Bijlage 1 Rekenkameronderzoek Grondbeleid s-Hertogenbosch

De informatievoorziening voor de besluitvorming is in dit rapport onderzocht aan de hand van een analyse van een tiental projecten.46 Tot slot wordt paragraaf 3.4 in kaart gebracht op welke wijze het college verantwoording aflegt over het gevoerde grondbeleid. Die analyse laat zien dat het college keuzes verantwoordt bij de uitvoering van projecten op verschillende momenten. De verwachting is dat sturing op het grondbeleid in de projecten zich vooral richt op de programmering en de keuze van het te voeren grondbeleid. Sturing op en verantwoording van de financiële parameters (plankosten, rente, inflatie etc.) en prognose vindt vooral plaats in de P&C-cyclus.

3.2 Kaderstelling in het grondbeleid In het voorgaande hoofdstuk werd omschreven op welke momenten het college de raad in positie zou moeten brengen om kaders voor het grondbeleid vast te stellen. Figuur 3.1 toont het schema van de grondexploitatie afspraken in de gemeente ‘s-Hertogenbosch zoals weergegeven in de MARAP 2020. Uit dat schema kan de onjuiste indruk ontstaan dat het bestemmingsplan voorafgaand aan de grondexploitatie wordt vastgesteld door de raad. De analyses van de ruimtelijke projecten (paragraaf 4.2 en 4.3) tonen aan dat de raadsbetrokkenheid bij de kaderstelling ook in een iets andere volgorde kan verlopen. Er zijn verschillende redenen om het moment van vaststelling op een ander moment in de ontwikkeling te plannen. Bij beeldbepalende of ingrijpende binnenstedelijke herontwikkelingen worden aparte structuurvisies gemaakt. Er kunnen – veelal kostenverhaal technische – redenen zijn om het moment van

46 Zoals omschreven in Hoofdstuk 1 zijn dat de volgende projecten: Brabantbad; Brand II; Chopinstraat; Jan Olieslagersstraat; Maaspoort;

Vinkelseslagen; Willemspoort; Zwartbroekweg. Dit betreffen gebiedsontwikkelingsprojecten met verschillende kenmerken: binnenstedelijke-, buitenstedelijke ontwikkeling, intensieve of extensieve betrokkenheid gemeente, historische grondpositie of inzet grondbeleidsinstrumenten, woningbouw, maatschappelijke bedrijfsontwikkeling, etc. Een beschouwing van de interviews over de uitvoering van het grondbeleid van gemeente ’s-Hertogenbosch treft u in Bijlage 7.

vaststelling van het bestemmingsplan zo laat mogelijk in de ontwikkeling te plannen. Ook is het mogelijk dat geen grondbeleidskeuzes meer hoeven te worden gemaakt, omdat de locatie wordt ontwikkeld die al gemeentelijk historisch eigendom zijn of ooit strategisch zijn verworven.

Figuur 3.1 Schema grondexploitatie de gemeente ‘s-Hertogenbosch (bron: MARAP 2020).

De overwegingen voor een grondbeleidskeuze worden niet in het bestemmingsplan vastgelegd, tenzij het ingrijpende gevolgen heeft voor het project. De verschillende afwegingen in het grondbeleid instrumentarium vindt intern plaats in de “visie”. Er zijn enkele gezichtsbepalende projecten die een visieof startdocument hebben waarin afwegingen voor grondbeleid uiteengezet worden. Ook als de gronden al in het bezit zijn van de gemeente is er een beperkte formele vastlegging te vinden over de grondbeleidskeuze.

3.3 Uitvoering van het grondbeleid Na de voorbereiding van het college, besluit de raad over de vaststelling van de kaders. Hierna is het zaak het grondbeleid uit te voeren. Dat is een taak voor het college van B&W en de ambtelijke organisatie. Deze paragraaf gaat in op deze uitvoering van het grondbeleid. Daarvoor wordt eerst de interne organisatie en werkwijze van de gemeente ‘s-Hertogenbosch in kaart gebracht. Daarna wordt in kaart gebracht hoe het grondbeleid doorwerkt in de gebiedsontwikkelingsprojecten die zijn onderzocht voor dit rapport.

3.3.1 Interne organisatie en werkwijze De interne organisatie van de gemeente ‘s-Hertogenbosch voor de uitvoering van het grondbeleid is professioneel georganiseerd, met een sterke controlefunctie. In de uitvoering bestaat er een koppeling tussen Wonen en het grondbeleid zoals dat ook in de beleidsontwikkeling gebeurd. De uitvoering van het grondbeleid vindt voornamelijk plaats binnen de sector Stadsontwikkeling en Programma’s en projecten. De vertegenwoordigers van de verschillende afdelingen werken binnen projectgroepen samen aan de planvorming en uitvoering van een project. De uitvoering van grondbeleid ligt in het bijzonder bij de afdeling Wonen en grondzaken. De teams Grondzaken en Wonen zijn ondergebracht in één afdeling. De afdeling heeft vier teams: Planeconomie, Verwerving, Uitgifte en Wonen. De teamleider Wonen gaat ook over de woningproductie en duurzaamheid. Planeconomen maken deel uit van de projectteams waarin ook andere disciplines aanwezig zijn en worden aangestuurd door projectleiders. Dit biedt een duidelijke werkstructuur. Binnen grondzaken is ook de functie van Controller voor de projecten belegd. De synergie tussen Wonen en Grondzaken wordt ook omschreven door een respondent met betrekking tot de sociale woningbouw: “We kunnen de beleidsdoestellingen sociaal wonen binnen afdeling uitvoeringgericht afstemmen.

Voor onderdelen die de markt niet goed oppakt worden gemeentelijke locaties gebruikt.”47

47

Interview gemeentelijke respondent,

Geïnterviewden wijzen erop dat deskundigheid van de afdeling Grondzaken strikt noodzakelijk is voor de beheersing van het grondbedrijf, er moet voldoende financieel geweten aanwezig zijn. Zo stellen meerdere respondenten dat financiële voorzichtigheid en realisatie van projecten en ambities op de werkvloer bij elkaar worden gebracht. Gesprekken daarover vinden vooral plaats binnen de projectgroepen. Planeconomen spelen daarbij een belangrijke rol volgens de respondenten. Planeconomen zijn gericht op de realisering van een project en rekenen en tekenen om een project en de ambities van het project mogelijk te maken, zij bepalen de financiële randvoorwaarden. Soms gebeurt het dat ambities verder gaan dan financieel verantwoord wordt bevonden of dat deze ambities de kaders van de grondexploitatie overschrijden. Dan zal de planeconoom “op de rem staan”. Er is geen vast escalatiemodel als belangen – realisering van ambities versus financiële voorzichtigheid – botsen. Soms wordt in overleg met een wethouder een richting bepaald, soms wordt de directeur Stadsontwikkeling in positie gebracht. Aangegeven is dat de hoofdregel is dat bestuursorganen geen last mogen hebben van belangentegenstellingen in de ambtelijke organisatie. De sector M&D heeft een interne controlerol.

Voordat collegevoorstellen en raadsvoorstellen in procedure worden gebracht, voert het sector M&D een ‘voorzichtigheidstoets’ uit, zo wordt de specifieke toegevoegde waarde als volgt omschreven: “Het stapelen van ambities moet gezien worden in het perspectief van het financiële. Door het in een vroegtijdig stadium maken van de financiële vertaalslag, voorkom je dat je in een fuik zwemt waarbij je afscheid moet nemen van de ambities omdat het financieel niet kan. Of waarbij naar buiten toe verwachtingen zijn gewekt, die leiden tot onrendabele investeringen waarvoor middelen moeten worden vrijgemaakt, zonder dat een integrale afweging heeft plaatsgevonden.”48

3.3.2 Doorwerking grondbeleid in projecten In alle bestudeerde projecten wordt inzicht geboden in de programmering van de projecten. De inhoud van een (omvangrijk) project wordt op verschillende momenten bij de raad geagendeerd. Het gaat hierbij om de stedenbouwkundige uitgangspunten, het aantal (betaalbare) woningen, de duurzaamheids- en klimaatadaptiedoelen, enzovoort. Deze onderwerpen zijn dan ook onderwerp van discussie bij behandeling in de Commissie Omgeving en de raad.49 Dat gebeurt soms in een vroegtijdig stadium (bijvoorbeeld een Ambitiedocument) of in een laat stadium (bij de vaststelling van een bestemmingsplan). Dit ligt anders voor de te maken of gemaakte grondbeleidskeuzes. Box 3.1 vat de resultaten uit analyse van de raadsbetrokkenheid in de tien projecten overzichtelijk samen.

Box 3.1 Betrokkenheid raad bij grondbeleidskeuzes In de bestudeerde projecten is nagegaan of overwegingen over grondbeleidskeuzes zijn aangetroffen in stukken die met de raad gedeeld zijn. Uit de analyse van deze documenten blijkt het volgende: De raad krijgt informatie over grondbeleidskeuzes: Bij aangaan publiek-private samenwerking (Willemspoort);

48 Interview gemeentelijke respondent. 49

Zie bijvoorbeeld de behandeling van het Ambitiedocument Omgeving Station Oost en het gebiedsperspectief De Bossche Stadsdelta.

-

Vaststelling van een bestemmingsplan (Maaspoort, Zwartbroekweg, Brabantbad, Vinkelse slagen fase 2); Tussentijds in raadsinformatiebrieven (Brabantbad); Nota van Uitgangspunten.

Soms is er (nog) geen raadsbetrokkenheid: Omdat ontwikkeling plaatsvindt op eigen gronden of alleen op gronden van een ontwikkelaar/marktpartij (Jan Olieslagerstraat) en de ontwikkeling niet omvangrijk is; Indien er sprake is van Verkoop en ontwikkelvoorwaarden (schoollocatie Chopinstraat) In aanvulling op de informatie rond de tien projecten is in het raadsinformatiesysteem gezocht naar aanvullende documentatie in andere projecten waarin naar verwachting informatie over grondbeleid is opgenomen in de periode van 2020 tot 2021.50 In de volgende documenten wordt de raad op de hoogte gesteld van grondbeleidskeuzes: Ambitiedocument (Omgeving Station Oost); Gebiedsperspectief (Bossche Stadsdelta); Masterplan (Heesch-West) Ruimtelijk en functioneel kader (EKP-terrein-Noord).

Als grondbeleidskeuzes worden voorgelegd, gebeurt dat volgens een respondent in de bestemmingsplannen: “Het grondbeleid is een instrument, een voertuig. De raad moet in positie zijn om financiële afwegingen te maken. De raad stelt bij de vaststelling van het bestemmingsplan ook de grondexploitatie vast.”51 In informatie die met de raad wordt gedeeld, is echter slechts beperkt informatie terug te vinden over grondbeleidskeuzes. Zo wordt niet verklaard waarom de ene voormalige school ‘as is’ wordt verkocht aan een ontwikkelende partij (de Chopinstraat), terwijl een vergelijkbare locatie in een actieve grondexploitatie wordt ondergebracht (Zwartbroekweg). Zoals omschreven in Box 3.1 wordt dat in sommige gevallen verklaard omdat geen keuzes meer gemaakt kunnen worden. Dit is het geval indien een ontwikkeling deel uitmaakt van een groter complex waarin al decennia op grond van een bouwclaim wordt samengewerkt, er sprake is van historische grondpositie of duidelijk is dat geheel op gronden van een particuliere eigenaar of ontwikkelaar kan worden ontwikkeld.

Slechts in twee van de onderzochte projecten zijn in de met de raad gedeelde documenten afwegingen over het te hanteren grondbeleid aangetroffen: Willemspoort en De Bossche Stadsdelta.52 In die twee gevallen wordt verwezen naar de gebiedskenmerken of afspraken met ontwikkelaars in een PPSconstructie (een constructie met een Publiek Private Samenwerking). Het aangaan van deze PPS wordt aangemerkt als een keuze voor actief grondbeleid. In de paragraaf ‘Economische uitvoerbaarheid’ van bestemmingsplannen wordt voorts in beperkte mate over grondpositie en financiële kaders informatie verstrekt. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de vaststelling van het bestemmingsplan van Willemspoort. Hiervoor is een juridische reden. Het benoemen van aandachtspunten of onzekerheden in de ontwikkeling, kan de besluitvorming kwetsbaar maken. Ook bij de

50 Omdat het beeld op basis van deze projecten beperkt is, is in het raadsinformatiesysteem gezocht met de zoekterm ‘ontwikkelstrategie’. De

zoekactie is beperkt tot de jaren 2020 en 2021. 51 Interview gemeentelijke respondent. 52 In het raadsinformatiesysteem is zekerheidshalve door deze beperkte opbrengst verder gezocht. In 2020 en 2021 is in ieder geval ook in het Ambitiedocument Omgeving Station Oost een ontwikkelstrategie te vinden, die gedeeld is met de raad.

ontwikkeling van het Brabantbad kan een raadslid uit de beschikbare informatie niet goed opmaken of er nou geld is verdiend of dat het geld heeft gekost (“mede vanwege een reeds getroffen voorziening”). In die ontwikkelstrategie in het Gebiedsperspectief De Bossche Stadsdelta wordt geen verband gelegd tussen de doelen die bijvoorbeeld zijn opgenomen in de Woonvisie of het duurzaamheidsbeleid en te maken grondbeleidskeuzes.53 Ook is geen verwijzing opgenomen naar de Nota Grondbeleid of naar de criteria die zijn opgenomen in de Nota voor actief of faciliterend grondbeleid. Voorts zijn in de uitvoerbaarheidsparagrafen van de bestemmingsplannen slechts algemeen geformuleerde zinnen aangetroffen over het grondbeleid, die nauwelijks duiding geven van gemaakte of te maken keuzes. Dit is verklaarbaar omdat die zinnen alleen bedoeld zijn om de economische uitvoerbaarheid in ruimtelijke ordeningsperspectief te onderbouwen. Als wordt bedacht dat er vaak sprake is van een langjarig ontwikkelproces voor het moment van totstandkoming van een Ambitiedocument of Gebiedsperspectief, zijn mogelijk al keuzes gemaakt die voorsorteren op de ontwikkelstrategie. Er kunnen gronden zijn aangeboden aan de gemeente of (ambtelijk) kan besloten zijn geen grondbeleidsinstrumentarium te benutten.54 Om die reden zijn dan geen overwegingen over de te maken keuzes te vinden in de documenten.

Daarnaast is het mandaat van het college binnen de projecten vaak niet gedefinieerd. Daarmee is het onduidelijk of de raad bijvoorbeeld betrokken is bij eerdere grondaankopen zoals het geval is bij Willemspoort, Vinkelseslagen, fase 2 en De Brand. Voor de raad wordt in de meeste documenten ook geen duidelijk beeld geschetst voor wie de financiële risico’s en consequenties precies zijn. Dat is bijvoorbeeld bij De Brand II het geval, waar zowel de gemeente ‘s-Hertogenbosch, als Rijkswaterstaat, als het Waterschap Aa en Maas als privébezitters eigenaar zijn. Geconstateerd kan worden dat de informatievoorziening over de projecten niet volgens een vast stramien verloopt, geen vaste elementen omvat die altijd worden onderbouwd en dat de terminologie (visies, perspectieven, kaders, etc.) van aangeboden documenten varieert. Dit heeft tot gevolg dat voor de verantwoording van het gevoerde grondbeleid door het college de informatievoorziening in de P&C-cyclus aan belang wint.

3.4 Sturing en verantwoording over het gevoerde grondbeleid in de P&C-cyclus Zoals omschreven in de Nota Grondbeleid 2018 heeft de gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch verschillende sturingsmomenten met betrekking tot het grondbeleid. Voor de kaderstelling door de raad gaat het dan over het vaststellen van kaders, randvoorwaarden, prioriteiten en wijze van ontwikkeling. Op diezelfde manier is er een mogelijkheid tot controle van de verantwoording van het college. Deze sturingsmomenten zijn samengevat in tabel 3.1. Tabel 3.1 Sturingsmomenten van de gemeenteraad Wanneer Wat Als ontwikkelingen Nota grondbeleid hierom vragen

Sturing door de raad op grondbeleid Vaststellen kaders grondbeleid, voorbereid door het college. “Vastgelegd zijn de kaders voor actief en faciliterend

53 Wel wordt verwezen naar subsidiemogelijkheden van andere overheden voor onder meer klimaatadaptie. 54 De Rekenkamercommissie kan dit op grond van de door het college beschikbaar gestelde stukken niet vaststellen. De strategische aankoop van

de veevoederfabriek vormt een aanwijzing dat dit het geval is.

Continu

Visies en beleidsnota’s op het gebied van wonen, werken, winkelen, recreëren (visies en facetbeleid)

Per plangebied

Ruimtelijke plannen (m.n. bestemmingsplannen)

Jaarlijks

Begroting

Jaarlijks

Managementrapportage (MARAP)

Jaarlijks Jaarrekening Bron: Nota Grondbeleid 2018, pp.24-25.

grondbeleid, het financieel beleid van het grondbedrijf en het prijsbeleid.” Vaststellen randvoorwaarden voor uitvoering grondbeleid. “Door het vaststellen van ruimtelijke visies en beleidsnota’s met ruimtelijke implicaties geeft de gemeenteraad richting aan de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Deze visies en dit facetbeleid zijn kaderstellend voor de uitvoering van het grondbeleid. Het gaat hierbij dus nadrukkelijk niet om het grondbeleid zelf, maar om het beleid dat de randvoorwaarden vastlegt waarbinnen de gemeente haar grondbeleid uitvoert. Voor zover aan de orde, wordt in deze beleidsstukken wel aangegeven wat de effecten zijn van in het stuk gemaakte keuzes voor de financiële positie van het grondbedrijf indien het grondbedrijf de uitvoerende actor is.” Vaststellen wijze van ruimtelijke ontwikkeling plangebied inclusief financieel-economische uitvoerbaarheid. “Nieuwe ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt door planologische procedures, in de meeste gevallen door een herziening of een afwijking van het bestemmingsplan.” Vaststellen ruimtelijke prioriteiten begrotingsjaar. “In de begroting staat, vooral in de programma’s ‘Fysiek’ en ‘Werk en Economie’, aangegeven welke concrete projecten in het betreffende jaar centraal zullen staan.

Daarnaast worden in de paragraaf ‘Grondbeleid’ de hoofdlijnen van het grondbeleid, zoals verwoord in de nota grondbeleid, weergegeven plus de mogelijke effecten die actuele ontwikkelingen hierop hebben.” Kennisnemen van de belangrijkste ontwikkelingen bij projecten. “De jaarlijkse herziening van de grondexploitaties is door uw raad formeel gedelegeerd aan het college, onder de restrictie dat het college al in de managementrapportage de belangrijkste ontwikkelingen aangeeft en in de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening volledig verantwoording hierover aflegt.” Beoordelen verantwoording door College over grondbeleid.

De kaderstellende taken van de raad met betrekking tot sturing op het grondbeleid hebben dan vanuit de P&C cyclus betrekking op: - Programmering (inhoud van de grondexploitatielocaties);. - Planning (looptijd en voortgang); - Prijzen (verkoopprijs van kavels); - Plankosten (kosten om locatie te ontwikkelen); - Parameters (van rente, inflatie, organisatie, en overhead); - Prognose (van het verwachte resultaat en bijbehorend risicoprofiel). Zoals omschreven in tabel 3.1 heeft de gemeenteraad van de gemeente ‘s-Hertogenbosch naast de kaderstellende lijn van de P&C-cyclus ook een inhoudelijke lijn voor het vaststellen van grondbeleidskaders. Voor het grondbeleid in het algemeen gaat het om de volgende documenten: 1. Structuurvisie of Omgevingsvisie; 2. Woonvisie (en bedrijvenvisie, etc.) en programmering op gemeenteniveau; 3. Duurzaamheidsbeleid; 4. Andere Beleidsthema’s. 5. Nota grondbeleid Ook op omvangrijke projecten met een ruimtelijke impact kan de raad kaders vaststellen, zoals: 6. Voorbereidingskredieten; 7. Masterplan of stedenbouwkundig plan waarin een ontwikkelstrategie is opgenomen;

8. Bestemmingsplan of Omgevingsplan. Het college kan voor de verantwoording in de jaarstukken of de jaarrekening, de begroting, de managementrapportage (MARAP), of voortgangsrapportages rapporteren over de realisatie van doelstellingen, de financiële resultaten en de vooruitzichten voor de komende periode. Doordat de P&Ccyclus aan belang wint ten opzichte van informatievoorziening per project, is de informatievoorziening aan de raad in overwegende mate gericht op het bieden van inzicht in de financiële resultaten en risico’s. De analyse van deze documenten toont aan dat deze verantwoording voornamelijk plaatsvindt in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening en in mindere mate in de MARAP.55 In de Paragraaf Grondbeleid in de jaarstukken wordt gerapporteerd over: -

De resultaten van het grondbedrijf als geheel uitgesplitst in een verantwoording over het afgelopen jaar en ook een prognose voor de toekomst (op basis van geactualiseerde grondexploitaties); Per afzonderlijke grondexploitatie een verantwoording over het afgelopen jaar (programmatisch en financieel) inclusief een toelichting op de significante afwijkingen, en ook een actuele prognose voor de toekomst.56

In de paragraaf grondbeleid wordt niet gerapporteerd over: -

Het moment van opening van een grondexploitatie; De oorspronkelijke en bijgestelde maatschappelijke doelen (bijvoorbeeld de aantallen, betaalbaarheid en duurzaamheid) van het project; De totstandkoming van de boekwaarde of ontwikkelingen die hebben bijgedragen aan deze boekwaarde; Bijzondere omstandigheden of risico’s bij de ontwikkeling.

De financiële informatie over een project wordt op uniforme wijze verstrekt en is overzichtelijk gepresenteerd, maar krijgt niet veel duiding in de paragraaf grondbeleid. De informatie is in het bijzonder gericht op de financiële parameters en financiële risico’s in projecten. De toelichtende zinnen in de Paragraaf grondbeleid zijn erg kort en geven weinig informatie of hoe het nu echt gaat met een project. Zo wordt bijvoorbeeld geconstateerd dat de geraamde kosten niet zijn gemaakt en dat deze kosten doorschuiven naar een volgend boekjaar. De reden van deze vertraging wordt echter niet toegelicht.57 In interviews geven respondenten aan dit als een probleem te ervaren. Om die reden worden informatiesessies (Informeren en Ontmoeten) gehouden om raadsleden beter mee te nemen in de betekenis van de rapportages. Een gemeentelijk medewerker verwoordt dit als volgt: “In de MARAP moet de raad zijn best doen om te begrijpen wat er staat en wat er achter zit. Ze worden altijd geïnformeerd, maar het zakt weg bij raadsleden, techniek van grondbedrijf is fiscaal, misschien concreter maken met voorbeelden lopende projecten in plaats van de techniek er achter. We moeten de raad meer in staat stellen om te sturen op de doelen, de raadsleden hoeven de techniek niet te snappen, maar wel de kaders en afwegingen. Deze raad heeft focus op wonen en

55 Managementrapportage Grondbeleid 2021. 56 De prognose van het grondbedrijf heeft betrekking op: (1) de ontwikkeling van het weerstandsvermogen; (2) de winstname; (3) toevoegingen aan

het fonds bovenwijks; (4) het verloop van de kosten en opbrengsten; (5) uitgifte van de woningbouw en bedrijventerreinen. 57 Paragraaf Grondbeleid Jaarrekening 2020.

dat gaat best precies. We moeten laten zien hoe grondbedrijf bezig is om deze doelen te bereiken. De raad moet ook college ruimte geven om uit te voeren, kaders worden soms gestapeld. In praktijk worden beleidskeuzes gemaakt per plan, in een dialoog met burgers en initiatiefnemers. Dan vindt ambtelijke voorbereiding plaats, de raad komt op het laatst. Dit levert soms spanning op, zeker gelet op de meerjarige doorlooptijd en wisselende kaders.” In de MARAP grondbeleid, waarin het college aan de raad verantwoording aflegt, wordt een overzicht van de huidige vastgoedmarkt en de (verwachte) resultaten in 2021 versus hetgeen begroot is in de paragraaf Grondbeleid in de jaarrekening 2020. De rapportage is erop gericht om de financiële verschillen tussen de ‘begroting’ in de jaarrekening en de daadwerkelijke resultaten te duiden. Het verklaren van de financiële verschillen wordt in algemene zin geduid en voor enkele projecten waar zich wijzigingen met enige omvang hebben voorgedaan. De MARAP maakt dus een vergelijking met de (financiële) situatie die in het voorjaar in de jaarrekening is beschreven. De begroting – een derde document waarin verantwoording over het grondbeleid kan worden afgelegd door het college – gaat niet in op de realisatie van het grondbeleid.

De begroting bevat een korte beschrijving van het beleid en de kaderstelling van de gemeenteraad in de paragraaf grondbeleid. De paragraaf grondbeleid heeft een toelichtende functie en bevat: (1) een Paragraaf Grondbeleid, (2) een Paragraaf Verbonden Partijen, (3) een Paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing en (4) een Bijlage Investeringsplan bestaand beleid (Investeringen grondbedrijf). Tot slot is er een mogelijkheid om verantwoording af te leggen in voortgangsrapportages. In de Voortgangsrapportage Woningbouw wordt de raad jaarlijks geïnformeerd over de resultaten van het woonbeleid van het afgelopen jaar op grond van de Woonvisie en wordt op relevante onderdelen een doorkijk gegeven naar de inzet voor de komende periode.58 In de laatste voortgangsrapportage wordt ingegaan op de maatregelen uit de raadsinformatiebrief ‘Sneller bouwen aan ’s-Hertogenbosch’ en de Meerjarige Prestatieafspraken 2021-2025.59 In ‘Sneller bouwen aan ’s-Hertogenbosch’ is de ambitie geformuleerd om 10.500 nieuwe woningen te realiseren in de periode 2020-2030. Uit die voortgangsrapportage blijkt dat in de potentiële plancapaciteit een overschot zit van ongeveer een derde ten opzichte van de doelen.

In de Voortgangsrapportage Wonen, het collegevoorstel voor potentiële woningbouwcapaciteit en de kwartaalberichten woningbouw (bijvoorbeeld die over het laatste kwartaal van 2020) zijn geen overwegingen op genomen over de inzet van grondbeleid of grondbeleidsinstrumenten.60 Mondeling is toegelicht dat de marge van capaciteit ten opzichte van daadwerkelijke productie enerzijds een gebruikelijke maar ook noodzakelijke overcapaciteit is. Dit gelet op mogelijke publiekrechtelijke belemmeringen waardoor plannen niet kunnen worden uitgevoerd.61 Deze overcapaciteit maakt ook dat de doelen uit de Woonvisie en ‘Sneller bouwen aan ’s-Hertogenbosch’ binnen de huidige plancapaciteit uitvoerbaar zijn.62

58 Reg.nr 10898708 59 Raadsinformatiebrief 18 februari 2020 60 Voortgangsrapportage Wonen 2020, raadsinformatiebrief 23 maart 2021 61 Interview gemeentelijke respondent 62

Er is dus ogenschijnlijk geen reden om overwegingen te wijden aan de inzet van grondbeleid of grondbeleidsinstrumenten.

3.5 Constateringen kaderstelling, uitvoering en verantwoording grondbeleid •

De kaderstelling is terug te vinden in veel verschillende documenten. Het ontbreekt aan een vast stramien bij (enigszins omvangrijke) ontwikkelopgaven.

•

De analyse van de doorwerking van het grondbeleid van de gemeente ’sHertogenbosch in verschillende gebiedsontwikkelingsprojecten van de gemeente doet vermoeden dat het maken van grondbeleidskeuzes als een uitvoeringstechnische taak wordt gezien.

•

Dat betekent dat het situationeel handelen in het bijzonder geborgd moet worden door de deskundigheid van de uitvoerende afdelingen.

•

In informatie die met de raad wordt gedeeld, is slechts beperkt informatie terug te vinden over grondbeleidskeuzes. Ook wordt minimaal geïnformeerd over grondpositie en financiële kaders in de paragraaf ‘Economische uitvoerbaarheid’ van bestemmingsplannen.

•

De financiële informatie over een project wordt in de jaarstukken op uniforme wijze verstrekt en is overzichtelijk gepresenteerd, maar krijgt niet veel duiding in de paragraaf grondbeleid. Het bieden van een overzicht van ‘mutaties’ in de stukken draagt slechts in beperkte mate bij aan het verkrijgen van inzicht in het verloop van een project

•

De verantwoording in de P&C cyclus heeft geen betrekking op doelbereiking. Er wordt slechts beperkt inzicht gegeven in de voortgang en bijzonderheden van het project. De projecten worden in de P&C-cyclus wel verantwoord, maar een “eindstand” over de gerealiseerde betaalbare woningen en bereikte maatschappelijke doelen per project ontbreekt.

•

Tot slot is in de verzamelde informatie niet waargenomen of doelen die zijn gesteld in het facetbeleid, hebben geleid tot een bepaalde of een aangepaste grondbeleidskeuze.

4. Inspiratie: grondbeleid in andere gemeenten 4.1 Inleiding De tweede deelvraag uit dit rekenkameronderzoek is gericht op het grondbeleid bij vergelijkbare gemeenten en hoe dit zich verhoudt tot het grondbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Hierbij is gekozen om vijf gemeentelijke strategisch grondadviseurs te interviewen met vergelijkbare vraagstukken rondom grondbeleid. De bevindingen zijn gebaseerd op deze gesprekken. De volgende gemeenten zijn geselecteerd voor dit deel van het onderzoek: Amersfoort, Zwolle, Nijmegen, Breda en Tilburg.

4.2 Amersfoort: vergelijkbaar, maar mogelijk pragmatischer De gemeente Amersfoort heeft als ambitie projecten en gebiedsontwikkelingen te realiseren en faciliteren die passen binnen het gemeentelijk beleid. In dat verband verwerven zij indien gewenst vanuit strategisch oogpunt vastgoed, beheren het (tijdelijk) en verkopen het, binnen financiële en juridische kaders. De gemeente Amersfoort beoogt in het grondbeleid de financiële uitgangspunten en voorzichtigheid vast te leggen. Het grondbeleid in Amersfoort is net zoals in de gemeente ‘s-Hertogenbosch situationeel van aard. De Nota Grondbeleid uit 2014 kent geen scherpe kaders en is abstract geformuleerd. De gemeente Amersfoort was in 2019 van plan de Nota te actualiseren zodat deze zou aansluiten bij de Omgevingswet. Deze actualisatie is aangehouden en krijgt naar verwachting geen prioriteit. Binnen de ambtelijke organisatie bestaat een belangrijke wens “de handen vrij te houden” en “alle opties open te houden”. Het grondbeleid hoeft niet sturend te zijn in de beleidskeuze of de keuze van grondbeleidsinstrumentarium. Het kaderstellende karakter van het grondbeleid is eerder een uiterste begrenzing van het beleid, dan sturend van karakter. De keuze voor het instrumentarium is vooral pragmatisch- en praktijkgericht. Dit ‘cafetaria-model’ biedt de gemeente zo veel mogelijk opties om per situatie te kiezen.

Vanuit volkshuisvestelijk perspectief zijn in het interview met de strategisch adviseur verklaringen aangedragen voor deze keuze. Voor grootschalige woningbouw is nog maar één gebied over dat in handen is van een ontwikkelende eigenaar. Binnenstedelijk wordt gekozen voor het faciliteren, maar ook door het actief innemen van positie op de kop van Isselt (vergelijkbaar met De Bossche Stadsdelta van de gemeente ‘s-Hertogenbosch) en het aangaan van intensieve samenwerkingen. Voor ontwikkelingen wordt een startdocument gemaakt. Dat document wordt echter niet altijd gedeeld met de raad. In die startdocumenten staan ambities en de wijze waarop de gemeente denkt dat in die gebiedsontwikkeling die ambities bereikt worden. Soms vergt dat toelichting van de inzet van grondbeleidskeuzes. Het is niet gebruikelijk om deze grondbeleidskeuze aan de voorkant al uit te werken in dat startdocument. Doel is om de raad het “goede verhaal” te vertellen zodat keuzes uitlegbaar zijn. De interactie met de raad heeft dan ook meestal betrekking op één keuze (voor inzet van grondbeleidsinstrumentarium bijvoorbeeld) die het college heeft gemaakt. Het is niet gebruikelijk dat meerdere varianten aan de raad worden voorgelegd. De raad geeft dus de uiterste kaders aan maar geeft geen richting aan de invulling van een actieve of facilitaire ontwikkeling. Enkele opvallende keuzes: -

Hoewel in afspraken met ontwikkelaars gestuurd wordt op de kengetallen voor betaalbare voorraad, wordt in Amersfoort deze voorraad vaak op gemeentelijke grondpositie gerealiseerd. De

-

-

marktomstandigheden van de afgelopen jaren zorgden er voor dat in het hogere segment werd gebouwd. Amersfoort heeft een begin gemaakt om te sturen op duurzaamheid bij de uitgifte van gronden (bijvoorbeeld door te eisen dat een tankstation ook waterstof aanbiedt). De overige duurzaamheidsmaatregelen, zoals verlaging Energie prestatienormen, lopen via de grondexploitatie. Amersfoort heeft al jarenlang een grote focus op woningbouw. Mogelijk - zo werd gezegd - gaat dit ten koste van bedrijfslocaties.

4.3 Zwolle: ontwikkeling in een Ambitieweb Sinds 2015 hanteert gemeente Zwolle de Nota Grondbeleid ‘Nieuwe Stijl’. Ook de gemeente Zwolle streeft situationeel grondbeleid na, wat per project afhankelijk is van de concrete situatie. Opvallend in Zwolle is dat de gemeente Zwolle beschikt over een enorme grondpositie. In het interview is aangegeven dat deze positie niet bepalend is voor het tot ontwikkeling brengen van gronden. Niet de grondpositie maar de gewenste ontwikkeling zoals deze is neergelegd in de structuurvisie is leidend voor te maken keuzes. Indien een initiatief van een ontwikkelaar passend is, wordt medewerking door de gemeente verleend. Indien een binnenstedelijke ontwikkeling gemeentelijk eigendom vergt, wordt overwogen positie in te nemen. De ontwikkeling is leidend, niet het te verwachten financieel rendement. In de praktijk blijft de financiële sturing een belangrijk doel van het beleid. Daar is de informatievoorziening aan de raad op gericht (bijvoorbeeld de Meerjarenprognose Vastgoed en de P&C-rapportages). Dit gaat nog wel eens ten koste van informatie over de projecten zelf. De financiële parameters zijn, hoewel de raad daar in praktijk niet op stuurt, navolgbaar. De stand van zaken in het project zelf is soms minder goed navolgbaar. Om die reden treft Zwolle nu de voorbereiding om voor elk project een startdocument te maken met een zogenaamd Ambitieweb.

Dit kan een inspiratie vormen voor ’s-Hertogenbosch. Bij het openen van een grondexploitatie (van enige omvang) wordt een dergelijk startdocument gemaakt. In het Ambitieweb worden de doelen van het project beschreven. Dit kan op een uniforme wijze vorm worden gegeven, bijvoorbeeld63: Een (maatschappelijk) Ambitieweb waarin boven- en ondergrenzen worden aangegeven over: -

De mate van actief of faciliterend grondbeleid; Aantal woningen, aantal betaalbare woningen, aantal sociale woningen; Duurzaamheidsambities woningen; Klimaatadaptatie; Mobiliteitsimpact; Etc.

Met dit Ambitieweb kan de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening verrijkt worden, zeker als een begrijpelijke feitelijke toelichting over het project wordt gegeven. Jaarlijks wordt getoetst of de initiële ambities van het project nog bestaan of dat deze zijn bijgesteld. De raad krijgt dan niet alleen inzicht in de financiële stand van zaken in het project, maar kan ook beschikken over informatie over het maatschappelijke doelbereik van het project. Het college kan zo meer integraal rapporteren over de

63

Deze opsomming ziet dus op voorbeelden die in een Ambitieweb kunnen worden opgenomen en is opgesteld door de onderzoeker.

projecten, inclusief maatschappelijke effecten. Op deze manier worden de grondexploitaties op een begrijpelijke en integrale manier aangeboden aan de raad waardoor hij in staat wordt gesteld actiever te sturen op de maatschappelijke- en beleidsdoelen die gefaciliteerd worden door het grondbeleid. Zwolle overweegt een objectieve meetmethode voor deze maatschappelijk doelen en doelbereiking te hanteren. Op dit moment is de ontwikkelvisie het belangrijkste document waarin keuzes over grondbeleidsinstrumenten worden gemaakt. Het Ambitieweb stelt de raad in staat de door het college uitgezette koers in dat document te volgen. Het grondbeleid van gemeente Zwolle is: -

Situationeel met duidelijke afbakening in de keuzes; Integraal geïntegreerd in andere beleidsafdelingen; Nu nog risico en financieel gestuurd, straks integraal met sturing op maatschappelijke doelen via een Ambitieweb.

4.4 Nijmegen: grote opgaven en strakke kaderstelling bij ontwikkelingen De respondent wijst op de vergelijkbare kenmerken van Nijmegen en ’s-Hertogenbosch: de omvang, de woningopgave en het situationele grondbeleid. De Nota Grondbeleid uit 2018 is een actualisatie van het beleid uit 2008. Nijmegen heeft al in 2008 een keuze gemaakt voor situationeel grondbeleid. Op dat moment lag dat niet zo voor de hand (de nieuwe Wro bood nu juist meer facilitair instrumentarium), het situationele beleid bood echter de in Nijmegen gewenste flexibiliteit. Daar kwam bij dat de gemeente in het decennium daarvoor actief gronden had verworven voor de Waalsprong. In de gemeente Nijmegen is wellicht meer dan in ’s-Hertogenbosch sprake van woningnood. De gemeente Nijmegen wil tot 2033 jaarlijks 1000 woningen bouwen en heeft een woondeal gesloten met het Rijk. Samen met gemeente de gemeente Arnhem heeft de gemeente Nijmegen een uitvoeringsnota vastgesteld. De stad wordt vooral binnenstedelijk herontwikkeld. Bij deze binnenstedelijke herontwikkeling kan er toegevoegde waarde zijn om gronden te verwerven, zodat samen met private partijen de ontwikkeling vorm kan krijgen. Op dit moment is de planvoorraad voldoende om de opgave te verwezenlijken.64 In Nijmegen is bewust gekozen om de ambtelijke capaciteit zoveel mogelijk in te zetten voor belangrijke of omvangrijke projecten.

De investeringsmiddelen (van het Rijk) zijn eindig. Er moeten nu betaalbare woningen voor de doelgroep worden gebouwd. Om dit doel te verwezenlijken, wordt gekeken naar alle middelen die kunnen worden ingezet. Soms wordt de keuze gemaakt om bijvoorbeeld de kosten voor inrichting van het openbaar gebied met infrastructuurmiddelen te realiseren en deze niet onder te brengen in de grondexploitatie.65 De grondexploitatie wordt in Nijmegen integraal opgepakt. Het grondbeleid stelt geen inhoudelijke kaders voor het gebruik van de grond. Deze inhoudelijke kaders zijn vastgelegd in de Omgevingsvisie van de gemeente. Het college opereert zorgvuldig binnen de gestelde raadkaders. Als een project anders verloopt dan de vastgestelde ontwikkelvisie, wordt de raad gevraagd daarover te besluiten.66

64 De planvoorraad is 139 procent van de opgave in 10 jaar, vergelijkbaar als in ’s-Hertogenbosch. 65 Medewerker Stadsontwikkeling Nijmegen. 66

Adviseur Grondzaken Nijmegen.

Inspiratie Nijmegen: -

-

Om de ambities een plek te kunnen geven is een ambtelijke Programmeertafel ingesteld die ambities trechtert. Dit voorkomt vaak dat in de raad in een laat stadium nog een discussie wordt gevoerd over extra duurzaamheids- of betaalbaarheidsambities en terug onderhandeld moet worden.67 Nijmegen hanteert een informatiedashboard Voortgang Grote Projecten en agendeert in maart van elk jaar deze grote projecten in de raad. De inhoudelijke wijzigingen van het project worden aan de raad gepresenteerd. Dit gaat vergezeld van een toelichting van financiële grondexploitatietechniek.

4.5 Breda: sturen via afspraken Ook de gemeente Breda hanteert een situationeel grondbeleid. Na jaren van een proactief grondbeleid, koos de gemeente Breda in 2014 voor “maatwerk” op basis van een grote “gereedschapskist”. Per (omvangrijk) project maakt de gemeente Breda een expliciete keuze welk grondbeleidsinstrumentarium zij wil hanteren, op welke wijze zij de grondexploitatie wil (laten) voeren en welke samenwerkingsvorm daarbij het meest geschikt is. De Nota Grondbeleid uit 2014 wordt ingezet als een heroriëntatie op het grondbeleid. Het beleid verwijst naar de gemeentelijke Structuurvisie Breda 2030 voor de doelstellingen en invulling van grondbeleid. De structuurvisie bepaalt de gewenste ontwikkelrichting, maar kan bijgesteld worden waar nodig. Door de situationele inrichting van het grondbeleid is de nota nog steeds actueel, omdat het voldoende vrijheid en richting geeft per casus. De gemeente kan kiezen uit actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid en een hybride vorm daartussen. In de hybride vorm heeft de gemeente sturingselementen toegevoegd, omdat het soms lang duurde voordat ontwikkelaars aan de slag gingen. Zo is in de standaard-anterieure overeenkomst opgenomen dat de ontwikkelaar binnen drie jaar begonnen moet zijn met bouwen. Wanneer de gemeente kan vaststellen dat dit niet het geval is, mag de gemeente de bestemming eraf halen.

Daarnaast leent de hybride vorm zich uitstekend voor het ondervangen van risico’s. Door middel van een analyse van wijk tot wijk heeft de gemeente zicht op de behoeften per gebied. De gemeente slaagt erin te contracteren over de betaalbare voorraad. Zo realiseren nu beleggers veel sociale woningen. Het kan gebeuren dat relatief veel sociale voorraad wordt gebouwd op eigen gronden, maar daartoe bestaat dus geen strikte noodzaak. Net zoals in de andere gemeenten vormt financieel rendement niet de primaire doelstelling van het grondbeleid. Grondbeleid in de gemeente Breda zet zich in om ontbrekende behoeften toe te voegen aan de stad. Als het nodig en wenselijk is, kan dat met zich mee brengen dat actief positie wordt ingenomen. De raad wordt bij de (grote) projecten meegenomen in de grondbeleidskeuzes. Dat gebeurt in een vertrouwelijke realisatiestrategie die onderdeel uitmaakt van een Gebiedsperspectief. Hierin wordt uiteengezet welke keuzes de gemeente heeft en de voor- en nadelen per keuze. De gemeenteraad wordt zo goed mogelijk in staat gesteld inzicht te krijgen in de keuze voor een actief of facilitair grondbeleid. Hierdoor ontstaan sturingsmogelijkheden voor de raad, waarbij wel de rolverdeling tussen de raad en het

67 De raad in Nijmegen houdt gebiedsontwikkeling nauwlettend in de gaten. Dat heeft tot gevolg dat projecten vaak worden besproken in de raad.

Dit kan ook tot gevolg hebben dat soms de rol van de raad verder gaat dan alleen de kaderstellende of controlerende rol.

college in de gaten moet worden gehouden. Daarom besteedt het college veel aandacht aan de informatievoorziening over een project. Die moet plaatsvinden in begrijpbare taal en gaat over de speelruimte van college en raad. Daarnaast wordt de raad iedere raadscyclus bijgepraat over het grondbeleid in informatiesessies en kan de raad zicht houden op de voortgang van de verschillende projecten via een digitaal raadpleegbaar managementsysteem. Het inbedden van de maatschappelijke doelen gebeurt aan de voorkant van een project. Als die doelen en ambities ambtelijk zijn gebundeld en door de bestuurlijk opdrachtgever gedragen, wordt de raad geïnformeerd. Deze volgorde voorkomt dat onhaalbare doelen worden geformuleerd. Ambtelijk wordt er naar gestreefd om binnen 100 dagen duidelijkheid te hebben over een ‘go’. Breda kiest niet voor een maatschappelijk grondbeleid zoals vormgegeven in andere gemeenten68. Kort gezegd worden in dat maatschappelijk grondbeleid de maatschappelijke kosten en baten betrokken bij grondbeleidskeuzes. Het kan dan gaan om de economische groei die ontstaat door toevoeging van inwoners, bedrijven en onderwijsinstellingen of de verhoging van levenskwaliteit, sociale cohesie of duurzaamheid.

De gedachte wordt sympathiek bevonden, maar heeft ook het risico dat financiële doelredeneringen worden ontstaan (“de grondexploitatie is fors negatief maar de toevoeging aan de lokale economie overtreft dit tekort vele malen”). Gereedschapskist Breda: -

-

Breda heeft een gevulde gereedschapskist voor facilitair grondbeleid. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het ‘terugbestemmen’ van onbenutte positie en het laten realiseren van sociale voorraad door beleggers. Het is in Breda praktijk om een (gedeeltelijk vertrouwelijke) realisatiestrategie vast te leggen in het gebiedsperspectief dat door de raad wordt vastgesteld. De gemeenteraad van Breda wordt zo goed mogelijk in staat gesteld inzicht te krijgen in en sturing te geven op de keuze voor een actief of facilitair grondbeleid.

4.6 Tilburg: de ontwikkeling bepaalt wat nodig is Tot slot is ook het grondbeleid van de gemeente Tilburg situationeel: per ruimtelijke ontwikkeling wordt bepaald welke rol de gemeente wenst in te nemen. Het grondbeleid omvat het afwegingskader om deze keuze te maken, maar biedt geen helder kaderstellende rol. Omdat de omstandigheden per ruimtelijke ontwikkeling sterk verschillen, kent het grondbeleid geen voorkeursroute. De gemeente kiest er bewust voor niet vaak actief op te treden, omdat dat niet voor elke locatie de logische keuze is.69 De waardeontwikkeling en de hogere opbrengsten staan ook in deze markt niet vast. Op dit moment is er echter wel bestuurlijke druk om actief positie in te nemen, hoewel de afgelopen periode veel aandacht is besteed aan het uitnodigen van marktpartijen. Zo zijn bewust potentiële ontwikkelgebieden bekend gemaakt, zodat marktpartijen positie kunnen innemen. Het bestemmingsplan is het stimulerende instrument om samenwerkingen af te dwingen. In de praktijk blijkt dat gemeentelijke locaties trager tot ontwikkeling komen, dus de samenwerking met private partijen

68 Onder meer Almere. 69

Met uitzondering van Binnenstedelijke herontwikkeling van de Spoorzone, welke veelal actief heeft plaatsgevonden.

werkt activerend. De algemene richtlijn in alle plannen is 20% sociaal en 10% middelhuur. Dat geldt voor de eigen positie van de gemeente Tilburg, maar ook voor posities van ontwikkelaars. Door de opgavegerichte werkstructuur in de gemeente worden besluiten op ruimtelijke projecten relatief snel genomen. Bij een verzoek gaat de procesmanager langs ambtenaren van verschillende afdelingen om input op te halen over beleid en visie. Dit wordt veelal uit de Nota Economie en Wonen gehaald. Er wordt daarbij niet zozeer gekeken naar het grondbeleid. De gemeenteraad wordt in principe niet aan de voorkant meegenomen voor een go of no-go in de projecten. Zij worden geïnformeerd wanneer er een bestemmingsplan voorligt. Daaraan voorafgaand nemen de ambtelijke kerngroep of ambtelijke en gedeeltelijk bestuurlijke stuurgroep Stedelijke Ontwikkelingen het besluit om een project uit te voeren. Het proces is erop gericht om binnen drie maanden en go of no-go te hebben. Alleen wanneer het project erg groot is, of er een moeilijke beslissing moet worden gemaakt, wordt de raad om input gevraagd. Dat neemt niet weg dat de raad structureel informatie wordt verstrekt over plannen en gebiedsvisies. Daarbij is projectmatige informatie interessanter voor de raad dan de nota Grondbeleid zelf.

Andere beleidsdoelen, zoals duurzaamheid en natuurinclusief bouwen, zijn standaard opgenomen in anterieure overeenkomsten tussen gemeenten en private ontwikkelaars. De gemeente hanteert een puntensysteem: de ontwikkelaar moet een minimum aantal maatregelen uitvoeren om natuurinclusief te bouwen. Tilburg legt zich net als ’s-Hertogenbosch niet vast -

maar geeft wellicht meer dan de andere gemeenten ruimte voor initiatieven van marktpartijen zorgt er net zoals in Breda voor dat snel duidelijk is of facilitaire ontwikkeling kans van slagen heeft en stuurt in anterieure overeenkomsten op (duurzame) beleidsdoelen.

4.7 Constateringen vergelijking andere gemeenten Ook in de andere gemeenten wordt er voor gekozen om ruimtelijke afwegingen leidend te laten zijn. De gemeenten hanteren dan ook een vergelijkbaar situationeel grondbeleid, weliswaar met accentverschillen. Geen van de gemeenten maakt dus fundamenteel andere keuzes, hoewel uitgangspunten verschillen (veel eigen gronden (Zwolle), weinig uitbreidingsmogelijkheden (Amersfoort), veel binnenstedelijke opgaves en weinig personele capaciteit (Nijmegen)). Bij binnenstedelijke locaties wordt ook in de andere gemeenten de noodzaak gezien om regie en sturing via eigen positie te kunnen laten lopen. Andere locaties kunnen ook facilitair worden ontwikkeld. De raad wordt soms op een andere wijze dan in ’s-Hertogenbosch betrokken in de projecten, door: - Het standaard opstellen van startdocumenten waarin een vertrouwelijke ontwikkelstrategie van projecten wordt opgenomen die met de raad wordt gedeeld; - het voorleggen van keuzes in de vormgeving van een project, waaronder de grondbeleidskeuzes (wel of geen voorkeursrecht); - doelbereiking inzichtelijk te maken.

5. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de hoofdvraag: welke kaders voor het grondbeleid zijn gesteld en wordt hieraan invulling gegeven. De uitvoering van het grondbeleid is professioneel vormgegeven in de ambtelijke organisatie In ’s-Hertogenbosch is een breed gedragen waardering voor de deskundigheid van deze functies binnen het grondbedrijf. De betreffende afdelingen zijn professioneel vormgegeven, er is een hoge professionele opvatting en sprake van een integere cultuur. De controlfunctie is gedegen vormgegeven en materiedeskundigheid is aanwezig binnen de gemeentelijke organisatie. Mede door deze kwaliteiten van de ambtelijke organisatie is er een stabiele lijn in het presteren van het gemeentelijke grondbedrijf en zijn excessen uitgebleven. Het geformuleerde grondbeleid heeft beperkte kaderstellende waarde en het grondprijsbeleid is gestoeld op marktconformiteit In de Nota Grondbeleid zijn overwegingen opgenomen om de keuze tussen actief en faciliterend grondbeleid te maken. Deze overwegingen zijn niet als toetsingskader geformuleerd en hebben om die reden nauwelijks kaderstellende waarde. Dit gedeelte van de nota heeft eerder waarde als toelichting dan als kaderstelling. Hiermee wijkt ’s-Hertogenbosch niet af van andere gemeenten die zijn geïnterviewd.

In deze gemeenten wordt onomwonden gesteld dat het grondbeleid geen beperkingen voor grondbeleidskeuzes dient op te leveren. Ook daar vindt inhoudelijke sturing plaats via de kaders van het facetbeleid. De kaderstelling over de grondprijzen heeft meer dan de andere pijlers van het grondbeleid externe werking. Het beoogt transparantie en een gelijkwaardig speelveld met private aanbieders te creëren. Aan deze doelstelling wordt voldaan. De risicobeheersing wordt ingevuld door de kaders van het BBV en deskundige professionals. De kaders van het grondbeleid zijn hierin niet doorslaggevend. De kaders voor risicobeheersing zijn opgenomen in de financiële paragraaf van de Nota Grondbeleid. Grondexploitaties dienen minimaal sluitend te zijn. Feitelijk worden vervolgens de kaders gevolgd die zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). In dat besluit zijn in het afgelopen decennium verscherpte regels opgenomen over financiële voorzichtigheid. In ’s-Hertogenbosch worden deze regels als toereikend beschouwd om de financiële voorzichtigheid vorm te geven. Het voorzichtigheidsbeginsel uit de nota draagt niet bij aan aanvullende financiële beheersing. Belangrijkste borging voor deze voorzichtigheid wordt naast de controle door de accountant gevormd door de deskundigheid van de financiële control en de planeconomen.

De rekenkamer constateert dat deze deskundigheid van grotere invloed is op de voorzichtigheid in het grondbeleid dan de kaderstelling van het beleid of de Nota Grondbeleid.

De regels voor bestemming van inkomsten zijn eenduidig. De kaders voor de bestemming van inkomsten zijn helder omschreven en kunnen als volgt visueel worden geduid:

Figuur 2.1 Afdracht structuurfonds (bron: Nota Grondbeleid 2018).

De visualisatie is voornamelijk een bedrijfsmatige afweging. De raad bepaalt de inzet van de financiële middelen uit het structuurfonds. De bedrijfsmatige afwegingen omtrent resultaten, risicoanalyses, noodzakelijke reserves en beschikbare reserves zijn niet/beperkt door raad te beïnvloeden. Er is beperkt inzicht in de doelbereiking van gemaakte keuzes in het grondbeleid. Tijdens de ontwikkeling van een project vindt geen monitoring plaats of de gestelde doelen worden bereikt. Onmiskenbaar draagt het grondbeleid bij aan geformuleerde doelstellingen. De mate waarin dat gebeurt is echter slecht meetbaar. Primaire reden is dat keuzes in het grondbeleid worden gemaakt voor de projecten en niet sec voor de maatschappelijke doelen die door het project worden ingevuld. Aanvullend hierop kan worden geconstateerd dat niet wordt gerapporteerd over doelbereiking. Wat opvalt is dat in documenten over projecten geen verband wordt gelegd tussen de inzet van grondbeleid(sinstrumenten) en te bereiken maatschappelijke doelen. Ook tijdens de ontwikkeling van een project vindt hierop geen monitoring plaats. De maatschappelijke doelen landen in een project, grondbeleidskeuzes worden voor de projecten gemaakt en niet sec voor die doelen. Gronden worden bijvoorbeeld verworven om woningbouw mogelijk te maken. Gronden worden niet verworven om klimaatadaptieve doelstellingen te bereiken70.

Ook om deze reden kan niet objectief worden vastgesteld dat grondbeleidskeuzes hebben bijgedragen aan de gestelde maatschappelijke doelen. Hierdoor wordt de raad niet in staat gesteld zijn controlerende taak met betrekking tot het grondbeleid adequaat uit te voeren. Het grondbeleid in ’s-Hertogenbosch maakt niettemin mogelijk dat: • gestreefd71 kan worden naar het bereiken van de programmatische woningbouwdoelen; • betaalbare en gedifferentieerde voorraad wordt gerealiseerd door soms eigen grondpositie in te zetten;

70 Hierbij wordt niet gedoeld op het voorzien in benodigde gronden voor het als eigenaar kunnen exploiteren van energiesystemen zoals

bijvoorbeeld windmolens of zonnevelden. 71 Uit tal van krantenartikelen over de woningbouwcrisis komt naar voren dat de sleutel voor versnelling van de productie niet alleen bij de gemeente ligt. Bouwcapaciteit, bouwkosten, financieringsmogelijkheden, etc spelen ook een belangrijke rol.

•

ruimte wordt geboden voor verhoogde duurzaamheidsdoelstellingen door aanpassing van de (residueel) berekende grondprijzen waardoor meer bouwkosten voor de duurzaamheid kunnen worden gemaakt.

De concrete koppeling tussen maatschappelijke doelen die de gemeente nastreeft in facetbeleid wordt niet expliciet omgezet in grondbeleidskeuzes. In de Nota Grondbeleid is expliciet opgenomen dat het grondbeleid duurzaamheids- en volkshuisvestingsdoelen mogelijk moet maken. Onder deze twee doelen kan een breed scala aan ruimtelijke doelen allen. Het kan gaan om gezondheid, klimaatbestendigheid, betaalbaarheid, sociale cohesie, economische structuur, etc. In de interviews is gevraagd of ook andere doelen worden nagestreefd die bijvoorbeeld liggen in het sociale domein. Zonder uitzondering is geantwoord dat het grondbeleid zich richt op ruimtelijke doelen. Ook in de projecten worden geen andere beleidsthema’s ten grondslag gelegd aan een ontwikkeling. Keuzes in het grondbeleid worden niet expliciet gemaakt. Niet vooraf, door een keuze aan de raad voor te leggen. Ook niet achteraf, door verantwoording van de verschillende mogelijkheden en keuzes die het college heeft gemaakt. Gegeven het feit dat grondbeleidskeuzes niet expliciet zijn omtrent de maatschappelijke doelen die worden nagestreefd wordt de raad niet in staat gesteld zijn kaderstellende taak voor het grondbeleid adequaat uit te voeren. De informatievoorziening is niet gericht op doelbereiking. Er is geen vast stramien van informatievoorziening omtrent de projecten richting de raad.

De informatievoorziening is hybride vormgegeven. Informatievoorziening vindt plaats in de projecten en binnen de P&C-cyclus. P&C-cyclus De informatie over de projecten vindt voornamelijk plaats in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening en in mindere mate in de MARAP. De financiële informatie over een project wordt op uniforme wijze verstrekt en is overzichtelijk gepresenteerd, maar krijgt slechts een summiere duiding in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening. De informatie biedt inzicht in de financiële resultaten, risico’s en wijzigingen ten opzichte van het voorgaande exploitatiejaar. Het ontbreekt echter aan informatie over het verloop van de projecten in de rapportages en de betekenis van de gepresenteerde getallen. Het college komt hieraan weliswaar tegemoet om dergelijke duiding te geven in de Informeren en Ontmoetenbijeenkomsten. Projecten In de projecten richt de informatievoorziening zich op de ruimtelijke doelen die worden nagestreefd. De grondbeleidskeuzes worden vaak uitermate summier toegelicht. Het is de rekenkamer niet gebleken dat een vast stramien in de informatievoorziening over projecten is vormgegeven. Dat heeft tot gevolg dat grondbeleidskeuzes in verschillende documenten zijn terug te vinden. Daar komt bij dat deze keuzes soms eerder zijn gemaakt en reeds onomkeerbaar zijn en niet meer te herleiden zijn in de projectdocumenten.

Het college legt de raad geen keuzes voor. Het is niet gebruikelijk dat in de stukken die aan de raad worden overgelegd tijdens ontwikkelproces van een (omvangrijk) project wordt bijgehouden of de oorspronkelijke doelen nog worden bereikt. Dit stelt de raad niet in staat om de doelbereiking op basis van de projectdocumenten te meten. Wij hebben niet kunnen waarnemen dat doelen die zijn gesteld in het facetbeleid hebben geleid tot een bepaalde of aangepaste grondbeleidskeuze.

Het feit dat de informatievoorziening over de projecten niet volgens een vast stramien verloopt heeft tot gevolg dat de informatievoorziening in de P&C-cyclus aan belang wint. In de projecten wordt nagenoeg geen informatie verstrekt over door het college te maken of gemaakte grondbeleidskeuzes. Als deze aan de orde komt, is dit slechts zijdelings en in verschillende soorten documenten. De raad wordt door deze versnipperde informatievoorziening onvoldoende in positie gebracht. Het is op voorhand onduidelijk wanneer de raad aan zet is. Controle en verantwoording is primair financieel van aard en de P&C-cyclus biedt de gemeenteraad niet het juiste inzicht. De informatievoorziening en verantwoording over het grondbeleid richt in het bijzonder op de informatie voor de P&C-cyclus en is ‘technisch’ van aard. Deze is vooral gericht op financiën en risico’s. Er wordt slechts beperkt inzicht gegeven voortgang en bijzonderheden van het project. De informatievoorziening in projecten vindt plaats op verschillende momenten en richt zich op de inhoudelijke doelen van een project. Dat geldt niet voor informatie over grondbeleidskeuzes. Deze is beperkt, waardoor de verantwoording over die keuzes feitelijk niet plaatsvindt. De raad wordt geen keuze voor actief of faciliterend beleid voorgelegd.

Dit past binnen de rolverdeling tussen raad en college, maar beperkt ook de controlemogelijkheden van de raad. De raad krijgt in de informatievoorziening over projecten geen informatie over de doelbereiking van projecten. De projecten en de omvang van de opgave worden in de P&C-cyclus wel verantwoord, maar een ‘eindstand’ over de gerealiseerde (betaalbare) woningen en bereikte of te bereiken maatschappelijke doelen per project ontbreekt. Om dat inzicht te krijgen in de voortgang of doelbereiking van een project, moet de raad op zoek naar initiële projectdocumenten, raadsinformatiebrieven, planologische besluiten, de paragraaf grondbeleid en zich laten bijpraten in de Informeren en Ontmoeten-sessies. Dit doet afbreuk aan de mogelijkheden van de raad voor uitoefening van zijn controlerende rol. Aanbevelingen voor het college Samenvattend wordt de gemeenteraad onvoldoende in positie gebracht om zijn kaderstellende en controlerende rol naar behoren te vervullen. De volgende aanbevelingen kunnen hieraan bijdragen: P&C 1

Rapporteer ook over het maatschappelijke belang van een ontwikkeling. Rapporteer over het maatschappelijke belang of rendement van een ontwikkeling in het bijzonder in kwalitatieve zin (zonder dit financieel te kwantificeren) en expliciteer welke (beleids)keuzes hierin leidend zijn (geweest).

2

Maak de jaarstukken toegankelijker en inhoudelijker en rapporteer over doelbereiking. Maak de jaarstukken van de P&C-cyclus toegankelijker voor de gemeenteraad door deze te laden met enerzijds de doelen die met het project worden beoogd bij aanvang van het project en de actuele stand van zaken. Dit kan met een doelbereikingmonitor. Op die wijze kunnen oorspronkelijke maatschappelijk doelen worden gekoppeld aan realisatiecijfers en de meerjarenprognoses. Zo wordt de raad voldoende in positie gebracht om zijn controlerende rol uit te oefenen. Het kan gaan om de volgende parameters: a. De mate van actief of faciliterend grondbeleid;

b. c. d. e.

Aantal woningen, aantal betaalbare woningen, aantal sociale woningen; Duurzaamheidsambities woningen; Klimaatadaptatie; Mobiliteitsimpact;

Eventueel kan dit worden aangevuld met de volgende parameters: f. g. h. i.

Financiële doelen; Omvang van het gemeentelijk risico; Tijdigheid; Noodzaak grondbeleidsinstrumenten.

Projecten 3

Breng orde aan in de rapportages aan de raad over individuele projecten in een startdocument. Stel bij aanvang (bijvoorbeeld bij voorstel voor een voorbereidingskrediet) voor alle projecten met enige omvang (bijvoorbeeld meer dan 50 woningen) een herkenbaar startdocument op en geef een vooruitblik bij welke vaste mijlpalen de raad weer op de hoogte wordt gebracht. Het startdocument dient een opsomming van de beoogde maatschappelijke doelen te bevatten onder verwijzing naar het facetbeleid. Het dient ook een hoofdstuk over het te voeren grondbeleid of de gemaakte grondbeleidskeuzes te bevatten, zodat deze cruciale keuzes inzichtelijk worden voor de raad. Indien de dynamiek van projecten niet toelaat om voortijdig te rapporteren, dient de raad alsnog op de kortst mogelijke termijn te worden geïnformeerd. Ten overvloede wordt opgemerkt dat herkenbaarheid zich richt op de keuzes die aan de orde komen en niet moet worden opgevat als streven naar uniformiteit.

4

Geef inzicht in gemaakte of nog te maken grondbeleidskeuze en de impact van die keuzes in dat startdocument. Expliciteer keuzes voor actief of faciliterend grondbeleid en onderbouw deze in het startdocument met het afwegingenschema van de Nota Grondbeleid. Richt hierbij de aandacht niet alleen op de voorkeursvariant van het college, maar beschouw maatschappelijk interessante alternatieven.