Bijlage 1 Rekenkameronderzoek Grondbeleid s-Hertogenbosch

Algemeen 5

Adreseer de spanning tussen vertrouwelijke onderhandelingen en transacties enerzijds en de democratische legitimatie van keuzes anderzijds en tref maatregelen waar nodig. Het informeren van de raad in de reguliere commissie- en/of raadsvergaderingen omtrent keuzes in het grondbeleid is lastig te rijmen met de dynamiek en vertrouwelijkheid van de informatie die komt kijken bij grondtransacties en projectontwikkelingen. Desalniettemin is, zeker bij ingrijpende keuzes/voorstellen, democratische legitimering van keuzes in het grondbeleid noodzakelijk. Het verdient aanbeveling om te zoeken naar alternatieven in de afstemming tussen college en raad hoe in bepaalde gevallen hier maatwerk kan worden geboden.

6

Het grondbeleid kan worden verrijkt en maak daarbij gebruik van best practices bij andere gemeenten. Het grondbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch vereist zeker geen grondige herziening, maar kan op onderdelen wel worden verrijkt. Andere gemeenten hebben interessante elementen waar selectief naar kan worden gekeken om onderdelen van het

huidige grondbeleid te actualiseren. Deze rapportage beschrijft in hoofdstuk 4 een aantal gemeenten waar inspiratie uit kan worden geput.

DEEL C - Bijlagen 6.1 Begrippenlijst Actief grondbeleid: de gemeente verwerft de gronden zelf en voert zelf de grondexploitatie voor een ontwikkeling. Alle kosten en opbrengsten komen voor rekening en risico van de gemeente BBV: Rijksregelgeving waaraan de begroting en verantwoording van gemeenten en provincies moet voldoen. Deze regels vormen de ondergrens voor de weergave van de grondexploitaties. In 2017 zijn de regels aangescherpt. CV/BV: Een specifieke vorm van een publiek private samenwerking welke beoogt risico en kapitaal te scheiden. Faciliterend grondbeleid: Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de grondverwerving en -uitgifte over aan marktpartijen. De gemeente verhaalt de kosten die ze maakt en waarvan de grondeigenaar profiteert, op die grondeigenaar. Grondbedrijf: in het spraakgebruik gehanteerde term waarmee gedoeld wordt op het geheel aan grondexploitaties die binnen een gemeente worden gehanteerd, en dus niet op een op afstand geplaatste entiteit. Grondexploitatie: de gemeentelijke boekhouding van een gebiedsontwikkeling waarin het ruimtelijk programma en de verwachte kosten en opbrengsten voor de duur van de gebiedsontwikkeling zijn opgenomen. Grondprijsbeleid: de gemeentelijke prijsbepaling van uit te geven gronden.

Gemeenten dienen deze marktconform vast te stellen en sluiten vaak aan bij de residuele grondwaarde (kort: marktprijs woning met ondergrond minus de gemaakte kosten voor ontwikkelen van de woning. MARAP: managementrapportage waarin de financiële resultaten van de grondexploitatie worden toegelicht. Planvoorraad / plancapaciteit: de capaciteit die in opgenomen in gemeentelijke plannen waarbij vaak een onderscheid wordt gemaakt tussen harde en zachte capaciteit (vastgestelde bestemmingsplannen versus plannen in ontwikkeling. Voorziening: een bedrag dat moet worden gereserveerd om een negatieve waarde van de grondexploitatie te dekken. De voorziening wordt in mindering gebracht op eventuele reserves in het grondbedrijf. Weerstandsvermogen grondbedrijf: het weerstandsvermogen is de vereiste weerstandscapaciteit van het grondbedrijf en wordt bepaald op de berekende risico’s.

Pagina 1 van 62

6.2 Wat is grondbeleid Grondbeleid is een middel om ruimtelijk beleid van de gemeente op een zo economisch verantwoorde manier te realiseren. Op overheid.nl wordt het grondbeleid gedefinieerd als een hulpmiddel bij het uitvoeren van het omgevingsbeleid van de overheid.72 In het kader van het omgevingsbeleid wordt de maatschappelijk gewenste bestemming van de grond vastgelegd. Dit gebeurt via een plan of besluit op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Daarmee geeft de overheid aan waar plaats is voor bijvoorbeeld: • woningen; • bedrijven; • landbouw; • wegen. Het grondbeleid draagt eraan bij dat die bestemmingen werkelijkheid worden. “Doel van dit beleid is dat grond in voldoende mate en op tijd beschikbaar is. Bijvoorbeeld voor woningbouw, wegen of wateropvang. Ook ontwikkelt de maatschappij zich en verandert het klimaat. Daarom moet de inrichting van de omgeving regelmatig worden aangepast.”73 Doelen en begrippen en werking grondbeleid In de definitie en het doel van het beleid zitten verschillende aspecten: -

het is dienend aan (gemeentelijk) omgevingsbeleid; het doel is dat grond tijdig en voldoende beschikbaar is; met in achtneming van de maatschappelijke context.

Het begrip grondbeleid wordt vaak gebruikt om de rol van de overheid te duiden. Beweegt de gemeente, provincie of rijk zich (al dan niet in concurrentie) op de grondmarkt en gaat deze overheid over tot het verwerven van gronden? Dan wordt gesproken over actief grondbeleid. De gemeente koopt gronden en geeft zelf bouwkavels of -vlekken uit. De overheid kan als eigenaar regie voeren over de ontwikkeling. De gemeente kan er ook voor kiezen de gronden door private ontwikkelaars en bouwers te laten ontwikkelen. Dan trekt de gemeente zich terug in een faciliterende rol. Sturing op de ontwikkeling vindt plaats daar toepassing van het publiekrechtelijke kader. Bij aanpassing van de Wet ruimtelijke ordening in 2008 kregen de gemeenten instrumenten aangereikt om nadelen van het publiekrechtelijk kader te verzachten. Zo kwamen er meer mogelijkheden om bijvoorbeeld de kosten van de aanleg van wegen en groen door te berekenen aan ontwikkelaars. In de financiële crisis van 2010 raakten gemeenten in financiële problemen doordat fors moest worden afgeschreven op hun grondpositie met als gevolg dat veel gemeenten voorrang gaven aan een faciliterende rol. Inmiddels is de situatie geheel anders en vraagt de enorme behoefte aan woningen en ambities op het gebied van klimaat en duurzaamheid meer regie van de overheid.

In de onderstaande tabel B1, worden argumenten voor actief versus faciliterend grondbeleid uiteengezet.

72 73

Grondbeleid | Ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling | Rijksoverheid.nl Grondbeleid | Ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling | Rijksoverheid.nl

Tabel B1. Argumenten voor actief versus faciliterend grondbeleid74 Argumenten voor actief grondbeleid Argumenten voor faciliterend grondbeleid Mogelijkheid tot sturen op fasering Beperken financieel risico Ontwikkelen historisch eigendom gemeente Bezit private partijen (bouwers, ontwikkelaars, beleggers) Zeggenschap over het bouwprogramma Voldoende sturingsmogelijkheden in bestemmingsplan, exploitatieplan en beeldkwaliteitsplan Tegengaan schaarste bouwpercelen en martkfalen Geen marktfalen ontwikkeling (betaalbare) woningen (Onrendabele) stadsverbeteringsprojecten Beperkte ambtelijke capaciteit Hoge ambities kwaliteit, openbaar gebied, duurzaamheid Gebiedsmacht of mogelijkheid tot regie (bijv. innemen ‘plaagstrook’) Faciliteren verplaatsingen of voorhanden hebben compensatiegronden Voorkomen afhankelijkheden private partij

Sommige argumenten hebben een ideologische waarde. Deze is vaak terug te leiden tot de vraag waar de publieke taak begint en ophoudt. De meeste argumenten hebben echter een meer pragmatische invalshoek: hoe kunnen we de gewenste ontwikkeling in de gemeente voor elkaar krijgen? Hierbij zijn de omstandigheden en de projectkenmerken van belang. De daadwerkelijke keuze voor het te voeren beleid of de inzet van grondbeleidsinstrumenten wordt dus veelal op projectniveau gemaakt. Dus het professionele oordeel van de betrokken medewerkers speelt een belangrijke rol naast de bestuurlijke of politieke context. Het grondbeleid richt zich dus op keuzes die moeten worden gemaakt om een – veelal ruimtelijk – doel te bereiken. Naast de keuze of er actief of faciliterend beleid wordt gevoerd, kunnen meerdere keuzes in het grondbeleid worden gemaakt. Te denken valt aan de volgende afwegingen: -

Is er een noodzaak voor een strategische voorraad of specifieke strategische positie om de ruimtelijke doelen te kunnen nastreven? Neemt de gemeente grondpositie in bij een ontwikkeling of faciliteert zij ontwikkelaars of gaat de gemeente samenwerken met die ontwikkelaars? Zijn de financiële risico’s van een ontwikkeling aanvaardbaar en hoe kunnen deze worden beheerst? Is inzet van grondbeleidsinstrumenten (denk aan onteigening, Wet voorkeursrecht gemeenten, exploitatieplan) nodig? Wat is onze positie ten opzichte van de markt (bouwer, ontwikkelaars, corporaties, beleggers, (collectieve) particuliere initiatiefnemers, bedrijven), is er een dubbele pet van marktspeler en marktmeester?75

Het grondbeleid bij gemeenten geeft een kader om deze veelal pragmatische vragen te beantwoorden of richting te geven.

74 Blog, houden gemeenten zich aan hun eigen grondbeleid, 16 oktober 2020, Twynstra Gudde, de heer Stout. 75

Zie De werking van de grondmarkt, Erwin van der Krabben, in opdracht van ACM, oktober 2021

6.3 Rolverdeling in het grondbeleid – de afspraken De Rekenkamercommissie onderzoekt welke kaders in termen van ambities en doelstellingen door de raad aan het hierboven omschreven grondbeleid zijn gesteld en in welke mate daaraan invulling wordt gegeven. De belangrijkste taken voor de gemeenteraad zijn hierbij kaderstellen en controleren. Kaderstellen houdt in dat de gemeenteraad op hoofdlijnen bepaalt wat er nodig is in een gemeente op een bepaald thema. Het college gaat hier vervolgens mee aan de slag. De raad ziet er dan in zijn controlerende rol op toe of het college alle plannen die zij hebben aangenomen, uitvoert, en of deze naar behoren en binnen budget worden volbracht. In dit hoofdstuk volgt een uiteenzetting van de rol- en taakverdeling met betrekking tot het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch: welke afspraken zijn er tussen de raad en het college over rol- en taakverdeling. Rol- en taakverdeling gemeenteraad en college van B&W in het grondbeleid Zoals omschreven in de inleiding hierboven, stelt de raad de kaders vast voor het grondbeleid en controleert hij het college op de uitvoering hiervan. Het college voert het grondbeleid uit, legt hierover verantwoording af en brengt de raad in stelling om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te voeren.

De Nota Grondbeleid 2018 stelt het volgende: “De gemeenteraad heeft een kader- en normstellende functie, stelt verordeningen, de gemeentebegroting en de jaarrekening vast en controleert het College. In dit hoofdstuk [RKC: van de Nota Grondbeleid 2018] wordt geschetst hoe en op welk moment de gemeenteraad kaders stelt voor het door het College uit te voeren grondbeleid en daarmee sturing geeft en hoe en op welk moment het College verantwoording aflegt over het gevoerde grondbeleid. Ook is aangegeven hoe de Raad door besluitvorming op andere beleidsterreinen (o.b.v. visies, beleidsnota’s, bestemmingsplannen), de randvoorwaarden vaststelt waarbinnen het grondbeleid wordt uitgevoerd. De verantwoordelijkheidsverdeling bij het grondbeleid is hiermee in overeenstemming.”76 Kaderstelling door de gemeenteraad Zoals omschreven in de Nota Grondbeleid 2018 heeft de gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch verschillende sturingsmomenten met betrekking tot het grondbeleid. Voor de kaderstelling door de raad gaat het dan over het vaststellen van kaders, randvoorwaarden, prioriteiten en wijze van ontwikkeling. Op diezelfde manier is er een mogelijkheid tot controle van de verantwoording van het college. Deze sturingsmomenten zijn samengevat in tabel 3.1. Tabel 3.1 Sturingsmomenten van de gemeenteraad Wanneer Wat Als ontwikkelingen Nota grondbeleid hierom vragen Continu

76

Visies en beleidsnota’s op het gebied van wonen, werken, winkelen, recreëren (visies en facetbeleid)

Sturing door de raad op grondbeleid Vaststellen kaders grondbeleid. “Vastgelegd zijn de kaders voor actief en faciliterend grondbeleid, het financieel beleid van het grondbedrijf en het prijsbeleid.” Vaststellen randvoorwaarden voor uitvoering grondbeleid. “Door het vaststellen van ruimtelijke visies en beleidsnota’s met ruimtelijke implicaties geeft de gemeenteraad richting aan de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Deze visies en dit facetbeleid zijn kaderstellend voor de uitvoering van het grondbeleid. Het gaat hierbij dus nadrukkelijk niet om het

Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.24.

Per plangebied

Ruimtelijke plannen (m.n. bestemmingsplannen)

Jaarlijks

Begroting

Jaarlijks

Managementrapportage (MARAP)

Jaarlijks Jaarrekening Bron: Nota Grondbeleid 2018, pp.24-25.

grondbeleid zelf, maar om het beleid dat de randvoorwaarden vastlegt waarbinnen de gemeente haar grondbeleid uitvoert. Voor zover aan de orde, wordt in deze beleidsstukken wel aangegeven wat de effecten zijn van in het stuk gemaakte keuzes voor de financiële positie van het grondbedrijf indien het grondbedrijf de uitvoerende actor is.” Vaststellen wijze van ruimtelijke ontwikkeling plangebied inclusief financieel-economische uitvoerbaarheid. “Nieuwe ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt door planologische procedures, in de meeste gevallen door een herziening of een afwijking van het bestemmingsplan.” Vaststellen ruimtelijke prioriteiten begrotingsjaar. “In de begroting staat, vooral in de programma’s ‘Fysiek’ en ‘Werk en Economie’, aangegeven welke concrete projecten in het betreffende jaar centraal zullen staan. Daarnaast worden in de paragraaf ‘Grondbeleid’ de hoofdlijnen van het grondbeleid, zoals verwoord in de nota grondbeleid, weergegeven plus de mogelijke effecten die actuele ontwikkelingen hierop hebben.” Kennisnemen van de belangrijkste ontwikkelingen bij projecten.

“De jaarlijkse herziening van de grondexploitaties is door uw raad formeel gedelegeerd aan het college, onder de restrictie dat het college al in de managementrapportage de belangrijkste ontwikkelingen aangeeft en in de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening volledig verantwoording hierover aflegt.” Beoordelen verantwoording door College over grondbeleid.

De kaderstellende taken van de raad met betrekking tot het grondbeleid hebben dan vanuit de P&C cyclus betrekking op: - Programmering (inhoud van de grondexploitatielocaties);. - Planning (looptijd en voortgang); - Prijzen (verkoopprijs van kavels); - Plankosten (kosten om locatie te ontwikkelen); - Parameters (van rente, inflatie, organisatie, en overhead); - Prognose (van het verwachte resultaat en bijbehorend risicoprofiel). Zoals omschreven in tabel 3.1 heeft de gemeenteraad van de gemeente ‘s-Hertogenbosch naast de kaderstellende lijn van de P&C-cyclus richting de raad ook inhoudelijke kaders voor het grondbeleid vast te leggen. Voor het grondbeleid in het algemeen gaat het om de volgende documenten: 1. Structuurvisie of Omgevingsvisie; 2. Woonvisie (en bedrijvenvisie, etc.) en programmering op gemeenteniveau; 3. Duurzaamheidsbeleid; 4. Andere Beleidsthema’s. 5. Nota grondbeleid Ook op omvangrijke projecten met een ruimtelijke impact kan de raad kaders stellen, zoals: 6. Voorbereidingskredieten; 7. Masterplan of stedenbouwkundig plan waarin een ontwikkelstrategie is opgenomen; 8. Bestemmingsplan of Omgevingsplan. Uitvoering door college De documenten zoals omschreven in de vorige paragraaf bieden kaders voor het door het College uit te voeren grondbeleid. Het college heeft hierbij op bepaalde onderwerpen mandaat ten aanzien van de raad.

De uitvoerende taken van het college op grond van de Nota Grondbeleid hebben betrekking op:

-

De keuze van de vorm binnen het vastgestelde het grondbeleid. Privaatrechtelijke besluiten zoals het aangaan koopovereenkomsten en samenwerkingsovereenkomsten; Strategische aankopen binnen de kaders en begroting en verantwoording in jaarrekening. (Initiële) inzet grondbeleidsinstrumenten; De jaarlijkse herziening van de grondexploitaties is formeel gedelegeerd aan het college.77

Verantwoording door college en controle door raad Met de verantwoording door het college aan de raad, wordt de raad op verschillende momenten in positie gesteld om de uitvoering van het grondbeleid te controleren. Het afleggen van verantwoording gebeurt in de P&C-cyclus van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. De P&C cyclus is een jaarcyclus waarin op verschillende vaste momenten verantwoording plaatsvindt. De P&C-cyclus heeft als primair doel beheersing te krijgen over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Heldere, tijdige en volledige informatievoorziening aan de raad is daarbij van essentieel belang. De informatievoorziening over grondexploitaties is complex en niet altijd eenvoudig te doorgronden. De koppeling van de daadwerkelijke planontwikkeling of realisatie met de financiële resultaten is vaak moeilijk te maken, zeker indien exploitaties een lange doorlooptijd hebben. Ruimtelijke kaders, doelen, randvoorwaarden, financiële afspraken en parameters dienen navolgbaar te zijn. De initiële doelen, informatie over de haalbaarheid en risico’s moeten voor de raad herleidbaar zijn. Raadsleden dienen een directe relatie te kunnen leggen tussen de gestelde ruimtelijke doelen van een projecten en de rapportage over de voortgang van een project.

Deze verantwoording gebeurt in verschillende documenten, waaronder: - Jaarstukken/Jaarrekening: In de jaarrekening wordt opgenomen welke (concrete) doelstellingen zijn gerealiseerd in het afgelopen jaar. De jaarrekening is primair gericht op uitvoering van de controlerende taak van de gemeenteraad; - Begroting: De begroting bevat een korte beschrijving van het beleid en de kaderstelling van de gemeenteraad in de paragraaf grondbeleid; - Managementrapportage (MARAP): De rapportage is erop gericht om de financiële verschillen te tussen de ‘begroting’ in de jaarrekening en de daadwerkelijke resultaten te duiden; - Voortgangsrapportages: Voortgangsrapportages geven de raad jaarlijks informatie over de resultaten van lopende projecten zoals bijvoorbeeld de Woningbouw, en geven op relevante onderdelen een doorkijk naar de inzet voor de komende periode.

6.4 Doorwerking grondbeleid in de bestudeerde projecten In dit onderzoek is voor een selecte groep projecten onderzocht hoe het grondbeleid van de gemeente ‘sHertogenbosch doorwerkt in het project. De vraag die daarbij centraal stond was: “in welke mate wordt in gebiedsontwikkelingsprojecten gebruik gemaakt of verwezen naar het grondbeleid van de gemeente ‘sHertogenbosch?” In de analyse – waarvan de resultaten beknopt zijn weergegeven in Tabel 6.4.1 – is onderzocht of grondbeleidskeuzes en de overwegingen tot grondbeleidskeuzes zijn aangetroffen in de stukken die met de raad zijn gedeeld.78

77

Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch.

78 Een beperking van dit onderzoek, is dat er geen volledig overzicht is van alle beschikbare stukken die naar de raad zijn gegaan. Dit onderzoek

baseert zich op de stukken die zijn aangeleverd door de respondenten van dit onderzoek.

Tabel 6.4.1 Doorwerking grondbeleid in gebiedsontwikkelingsprojecten Willemspoort De raad stelt in 2006 een visie vast voor de ontwikkeling van de Willemspoort waarin onderscheid gemaakt wordt tussen deelprojecten met een particuliere exploitatie, zelfstandige exploitatie of bovenplans karakter.79 In het raadsvoorstel van 25 mei 2010 wordt het project aangemerkt als een vorm van actief grondbeleid omdat de gemeente deelneemt in de CV/BV. 80 “Zeker bij complexe gebiedsontwikkelingen die een lang tijdbeslag kennen en waarbij een sterke sturende rol van de gemeente gewenst is,” is dit een belangrijke optie.81 Naar dit actieve grondbeleid wordt opnieuw verwezen in de ruimtelijke onderbouwing van Willemspoort-Zuid uit oktober 2021.82 De raad besluit op 12 oktober 2021 in met deze ruimtelijke onderbouwing zonder bedenkingen.83 Maaspoort De raad stelt het bestemmingsplan voor Maaspoort in juni 2006 goed. In dat bestemmingsplan staat de in paragraaf ‘Economische uitvoerbaarheid’ dat het plan moet worden aangemerkt als een beheersplan met ruimte voor enkele nieuwe ontwikkelingen. “De gemeente vervult hierin geen actieve rol.”84 Jan Olieslagerstraat De beschikbaar gestelde stukken tonen alleen een collegevoorstel van 19 oktober 2001. Het project wordt omschreven als een CPO-project.

Er wordt alleen verwezen naar de Woonvisie waarin het ontwikkelen van een dergelijk project wordt voorgestaan. Het collegevoorstel zelf gaat verder voornamelijk in op de verkoopprocedure. 85 Zwartbroekweg De raad stelt op 7 mei 2019 het bestemmingsplan voor dit project vast en stelt het volgende: “Het bestemmingsplan voor de Zwartbroekweg 420 is financieel getoetst. Hierbij is rekening gehouden met de te realiseren appartementen door Zayaz en de aanleg van het openbaar gebied inclusief parkeervoorzieningen. Met Zayaz is op 18 december 2018 een koopovereenkomst gesloten. Hierbij zijn de opbrengsten zeker gesteld en wordt de ontwikkeling ingezet.”86 Chopinstraat Over dit project is geen raadsbetrokkenheid aangetroffen. Het betreft een voormalige schoollocatie die ‘as is’ wordt verkocht door de gemeente. Er is enkel een collegevoorstel bekend, en de gemeente beheert de grond tot er een koper wordt gevonden. 87 Brabantbad De raad ontvangt in 2010 het bestemmingsplan voor de IJzeren Vrouw. Daarin staat: “De grond is in eigendom van de gemeente. Met de betrokken partijen wordt een ontwikkelingsovereenkomst afgesloten. Het project zal volgens een gemeentelijke grondexploitatie ontwikkeld worden.

Het uitgangspunt is een sluitende grondexploitatie.”88 De raad wordt opnieuw geïnformeerd over de stand van zaken van het project in een raadsinformatiebrief van 18 november 2021: “De gronden van het plangebied zijn in eigendom van de gemeente. De gemeente maakt de locatie bouw- en woonrijp en geeft de bouwkavels tegen marktconforme grondprijzen uit. De grondexploitatie is sluitend, mede vanwege een reeds getroffen voorziening ten laste van de algemene reserve van het grondbedrijf. Kostenverhaal is daarmee anderszins verzekerd. Concluderend kan worden gesteld dat de economische uitvoerbaarheid hiermee in voldoende mate is aangetoond.”89 Vinkelseslagen, De raad stelt het bestemmingsplan voor dit project vast op 8 december 2020. De beschikbare fase 2 memo’s uit het portefeuillehoudersoverleg tonen voornamelijk de strategie voor de uitgifte van de CPO-kavels.90 De Brand II De raad ontvangt de Nota van Uitgangspunten bij het startpunt van de ontwikkeling. Daarin staat het volgende: “Het merendeel van de gronden voor de uitbreiding van bedrijventerrein De Brand is in eigendom van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Daarnaast heeft Rijkswaterstraat gronden in eigendom en is een klein deel in eigendom van een particulier. De watergangen zijn in eigendom van waterschap Aa en Maas. De gronden van het zoekgebied voor de windturbines zijn in handen

79 Raadsvoorstel, Raadsvoorstel Vaststellen Visie Willemspoort, Collegevergadering 30 mei 2006, Commissievergadering 23 augustus 2006,

Raadsvergadering 5 september 2006. 80 Raadsvoorstel, Raadsvoorstel Bijstelling ruimtelijk kader middengebied Willemspoort, Collegevergadering 4 september 2018, Commissievergadering 25 september 2018, Raadsvergadering 9 oktober 2018. 81 Raadsvoorstel bedoeld in de vorige noot. 82 Advies, Ruimtelijke onderbouwing Willemspoort-Zuid, oktober 2021, RHO adviseurs voor Leefruimte. 83 Besluit, Besluit van de raad over Ruimtelijke Onderbouwing Willemspoort Zuid, 12 oktober 2021. 84 Besluit, Besluit van de raad over Bestemmingsplan Maasport-Oud Empel, 22 februari 2006. 85 B&W Voorstel, B&W Voorstel Selectieprocedure CPO Project Locatie Gaasterland, 19 oktober 2021. 86 Raadsvoorstel, Raadsvoorstel Vaststelling Bestemmingsplan Herontwikkeling Zwartbroekweg 420, Collegevergadering 26 maart 2019, Commissievergadering 16 april 2019, Raadsvergadering 7 mei 2019. 87 B&W Voorstel, B&W Voorstel Koopovereenkomst ten behoeve van de ontwikkeling van een woonzorgcentrum op de locatie Chopinstraat 10 te ’sHertogenbosch. 88 Bestemmingsplan, Bestemmingsplan IJzeren Vrouw e.o., gemeente ’s-Hertogenbosch, hoort bij raadsbesluit 26 januari 2010. Daarin wordt tevens verwezen naar het Concept Ontwerpbestemmingsplan Brabantbad. 89 Raadsinformatiebrief, Stand van zaken bestemmingsplan Brabantbad, 18 november 2021.

90 Memo, strategie CPO aanbod vraag en aanbod Nuland/Vinkel, portefeuillehoudersoverleg Wonen, 12 juli 2021.

van de gemeente ‘s-Hertogenbosch, Rijkswaterstaat, Waterschap Aa en Maas en de eigenaren van landgoed De Wamberg.”91

De werking van de kaderstellende rol van de raad in het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch wordt aan de hand van twee recent ontwikkelde projecten geïllustreerd: de besluitvorming van de Bossche Stadsdelta (Box 6.4.1) en de Groote Wielen (Box 6.4.2). Deze twee projecten zijn geselecteerd, omdat zij verschillend van aard zijn. De Bossche Stadsdelta betreft een binnenstedelijke herontwikkeling met een cultuurhistorische uitstraling, terwijl de Groote Wielen een uitbreidingslocatie betreft (ook wel een greenfield genoemd). Onderstaande analyse toont de bevindingen rond de kaderstellende rol van de raad binnen deze besluitvorming. Box 6.4.1 De Bossche Stadsdelta De Bossche Stadsdelta betreft een binnenstedelijke herontwikkeling en heeft als ambitie om te ontwikkelen tot een dynamisch stedelijk gebied. Met deze achtergrond is in 2008 de mengvoederfabriek Koudijs strategisch aangekocht door de gemeente (zie Bijlage 6.8 voor een gedetailleerd overzicht en de bronvermelding van de verschillende documenten). In het Ambitiedocument en het Gebiedsperspectief zijn de doelen opgenomen die met de raad zijn gedeeld. De raad is in gelegenheid gesteld om de doelen aan te passen. Dat geldt ook voor de ontwikkelstrategie. De (openbare) samenvatting van de ontwikkelstrategie geeft inzicht welk grondbeleid de gemeente in het gebied voorstaat.

Er wordt gekozen voor een organisch situationeel grondbeleid. Gelet op het feit dat er ontwikkelende eigenaren aanwezig zijn in het gebied, er wellicht bestaand vastgoed kan worden getransformeerd of met de betreffende eigenaar kan worden geruild en op andere plekken mogelijk gemeentelijke regie nodig is, wordt het niet wenselijk geacht grote gemeentelijke grondpositie in te nemen. De ontwikkelende eigenaren kunnen zonder tussenkomst van de gemeente ontwikkelen. De gemeentelijke rol kan voor deze groep beperkt blijven tot faciliteren. Op andere plaatsen in het gebied kan het juist wenselijk zijn dat de gemeente zelf aan het roer staat en positie inneemt. De niet openbare ontwikkelstrategie bevat op hoofdlijnen keuze voor het te voeren grondbeleid binnen het uitgangspunt dat een grondexploitatie op tenminste nul moet kunnen afsluiten. De ontwikkelstrategie is niet op het niveau van ontwikkelvlekken uitgewerkt. Dat is, gelet op het stadium van de ontwikkeling, verklaarbaar. Ook is nog geen strategie opgenomen voor verhaal van kosten van infrastructurele structuurdragers. Beide aspecten (uitwerking ontwikkelvlekken en structuurdragers) komen later in het proces voor uitwerking in aanmerking.

Box 6.4.2 De Groote Wielen, Noordoosthoek De gebiedsontwikkeling Groote Wielen heeft een lange historie. Het gebied is circa 20 jaar geleden ontwikkeld met toepassing van het bouwclaimmodel en gerichte aankopen. In de Noordoosthoek wordt deze lijn ogenschijnlijk voortgezet. De argumenten die destijds de reden vormden voor toepassing van het bouwclaimmodel, zijn niet in de raadsinformatiebrief toegelicht. Op basis van de overgelegde stukken kan niet worden vastgesteld hoe de beleidslijn waarin de gemeente ‘tracht’ het bouwclaimmodel toe te passen is vastgelegd. Daarmee is de rol van de raad heel anders dan bij de ontwikkeling van de Bossche Stadsdelta. In een collegevoorstel van 30 augustus 2017 wordt een grote hoeveel gronden door de gemeente aangekocht die in eigendom zijn van een projectontwikkelaar “op basis van het bouwclaimmodel”. Dit zelfde gebeurt op 5 december 2017. In een raadsinformatiebrief van 13 juli 2021 staat het volgende: “De gemeente is eigenaar van circa 85% van de gronden in het plangebied. Uitgangspunt is dat de gemeente deze gronden zelf bouwrijp maakt en verkoopt voor de bouw van woningen, maar ook voor aanverwante en maatschappelijke functies. Hiermee worden opbrengsten gegenereerd en is het kostenverhaal anderszins verzekerd.

Daar waar het gaat om gronden van derden die deze zelf exploiteren, zullen kosten worden verhaald conform het bepaalde in artikel 7ah van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Om de effecten van rente en inflatie te bepalen, zijn de kosten en opbrengsten gefaseerd in de tijd (looptijd tot en met 2034).” In een collegevoorstel voor aankoop gronden van 9 november 2021 staat het volgende: “De gemeente ‘sHertogenbosch tracht in de Noordoosthoek van De Groote Wielen door middel van gerichte aankoop van particuliere

91 Raadsvoorstel, Nota van Uitgangspunten Bedrijventerrein De Brand II en windturbines, Collegevergadering 5 februari 2013,

Commissievergadering 5 maart 2013, Raadsvergadering 19 maart 2013.

De ontwikkelstrategie bevat geen overwegingen op welke wijze grondbeleid kan bijdragen aan de maatschappelijke doelen die zijn genoemd in het Gebiedsperspectief (duurzaamheid, klimaatadaptatie, water, energieprestatie). Ook is niet duidelijk hoe wordt vastgesteld of het college binnen die kaders het grondbeleid uitoefent.

eigendommen of door middel van bouwclaimovereenkomsten met ontwikkelaars de eigendom in dit gebied zoveel mogelijk te verwerven. In het gebied ligt – na deze aankoop – nog de eigendom van één particuliere familie. Het onderhavige eigendom is in handen van een ontwikkelaar. De gemeente vergroot met deze aankoop haar aandeel in de totale eigendom in het gebied van 86,6% naar 95,6%.”

6.5 Lijst met geïnterviewde personen Gemeente Den Bosch Directeur Stadsontwikkeling Afdelingshoofd SO/WGZ Teamleider Planeconomie Controller Gebiedsontwikkeling Afdelingshoofd M&D/Financiën Teamleider Wonen, woningproductie en duurzaamheid Manager Programma’s en Projecten Projectleider bij Programma’s & Projecten Gemeente Nijmegen Inhoudelijk manager Stadsontwikkeling Adviseur Grondzaken Gemeente Zwolle Afdelingshoofd Vastgoed Gemeente Amersfoort Senior adviseur Grondzaken Gemeente Breda Teamleider Vastgoedontwikkeling Gemeente Tilburg Strateeg Vastgoedbedrijf

6.6 Discussienotitie actualisatie nota grondbeleid De eerste Nota Grondbeleid dateert uit 2010 en stond nadrukkelijk in het teken van de economische crisis. In 2017 was deze crisis voorbij. Daarnaast lag er voor de gemeente een forse inhoudelijke opgave op ruimtelijk gebied, werd de wet- en regelgeving – vastgelegd in de BBV – in 2016 grondig herzien, en heeft het college in de managementrapportage 2016 toegezegd met de raad in gesprek te gaan over de wijze waarop het college zich verantwoord richting de raad over het gevoerde grondbeleid. Voldoende aanleiding om de Nota Grondbeleid uit 2010 te willen herzien.92 De actualisatie was bedoeld om de kaders van het

92 Discussienotitie raadscommissie FES, Input actualisatie nota grondbeleid, registratienummer 7267252, 2 oktober 2017.

grondbeleid opnieuw vast te leggen. “De doelstelling is een beknopte en toegankelijke nota met voldoende aandacht voor de meest prioritaire thema’s.”93 De discussienotitie die voor de actualisatie van de Nota Grondbeleid werd opgesteld door het college voor de gemeenteraad, stelt dat het grondbeleid vier knoppen onderscheidt waaraan gedraaid kan worden: -

Actief dan wel faciliterend grondbeleid; Prijsbeleid; Financiële parameters inclusief risicomanagement; Kosten en opbrengsten die betrokken worden in de grondexploitatie.94

In de aanpassing van de BBV in 2016 zijn de regels en mogelijkheden van de laatste twee knoppen aangescherpt. Daarom lag in de discussienotitie de nadruk op de rol van de gemeente bij de uitvoering van de ruimtelijke plannen en op het te voeren prijsbeleid. In de discussienotitie werd de commissie FES daarom vier specifieke vragen gesteld: -

-

Stelling 1: De insteek van ons college is om de huidige ‘actief, tenzij’ strategie voort te zetten. Wat is uw mening? Stelling 2: De insteek van ons college is om het voorzichtige financiële beleid voor het grondbedrijf voort te zetten. Wat is uw mening? Stelling 3: De insteek van ons college is primair de realisatie van projecten met de door de raad vastgestelde beleidsdoelen en kaders op het gebied van onder meer wonen, werkgelegenheid en duurzaamheid. Opbrengstmaximalisatie is daarmee geen doelstelling. Wat is uw mening? Stelling 4: Uw raad is goed in positie om het grondbeleid te sturen en de uitvoering van het grondbeleid te controleren. Wat is uw mening?95

6.7 Samenvatting kaders Nota Grondbeleid de gemeente ‘s-Hertogenbosch Deze kaders vormen het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. 1. Het doel van het gemeentelijk grondbeleid is het, ten behoeve van de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, creëren van ruimte voor wonen, werken, winkelen en recreëren in zowel uitleggebieden als bestaand stedelijk gebied, door het oppakken of ondersteunen van concrete ontwikkelinitiatieven. Het grondbeleid zetten we tevens in voor het stimuleren van duurzaamheid. 2. De vorm van grondbeleid (actief, faciliterend of mengvorm) wordt afhankelijk van de situatie gekozen. Uitgangspunt is hierbij actief grondbeleid, tenzij dit op basis van factoren als grondposities, gemeentelijke doelstellingen, mogelijkheid tot sturing, risicoprofiel, verwacht financieel resultaat en/of benodigde deskundigheid onwenselijk of niet goed mogelijk is. 3. Voor complexe gebieds(her)ontwikkelingen die een lang tijdsbeslag hebben en waar voor de gemeente een sterke sturende rol noodzakelijk wordt geacht, wordt met private partijen onderzocht of er samenwerking via een Publiek Private Samenwerking (grond en/of vastgoedexploitatie) tot de mogelijkheden behoort.

93 Discussienotitie raadscommissie FES, Input actualisatie nota grondbeleid, registratienummer 7267252, 2 oktober 2017, p.1. 94 Discussienotitie raadscommissie FES, Input actualisatie nota grondbeleid, registratienummer 7267252, 2 oktober 2017, p.1; Notitie, Notitie

Grondexploitaties 2018 Commissie BBV, 2016. 95 Discussienotitie raadscommissie FES, Input actualisatie nota grondbeleid, registratienummer 7267252, 2 oktober 2017, p.2.

4. In het geval van faciliterend grondbeleid streeft de gemeente ‘s-Hertogenbosch naar het afsluiten van anterieure overeenkomsten, wat impliceert dat er dan geen exploitatieplan hoeft te worden vastgesteld. 5. Grondexploitaties dienen bij het in exploitatie brengen van het complex minimaal sluitend te zijn, waarbij tijdens de realisatie het eindresultaat verder wordt geoptimaliseerd. 6. In het licht van de risico’s die verbonden zijn aan het voeren van actief grondbeleid, gaan wij voor het grondbedrijf uit van een solide (voorzichtig) financieel beleid. 7. De jaarlijkse herziening van de grondexploitaties is formeel gedelegeerd aan het college, onder de restrictie dat het college al in de managementrapportage de belangrijkste ontwikkelingen aangeeft en in de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening volledig verantwoording hierover aflegt. Hiertoe wordt bij de jaarrekening per complex een actuele stand van zaken aan uw raad voorgelegd, inclusief een toelichting op significante wijzigingen. 8. De boekwaarde, het geraamd eindresultaat en de algemene reserve worden vastgesteld op basis van de in de nota genoemde grondslagen voor waardering en resultaatbepaling. 9. De algemene reserve dient ter afdekking van de inherente risico’s die verbonden zijn met de grondexploitatie.

Op basis van een risico-inventarisatie wordt jaarlijks de benodigde omvang van de algemene reserve vastgesteld. 10. Voor zover de algemene reserve, na jaarlijkse resultaatbepaling, een grotere omvang kent dan op basis van de risico-inventarisatie noodzakelijk wordt geacht, wordt het meerdere afgedragen aan het structuurfonds. Indien de beschikbare algemene reserve kleiner is dan de benodigde algemene reserve, dan moet het saldo van de algemene reserve eerst worden aangevuld uit toekomstige resultaten dan wel uit de algemene middelen. 11. Strategische aankopen in het kader van actief grondbeleid vinden plaats voor zover deze passen binnen de door de Raad vastgestelde plannen en visies. 12. Het grondprijsbeleid wordt ingezet om beleidsdoelstellingen te realiseren. Denk hierbij aan beleidsdoelen op het gebied van duurzaamheid, wonen en economie. Grondprijzen worden, rekening houdend met de specifieke gebruiksfunctie, marktconform vastgesteld. Hierbij wordt rekening gehouden met lagere, marktconforme prijzen bij specifieke gebruiksfuncties (sociale huur en koop en niet-commerciële voorzieningen van algemeen belang).

6.8 Ontwikkeling Bossche Stadsdelta In de Ruimtelijke Structuurvisie Stad tussen Stromen (RSV) is de locatie Kop van ‘t Zand aangewezen als belangrijke herontwikkelingslocatie met de nadruk op het versterken van de woonfunctie, kleinschalig werken, recreatie, parkeervoorzieningen en een culturele broedplaats. Met deze achtergrond is in 2008 de mengvoederfabriek Koudijs strategisch aangekocht door de gemeente. Juni 2008 Op 24 juni 2008 wordt een koopovereenkomst door het college gesloten met de eigenaar van de mengvoederfabriek. In het voorstel wordt afgezien van het recht tot ontbinding op het moment dat een bestuurlijke toezegging van de provincie en het Rijk is ontvangen voor subsidieverstrekking.96

96 B&W-Voorstel, Voorstel Aankoop Mengvoederfabriek Koudijs aan de Veemarktweg/Tramkade van ‘De Heus Den Bosch Vastgoed BV’, juni 2008.

Maart 2018 Raadsvoorstel ontwikkelrichtingen en aanpak Spoorzone ’s-Hertogenbosch97 Over de ontwikkelrichtingen wordt het volgende opgemerkt: In dit raadsvoorstel worden de ontwikkelrichtingen voor de doorontwikkeling van dit gebied geschetst. “Accenten daarbij zijn: gemengde functies, waaronder wonen, in een stedelijke setting, hoogwaardige openbare ruimte, koesteren van het aanwezige cultuurhistorische erfgoed en optimale bereikbaarheid voor het openbaar vervoer en langzaam verkeer. Duurzaamheid, groen en natuur willen wij op alle niveaus inzetten om de kwaliteit van wonen en werken in dit stedelijke gebied te ontwikkelen.”98 Over de ontwikkelstrategie: “Aangezien de rol van de gemeente op elke plek in de Spoorzone ‘s-Hertogenbosch ook weer anders is: soms risicodragend in PPS-projecten, soms faciliterend, soms randvoorwaarden scheppend, soms "loslatend", heeft dit ook consequenties voor de financiële dekking. Daar waar particuliere investeerders zich melden voor ontwikkeling zullen we randvoorwaarden stellen en het vervolgproces faciliteren. Sommige ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat we als gemeente ook risicodragend willen participeren en m.b.t.

investeringen in de openbare ruimte kijken we of we daar waar mogelijk kunnen meeliften met reeds geplande activiteiten.”99 November 2019 Ambitiedocument Bossche Stadsdelta “De gemeente streeft naar herontwikkeling en transformatie van de Kop van ‘t Zand en Orthenpoort Zuid (Ruimtelijke Structuurvisie, 2014). De strategische aankoop van de voormalige mengvoederfabriek De Heus in 2008 past in die visie. De gebouwen en het terrein van deze fabriek zijn beschikbaar gesteld aan het experiment Tramkade dat van 2015 tot 2025 loopt. Het doel is om hier een tijdelijke hotspot te creëren, een stedelijk experimenteerveld voor initiatieven op het gebied van sociale innovatie, urban culture en circulaire economie. Het ambitiedocument Bossche Stadsdelta vormt de aftrap voor de beoogde herontwikkeling vanaf 2025.”100 “Met dit document gaat de gemeente in gesprek met de Bosschenaren en de resultaten daarvan worden verwerkt in een ruimtelijk-functioneel kader en ontwikkelstrategie die samen het gebiedsperspectief vormen. Het kader beschrijft de manier waarop hier een gemengd stedelijk gebied met wonen, werken, cultuur en recreatie kan ontstaan. De strategie beschrijft hoe dat in samenspraak met bewoners, ondernemers, eigenaren, waterschap, provincie en overige stakeholders kan worden gerealiseerd.

Het gebiedsperspectief wordt in het voorjaar 2020 aan de gemeenteraad ter besluitvorming aangeboden.”101

B&W-Besluit, Het College van Burgemeester en Wethouders in haar vergadering van 24 juni 2008; Registratienummer 08.0713. 97 Raadsvoorstel, Voorstel Ontwikkelrichtingen en aanpak Spoorzone ’s-Hertogenbosch, ’s-Hertogenbosch, College vergadering 30 januari 2018, Commissievergadering 20 februari 2018, Raadsvergadering 6 maart 2018. 98 Raadsvoorstel, Voorstel Ontwikkelrichtingen en aanpak Spoorzone ’s-Hertogenbosch, ’s-Hertogenbosch, College vergadering 30 januari 2018, Commissievergadering 20 februari 2018, Raadsvergadering 6 maart 2018, p.3. 99 Raadsvoorstel, Voorstel Ontwikkelrichtingen en aanpak Spoorzone ’s-Hertogenbosch, ’s-Hertogenbosch, College vergadering 30 januari 2018, Commissievergadering 20 februari 2018, Raadsvergadering 6 maart 2018, p.20. 100 Ambitiedocument, Bossche Stadsdelta, 5 november 2019, p.1. 101 Ambitiedocument, Bossche Stadsdelta, 5 november 2019, p.1.

Brief aan de raad van 7 november 2019 over het Ambitiedocument De raad wordt geïnformeerd, maar geeft als reactie geen kaders mee: “We zien uit naar het participatietraject en de resultaten daarvan.”102 Juni 2020 Raadsinformatiebrief 2 juni 2020 concept Gebiedsperspectief103 In de raadsinformatiebrief van 2 juni 2020 zijn de bouwstenen toegelicht: “De kernwaarden zijn gebaseerd op de bouwstenen die de huidige situatie typeren en die de toekomst van het gebied richting geven: Cultuurhistorisch erfgoed: De geschiedenis is een inspiratiebron. De vestingwerken, industriële ensembles en overgebleven insteekhaven worden gekoesterd. Waar mogelijk wordt de historische waterstructuur rondom de Citadel hersteld en beleefbaar gemaakt. Netwerk van ontmoetingsplekken: De wandel- en fietsroutes langs en over de Dieze vormen de ruggengraat van een levendig waterfront dat naadloos aansluit op het netwerk in wording tussen binnenstad, Zuid-Willemspark en Spoorzone. Een nieuwe lage brug is daarvoor essentieel. Wonen: Het woningbouwprogramma wordt afgestemd op de groeiende vraag naar binnenstedelijk wonen. Het richt zich op doelgroepen die het dynamische karakter van het gebied waarderen. De nadruk ligt daarom op betaalbare en tijdelijke woonvormen. Ruimte voor ideeën & experiment: Het aantrekken, uitdagen én laten doorstromen van talent staat centraal.

Initiatiefnemers, private eigenaren en gemeente werken daarom samen aan de doorontwikkeling van inspirerende vrijplaatsen aan beide kanten van de Dieze. Water in een mini-delta: De Dieze krijgt flink meer ruimte. Bij de vormgeving en uitvoering van dit stedelijke rivierdal wordt rekening gehouden met cultuurhistorische structuren, een natuurvriendelijke inrichting van de noordoever en recreatief medegebruik. Het stroomgebied van de Dieze in het projectgebied en rond de Citadel wordt ‘het Waterplein’ genoemd. Energietransitie: Bij nieuwbouw wordt geen fossiele energie gebruikt (BENG2 = 0%). Is er energie nodig, dan komt die van duurzame bronnen (BENG3 = 100%). Voor bestaand vastgoed wordt een plan gemaakt om ook dat aardgasvrij te maken. Gezonde stad: Een groene leefomgeving reduceert negatieve omgevingseffecten. Het triggert bewoners om naar buiten te gaan, te bewegen en elkaar te ontmoeten. Bodemkwaliteit: Er wordt functiegericht gesaneerd: het reinigen van de bovengrond tot het gewenste niveau voor het beoogde gebruik (“leeflaag”). Vervuilde grond en stortafval mogen binnen de contouren van de oude vuilstort worden verplaatst of moet anders worden afgevoerd. Mobiliteit: De Bossche Stadsdelta wordt onderdeel van de Spoorzone. Bewoners reizen met het openbaar vervoer, de fiets of (deel)auto.

Bezoekers worden in parkeervoorzieningen buiten het gebied opgevangen en wandelen vanaf daar.”104 In de raadsinformatiebrief wordt uitvoerig ingegaan op de duurzaamheidsdoelstellingen in het gebied. Oktober 2020

102

Brief aan de gemeenteraad, Ambitiedocument Bossche Stadsdelta, 7 november 2019.

103 Raadsinformatiebrief, Concept Gebiedsperspectief Bossche Stadsdelta, 2 juni 2020. 104 Raadsinformatiebrief, Concept Gebiedsperspectief Bossche Stadsdelta, 2 juni 2020, p.6.

Ontwikkelstrategie Bossche Stadsdelta105 In een vertrouwelijke ontwikkelstrategie wordt op basis van de gestelde doelen in het Ambitiedocument een analyse gemaakt van de aanwezige (ontwikkelende) eigenaren, de financiële randvoorwaarden en mogelijkheden, de rol die de gemeente kan innemen en de mogelijkheden voor samenwerking. Ook worden afwegingen gemaakt over de mogelijkheden en wenselijkheid van het inzetten van grondbeleidsinstrumenten. De strategie wordt afgesloten met een conclusie die vervolgens in het Gebiedsperspectief is opgenomen. December 2020 Raadsvoorstel Vaststelling Gebiedsperspectief Bossche Stadsdelta 8 december 2020106 De raad besluit tot het volgende (met amendement onder j.): “Het Gebiedsperspectief Bossche Stadsdelta vast te stellen waarin de ontwikkelingsrichting wordt aangegeven voor de verdere planuitwerking voor de integrale gebiedsontwikkeling van de Bossche Stadsdelta, om te komen tot een dynamisch stedelijk gebied met ruimte voor ontmoeting, cultuur, sport, werk en duurzame innovatie, met een gevarieerd woningaanbod dat daarbij past, met dien verstande dat wordt uitgegaan van de volgende hoofduitgangspunten: a. een sluitende gemeentelijke grondexploitatie met inbegrip van volledig kostenverhaal en het in dat kader evenwichtig delen van lusten en lasten; b.

het creëren van een waterplein als hart van de Bossche Stadsdelta vanuit het principe van een klimaatrobuust watersysteem in samenwerking met het waterschap en mede met middelen van derden; c. daartoe het verleggen en verlagen van de brug over de Dieze als rode loper tussen noord- en zuidoever waarbij de verbinding voor gemotoriseerd verkeer in stand blijft en de brug in relatie met de binnenstadring ook als 30 km-weg wordt gedimensioneerd; d. vanuit de gedachte van de brede binnenstad aan beide zijden van de brug over de Dieze te kiezen voor publieksgerichte, dynamische functies; e. het programma dient te voldoen aan hoogstedelijke mix van functies (circa 45.000 bvo m² nietwoonfuncties, waarvan ongeveer voor de helft niet-commercieel en circa 1.300 woningen), die ieder invulling geven aan een van de volgende programmathema’s: permanente verandering, nieuwe woon- en werkvormen en/of speelse en experimentele vrijplaatsen; f. voor de woningen wordt gestreefd naar minimaal 25% sociale huur, minimaal 30% middeldure huur/goedkope koop en maximaal 45% vrije sector; g. hoogten van bebouwing worden in relatie tot de omgeving bepaald, met dien verstande dat het zicht vanuit de stad op monumentale deel van het Molengebouw vrij blijft en dat in afwijking van de Nota hoogbouw gevarieerde hoogbouw is toegestaan; h.

voor de bereikbaarheid en toegankelijkheid van het gebied inzetten op een met de ruimtelijke ambities samenhangende integrale en duurzame mobiliteitsstrategie en in aansluiting hierop het verbeteren van routes voor langzaam verkeer van en naar de Bossche Stadsdelta; i. bij de gebiedsontwikkeling inzetten op het experimenteren vanuit duurzame concepten, waarbij met de bouwstenen water in een mini-delta, gezonde stad en mobiliteit wordt bijgedragen aan

105 Onderdeel van het Gebiedsperspectief 106

Raadsbesluit, Het Gebiedsperspectief Bossche Stadsdelta, 8 december 2020.

een gezonde, groene en klimaatbestendige gemeente en aan duurzame mobiliteit. Hierbij het circulair bouwen of bouwen met duurzame materialen als hout zoveel mogelijk na te streven. 2. Het project de Bossche Stadsdelta met de voorjaarsnota 2022 aan te dragen als nieuw project op te nemen in het structuurfonds, waarna met de begrotingsbehandeling 2022 definitief door uw raad beslist wordt om het project al dan niet op te nemen in het structuurfonds.” In het Gebiedsperspectief is een samenvatting opgenomen van de Ontwikkelstrategie.107 Deze openbare samenvatting luidt als volgt: “Eigenaren & marktpartijen Van de grondeigenaren en ontwikkelende marktpartijen wordt verwacht dat zij hun private belang verbinden aan de collectieve waarden uit dit gebiedsperspectief. Dat lukt alleen als alle partijen bereid zijn om verder dan het eigen kavel te kijken. Gemeente De gemeente heeft primair een publieke taak en bewaakt de collectieve waarden. Om die reden pakt zij de regierol in de fase van de planontwikkeling. Daarnaast heeft de gemeente, om haar rol kracht bij te zetten, in het verleden strategische posities verworven. Als belangrijke grondeigenaar is de gemeente de motor van de samenwerking tussen initiatiefnemers, eigenaren & marktpartijen en externe partners. De verwerving van locaties binnen het gebied blijft daarom ook in de toekomst een optie.

Doet zich een kans voor dan zal worden afgewogen of de gemeente die wil benutten of deze aan de markt overlaat. De inzet van het grondbeleidsinstrumentarium vormt onderdeel van een dergelijke afweging. Externe partners Het Rijk, provincie Noord-Brabant, de EU, het waterschap en potentiële subsidieverstrekkers tonen bereidheid om te participeren in het licht van hun beleidsdoelstellingen met betrekking tot onder andere klimaatadaptatie, natuurontwikkeling, erfgoed en betaalbaar wonen. Daarnaast hebben diverse sympathisanten interesse getoond om te willen investeren in het gebied. Financiën Gelet op het uitgangspunt van een kostendekkende gemeentelijke exploitatie zal een nadere financiële analyse moeten plaatsvinden ten aanzien van bijvoorbeeld kostenverhaal, subsidiemogelijkheden en mogelijkheden van cofinanciering.”108

6.9 Beschouwing interviews grondbeleid in de praktijk Hieronder worden enkele opvallende uitspraken over de uitvoeringspraktijk uit de ambtelijke interviews weergegeven. Deze uitspraken zijn gebruikt voor de duiding van de resultaten uit het deskresearch. De

107 Wij zijn nagegaan of in de openbare notulen nog is gesproken over de Ontwikkelstrategie. Noch in de voorafgaande behandeling in de Commissie

Omgeving op 23 november 2020, noch in de raadsvergadering zijn opmerkingen gemaakt over de ontwikkelstrategie. Een zelfde waarneming hebben wij bij het niet onderzochte project Omgeving Stations Oost. In het Ambitiedocument is per deelgebied een ontwikkelstrategie opgenomen, waarin toegelicht is in welke mate actief grondbeleid worden gevoerd. Bij behandeling in de commissie en de raad op 9 maart 2021 zijn de uitgangspunten van het ontwikkelkader niet aan de orde gesteld. 108 Gebiedsperspectief, Gebiedsperspectief Bossche Stadsdelta, gemeente ’s-Hertogenbosch, 8 december 2020.

keuze voor de vorm van grondbeleid levert een eenduidig beeld op. De keuze voor een actief of faciliterend beleid moet worden gebaseerd op de specifieke kenmerken van een project. In de Nota grondbeleid zijn overwegingen opgenomen om die van invloed zijn op die keuze. Verschillende overwegingen die zijn genoemd in de interviews sluiten aan bij de overwegingen uit de Nota. Onduidelijk is op welk moment die keuzes worden gemaakt en in hoeverre de raad invloed heeft op die keuze. Opvallend is dat medewerkers die verantwoordelijk zijn voor facetbeleid geen waarneming hebben op het kaderstellende karakter van de nota Grondbeleid. In hun perceptie zorgt Grondzaken voor een solide financiële basis in het project. Op projectniveau of vanuit duurzaamheid wordt niet waargenomen dat de beleidskaders richting geven aan de feitelijke doelstellingen, anders dan dat ruimte bestaat doelstellingen na te streven die afbreuk kunnen doen aan rendement. Indien in projecten grondbeleidsissues tevoorschijn komen worden deze op projectniveau besproken (verlaging grondprijs voor verhoging energieprestatie, openbare ruimte voor WKO of een uitbreiding van een plangebied). Doel van het grondbeleid Raad in positie brengen om een financiële afweging te maken “Het grondbeleid is een instrument, een voertuig. De raad moet in positie zijn om de financiële afweging te maken.

De raad stelt bij de vaststelling van het bestemmingsplan ook de grondexploitatie vast. Bij de jaarrekening stelt de raad de hoogte van de middelen vast die worden toegevoegd aan de algemene reserve. Dit gebeurt op basis van de kaders die hiervoor zijn vastgelegd in de nota grondbeleid. Periodiek bekijken we hoe hoog de algemene reserve van het grondbedrijf moet zijn (risicoanalyse) en of het eventuele surplus gestort kan worden in het Structuurfonds.”109 Geen inhoudelijke doelstellingen “Het is een bedrijf, een grondbedrijf maar zonder dat hier een aparte organisatie voor is gevormd. (…). Het is een administratieve eenheid die voert samen het grondbeleid in enge zin uit. Geen eigen inhoudelijke doelstellingen, maar ondersteunend en uitvoerend voor andere beleidsvelden zoals wonen en werken. Het is meer een instrument om ander beleid uit te voeren, zoals facetbeleid.”110 Bijkomend doel: transparantie “Een belangrijk punt voor het grondbedrijf is transparant werken, binnen gestelde kaders vanuit de Raad, en wel consequent in handelen en tijd. Als overheid werk je met een andere standaard dan in het bedrijfsleven, maar ook met meer mogelijkheden (vergunning en grond uitgeven).

Het is belangrijk om de eerlijkheid goed vast te leggen.”111 Keuze voor grondbeleid Passend binnen de ruimtelijke visie “Het begint bij de algemene visie over de ontwikkeling van de stad (ruimtelijke visie), de grofmazige aanpak verspreid over 10 jaar. Dit heeft tot gevolg dat wordt gestuurd op ontwikkelingen die passen binnen

109 Interview gemeentelijke respondent. 110

Interview gemeentelijke respondent.

111 Interview gemeentelijke respondent.

visievorming van de stad. Dit wordt afgetast met de ontwikkelaar. Leidend daarbij is de intensiteit van het programma, daarna komt de afweging actief, passief of mix.”112 Situationeel grondbeleid “Wij hebben situationeel grondbeleid (actief, tenzij) vastgelegd, en opereren op de vastgoedmarkt. Dat betekent dat er ook ruimte is voor zelfrealisatie door derde partijen. Wij hebben langjarige doelstellingen om het wonen en werken in de stad te realiseren en mogelijk te maken. Dan kan het aangewezen zijn om zelf eigendommen te hebben om de stad vooruit te helpen. Per project kan niet eenduidig aan de voorkant worden bepaald welke criteria gelden om een keuze te maken.”113 Grondpositie leidend “Er wordt eerst gekeken naar de grondpositie of dat door derden moet worden gerealiseerd of dat de gemeente het moet kopen om het te verwerven. Wanneer er een projectgroep komt, is er al een keuze (go) gemaakt. Het realiteitsgehalte wordt in de gaten gehouden, er worden doorrekeningen gemaakt met scenario’s en proberen tot een haalbaar plan te komen. Dat onderzoek moet eerst lopen en tot een sluitend plaatje komen, daarna ligt de keuze bij de raad. Het is een samenspel van doelstellingen en ambities.

Het grondbeleid is een iteratief kader voor verwerving: wat is de kans, wat kost het op en wat levert het op?”114 Grondpositie niet leidend “Toevallig verkregen eigendom zou niet leidend moeten zijn voor stadsontwikkeling. Voorbeeld: Spoorzone kent actief beleid, net zo als het Innovatiekwartier. Hierin wordt geïnvesteerd in belangrijke locaties waar ook andere partijen actief kunnen zijn en wordt de samenwerking gezocht. Dat geldt ook bij grote complexe projecten zoals de Bossche Stadsdelta.”115 Of een integrale belangenafweging “Situationeel, dat betekent nadrukkelijk naar risico’s kijken. Daarbij wordt een echte afweging gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid. Faciliterend grondbeleid doen we als het voor de gemeente onvoldoende toegevoegde waarde heeft om in te stappen. Noodzaak om gemeentelijke sturing te geven, wordt elke keer afgewogen. Andere criteria zijn bijvoorbeeld de mogelijkheid om grond te kunnen verwerven, benodigde specifieke expertise en de noodzaak om te sturen.”116 Kaderstellend vermogen van de Nota grondbeleid Beleid of instrument “Het woord beleid is misleidend, het suggereert een heel beleidsverhaal maar het is een instrument, een voertuig, een ‘mogelijk maker’.”117

112 Interview gemeentelijke respondent. 113 Interview gemeentelijke respondent. 114 Interview gemeentelijke respondent. 115 Interview gemeentelijke respondent. 116 Interview gemeentelijke respondent. 117 Interview gemeentelijke respondent.

“Onduidelijk of er echt een beleid is, weet wel dat er een gezond grondbedrijf hebben. Daarbij wordt gekeken hoe we dat goed maatschappelijk kunnen nutten, en de grondposities en het beleid daar op.”118 “De betrokken medewerkers zien allen het grondbeleid als een middel. Die genoemde doelen strekken zich uit over een breder palet: het mogelijk maken van maatschappelijke doelen, financiële beheersing of transparantie.”

6.10 Resultaten hoor- wederhoor Toevoegen wanneer gereed.

118 Interview gemeentelijke respondent.