvang en consistentie. Er was geen aanwijsbare invloed van achtergrondkenmerken van de cliënten op de uitkomst.

45

In detail waren de uitkomsten als volgt. Juridisch procesmatig: slechts 1 van de afgeronde casus werd een rechtszaak (onder vermoedelijk evengoed gunstiger voorwaarden), 13 andere werden per convenant afgesloten, waar anders een rechtszaak onvermijdelijk was geweest. Wat betreft de kinderen werden er geen calamiteiten in de sfeer van ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing vastgesteld, waar die in de bestaande benadering wel werden verwacht. We zagen ook geen (signalen van) ouderverstoting. De periode van observatie is te kort om iets over indicatoren zoals doublures op school en ziekteontwikkeling te zeggen. Wat betreft het proces: de doorlooptijd in de beginfase (aanmelding) was 4 weken, soms korter, zonder discontinuïteit. Hoewel vergelijkingsgegevens ontbreken is de vastgestelde gemiddelde doorlooptijd van een oranje-rode casus ca. 10 maanden (vanaf intake t/m convenantondertekening). Dat is korter dan anders het geval was geweest. Wat betreft de kosten werd vastgesteld dat van zeer grote kostenbesparingen sprake is, voor alle 3 de relevante stakeholders, het Rijk, de Gemeente en de ouders zelf. Bij dit alles leken uitkomsten van toevoegingen dezelfde. Er zijn zeker (relatief kleine) verbeterpunten, maar de vraag naar uitbreiding van toepassing ook tot bijv. groen-oranje casus en casus die stuk zijn gelopen ligt méér voor de hand, dan enige beperking van toepassing.

De secundaire onderzoeksvraag was: als betere resultaten zijn vastgesteld, wat is daarvan de validiteit en zekerheid op korte en lange termijn? Ook hier lijkt een duidelijk antwoord mogelijk. Ondanks de bescheiden aantallen in termen van volledige afgeronde casus, menen de onderzoekers dat de resultaten relatief zeker zijn voor de onderzochte categorie complexe scheidingen. De volgende argumenten zijn aanwezig. - de GA-methode berust op een specifiek proces, waarvan tussenstappen kunnen worden gemeten, en die waren consistent met het eindresultaat. - een expert-panel van 3 leden heeft ieder van de 13 convenant casussen beoordeeld, elk lid afzonderlijk, met een gedetailleerde onafhankelijke beoordelingsmethodiek. Er was een grote convergentie in hun beoordeling van de GA-effecten op 9 deelcriteria (inhoud en proces), en deze was steeds in het voordeel van de GA-procedure met een wat kleinere 'winst' als de complexiteit wat kleiner was. - elke casus had uiteindelijk een unieke combinatie van een GA en een GW, geen koppel was hetzelfde; toch werden steeds dezelfde gevolgen gezien; dit wijst op een methode-effect en niet op een effect door specifieke persoonlijke expertise. Deze zekerheid van gunstige gevolgen strekt zich uit tot en met het moment van convenantafsluiting. Zelfs als er enige terugslag is, is er grote winst, primair voor rechtbank en advocatuur.

Ze is uiteraard minder zeker voor de periode na de observatietermijn d.w.z. na het convenant, maar ook hier zijn de vooruitzichten gunstig als de GA-werkwijze wordt gevolgd van nazorg om in de beginfase nog even desgewenst bij te sturen. Een tertiaire onderzoeksvraag is: als de GA-werkwijze beslissende voordelen lijkt te hebben, is de werkwijze dan haalbaar en duurzaam, waarbij ook het bestendiging van de methodiek, het leertraject, de beschikbaarheid van personeel, de registratie, en de bekostiging worden meegenomen? Een antwoord hierop kan grotendeels uit de GA-Pilot worden afgeleid. De methodiek is operationeel goed haalbaar, zoals min of meer bewezen wordt door het succes van de GA-Pilot en reacties van deelnemers. Met uiteindelijk relatief eenvoudige middelen, zonder extra incentives (de GA’s en GW’s kregen niet betaald voor hun niet-cliëntgebonden tijd) is een compleet nieuwe aanpak inclusief registratie effectief geweest in een regio, onder verder natuurlijke omstandigheden. Maar politieke haalbaarheid komt in de volgende vraag aan de orde.

46

De vierde vraag: hoe is de acceptatie van alle stakeholders? Die vraag is moeilijk te beantwoorden om meerdere redenen. - Er zijn veel stakeholders en sommige zijn intern nog onderverdeeld; de ervaren voordelen voor de cliënten (ouders, kinderen) of financiële voordelen voor de stakeholder zijn niet allesbepalend. Zowel het betrekken van een gedragswetenschapper in het primair proces, als de intrinsiek multidisciplinaire werkwijze met een standaardfilosofie en elementen van supervisie en meting van kwaliteit passen niet bij de huidige inrichting van het werk. - Het stellen van een optimum, richtlijn, past niet bij de volledige autonomie van de advocatuur om het scheidingsproces naar eigen zienswijze in te richten - Functionele samenwerking tussen uitvoerenden (en dat is een kenmerk van juist de GA-procedure) is minder eenvoudig als er veel verschillende financieringssystematieken zijn, met als bijzonder aandachtspunt zeer grote tariefvariatie in de advocatuur. 3.7.2 Overige bevindingen We verwijzen naar de hoofdtekst voor een volledig overzicht van die bevindingen. Net als hiervoor geldt dat de studie relatief klein is, en vermoedelijk wel representatief is voor de regio, maar ook dat de regio niet in alle opzichten representatief is voor heel Nederland.

Dat betekent er bij de vermelde overige bevindingen dat sprake is van een duidelijk signaal, of van een bevinding die ons inziens in ieder geval nader aandacht verdient, maar niet van een 'bewijs'. De belangrijkste overige bevindingen waren de volgende (in willekeurige volgorde). - Slechts de helft van de aangemeld en was gehuwd of had een geregistreerd partnerschap; de aard van de formele relatie tussen de ouders speelt mogelijk een rol bij complexe scheidingen; daarbij zijn de kinderen relatief jong; complexiteit is hier vaak extra groot door het niet afdwingbare karakter van het ouderschapsplan. - Er vallen, meer dan verwacht, gezinnen af in een vroeg stadium van de procedure, zowel bij aanmelding als na intake. Of dat meer dan onder het 2 advocatenmodel is, is moeilijk te zeggen, maar het lijkt aangewezen een warme overdrachtsprocedure te realiseren bij verwijzingen (via een loket, of anderszins). - Het actieve management van de doorloop in het proces blijkt een kritische succesfactor; dat vereist allerhande werkafspraken als onderdeel van de GA-procedure; dat gaat niet om 'voordringen'. - Met een door de onderzoekers ontwikkelde verkorte vorm van het risicotaxatie instrument was het mogelijk prospectief een schatting te maken van de benodigde GAGW-tijd, en hoog risico op uitval.

- Er waren meerdere bevindingen die raakten aan het thema gender en aan het thema emancipatie: * het viel op dat in vrijwel alle casus er een zeer traditioneel rollenpatroon was tussen vader en moeder, met een geringe zorgrol voor de vader. Dat had niet te maken met verschil in opleidingsniveau. * de mogelijk belangrijkste nevenbevindingen is dat de gezondheid en kwaliteit van leven ernstig gestoord/verstoord is, bij mannen nog wat meer dan vrouwen; specifiek onderzoek naar mentale gezondheid laat op het terrein van angst en depressie zien dat bij aanvang van het scheidingsproces (eerste afspraken), in de grote meerderheid van de gezinnen tenminste 1 ouder op het niveau zit dat mentale medische zorg gerechtvaardigd zou zijn. Het werpt ook een licht op de werkzaamheid van de GA-procedure. * in deze specifieke groep valt op dat bij complexe scheidingen de vader er slechter afkomt (maar het accepteert). - Een praktijkbevinding was dat de uniforme minimale casusregistratie, zoals gebruikt in de GAPilot/GARAGE-studie, in combinatie met een standaard-presentatie vorm van een casusregistratie,

47

uiterst effectief bleken in de communicatie tussen experts in een multidisciplinaire omgeving. Deze kan overwogen worden bij bijv. rechtbankprocedures en bij het 'appointen', zie paragraaf 5.2.4. 3.7.3 Aanbevelingen De onderzoekers bevelen aan, zonder uitstel, de proefimplementatie uit te breiden, waarbij als regio (delen van) de provincie Noord-Brabant voor de hand ligt, in samenwerking met gemeenten, de advocatuur en de rechtbank(en). Met deze regionale partijen bestaat ervaring, zij hebben expertise op politiek en inhoudelijk niveau. De financiële vormgeving moet 3 zaken dekken: de advocaat (vereist afspraken in het juridisch compartiment), de onlosmakelijk verbonden gedragswetenschapper (kan mogelijk met afspraken in het gemeentelijk compartiment, met ruimte voor de niet-toevoegingen en instroom van cliënten buiten het gemeenteloket om), en de kern van de ondersteunende structuur: de steungroep met website, en de casus-registratie. Deze facilitaire kosten vormen per casus een kleine fractie van de andere kosten, en zullen uit de andere bronnen moeten worden gedekt. Daarnaast is wenselijk een pilot te starten in een grootstedelijke agglomeratie; daar is de situatie in veel opzichten anders, wat betreft de cliënten als en de professionele context (rechtbank, advocatuur, gemeente, zorg).

Hoewel er geen redenen zijn om aan te nemen dat het mechanisme (universeel van aard) niet ook werkt in, zeg, de Randstad, kan het zo zijn dat het gemiddelde effect minder groot is, bijv. door onvoldoende professioneel personeel, door minder goed realiseerbaar zijn van de regie op het doorstromingsproces, en door een grotere sociale versnippering. Omgekeerd lijkt de nood van de gemeente soms groter. Een pilot kan hier informeren over de haalbaarheid en effectiviteit. Andere aanbevelingen betreffen: - Een volwaardige scheidingszorg realiseren, wettelijk geborgd, bij gezinnen met minderjarige kinderen waarvan de ouders niet gehuwd of geregistreerd zijn. - Via een Pilot van voldoende omvang vaststellen of vergelijkbaar voordeel wordt gezien in de groep van laag tot matig complexe scheidingen en bij 'uitbehandelde' complexe casus, d.w.z. complexe casus die in het 2-advocatenmodel zijn stukgelopen. - Via gemeentelijke vertegenwoordigers (evt. VNG) maar ook via processen binnen professionele kring van de advocatuur vaststellen van de haalbaarheid van universele triage en risicotaxatie voor (1) resultaatverbetering, (2) planning, (3) effectuering van het gelijke toegangsbeginsel.

- Opstarten van een communicatie en discussieroute binnen de advocatuur en familierechterlijke macht waarin aandacht is voor de wetenschappelijke benadering die uit de GA-procedure spreekt in het algemeen, en de professionele cultuur-aspecten die hier aan de orde zijn. Er lijkt een parallel met medisch-professionele ontwikkelingen van enkele decennia terug: een recente handleiding voor familierechters illustreert aandacht voor richtlijnen en evidence. - Aandacht geven in professionele kring en/of onderzoeksverband aan gender aspecten (inclusief ouderschapsfacetten) in het juridisch werkveld inclusief de kinderbescherming/Jeugdzorg. - Onafhankelijk onderzoek verrichten naar de financiële en economische aspecten van de familieadvocatuur, eventueel in de vorm van vertrouwelijk onderzoek; daarbij kan deskundigheid worden benut die gezondheidszorgeconomen hebben ontwikkeld voor het in beeld brengen van de gezondheidszorgkosten, die veel kenmerken delen met kostensoorten in het juridisch veld.

48

4. Opdracht 4.1 Subsidieaanvraag Op 2 maart 2020 heeft de Stichting Forensische Mediation een subsidieaanvraag op grond van de Subsidieregeling Stelselherziening rechtsbijstand (hierna Subsidieregeling) ingediend bij de Raad voor Rechtsbijstand. Deze aanvraag werd beoordeeld door een adviescollege onder voorzitterschap van prof. mr. B. Niemeijer. Onderdelen van het advies worden hier weergegeven onder 4.2 en 4.3. De tekst wordt hieronder zo letterlijk mogelijk weergegeven, inclusief de retorische vorm waarin het adviescollege zich richt tot de Stichting. 4.2 Aanvraagsamenvatting door Adviescollege: omschrijving GA-werkwijze “De te subsidiëren activiteiten richten zich op de verdere ontwikkeling van de Gezinsadvocaat. De Gezinsadvocaat wordt een casemanager die in een scheidingsproces over de scheidingsprocedure en aanverwante problematiek de regie voert over de gehele route van Zorg en Recht; van scheidingstoegang (of van loket) tot en met nazorg. De Gezinsadvocaat heeft een totaaloverzicht op alle delen van het scheidingsproces en daaraan gerelateerde zaken ook die waarbij kinderen betrokken zijn. De Gezinsadvocaat is regiehouder in één route van Zorg en Recht en leidt ouders en kinderen veilig en systeem gestuurd door het scheidingsproces.

Hij ontwerpt tailormade oplossingen in samenwerking met de rechter, de mediator, de gedragswetenschapper, de systeemdeskundige maar ook met het Sociaal Wijkteam, Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming, jeugd GGZ, financieel deskundigen, wooncoöperaties en anderen. Er wordt door de Gezinsadvocaat beoogd om een totaaloplossing te bieden zodat het probleem van rechtzoekenden integraal wordt benaderd. Het valt de adviescommissie in positieve zin op dat deze integrale benadering niet alleen toeziet op de juridische aspecten, maar dat de aanvrager ook heeft gedacht aan de psychosociale en financiële aspecten van een scheiding.” 4.3 Aanvraagsamenvatting door Adviescollege: relevantie beoordeling “De aanvraag lijkt tegemoet te komen aan een grote behoefte met betrekking tot de combinatie van zorg en recht. De adviescommissie ziet uitdagingen in de praktische uitvoerbaarheid. Hoe complexer de scheiding, hoe meer dienstverleners en andere professionals erbij betrokken zijn. De adviescommissie is van mening dat de uitdaging vooral gelegen is in het vinden van een goede modus om dienstverleners te laten aansluiten en te laten samenwerken, desnoods met voorrang daar waar een gezin snel en adequaat handelen behoeft om verder te kunnen.

Het is een ingewikkeld proces om dienstverleners bij elkaar te brengen en de samenwerking is niet vanzelfsprekend, want deze dienstverleners hebben ook eigen legitieme prioriteiten die zich niet altijd verdragen met de wenselijke aanpak van deze geschillen. De coalitie van de betrokken stakeholders spreekt wel in het voordeel van de aanvraag. Hierdoor kan sprake zijn van een vliegwieleffect bij het benaderen van andere stakeholders. Dit is overigens nog geen garantie dat alle stakeholders willen meewerken, terwijl de slagingskans van de oplossingsroute wel sterk afhankelijk is van deze medewerking. De adviescommissie ziet de meerwaarde van een gezinsadvocaat ten opzichte van advocaten die voor beide partijen optreden en ten opzichte van mediators. Waarnaast zou het mogelijk kunnen zijn dat er sprake is dat vroegtijdig problemen kunnen worden gesignaleerd waardoor escalatie tijdig kan worden voorkomen (soms ook met aandacht voor psychosociale problematiek van de ouders). De onderliggende problemen (multiproblematiek) worden in de reguliere advocatuur vaak over het hoofd gezien of niet adequaat opgepakt. De Gezinsadvocaat heeft juist wel aandacht voor deze problematiek en is bovendien (zoals wordt beoogd) uitgerust met doorzettingsmacht.

De regierol van de Gezinsadvocaat ziet niet alleen toe op hulpvragen binnen het stelsel, maar treedt ook buiten het stelsel door het betrekken van de psychosociale problematiek. Gedragsproblematiek leidt vaak tot juridische problemen. Er zit een hiaat in de wijze waarop de huidige hulpverlening rond deze rechtzoekenden is georganiseerd. De adviescommissie is van mening dat deze aanvraag een goed doordachte manier is om dit hiaat op te vullen.”

49

4.4 Opdrachtverlening aan de Stichting Forensische Mediation Bij besluit van de Raad voor Rechtsbijstand d.d. 29 juni 2020 kende de Raad, gelet op dit advies, aan deze aanvraag subsidie toe aan de Stichting Forensische Mediation voor het uitvoeren van de GA-Pilot, onder vermelding van delen van bovenstaande tekst en met inbegrip van een tekst over monitoring en evaluatie. De GA-Pilot is een experimenteel project van de Gezinsadvocaat, waarin op proef wordt gewerkt met de GA. Hierin worden 3 aandachtspunten onderscheiden: -

Ontwikkeling van de Gezinsadvocaat als professional, en de organisatie waarbinnen deze werkt (inclusief de risicotaxatie). Taakvervulling door de Gezinsadvocaat op basis van redelijke en adequate vergoeding. Effectmeting van het scheidingsmodel met een Gezinsadvocaat

Vooral het laatste aandachtspunt, de effectmeting van het scheidingsmodel met een Gezinsadvocaat werd de inzet van een extern onderzoekspartij voorzien. 4.5 Opdrachtverlening aan Triqs t.b.v. evaluatie De evaluatieopdracht is gebaseerd op een tweetal documenten. Allereerst de brief van de Raad van de Rechtsbijstand aan st. Forensische Mediation, 'besluit op aanvraag subsidieregeling Stelselherziening rechtsbijstand' dd. 29 juni 2021 (Kenmerk 020320/SFM) Onderstaande tekst beschrijft de evaluatieverplichting in deze brief. “Binnen een maand na afloop van de activiteiten (31 december 2022) dient een eindpresentatie naar aanleiding van de uitkomsten en resultaten van het project en de activiteiten te geven aan de Raad van Rechtsbijstand. U bent verplicht mee te werken aan monitoring en tussentijdse evaluatie van het project en de activiteiten zoals opgenomen in artikel 14 lid twee sub B en C van de Subsidieregeling. De Raad voor rechtsbijstand wil projecten waarvoor subsidies is of wordt verstrekt op objectieve en meetbare wijze laten monitoren en evalueren. Daartoe ontwikkelt de Raad voor Rechtsbijstand een methode voor monitoring en evaluatie die op eenduidige wijzen effecten van wachttijd producten en diensten kan meten en (2) de bruikbaarheid ervan voor het stelsel kan beoordelen.

Hierbij valt te denken aan monitoring (van de ontwikkeling) van het draagvlak bij stakeholders in het veld waaronder in ieder geval juridisch loket, rechtswinkels en advocaten. Omdat de activiteiten, producten of diensten verschillend van aard zijn, zal de methode zowel een set aan uniforme meetpunten bevatten alsmede de criteria waarmee project-specifieke effecten kunnen worden gemeten en geëvalueerd.” Om aan bovenstaand doel te voldoen heeft Triqs een onderzoeksvoorstel gemaakt welke is opgenomen in een offerte 210601_TQS_Garage, dd. 30 mei 2021. Dat is het tweede document. Onderstaand citaat van de onderzoekopzet komt uit deze offerte welke is goedgekeurd door de Pilot-leiding van de GA en de Raad van de Rechtsbijstand op 7 juli 2022 via een mail van Petra Mallant (st. Forensische Mediation). “Door het onderzoeksteam van Triqs is een eerste verkenning gemaakt van hoe de Pilot onderzoekbaar kon worden gemaakt. D.w.z. op welke wijze de inzet van Gezinsadvocaat formeel kan worden beschreven - ook in vergelijking met de standaard, 2-advocaten - en op welke wijze een schatting van de effecten van de GA kon worden gemaakt aan de hand van de procesgang. Onderstaand schema geeft zoveel als mogelijk de nauwkeurige eenduidige tijdfasering van de RESEARCH te passen op de wat minder lineaire tijdfasering van de VELD-situatie (Pilot dan wel CONTROLE), onder enig voorbehoud.“

50

Figuur 4.1:

Voorstel onderzoekers fasering GA-werkwijze

[einde offerte]

51

De offerte werkt daarna nog per fase van figuur 4.1 de mogelijkheden uit, onder vermelding van enkele keuzes die pas met meer informatie gemaakt kunnen worden. Daaronder de benadering van de vergelijking, zo mogelijk met vergelijkingsgegevens (aangeduid met 'controlegroep'). De Stichting Forensische Mediation heeft vervolgens bureau Triqs in Zwolle opdracht verleend voor het uitvoeren van die evaluatie en de offerte van Triqs n.a.v. eerstgenoemde brief/besluit en diverse overlegmomenten met de Pilot-leiding van de GA. 4.6 Onderscheid Pilot en GARAGE In de aanvraag was sprake van de term 'Pilot' die hier de betekenis heeft van een proefimplementatie. Een proefimplementatie van een innovatie is het in principe tijdelijk, omkeerbaar starten van een innovatie, die zo min mogelijk in uitvoering en gevolgen verschilt van een definitieve plaats in het juridisch systeem. Als regel - ook hier - zijn elementen ingebouwd die evaluatie mogelijk maken, maar deze zijn zo onzichtbaar mogelijk en mogen het primaire proces niet noemenswaardig beïnvloeden. Proefimplementaties zijn zo goed als altijd op plaatsen waar op voorhand enige steun voor het idee bestaat en waar professionals bereid zijn mee te werken. Dit geldt ook hier.

In het geval van de Gezinsadvocaat is de proefimplementatie vergezeld van een grote en een wat kleinere studie als uitwerking van de monitoring en evaluatieverplichting. Beide studies zijn op offertebasis toegekend, waarbij het aanbestedingsproces pas begon na start van de Pilot. De grote studie (GARAGE) is in dit rapport beschreven, en beschrijft de gevolgen van de Gezinsadvocaat op casusniveau. Hierbij gaat het om de opgetelde ervaringen die van toepassing zijn bij de inzet van de Gezinsadvocaat bij een concrete scheidingscasus. De kleinere studie (RIGA) beperkt zich tot gevolgen voor en verwachtingen van professionals, met name rechters. Hierna spreken we over proefimplementatie als het gaat om de tijdelijke introductie van de scheidingspraktijk, en research als het gaat om de evaluatieactiviteiten. We duiden de projecten aan met Pilot respectievelijk GARAGE. Er is dus een Pilot-team en een GARAGE-team.

52

5. De achtergrond van de Pilot Gezinsadvocaat NB De tekst in paragraaf is in belangrijke mate ontleend aan de masterscriptie: 'De gezinsadvocaat: een brug tussen zorg en recht, of een brug te ver?' van Mr. Mirte Tollenaar, thans docent Privaatrecht VU. 5.1. Scheiden, complexe scheidingen en de gevolgen daarvan 5.1.1 Intro In 2019 zijn er in Nederland ongeveer 34.000 scheidingsprocedures afgehandeld. Met het aantal huwelijken in 2019 als noemer, is dat 39% van de huwelijken. Dit percentage stijgt gestaag. Het is moeilijker in te schatten hoe vaak een duurzame relatie wordt beëindigd. Wij definiëren hier een duurzame relatie breder dan een huwelijk a.d.h.v. 3 kernelementen: -

Juridische stappen (geregistreerd partnerschap, getrouwd);

-

Onder één dak wonen in een gemeenschappelijk verblijf; en

-

Kinderen krijgen en daarvoor zorgen (daaronder ook de situatie dat de kinderen van een eerdere relatie afkomstig zijn).

Vroeger vielen de 3 elementen goeddeels samen, nu niet meer. Daardoor heeft het woord scheiding 2 verschillende betekenissen gekregen: -

Beëindigen van de juridische huwelijkse staat; en

-

Relatiebreuk

Nederland kent veel duurzame relaties zonder huwelijk. Er zijn trouwens ook relatiebreuken bij juridisch getrouwde stellen, waarbij de juridische staat gehandhaafd blijft - meestal om economische of praktische redenen. Dit rapport gaat over scheiding van een duurzame relatie, niet per se een huwelijk, waarbij kinderen betrokken zijn, en waarbij het stel ook feitelijk uit elkaar gaat, en dus voor de kinderen een nieuwe oudersituatie moeten creëren. Het is niet makkelijk eenduidige cijfers over een dergelijke relatiebreuk te berekenen, laat staan het aantal scheidingen van een duurzame relatie waarbij kinderen zijn betrokken voor wie een zorgtaak bestaat ten tijde van de relatie. Hiervoor zijn 3 belangrijke redenen te noemen, namelijk: -

-

Landelijke en gemeentelijke overheden registreren hun activiteiten niet op dossierbasis van een gezin of individu, maar als activiteit (aantallen per jaar) behorend bij een organisatieonderdeel; De betrokken professionele organisaties kennen geen registratiesysteem voor hun eigen aandeel in het scheidingsproces, waarmee een kwaliteitscyclus gerealiseerd kan worden; en De belangrijkste delen van de huidige documentatie processen zijn op papier, en zijn niet gestandaardiseerd.

Aangenomen wordt dat de kans op relatiebreuk in de bredere definitie niet kleiner is dan die voor stellen in de smallere definitie die getrouwd zijn. Voor scheidingen van duurzame relaties op basis van huwelijk dan wel geregistreerd partnerschap waarmee kinderen (<18 jaar) is rechterlijke bemoeienis verplicht. In 2018 waren er in totaal 30.200 minderjarige kinderen die met een formele echtscheiding van hun ouders te maken kregen. Als men kijkt naar de bredere definitie van relatie, dan blijkt uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek

53

dat in 2016 in totaal 86.000 minderjarige kinderen betrokken waren bij scheiding van hun ouders. Als men uitgaat van een gemiddeld aantal van 2 kinderen dan zijn dit circa 40.000 scheidingen per jaar. 5.1.2 Scheiden is Schade Scheiden is voor zowel de (ex-) partners als de overige betrokkenen vrijwel altijd een ingrijpende en emotionele gebeurtenis die de nodige verandering met zich meebrengt. Dit geldt zeker voor scheidingen waarbij kinderen in het gezin aanwezig zijn; de categorie scheidingen waartoe we ons hierna beperken (circa de helft van alle scheidingen). Het aantal kinderen dat betrokken is bij een echtscheiding stijgt. 5.1.3 Ouderschade Er is in de eerste plaats emotionele schade, die zeker bij langdurige verbintenissen groot kan zijn; er is een groot aantal nadelige effecten op het terrein van persoonlijke relaties (omgevingsreacties, verlies van schoonfamilie en ‘schoon’ vrienden). Er zijn daarnaast materiële effecten en soms uitdagingen rond de materiele verdeling (fotoalbums, huisdieren etc.) en op het terrein van de woning. Minstens 1 van de ex-partners moet verhuizen, soms 2, en in een 1-ouder gezin is de ouder meer tijd en energie kwijt aan gezinstaken inclusief huishouding. Er is impact op werk; scheidenden zijn vaak geruime tijd van slag en in het werk gaat het dan minder goed.

Wie deeltijd werkte moet meestal meer gaan werken, en de fulltimer moet zijn rooster aanpassen. De impact op de welvaart van het gezin is enorm, grofweg 30% daling van het inkomen. In veel gevallen - men schat 75% tot 80% - is er voldoende respect en communicatieruimte tussen de expartners, om de scheiding goed te regelen, inclusief de zorg voor de kinderen. De schade is ook dan aanwezig, maar is in zekere zin beperkt in omvang en duur waarbij onvermijdelijke onevenwichtigheden door beiden worden aanvaard. Als de ouders er goed uitkomen dan is er sprake van een kindregeling ('ouderschapsplan') die wordt nageleefd. De onvermijdelijke economisch impact (relatief inkomensverlies van beiden) is dragelijk, en het vinden van geschikte woonaccommodaties voor beiden is goed gelukt. In die situatie is er alle kans dat een nieuw en perspectiefvol begin kan worden gemaakt. 5.1.4 Kindschade Bij de kinderen ligt het ingewikkelder, ook omdat er in systematische zin niet veel cijfers zijn over hun situatie. Er zijn voornamelijk cijfers over de vergrote kans op zitten blijven op school, wat niettemin een belangrijke indicator is. Enerzijds voor het probleem op het moment zelf (ook al kunnen er andere redenen zijn), anderzijds voor de kans voor het kind op uiteindelijk een lagere schoolkwalificatie, en de negatieve gevolgen voor vervolgopleiding en arbeidsmarktkansen.

In de praktijk verlopen veel scheidingen goed (genoeg) na een goed verlopende transitieperiode, zoals hierboven beschreven: veel kinderen blijken flexibel en veerkrachtig en loyaal en vergevingsgezind naar beide ouders. Er zijn soms aanpassingsproblemen die zich bijvoorbeeld in school functioneren of lastig gedrag uiten, maar zolang de ouders redelijk met elkaar omgaan en het ouderschap vanuit duidelijke kaders en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid vormgeven, is de verwachting voor de kinderen gunstig. Kinderen van gescheiden ouders ervaren gemiddeld twee keer zoveel problemen als kinderen van niet gescheiden ouders. Uit onderzoek in de Verenigde Staten van Amato blijkt dat kinderen van gescheiden ouders als volwassene gemiddeld een lager opleidingsniveau en inkomen bereiken, en meer problemen ervaren rondom het aangaan en behouden van relaties en dat ze een groter risico hebben op het krijgen van een depressie in vergelijking met kinderen van ouders met een langdurig huwelijk.

Risicofactoren zijn: ernstige conflicten (zoals huiselijk geweld of kindermishandeling, psychologische oorlogsvoering tussen de ouders), een vermindering van het gezinsinkomen of financiële problematiek, gebrekkig functioneren van de inwonende ouder, een slechte band met de inwonende ouder, weinig effectief ouderschap, een slechte band of contactverlies met de uitwonende ouder, voortdurend conflict tussen de ouders en gebrek aan samenwerking, en het aantal veranderingen in de leefsituatie.

54

Ook andere schade dan depressie kan op langere termijn ontstaan, zoals een lager welzijnsniveau. Veruit de meeste cijfers over kindschade komen uit de Verenigde Staten (zoals de genoemde studie van Amato), waar life events door het gebrek aan een sociaal vangnet in ongeveer ieder domein, veel harder aankomen. Maar het algemene beeld als je kijkt naar kindschade zal in Nederland naar verwachting qua patronen niet anders zijn. 5.1.5 Kosten Naast schade voor ouders en kind (die op allerlei wijze kunnen doorwerken in volwassenheid), zijn er ook materiële kosten. Met een maatschappelijk perspectief, zoals de Rekenkamer dat hanteert zijn er verschillende kosten (in hoofdstuk 8.3.4 wordt hier nog uitgebreid op ingegaan). Allereerst de persoonlijke kosten (vanuit ouderperspectief) die het gevolg zijn van de gezinssplitsing als zodanig. Er moet een extra woning worden betrokken, deze moet worden ingericht, en er zijn voor de kinderen o.a. transportkosten. Weliswaar gaan de ouders gezamenlijk vaak meer werken (in ieder geval als het inkomen minder dan 45.000 euro bedroeg) (https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/statistischetrends/2021/arbeidsomstandigheden-na-scheiding/5-conclusie), maar het welvaartsverlies is groot: geschat 30% verlaging, hoewel exacte cijfers hierover ontbreken.

Een tweede kostenfactor zijn de directe juridische kosten vanwege scheidingen - en scheidingsgerelateerde procedures bij de rechter. Daarbij is een gang langs de rechter in een situatie met kinderen verplicht, ook bij een convenant: de rechter moet de afspraken - in het bijzonder de gemaakte zorgregeling - goedkeuren. Enerzijds zijn er kosten voor de staat (het deel van de rechtbank), anderzijds maken de cliënten ook kosten (advocatendeel), waarbij onder een inkomensgrens (van de ouders) de ingeschakelde advocaat via een zogenaamde toevoeging door de staat wordt betaald. Economisch gezien doet het er niet toe wie de rekening van de advocaat betaalt. Wat er wel toe doet is de inspanning van de advocaat die op uurbasis en niet casusbasis werkt. Is een zaak eenvoudig (via mediator, of bij kinderen advocaat) dan zijn er weliswaar juridische administratiekosten maar gaat het om hooguit een paar duizend euro, waarbij rechtsbijstand wordt verleend aan minvermogenden. Complexe scheidingen kosten de advocaten en de rechtbank meer tijd. In de Pilot-studie werd bij aanvang voor de kosten van de GA en GW samen voor een rode casus ca. 12.500 euro gerekend. Met 2 advocaten komt men op minstens dit bedrag uit, maar vergelijking wordt gecompliceerd door werkvariatie en tariefvariatie. We laten zaken voor vermogende cliënten buiten beschouwing.

Vanwege het uurvergoedingsbeginsel is er geen ingebouwde prikkel voor de advocaten om snel tot een afwikkeling van de scheiding te komen. Er is ook geen beroepscode om conflictescalatie te vermijden, te de-escaleren. Dit betekent in de praktijk aanmerkelijke variatie in beroepsethos en hiermee samenhangend kosten per casus. Hoewel niemand betwist dat, alleen al door de bemoeienis van de staat, het scheiden van gezinnen met kinderen een maatschappelijk wordt, ontbreken (om hier inzicht in te krijgen) cijfers over de advocaatkosten per casus in de praktijk. e

e

Een minstens zo belangrijke 3 en 4 indirecte kostenfactor zijn de kosten van gedragsbeïnvloedende zorg (vooral richting ouders, alleen en/of samen) en de kindbeschermende/zorgende kosten (Raad voor de Kinderbescherming, Veilig Thuis, Jeugdzorg, en diverse therapeuten en therapeutische of beschermende instellingen) en daarnaast 'proceszorg' via en door de gemeente. De kans per casus op kosten in dat verband is, naar men aanneemt, gering bij de 75-80% niet-complexe casusgevallen, maar voorzichtigheid is hier geboden door het op zich grote aantal niet-complexe casus, gezien de aantallen. De kosten per casus van deze zorg is in ieder geval van grote omvang bij complexe scheidingen. Dan gaat het al snel om een veelvoud van de eerdergenoemde advocaatkosten. Ingrijpen van kinderbescherming is kostbaar; een OTS is al gauw boven de 25.000 euro en uithuisplaatsingen zijn nog veel kostbaarder. Dan komen er vaak ook nog extra kosten van andere partijen bij zoals politie en anderen die moeten interveniëren. Naar verluidt besteedt Nederland uitzonderlijk veel geld aan deze sectoren, maar onbekend is de toeschrijving aan complexe scheidingsprocessen en hun nasleep. We doen hiertoe een

55

poging in hoofdstuk 8.4.4 met gebruikmaken van de studie van Batterink c.s. die de tot nu toe de meest uitgebreide poging heeft gedaan cijfers hierover te verzamelen. Een 5e indirecte kostenfactor zijn de vervolgkosten door het zich niet goed ontwikkelen van de kinderen. Onder meer moet de school zich vaak extra inspannen, er zijn doublures, verhuizingen interfereren. Maar ook langere termijn zijn er gevolgen. Na complexe scheidingen treden soms moeilijk beïnvloedbare problemen op: de jongvolwassen heeft gestoorde relatieontwikkeling, voltooit moeilijker een vervolgopleiding, loopt vast in werk. De casuïstiek is bekend maar cijfers hierover ontbreken. Er is niet veel bekend over bovengenoemde 5 kostenfactoren en wat bekend is, is vaak op jaarbasis berekend en niet op basis van levensloop, per casus. Dat maakt het moeilijk om de nuttige baten te becijferen bij verbeterpogingen. Er bestaat geen twijfel dat er een groot maatschappelijk en economisch belang is om scheidingen zo goed mogelijk te laten verlopen. 5.1.6 Complexe scheidingen: wat weten we? Een relatief beperkt (geschat wordt ca 15%), maar in absolute zin een groot aantal relatiebreuken verloopt gecompliceerd. Bij complexe relatiebreuken van partners met kinderen, vormen problemen met de (toekomstige) zorg voor de kinderen vaak het centrale conflictpunt.

Complexe scheidingen worden zowel in de literatuur als in de praktijk aangeduid met de term 'vechtscheiding'. Het rapport van de Kinderombudsman (2014) spreekt van een vechtscheiding 'als de scheiding zo conflictueus verloopt dat de ouders het belang van de andere ouder en/of van de kinderen uit het oog verliezen'. Uit alle onderzoeken blijkt: hoe heftiger die strijd, hoe meer kans op schade in persoonlijke en financiële termen. Het visiedocument Rechtspraak 'Scheiden zonder Schade' besteedt aan deze groep extra aandacht. Deze ouders zijn aldus Schrama redelijke mensen die een metamorfose ondergaan. Zij doen er alles aan om elkaar te bestrijden. Beiden zijn ervan overtuigd dat zij in het belang van het kind handelen en zien niet meer in dat het kind de dupe is van voortdurende rechtszaken en langdurige strijd tussen de ouders. Er zijn geen gegevens over het exacte aantal vechtscheidingen. Dit is namelijk niet eenvoudig vast te stellen omdat er geen vaste definitie wordt gehanteerd voor het begrip 'vechtscheiding' en deze gegevens niet jaarlijks worden verzameld. Toch zijn er meerdere schattingen gedaan naar het aantal kinderen dat jaarlijks met een vechtscheiding te maken heeft. Zo spreekt de Kinderombudsman van zo’n 3.500 kinderen per jaar, Geurts en Ter Voert schatten dat dit aantal hoger is, namelijk rond de 6.000 kinderen per jaar.

Uit onderzoek uitgevoerd door de Kinderombudsman geven ondervraagde advocaten aan dat 20% van de echtscheidingen als een vechtscheiding kan worden aangemerkt. Nog minder is duidelijk over de nationale of provinciale omvang van de vechtscheidingsschade (persoonlijk, financieel) – hierover bestaan geen cijfers, omdat geen van de betrokken stakeholders (bij het scheidingsproces of de nazorg van slechte verlopende processen) dit registreert. De beschikbare cijfers zijn moeilijk te generaliseren. Ze worden vaak ontleend aan steekproefonderzoek, vaak uitgevoerd in de Verenigde Staten, waarbij de vraag is of deze gegevens toepasbaar zijn op de Nederlandse situatie. In de VS ontbreken goeddeels sociale zekerheden en ook de juridische cultuur is daar anders. Gemeenten worden toenemend met deze kwestie geconfronteerd in verschillende rollen die de gemeente heeft. Het is wel duidelijk geworden dat het om veel narigheid en schade gaat. 5.2 Het zou beter moeten kunnen Dat er een uitdaging ligt om het beter te doen is onomstreden, maar vanwege verschillende politieke c.q. ideologische opvattingen, en door het ontbreken van systematische informatie is er geen dominante analyse die als het ware de regie zou kunnen voeren over een plan van aanpak.

De kernvraag is: moeten bestaande procedures beter worden uitgevoerd, personeel de vereiste scholing hebben, en coördinatie veel strakker zijn, of moet de schop onder (delen van) het systeem.

56

Er zijn minstens 2 directe inspiratiebronnen voor het beantwoorden van deze vraag: kijken in de spiegel of kijken over de schutting: zie de volgende paragraaf 5.2.1. 5.2.1 Kijken in de spiegel Kijken waar het goed gaat, waar verlopen in Nederland scheidingen en ook complexe scheidingen beter, in welke gemeente of regio zijn de uitkomsten feitelijk beter of zijn de kosten lager; dit zou een belangrijke inspiratie kunnen zijn. Maar om de noodzakelijke benchmarkgegevens te krijgen kan dit alleen ontstaan bij registratie via een multidisciplinair dossier in een passende privacy vorm (AVG). Deze registratie ontbreekt nu. Er is ook geen registratie per discipline. Dat deze minimale registratie niet aanwezig is, is te betreuren. Als men kijkt naar de medische zorg in Nederland (huisarts, specialist, geboortezorg) dan ziet men welke grote invloed het heeft bij gesignaleerde systeemvragen als er registraties zijn die kunnen informeren. Bijvoorbeeld, de aanpak van de crisis in de geboortezorg is sinds 2010 gebaseerd op zorgvuldig analyseren van registratie-informatie, die op zoek gaat naar oorzaken en bijdragende factoren. Bij de coronapandemie, een actueler voorbeeld, werden door de aanwezigheid van uniforme landelijke registratiedata van alle Nederlandse intensive care units (en ook elders) binnen enkele maanden tijd wezenlijke preventieve en curatieve maatregelen onderkend.

De juridische zorg is niet zover en dat belemmert, misschien nog wel meer dan een ideologisch verschil, een gedeelde, dominante analyse en een echte oplossingsstrategie. Het belemmert ook de evaluatie van initiatieven om tot verbeteringen te komen, zoals we zullen zien. We kunnen onszelf dus niet analyseren, want we kennen de eigen cijfers niet. Maar wel is opgemerkt, dat we onze situatie met de situatie buiten de landsgrenzen kunnen vergelijken. Nederland – als we buiten onze landsgrenzen kijken – valt in minstens 3 opzichten op. Allereerst heeft Nederland - zichtbaar op meerdere maatschappelijke terreinen - een traditie van opsplitsing en versnippering van verantwoordelijkheden vanuit de overheid (landelijk, regionaal, gemeentelijk) maar ook wat betreft professionele dienstverlening. In iedere ambtelijke of professionele positie heeft men een eigen taal, werkt men met eigen regels, stelt men eigen subdoelen, en beoordeelt men aldoende op de eigen manier wat succes of falen is op het afgegrensde eigen terrein. Een tweede verschil is de achterstand rond emancipatie van de vrouw. Deze achterstand is o.a.

zichtbaar op de terreinen werk, inkomen en rolverdeling thuis; deze achterstand beïnvloedt onvermijdelijk de normen die impliciet en expliciet gehanteerd worden (minimumnormen, streefnormen) bij de invulling van ouderschap en zorgregelingen, ook in conflictsituaties waar het recht spreekt. Ouders mógen bij een scheiding afspreken dat de vader het kind na de scheiding één dag in de twee weken ziet. Dit is verschillend ten opzichte van andere westerse landen. Daar is het uitgangspunt eerder dat de 2 resulterende éénoudergezinnen relatief gelijkwaardig zijn in de verdeling van zorgrollen waarbij de gezinnen in eigen bestaan moeten voorzien (hierin heeft Nederland wel ontwikkeling doorgemaakt t.a.v. alimentatieregels). Ten derde zijn de kinderrechten volgens diverse rapportages nog niet zo goed ingevuld. Welke oplossingsstrategie ook wordt nagevolgd, het is goed om met kinderrechten rekening te houden. 5.2.2 Reflectie op de situatie in Nederland De scheidingsprocedure is in handen van de rechtspraak met de cultuur die daarbij hoort. In de rechtspraak staat het juridisch proces van scheiden centraal, en worden nauwgezet de proces-eisen die daarmee verbonden zijn nageleefd. Het zakelijke en menselijke/psychologische krijgt formeel geen aandacht, al zal een rechter in de uitvoering daar nog een zekere invulling aan kunnen geven.