Bijlage 1 Rekenkameronderzoek Grondbeleid s-Hertogenbosch

Rapport Rekenkameronderzoek grondbeleid gemeente ‘s-Hertogenbosch

3 mei 2022 Pagina 1 van 62

Inhoudsopgave DEEL A - Bestuurlijke Samenvatting Grondbeleid ’s-Hertogenbosch ............................................ 4 Aanleiding .................................................................................................................................................. 5 Het uitgevoerde onderzoek ....................................................................................................................... 5 Grondbeleid ’s-Hertogenbosch .................................................................................................................. 5 Kaderstelling, uitvoering en verantwoording grondbeleid........................................................................ 6 Conclusies .................................................................................................................................................. 7 Aanbevelingen aan het college ................................................................................................................ 10

DEEL B - Rapportage Grondbeleid ‘s-Hertogenbosch ................................................................. 11 1. Inleiding ............................................................................................................................ 12 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding....................................................................................................................................... 12 Vraagstelling................................................................................................................................ 12 Onderzoeksverantwoording ....................................................................................................... 13 Leeswijzer.................................................................................................................................... 14

2. Grondbeleid ’s-Hertogenbosch .......................................................................................... 16 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3

Inleiding....................................................................................................................................... 16 Nota Grondbeleid 2018 .............................................................................................................. 16 Actief of faciliterend grondbeleid ............................................................................................... 17 Financieel beleid grondbedrijf .................................................................................................... 18 Grondprijsbeleid ......................................................................................................................... 19

2.3 2.4 2.5

In de Nota Grondbeleid geformuleerde doelstellingen .............................................................. 20 Beleidsthema’s in het facetbeleid............................................................................................... 21 Constateringen grondbeleid ’s-Hertogenbosch .......................................................................... 23

3. De praktijk: de (toepassing van de) kaderstelling, de uitvoering en verantwoording van het grondbeleid ....................................................................................................................... 24 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2

Inleiding....................................................................................................................................... 24 Kaderstelling in het grondbeleid ................................................................................................. 24 Uitvoering van het grondbeleid .................................................................................................. 25 Interne organisatie en werkwijze................................................................................................ 25 Doorwerking grondbeleid in projecten....................................................................................... 26

3.4 3.5

Sturing en verantwoording over het gevoerde grondbeleid in de P&C-cyclus .......................... 28 Constateringen kaderstelling, uitvoering en verantwoording grondbeleid ............................... 32

4. Inspiratie: grondbeleid in andere gemeenten ..................................................................... 33 4.1 4.2 4.3 4.4

Inleiding....................................................................................................................................... 33 Amersfoort: vergelijkbaar, maar mogelijk pragmatischer .......................................................... 33 Zwolle: ontwikkeling in een Ambitieweb .................................................................................... 34 Nijmegen: grote opgaven en strakke kaderstelling bij ontwikkelingen...................................... 35

4.5 4.6 4.7

Breda: sturen via afspraken ........................................................................................................ 36 Tilburg: de ontwikkeling bepaalt wat nodig is ............................................................................ 37 Constateringen vergelijking andere gemeenten ........................................................................ 38

5. Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................. 39 DEEL C - Bijlagen ......................................................................................................................... 1 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10

Begrippenlijst ................................................................................................................................ 1 Wat is grondbeleid ........................................................................................................................ 2 Rolverdeling in het grondbeleid – de afspraken ........................................................................... 4 Doorwerking grondbeleid in de bestudeerde projecten .............................................................. 6 Lijst met geïnterviewde personen ................................................................................................ 9 Discussienotitie actualisatie nota grondbeleid ............................................................................. 9 Samenvatting kaders Nota Grondbeleid de gemeente ‘s-Hertogenbosch ................................. 10 Ontwikkeling Bossche Stadsdelta ............................................................................................... 11 Beschouwing interviews grondbeleid in de praktijk ................................................................... 15 Resultaten hoor- wederhoor ...................................................................................................... 18

DEEL A - Bestuurlijke Samenvatting Grondbeleid ’sHertogenbosch

Bestuurlijke Samenvatting Grondbeleid ’s-Hertogenbosch Aanleiding De Rekenkamercommissie van de gemeente ‘s-Hertogenbosch heeft in samenwerking met KokxDeVoogd een onderzoek uitgevoerd naar het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om onze fysieke leefomgeving doelmatig en doeltreffend in te richten. Daarin biedt het grondbeleid een kaderstellende- en een controlerende rol voor de gemeenteraad en een invulling van de beheersingsrol voor het college van B&W. Dit Rekenkameronderzoek van de Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch beoogt voor de gemeenteraad, het college en het ambtenarenapparaat inzichtelijk te maken of en hoe het grondbeleid bijdraagt aan gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Daarnaast wordt onderzocht hoe het grondbeleid een bijdrage levert aan andere beleidsdoelen zoals volkshuisvesting, duurzaamheid, veiligheid en maatschappelijke doelen en aan mogelijkheden voor (financiële) beheersing. De nadruk van het onderzoek ligt daarmee op de beoogde doeltreffendheid (effect) van het beleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch.

Het uitgevoerde onderzoek In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Welke kaders in termen van ambities en doelstellingen zijn er door de raad aan het grondbeleid gesteld en in welke mate wordt hieraan invulling gegeven? Daarbij is het onderzoek in twee delen opgedeeld. Allereerst is inzicht gewenst in hoeverre de ambities en doelstellingen die zijn opgenomen in het grondbeleid daadwerkelijk worden gerealiseerd. Het tweede deel van dit rapport biedt een aantal relevante best practices van andere gemeenten die als inspiratie kunnen dienen voor de uitvoering van het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is een documentenanalyse uitgevoerd op schriftelijke beleidsinformatie binnen en buiten de gemeente over het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Daarop aansluitend zijn in totaal tien gebiedsontwikkelingsprojecten met verschillende kenmerken bestudeerd. Op basis van beschikbare beleidsstukken en projectinformatie van deze projecten, is nagegaan of inzicht kan worden verkregen in de grondbeleidskeuzes die de gemeente ’s-Hertogenbosch heeft gemaakt. Voor het tweede deel van dit onderzoek zijn ook de beleidsstukken van vijf vergelijkbare gemeenten verzameld en geanalyseerd: Amersfoort, Zwolle, Nijmegen, Breda en Tilburg.

In aanvulling op de deskresearch zijn interviews gehouden met onder andere strategische adviseurs, een programmamanager, de gemeentelijke controller, een strategische beleidsadviseur duurzaamheid, een strategische adviseur volkshuisvesting en een projectleider van enkele gebiedsontwikkelingen.

Grondbeleid ’s-Hertogenbosch Het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch kent drie uitgangspunten: 1. Het college kiest op basis van een analyse voor het actief verwerven van gronden, tenzij er redenen of omstandigheden zijn om dit niet te doen. 2. Bij uitvoering van het beleid wordt financiële voorzichtigheid betracht, zoals voorgeschreven in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). 3. Het grondprijsbeleid is gebaseerd op marktconformiteit.

De grondbeleidskeuzes en het bijbehorende prijsbeleid zijn duidelijk omschreven. Op papier heeft het grondbeleid inhoudelijk echter vooral een informerend of toelichtend karakter. Dat betekent dat de doelgroep van het inhoudelijke beleid niet is omschreven. Ook leidt de nota niet tot een verzwaarde motiveringsplicht om bepaalde keuzes te onderbouwingen. Als gevolg daarvan zijn bepaalde afwegingen – zoals een actief grondbeleid slechts richtinggevend. Het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch kan samengevat worden in 13 kaders (Bijlage 5). De Nota Grondbeleid 2018 beoogt met het grondprijsbeleid het gelijkwaardig speelveld (ook jegens marktpartijen) te borgen en een kader te bieden voor eventuele afwijking. De overige kaders kennen echter een beperkt kaderstellend karakter. Zo richt de financiële paragraaf zich voornamelijk op financiële controle en worden verder vooral kaders uit het BBV gevolgd en toegelicht. De voornaamste reden voor het beperkt kaderstellende vermogen van de Nota Grondbeleid is dat ruimtelijke doelen worden vastgelegd in andere beleidsdocumenten. In deze beleidsdocumenten, zoals Structuurvisie, de Woonvisie of de nota Duurzaamheid worden echter geen uitspraken gedaan over het toe te passen grondbeleidsinstrumentarium om deze doelen te bereiken.

In het facetbeleid1 is dan ook geen koppeling gemaakt met de Nota Grondbeleid of wordt verwezen naar een afwegingskader voor het situationele grondbeleid uit die nota. De praktijk wijst echter uit dat het grondbeleid ten dienste staat van andere beleidsdoelen en geen doel op zich is. De Nota Grondbeleid biedt enkel de uiterste kaders waarin de gemeente de gewenste keuze van grondbeleidsinstrumentarium kan maken, maar is hierin niet sturend.

Afspraken rolverdeling in het grondbeleid De afspraken over de rolverdeling tussen de raad en het college zijn in de Nota Grondbeleid vastgelegd. De raad heeft een kaderstellende en controlerende taak met betrekking tot het grondbeleid. Dat betekent dat de gemeenteraad allereerst de uitgangspunten van het grondbeleid vaststelt waarbinnen het college de taken uit kan voeren. Deze strategische en inhoudelijke kaders worden in verschillende documenten vastgelegd. Centraal daarin staan de Structuurvisie, de Woonvisie, de Nota Duurzaamheid en de Nota Grondbeleid. Ook worden afspraken gemaakt over de informatievoorziening en verantwoording over het gevoerde grondbeleid. Daarmee wordt de raad in positie gebracht om de uitvoering van het grondbeleid te controleren. Er is geen vast stramien vastgelegd voor de verantwoordingscyclus van het college aan de raad. Centraal in de verantwoording staan de jaarstukken, de begroting, de managementrapportage grondbeleid, voortgangsrapportages en de Planning en Control (P&C)-cyclus.

Kaderstelling, uitvoering en verantwoording grondbeleid De kaderstelling in projecten richt zich met name op de ruimtelijke invulling van de gebiedsontwikkelingen. Deze kaderstelling is terug te vinden in veel verschillende documenten. Het ontbreekt aan een vast stramien bij (enigszins omvangrijke) ontwikkelopgaven. Tijdens interviews werd gezegd dat kaderstelling

1 Facetbeleid is beleid in een of meer aanpalende sector(en), dat doorwerkt in beleid in een andere sector. Met betrekking tot grondbeleid: visies en

beleid op het gebied van wonen, werken, recreëren, duurzaamheid (facetbeleid) zijn van invloed op het grondbeleid. Zie voor nadere toelichting paragraaf 2.2.1 (voetnoot 19).

voor het project plaatsvindt bij vaststelling van het bestemmingsplan. In de onderzochte projecten is dit niet of slechts zeer beperkt het geval. Keuzes zijn vaak al eerder in het planproces gemaakt, het bestemmingsplan is voorts niet het juridische instrument om die keuzes in te onderbouwen. De analyse van de doorwerking van het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch in verschillende gebiedsontwikkelingsprojecten van de gemeente geeft het beeld dat het maken van grondbeleidskeuzes als een uitvoeringstechnische taak wordt gezien. Als er al in een ontwikkelstrategie kaders worden meegegeven, zijn deze niet erg specifiek en laten deze ruimte voor het college om ‘situationeel’ te handelen. Dat betekent dat het situationeel handelen in het bijzonder geborgd moet worden door de deskundigheid van de uitvoerende afdelingen. De betreffende afdelingen zijn professioneel vormgegeven. Wij constateren dat er een hoge professionele opvatting en integere cultuur is binnen het team Grondzaken. De verantwoordelijke voor dit team is materiedeskundige en de controlfunctie is gedegen vormgegeven. Daarnaast voelen medewerkers van Stadsontwikkeling zich financieel ondersteund door het team Grondzaken. De deskundigheid van het team vormt in hun opinie een belangrijke waarborg. Hierin schuilt echter ook een kwetsbaarheid, omdat professionele keuzes niet altijd goed navolgbaar zijn.

De informatievoorziening en verantwoording over het grondbeleid richt zich daardoor in het bijzonder op de informatie voor de P&C-cyclus. Deze is vooral gericht op financiën en risico’s. In de paragraaf grondbeleid wordt gerapporteerd over de boekwaarde van het project, de kosten en opbrengsten die zijn gerealiseerd in het boekjaar en de prognose van te realiseren kosten en opbrengsten. De toelichting richt zich steeds met name op de reden waarom kosten en opbrengsten hoog of laag zijn. Daarnaast is een prognose opgenomen van het aantal te realiseren woningen en het marktsegment waarin deze worden gerealiseerd. De verantwoording in de P&C-cyclus heeft dus geen betrekking op doelbereiking. Er wordt beperkt inzicht gegeven in de voortgang, bijzonderheden of maatschappelijke doelstellingen van het project. De projecten worden in de P&C-cyclus wel verantwoord, maar een “eindstand” over de gerealiseerde betaalbare woningen en bereikte maatschappelijke doelen ten opzichte van de gestelde doelen per project ontbreekt. In informatie die met de raad wordt gedeeld, is slechts beperkt informatie terug te vinden over grondbeleidskeuzes. De raad wordt geen keuze voor actief of faciliterend beleid voorgelegd. Dat past binnen de rolverdeling tussen raad en college, maar beperkt ook de controlemogelijkheden van de raad.

Tot slot is in de verzamelde informatie niet waargenomen of doelen die zijn gesteld in het facetbeleid, hebben geleid tot een bepaalde of een aangepaste grondbeleidskeuze.

Conclusies De uitvoering van het grondbeleid is professioneel vormgegeven in de ambtelijke organisatie. In ’s-Hertogenbosch is een breed gedragen waardering voor de deskundigheid van deze functies binnen het grondbedrijf. De betreffende afdelingen zijn professioneel vormgegeven, er is een hoge professionele opvatting en sprake van een integere cultuur. De controlfunctie is gedegen vormgegeven en materiedeskundigheid is aanwezig binnen de gemeentelijke organisatie. Mede door deze kwaliteiten van

de ambtelijke organisatie is er een stabiele lijn in presteren van het gemeentelijke grondbedrijf en zijn excessen uitgebleven. Het geformuleerde grondbeleid heeft beperkt kaderstellende waarde en het grondprijsbeleid is gestoeld op marktconformiteit. De risicobeheersing wordt ingevuld door de kaders van het BBV en deskundige professionals. De kaders van het grondbeleid zijn hierin niet doorslaggevend. In de Nota Grondbeleid zijn overwegingen opgenomen om de keuze tussen actief en faciliterend grondbeleid te maken. Deze overwegingen zijn niet als toetsingskader geformuleerd en hebben om die reden nauwelijks kaderstellende waarde. Voor risicobeheersing worden vervolgens de kaders gevolgd die zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording. Belangrijkste borging voor de voorzichtigheid wordt naast de controle door de accountant gevormd door de deskundigheid van de financiële control en de planeconomen. De rekenkamer constateert dat deze deskundigheid van grotere invloed is op de voorzichtigheid in het grondbeleid dan de kaderstelling van het beleid of de Nota Grondbeleid. De kaderstelling over de grondprijzen is wel aanwezig. Het beoogt transparantie en een gelijkwaardig speelveld met private aanbieders te creëren. De kaders voor de bestemming van inkomsten zijn helder omschreven. De raad bepaalt de inzet van de financiële middelen uit het structuurfonds.

De bedrijfsmatige afwegingen omtrent resultaten, risicoanalyses, noodzakelijke reserves en beschikbare reserves zijn niet/beperkt door raad te beïnvloeden. Doelstellingen van grondbeleid en de realisatie daarvan Er is beperkt inzicht in de doelbereiking van gemaakte keuzes in het grondbeleid. Tijdens de ontwikkeling van een project vindt geen monitoring plaats of de gestelde doelen worden bereikt. Het grondbeleid beoogt bij te dragen aan doelen zoals woningbouwdifferentiatie, tempo van realisatie (planning) en het realiseren van kwaliteit boven op de wettelijke normen, het creëren van ruimte voor wonen, werken, winkelen en recreëren in zowel gebieden voor stadsuitbreiding als bestaand stedelijk gebied. Dit door het oppakken of ondersteunen van concrete ontwikkelinitiatieven, het stimuleren van duurzaamheid, het betaalbaar houden van woningen en het zorgen voor een evenwichtige woningmarkt. Onmiskenbaar draagt het grondbeleid bij aan deze doelstellingen. De mate waarin dat gebeurt is echter slecht meetbaar. Primaire reden is dat keuzes in het grondbeleid worden gemaakt voor de projecten en niet sec voor de maatschappelijke doelen die door het project worden ingevuld. Aanvullend hierop kan worden geconstateerd dat niet wordt gerapporteerd over doelbereiking.

Het valt op dat in documenten over projecten geen verband wordt gelegd tussen de inzet van grondbeleid(sinstrumenten) en te bereiken maatschappelijke doelen. Ook tijdens de ontwikkeling van een project vindt hierop geen monitoring plaats. Om deze redenen kan dan ook niet objectief worden vastgesteld dat grondbeleidskeuzes hebben bijgedragen aan de gestelde maatschappelijke doelen. Doelstellingen uit andere beleidsterreinen De concrete koppeling tussen maatschappelijke doelen die de gemeente nastreeft in facetbeleid wordt niet expliciet omgezet in grondbeleidskeuzes. In de Nota Grondbeleid is expliciet opgenomen dat het grondbeleid duurzaamheids- en volkshuisvestelijke doelen mogelijk moet maken. Onder deze twee doelen kan een breed scala aan ruimtelijke doelen vallen. Het kan gaan om gezondheid, klimaatbestendigheid, betaalbaarheid, sociale cohesie, economische

structuur, etc. Grondbeleidskeuzes in ’s-Hertogenbosch worden echter gemaakt om een ontwikkeling mogelijk te maken, niet om specifieke maatschappelijke doelen te behalen. Het grondbeleid kan wel van invloed zijn op het bereiken van maatschappelijke doelstellingen (door bijvoorbeeld grondprijsverlaging zodat middelen beschikbaar zijn om energiebesparende maatregelen te nemen). Wat betreft het beleid inzake duurzaamheid en volkshuisvesting is de wijze waarop dit wordt ‘doorvertaald’ naar keuzes in het grondbeleid summier of ontbreekt deze volledig. Informatievoorziening en controle en verantwoording Er is geen vast stramien van informatievoorziening omtrent de projecten richting de raad en de informatievoorziening is niet gericht op doelbereiking. In de projecten richt de informatievoorziening zich op de ruimtelijke doelen die worden nagestreefd. De grondbeleidskeuzes worden vaak uitermate summier toegelicht. Het is de rekenkamer niet gebleken dat er een vast stramien in de informatievoorziening over projecten wordt gehanteerd. Dat heeft tot gevolg dat grondbeleidskeuzes in verschillende documenten zijn terug te vinden. Daar komt bij dat deze keuzes soms eerder zijn gemaakt en reeds onomkeerbaar zijn en niet meer te herleiden zijn in de projectdocumenten. Het college legt de raad geen keuzes voor.

Het is niet gebruikelijk dat in de stukken die aan de raad worden overgelegd tijdens ontwikkelproces van een (omvangrijk) project wordt bijgehouden of de oorspronkelijke doelen nog worden bereikt. Dit stelt de raad niet in staat om de doelbereiking op basis van de projectdocumenten te meten. Wij hebben niet kunnen waarnemen dat doelen die zijn gesteld in het facetbeleid hebben geleid tot een bepaalde of aangepaste grondbeleidskeuze. In de projecten wordt nagenoeg geen informatie verstrekt over door het college te maken of gemaakte grondbeleidskeuzes. Als deze aan de orde komt, is dit slechts zijdelings en in verschillende soorten documenten. De raad wordt door deze versnipperde informatie voorzieningen onvoldoende in positie gebracht, het is op voorhand onduidelijk wanneer de raad aan zet is. De informatievoorziening in projecten vindt plaats op verschillende momenten en richt zich op de inhoudelijke doelen van een project. Dat geldt niet voor informatie over grondbeleidskeuzes. Deze is beperkt waardoor de verantwoording over die keuzes feitelijk niet plaatsvindt. De raad wordt geen keuze voor actief of faciliterend beleid voorgelegd. Dit past binnen de rolverdeling tussen raad en college, maar beperkt ook de controlemogelijkheden van de raad.

Om inzicht te krijgen in de voortgang of doelbereiking van een project, moet de raad op zoek initiële projectdocumenten, raasinformatiebrieven, planologische besluiten, de paragraaf grondbeleid. Dit doet afbreuk aan de mogelijkheden van de raad voor uitoefening van de controlerende rol. Controle en verantwoording is primair financieel van aard en de P&C-cyclus biedt niet het juiste inzicht. De informatie over de projecten vindt voornamelijk plaats in de P&C-stukken in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening en in mindere mate in de MARAP. De financiële informatie over een project wordt op uniforme wijze verstrekt en is overzichtelijk gepresenteerd, maar krijgt slechts een summiere duiding in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening. De informatie biedt inzicht in de financiële resultaten, risico’s en wijzigingen ten opzichte van het voorgaande exploitatiejaar. Het ontbreekt echter aan informatie over het verloop van de projecten in de rapportages en de betekenis van de gepresenteerde getallen. Daardoor ontstaat voor de raad onvoldoende inzicht in de ontwikkeling van het project.

Aanbevelingen aan het college 1

2

3

4

5

6

Rapporteer ook over het maatschappelijke belang van een ontwikkeling. Rapporteer over het maatschappelijke belang of rendement van een ontwikkeling in het bijzonder in kwalitatieve zin (zonder dit financieel te kwantificeren) en expliciteer welke (beleids)keuzes hierin leidend zijn (geweest). Maak de jaarstukken toegankelijker en inhoudelijker en rapporteer over doelbereiking van de projecten. Maak de jaarstukken van de P&C-cyclus toegankelijker voor de gemeenteraad door deze te ‘laden’ met de beoogde doelen die met het project worden beoogd bij aanvang van het project en de actuele stand van zaken. Deze doelen hebben niet alleen betrekking op het voldoen aan de gestelde financiële parameters, maar dienen ook inzicht te geven in het beoogde aantal te realiseren woningen, betaalbaarheid, duurzaamheid en gezondheid zodat deze kunnen worden gekoppeld aan de Woonvisie, woningbouwprogrammering, of duurzaamheidsbeleid. Breng orde aan in de rapportages aan de raad over afzonderlijke projecten in een herkenbaar startdocument van een project. Stel een herkenbaar startdocument op voor alle projecten met enige omvang (bijvoorbeeld meer dan 50 woningen) bij aanvang (bijvoorbeeld bij voorstel voor een voorbereidingskrediet) van het project en geef een vooruitblik op welke mijlpalen de raad weer op de hoogte wordt gebracht.

Het startdocument gaat in ieder geval in op het facetbeleid en de cruciale (verschillende) grondbeleidskeuzes. Ten overvloede wordt opgemerkt dat herkenbaarheid zich richt op de keuzes die aan de orde komen en niet moet worden opgevat als streven naar uniformiteit. Geef inzicht in gemaakte of nog te maken grondbeleidskeuze en de impact van die keuzes in dat startdocument. Expliciteer keuzes voor actief of faciliterend grondbeleid en onderbouw deze in het startdocument met het afwegingenschema van de Nota Grondbeleid. Richt hierbij de aandacht niet alleen op de voorkeursvariant van het college, maar beschouw maatschappelijk interessante alternatieven. Adresseer de spanning tussen vertrouwelijke onderhandelingen en transacties enerzijds en de democratische legitimatie van keuzes anderzijds en tref maatregelen waar nodig. Het informeren van de raad in de reguliere commissie- en/of raadsvergaderingen omtrent keuzes in het grondbeleid is lastig te rijmen met de dynamiek en vertrouwelijkheid van de informatie die komt kijken bij grondtransacties en projectontwikkelingen. Desalniettemin is, zeker bij ingrijpende keuzes/voorstellen, democratische legitimering van keuzes in het grondbeleid noodzakelijk. Het verdient aanbeveling om te zoeken naar alternatieven in de afstemming tussen college en raad hoe hier in bepaalde gevallen maatwerk kan worden geboden.

Het grondbeleid kan worden verrijkt en maak daarbij gebruik van best practices bij andere gemeenten. Het grondbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch vereist zeker geen grondige herziening, maar kan op onderdelen wel worden verrijkt. Andere gemeente hebben interessante elementen waar selectief naar kan worden gekeken om onderdelen van het huidige grondbeleid te actualiseren. Deze rapportage van de rekenkamer bevat in hoofdstuk 4 een aantal voorbeelden uit andere gemeenten waaruit inspiratie kan worden geput.

DEEL B - Rapportage Grondbeleid ’s-Hertogenbosch

1. Inleiding 1.1 Inleiding Grondbeleid is geen doel maar een middel om doelmatigheid en doeltreffendheid aan te brengen in onze fysieke leefomgeving.2 Daarin biedt het grondbeleid een kaderstellende en een controlerende rol voor de gemeenteraad en een invulling van de beheersingsrol voor het college van B&W.3 Het afgelopen decennium hebben gemeenten veel aandacht besteed aan het versterken van de beheersing van het grondbedrijf. Dit had te maken met de gevolgen van de financiële crisis. Het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) heeft meer regels opgenomen over het gemeentelijke grondbeleid. Daardoor zijn gemeenten meer ‘in control’ over hun grondbedrijf dan dat in 2010 het geval was.4 Dit laatste komt ook tot uiting in wijzigingen in de weergave van het grondbeleid in de P&C-documenten van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Dit onderzoek van de Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch richt zich op het functioneren van het vastgestelde beleid: draagt het grondbeleid bij aan de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen, draagt het bij aan andere beleidsdoelen zoals duurzaamheid, veiligheid, maatschappelijke en volkshuisvestelijke doelen en biedt het beleid mogelijkheden voor (financiële) beheersing? De nadruk van het onderzoek ligt daarmee niet op de neveneffecten van het beleid, maar de beoogde doeltreffendheid (effect) van het beleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch.5

1.2 Vraagstelling Voor het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch de onderstaande hoofdvraag geformuleerd: Hoofdvraag Welke kaders in termen van ambities en doelstellingen zijn er door de raad aan het grondbeleid gesteld en in welke mate wordt hieraan invulling gegeven? Daarbij is het onderzoek in twee delen opgedeeld. Allereerst is inzicht gewenst in hoeverre de ambities en doelstellingen die zijn opgenomen in het grondbeleid daadwerkelijk worden gerealiseerd. De Rekenkamercommissie wenst daarbij op basis van casuïstiek inzicht te krijgen in de doelrealisatie van het grondbeleid en de mate waarin bij ruimtelijke ontwikkelingen door de gemeente actief ingespeeld op het verwezenlijken van de doelstellingen en kansen? Om dit te kunnen beoordelen, zijn voor het eerste deel van dit onderzoek de volgende deelvragen geformuleerd:

2 Een begrippenlijst vindt u in Bijlage 1. Een uitgebreide definitieomschrijving van het grondbeleid in gemeente ’s-Hertogenbosch vindt u in Bijlage 2. 3 Handboek grondbeleid Deloitte, 2019, p.15. 4 Notitie, Grondbeleid in begroting en jaarstukken 2019, Commissie BBV. 5 Bestuurlijke informatie, gemeente ’s-Hertogenbosch, geraadpleegd op 9 maart 2022 via https://www.s-hertogenbosch.nl/stad-en-

bestuur/bestuur/bestuurlijke-informatie.

Deelvragen Deel 1 1. Welke kaders zijn er gesteld door de raad over actief en passief grondbeleid, de risico’s die voortvloeien uit het grondbeleid en de bestemming van inkomsten? a. Welke doelstellingen worden nagestreefd met het grondbeleid? b. Worden deze doelstellingen daadwerkelijk gerealiseerd? 2. Aan de realisatie van welke andere doelstellingen, op verschillende beleidsthema’s, draagt het grondbeleid bij? a. Aan welke doelstellingen wordt een bijdrage geleverd? b. Worden deze doelstellingen daadwerkelijk gerealiseerd? 3. Op welke wijze kan er met het grondbeleid invloed worden uitgeoefend op kansen die er liggen op deze beleidsthema’s (zowel inhoudelijk alsmede ambitie)? In het tweede deel van dit rapport wordt gereflecteerd op het grondbeleid van de gemeente ‘sHertogenbosch. Deze reflectie is beschrijvend en biedt een aantal relevante best practices van andere gemeenten die als inspiratie kunnen dienen.6 De deelvragen die daarbij horen, zijn als volgt gedefinieerd: Deelvragen Deel 2 4. Hebben representatieve gemeenten in Nederland opvallende andere keuzes gemaakt ten aanzien van het grondbeleid in vergelijking met de gemeente ‘s-Hertogenbosch? a. Waarom hebben representatieve gemeenten duidelijk andere keuzes gemaakt dan de gemeente ‘s-Hertogenbosch? b. Welke mogelijkheden biedt deze reflectie voor het grondbeleid van ’s-Hertogenbosch? 5.

Op welke andere beleidsthema’s liggen er kansen om in te vullen met het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch?

1.3 Onderzoeksverantwoording Om tot deze bevindingen te komen heeft het onderzoek verschillende stappen doorlopen: deskresearch, interviews en hoor en wederhoor. De Rekenkamercommissie heeft hierbij contact gehad met betrokkenen binnen het Grondbedrijf van de gemeente.

Deskresearch Met een gerichte zoektocht is voor het eerste deel van dit onderzoek schriftelijke beleidsinformatie binnen en buiten de gemeente over het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch verzameld en geordend. Deze zoektocht leverde een twintigtal documenten op, variërend van een ontwikkelstrategie tot raadsvoorstellen. Ook zijn ter bestudering in totaal tien gebiedsontwikkelingsprojecten met verschillende kenmerken geselecteerd (binnen- of buitenstedelijke ontwikkeling, intensieve of extensieve betrokkenheid gemeente, historische grondpositie of inzet grondbeleidsinstrumenten, woningbouw, maatschappelijke bedrijfsontwikkeling, etc.).7 Op basis van beschikbaar gestelde beleidsstukken en projectinformatie van

6 Brief Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch aan gemeenteraad ‘s-Hertogenbosch, Aankondiging onderzoeken subsidiebeleid Bossche

cultuursector en Grondbeleid, 26 augustus 2021. 7 Dat zijn de volgende projecten: Brabantbad; Brand II; De Rietvelden; Jan Olieslagersstraat; Maaspoort; Noordoosthoek; Terp; Vinkelse Slagen; Willemspoort; Zwartbroekweg.

deze projecten, is nagegaan of inzicht kan worden verkregen in de gemaakte grondbeleidskeuzes van de gemeente ‘s-Hertogenbosch8. Voor het tweede deel van dit onderzoek zijn ook de beleidsstukken van vijf vergelijkbare gemeenten verzameld en geanalyseerd.9

Interviews Vooruitlopend op de deskresearch zijn zes interviews gehouden met betrokkenen bij het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Hiervoor zijn zowel experts aan de zijde van de gemeente als ook leidende personen uit de uitvoeringspraktijk geselecteerd. Er is onder andere gesproken met de strategische grondbeleidsadviseur, een programmamanager, de gemeentelijke controller, een strategische beleidsadviseur duurzaamheid, een strategische adviseur volkshuisvesting en een projectleider van enkele gebiedsontwikkelingen. Voor inzicht in het grondbeleid van de vijf andere gemeenten (deel 2 van dit rapport) is met de strategisch adviseurs uit de desbetreffende gemeenten een interview gehouden.10

Hoor en wederhoor Voor het ambtelijk wederhoor is een conceptversie van deze rapportage voorgelegd aan betrokkenen in de organisatie. Zij zijn in de gelegenheid gesteld eventuele feitelijke onjuistheden kenbaar te maken. Eventuele onjuistheden zijn in het rapport gecorrigeerd. Het college kan, conform de verordening een bestuurlijke reactie bijvoegen of naar de raad sturen.

1.4 Leeswijzer Met hoofdstuk 2, 3 en 4 wordt invulling gegeven aan het eerste deel van dit onderzoek. In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) wordt het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch gepresenteerd. Daarbij is aandacht voor de Nota Grondbeleid 2018, de daarin geformuleerde doelstellingen en andere relevante beleidsthema’s die mogelijk verbonden zijn met het grondbeleid. In Hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de kaderstelling van de raad en de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W. Daarin wordt stilgestaan bij verwachtingen van deze rolverdeling, maar ook bij de instrumenten om deze rollen uit te voeren. De uitvoering van het grondbeleid, de controle op de uitvoering van het grondbeleid en de verantwoording daarvan komen in hoofdstuk 4 nader aan bod. Het tweede deel van dit onderzoek – de reflectie op het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch in het licht van andere gemeenten – staat centraal in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 bevat de conclusies van dit onderzoek en de daarmee verbonden aanbevelingen. In de onderstaande tabel wordt weergegeven hoe de hoofdstukken uit dit rapport zich verhouden tot de hoofd- en deelvragen van dit onderzoek.

Tabel 1.1 Verbinding onderzoeksvragen met hoofdstukken Deel 1: Grondbeleid de gemeente ‘s-Hertogenbosch 1. Welke kaders zijn er gesteld door de raad over actief en passief grondbeleid, de risico’s die voortvloeien uit het grondbeleid en de bestemming van inkomsten? a. Aan welke doelstellingen wordt een bijdrage geleverd? b. Worden deze doelstellingen daadwerkelijk gerealiseerd? 2. Aan de realisatie van welke andere doelstellingen, op verschillende beleidsthema’s, draagt het grondbeleid bij?

8

Hoofdstuk 2 2.3 4 2.4

De door de projectleiders beschikbaar gestelde informatie was over het algemeen beperkt van omvang en had veel betrekking op de bestemmingsplanprocedure van een project. Om die reden heeft nog een zoekslag plaatsgevonden in het raadsinformatiesysteem, die leverde een beeld op van de informatie die aan de raad is overgelegd. Er is dus geen kennis genomen van ambtelijke notities of werkinstructies en dergelijke. 9 Dat zijn de volgende gemeenten: Amersfoort, Breda, Nijmegen, Tilburg en Zwolle. 10 In Bijlage 3 treft u een overzicht van de geïnterviewde personen.

a. Aan welke doelstellingen wordt een bijdrage geleverd? b. Worden deze doelstellingen daadwerkelijk gerealiseerd? 3. Op welke wijze kan er met het grondbeleid invloed worden uitgeoefend op kansen die er liggen op deze beleidsthema’s (zowel inhoudelijk alsmede ambitie)? Deel 2: Reflectie grondbeleid andere gemeenten 4. Hebben vergelijkbare gemeenten in Nederland opvallende andere keuzes gemaakt ten aanzien van het grondbeleid in vergelijking met de gemeente ‘s-Hertogenbosch? a. Wat is de achtergrond waarom vergelijkbare gemeenten opvallende andere keuzes hebben gemaakt dan de gemeente ‘s-Hertogenbosch? b. Welke mogelijkheden biedt deze reflectie voor het grondbeleid van ’sHertogenbosch? 5. Op welke andere beleidsthema’s liggen er kansen om in te vullen met het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch?

2.4 4 2.5 5 5 5 5.7 5 en 6

2. Grondbeleid ’s-Hertogenbosch 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de keuzes van de gemeente ‘s-Hertogenbosch over het grondbeleid van de gemeente. Het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch is neergelegd in verschillende documenten die in dit hoofdstuk aan de orde komen. In dit hoofdstuk staat de Nota Grondbeleid uit 2018 centraal. In de uiteenzetting van de nota die hieronder volgt, is in het bijzonder aandacht voor de volgende aspecten: de keuze voor actief versus faciliterend grondbeleid; grondexploitatiefasen; het financieel beleid en het Grondprijsbeleid; en de in het beleid geformuleerde doelstellingen. Deze uiteenzetting wordt gevolgd door een koppeling tussen de punten uit de Nota Grondbeleid 2018 en andere relevante beleidsthema’s zoals de structuurvisie, het woonbeleid en duurzaamheid. Voor uw beeld geven wij vooraf enkele kerncijfers van het onderzochte werkveld11. Tabel 2.1 Kerncijfers grondbeleid 's-Hertogenbosch 2021* A. Bouwgronden in exploitatie (x1.000) Kosten Opbrengsten Saldo B. Resultaten bouwgronden in exploitatie

Geraamd 35.530 35.075 455

Gerealiseerd 21.380 32.785 11.405

Boekwaarde (x1.000) C. Algemene reserve Grondbedrijf

68.300

74.400

Stand per Algemene Reserve (x.1000) D. Verkopen bouwgronden in exploitatie

31-12-2020 35.200

31-12-2021 64.200

Geraamd 557 48.262 m2 26.591 m2

Gerealiseerd 427 15.685 m2 26.771 m2

Woningbouw Bedrijventerrein Overige opbrengsten

*Overige cijfers: Paragraaf Grondbeleid Jaarrekening 2021

2.2 Nota Grondbeleid 2018 De aanleiding voor het herzien van de Nota Grondbeleid uit 2010 was de discussienotitie van de raadscommissie FES in 2017 (zie bijlage 4).12 Het college geeft aan dat de nota twee doelstellingen heeft: de raad inzicht bieden in het gemaakte grondbeleid en de raad het beleid te laten bekrachtigen door de nota, de kaders en uitgangspunten vast te laten stellen waarbinnen het college het gemeentelijk grondbeleid mag uitvoeren.13 Het grondbeleid zelf is opgedeeld in drie thema’s: actief versus faciliterend grondbeleid, het financieel beleid grondbedrijf en het prijsbeleid grondbedrijf. Daarmee volgt de nota de punten uit de discussienotitie van 2017.14

11 Bijlage Paragraaf Grondbeleid, Jaarrekening 2021 gemeente ‘s-Hertogenbosch. 12 Discussienotitie raadscommissie FES, Input actualisatie nota grondbeleid, registratienummer 7267252, 2 oktober 2017 13 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.3. 14

Er is een nieuwe actualisatie van de Notitie Grondbeleid van de commissie BBV in 2019. De wijzigingen zijn beperkt van omvang.

In de nota wordt de volgende definitie gegeven van grondbeleid: “Grondbeleid wordt gezien als het beleid dat, ten behoeve van de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, streeft naar het creëren van ruimte voor wonen, werken, winkelen en recreëren in zowel uitleggebieden als bestaand stedelijk gebied, door het oppakken of ondersteunen van concrete ontwikkelinitiatieven. Vanuit haar publiekrechtelijke rol legt de gemeente haar visie/ambitie vast op het gebied van wonen, werken, winkelen, recreëren. Deze visie vormt vervolgens het uitgangspunt voor de ruimtelijke plannen die de gemeente vaststelt, zoals de ruimtelijke structuurvisie en de bestemmingsplannen.”15

2.2.1 Actief of faciliterend grondbeleid Bij de keuze die een gemeente heeft tussen een actief of een faciliterend grondbeleid kiest de gemeente ‘sHertogenbosch er in deze nota voor om het ‘actief, tenzij’-beleid van de afgelopen jaren voort te zetten.16 Dit betekent dat het college op basis van een analyse kiest voor het actief verwerven van gronden, tenzij er redenen of omstandigheden zijn om dit niet te doen. Het ‘actief, tenzij’-beleid heeft in de jaren voor 2018 aantoonbaar bijgedragen aan de realisatie van gemeentelijke doelstellingen zoals woningbouwdifferentiatie, tempo van realisatie en het realiseren van kwaliteit bovenop de wettelijke normen. De gemeente voldoet daarnaast aan een aantal gestelde voorwaarden om ‘actief, tenzij’-beleid te voeren17: de doelstellingen van de gemeenten zijn helder, er is voldoende financiële armslag en de gemeente beschikt over expertise om actief grondbeleid te voeren.18 Het college kiest in concrete situaties voor een bepaalde vorm van grondbeleid. Deze keuze wordt gemaakt “binnen de kaders van de door de Raad vastgestelde visies en het door de Raad vastgestelde facetbeleid.”19 Factoren die daarnaast bij de afweging worden betrokken voor het type grondbeleid zijn: 1. De mogelijkheid, gelet op de marktsituatie, tot het verwerven van grond; 2. Het gemeentelijk ambitieniveau voor wat betreft de locatie en/of de omgeving; 3.

De noodzaak tot sterke gemeentelijke sturing om de gemeentelijke doelen te bereiken; 4. Het risicoprofiel; 5. De mogelijkheid tot waarde-creatie voor de gemeente; 6. Specifiek benodigde deskundigheid; 7. De ontwikkelingstermijn.

15

Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.5.

16 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.7. 17 Zoals vastgesteld in het rapport van Friso de Zeeuw (praktijkhoogleraar gebiedsontwikkeling TU Delft). De Zeeuw, F. (2014). Grondbeleid: resetten

en met name innoveren. Infrastructuur en Milieu van de Tweede Kamer 18 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.7. 19 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.8. Er wordt geen definitie gegeven van ‘facetbeleid’. In de literatuur wordt dit als volgt omschreven "Ander beleid dat in eigen beleid doorwerkt”. Een bepaald aspect van het maatschappelijk verkeer wordt zo belangrijk geacht dat daarvoor sector-overstijgend overheidsbeleid wordt ontwikkeld. Overheidsbeleid als politiek; over de grondslagen van beleid. Peter Hupe, Van Gorcum (2007). In ’s-Hertogenbosch, maar ook in andere gemeenten wordt in dit kader veelal gedoeld op het beleid dat betrekking heeft op wonen. Opvallend is dat alle geïnterviewden alleen deze woonopgave duiden. Die opgave gaat vervolgens gepaard met randvoorwaarden van bijvoorbeeld de energietransitie en klimaatadaptatie (natuurinclusief bouwen).

2.2.2 Financieel beleid grondbedrijf Het grondbeleid wijkt in het financieel beleid sterk af van veel andere gemeentelijke activiteiten, omdat grondbeleid projectmatig, meerjarig, complex en risicovol is. Dit terwijl andere activiteiten zich richten op het behalen van een jaarlijks budgetresultaat. Het gemeentelijk grondbeleid wordt uitgevoerd door het grondbedrijf. De wijze waarop het resultaat van het grondbedrijf wordt bepaald, is mede afhankelijk van de gekozen financiële grondslagen. Het gaat hierbij om de grondslagen voor waardering en resultaatbepaling.20 Die grondslagen vloeien in belangrijke maten voort uit de regels van het BBV. Daardoor is de keuzevrijheid die gemeenten hebben ten aanzien van de financiële grondslagen de afgelopen jaren door het BBV beperkt.21 Door de gemeente ‘s-Hertogenbosch wordt via de MARAP jaarlijks/halfjaarlijks gerapporteerd over de financiële stand van zaken van projecten. Een belangrijk moment is het openen van een grondexploitatie. Bij een actieve exploitatie zal deze betrekking hebben op de uitgifte van gronden. Bij een faciliterende exploitatie heeft deze veelal alleen betrekking op plankosten of aanpassing van de infrastructuur. Dat besluit markeert de financiële start van projecten. In de grondexploitatie staan de verwachte kosten en opbrengsten van het project in een geraamde periode van bijvoorbeeld vijf of tien jaar.

Als er van dat plan wordt afgeweken kan dat alleen gebeuren met toestemming van de raad en indien dit goed gemotiveerd wordt met aanvullend risicobeperkende maatregelen. Deze grondexploitatie dient elk jaar te worden herzien.22 In de Nota Grondbeleid 2018 wordt het financieel beleid van het grondbedrijf van de gemeente ‘sHertogenbosch van de afgelopen jaren als ‘voorzichtig’ omschreven. Dit beleid wil de gemeente ‘sHertogenbosch voortzetten. Die voorzichtigheid uit zich in de financiële grondslagen, inschattingen van toekomstige kosten en opbrengsten grondexploitatie, afgewogen besluiten bij kansen voor grond werving en het voeren van deugdelijk risicomanagement met het aanhouden van de algemene reserve van het grondbedrijf.23 Wanneer de werkelijke stand van de algemene reserve van het grondbedrijf wordt vergeleken met de benodigde algemene reserve, verkrijgt de gemeente inzicht in het surplus van de reserve. Dit surplus ontstaat dus wanneer de beschikbare algemene reserve groter is dan de op basis van de risicoanalyse noodzakelijke omvang van de algemene reserve. Het surplus kan volgens de nota van de gemeente ’sHertogenbosch “verantwoord worden afgedragen aan de algemene dienst en in het bijzonder aan het gemeentelijk structuurfonds.

Indien evenwel de beschikbare algemene reserve kleiner is dan de benodigde algemene reserve, dan moet het saldo van de algemene reserve eerst worden aangevuld uit toekomstige resultaten dan wel uit de algemene middelen. Vanwege de economische problemen in de afgelopen jaren is laatstgenoemde situatie nu nog steeds actueel.”24 Dat wordt visueel weergegeven in onderstaand figuur 2.1.

20 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.11. 21 “Redenen hiervoor waren de crisis bij de gemeentelijke grondbedrijven, het streven om de transparantie van de gemeentelijke jaarrekeningen en

begrotingen te vergroten en de invoering van de vennootschapsbelasting bij gemeenten.” Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’sHertogenbosch, p.10. 22 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, pp.10-11. 23 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.11. 24 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.17.

Figuur 2.1 Afdracht structuurfonds (bron: Nota Grondbeleid 2018).

2.2.3 Grondprijsbeleid In de Nota Grondbeleid 2018 zijn uitgangspunten voor de te hanteren gemeentelijke grondprijzen opgenomen wanneer de gemeente ‘s-Hertogenbosch van plan is grond te verkopen. Het uitgangspunt is daarbij dat bij de verkoop van grond marktconforme prijzen worden vastgesteld om verkapte subsidies (staatsteun) te voorkomen. Prijsvorming komt transparant en objectief tot stand en ‘oneerlijke’ concurrentie tussen gemeente en marktpartijen wordt voorkomen.25 In de gemeente ‘s-Hertogenbosch zijn daar drie methoden voor: -

-

-

Residuele grondwaardemethode: “De residuele grondwaarde is het verschil tussen enerzijds de commerciële waarde van het gerealiseerde vastgoed (grond plus opstallen) en anderzijds de totale bouw- en bijkomende kosten (inclusief ontwikkelwinst).”26 Deze methode wordt gebruikt bij woningbouw in de vrije sector. Comparatieve methode: “De waarde van de grond wordt bij deze methode ingeschat op een zo reëel mogelijke marktwaarde op basis van vergelijkbare objecten.”27 Deze methode wordt gebruikt voor kantoren, bedrijven, winkels en horeca. Vaste grondprijs methode: “Bij deze methode wordt voor maatschappelijke functies zonder winstoogmerk een vaste grondprijs gehanteerd. Deze vaste grondprijs wordt jaarlijks geïndexeerd.”28 Deze methode wordt gebruikt voor woningbouw voor sociale huur en koop en voorzieningen van algemeen belang.

Het grondprijsbeleid staat primair ten dienste van de ruimtelijke ordeningsdoelstellingen en de doelstellingen van andere beleidsvelden met ruimtelijke implicaties. Zo is de te realiseren kwaliteit van projecten, met de door de raad vastgestelde beleidsdoelen en kaders op het gebied van meer wonen, werkgelegenheid en duurzaamheid, een belangrijke aanleiding om de grondprijs waar mogelijk bij te stellen.29

25 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.20. 26 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.20. 27 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.21. 28 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.21. 29

Deze kaders zijn in de Nota Grondbeleid samengevat tot dertien punten. Deze dertien punten treft u in Bijlage 5.

2.3 In de Nota Grondbeleid geformuleerde doelstellingen In de nota zijn twee soorten doelstellingen te onderscheiden: algemene doelstellingen en beleidsdoelstellingen. Met algemene doelstellingen wordt verwezen naar wat de gemeente ‘sHertogenbosch met de nota Grondbeleid zelf wil bereiken. Dit gaat met name over de rol van de raad in het grondbeleid. In de inleiding van de nota komt direct de rol van de raad terug. In een passage in de inleiding van de nota wijst het college op de positie van de raad: “Ons college streeft er naar uw raad ook op het gebied van het grondbeleid zo goed mogelijk in positie te brengen. Niet voor niets had één van stellingen uit de discussienotitie juist betrekking op dit punt. Qua informatieverstrekking over het grondbeleid en het grondbedrijf gaan wij door op de ingeslagen weg, waarbij uw raad meer dan in het verleden informatie over de individuele projecten tegemoet kan zien. Daarbij pakken wij het signaal van uw raad op om bij bijzondere ontwikkelingen bij projecten de raad eerder te informeren en in positie te brengen.”30 Daarnaast is er sprake van zogenoemde beleidsdoelstellingen. De in ’s-Hertogenbosch gehanteerde definitie van het grondbeleid bergt reeds in zich dat het grondbeleid dienend is aan de beleidsdoelstellingen; in het bijzonder de doelstellingen die ruimtelijke implicaties hebben.

De doelstellingen van het grondbeleid zijn in de nota zelf echter niet geëxpliciteerd. En voor zover er doelstellingen in staan, richten deze zich vooral op doelstellingen die zijn beoogd met het grondprijsbeleid. Om die reden is ook gezocht in andere beleidsdocumenten naar doelstellingen die met het grondbeleid worden beoogd, zoals de Begroting 2021 en het Bestuursakkoord 2018-2022. Samengevat komen de volgende beleidsdoelstellingen naar voren: -

-

-

-

De afgelopen jaren heeft het grondbeleid bijgedragen aan woningbouwdifferentiatie, tempo van realisatie (planning) en het realiseren van kwaliteit boven op de wettelijke normen. Door middel van het voortzetten van het ‘actief, tenzij’-beleid beoogt de gemeente deze doelstellingen opnieuw te realiseren.31 Het voor de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening creëren van ruimte voor wonen, werken, winkelen en recreëren in zowel uitleggebieden als bestaand stedelijk gebied, door het oppakken of ondersteunen van concrete ontwikkelinitiatieven.32 Ook wordt het grondbeleid ingezet voor het stimuleren van duurzaamheid.33 Op Europees niveau is de wens nieuwbouwwoningen in 2021 (bijna)energieneutraal te hebben. Op het terrein van duurzaamheid worden eisen daarom aangescherpt. Met het grondbeleid wil de gemeente met marktpartijen ‘nu’ (nota uit 2018) bouwplannen realiseren die qua duurzaamheidsambitie verder gaan dan het vigerend wettelijke kader.34 Het grondbeleid wordt ook ingezet om “het wonen voor verschillende groepen bewoners betaalbaar te houden en te zorgen voor een evenwichtige woningmarkt wordt bij nieuwe

30 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.3. 31 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch. 32

Begroting 2021, Grondbeleid, gemeente ’s-Hertogenbosch. Geraadpleegd op 9 maart 2022 via Grondbeleid | Begroting 2021 (begroting-2021.nl)

33 Begroting 2021, Grondbeleid, gemeente ’s-Hertogenbosch. Geraadpleegd op 9 maart 2022 via Grondbeleid | Begroting 2021 (begroting-2021.nl) 34 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.23.

-

ontwikkelplannen ingezet op de realisatie van voldoende sociale huur en middeldure huurwoningen.”35 “Daarnaast wordt ingezet op het realiseren van voldoende woningaanbod voor (internationale) studenten en starters.”36 Opbrengstmaximalisatie is nadrukkelijk geen beleidsdoelstelling.37

De doelstellingen die de gemeente wil realiseren met het grondbeleid richten zich daarmee voornamelijk op wonen, doorstroming en duurzaamheid. Zoals ook te lezen is in het bestuursakkoord 2018-2022: “Het gebruiken van de mogelijkheden om vanuit het grondbeleid de verduurzaming en doorstroming te bevorderen.”38

2.4 Beleidsthema’s in het facetbeleid Het grondbeleid is dus dienend aan andere beleidsthema’s met een ruimtelijke impact. De ruimtelijke doelen die de gemeente ‘s-Hertogenbosch nastreeft, zijn in meerdere documenten omschreven. De belangrijkste is de Ruimtelijke Structuurvisie Stad tussen Stromen39, die door de raad in januari 2014 heeft vastgesteld.40 In die structuurvisie zijn de ruimtelijke doelen voor stad op lange termijn omschreven. Dit gaat niet alleen over wonen, maar ook over werken, recreëren, verkeer en openbare ruimte. Deze ruimtelijke doelen vormen het kader voor uitwerking op deelgebieden gerichte structuurvisies en bestemmingsplannen. Het voornemen bestaat in 2023 een Omgevingsvisie op te stellen die invulling geeft aan de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet. Zoals uit de Nota Grondbeleid, het Bestuursakkoord en de Structuurvisie blijkt, is het belangrijkste ruimtelijke thema voor de komende jaren de woningbouwopgave. Voorts zal de forse woningbouwopgave duurzaam tot stand moeten komen. Het realiseren van duurzaamheidsambities heeft niet alleen ruimtelijke gevolgen, maar grijpt daarnaast ook in op bijvoorbeeld de grondprijs. Het grondbeleid zal het verwezenlijken van deze opgaven mogelijk moeten maken.

De focus van dit onderzoek ligt dan ook op deze twee beleidsterreinen.41 Documenten die centraal staan in deze beleidsterreinen zijn de Woonvisie en de nota Duurzaamheid (zie figuur 2.2).

35 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.23. 36

Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.23.

37 Nota, Nota Grondbeleid 2018, gemeente ’s-Hertogenbosch, p.23. 38 Bestuursakkoord 2018-2022, #073 #samen #duurzaam #vernieuwend – Bestuursakkoord gemeente ’s-Hertogenbosch 2018-2022, mei 2018. 39 Structuurvisie, Ruimtelijke Structuurvisie Stad tussen Stromen: Actualisatie, ’s-Hertogenbosch, 28 januari 2014. 40

Raadsvoorstel, Vaststellen Ruimtelijke Structuurvisie ’s-Hertogenbosch, raadsvergadering 28 januari 2014.

41 De scope van het onderzoek is tweezijdig afgeperkt:

- In het rekenkameronderzoek belichten wij andere ruimtelijke doelen dan deze twee genoemde dus niet. Infrastructuur vormt in de gebiedsontwikkeling veelal een onderdeel van een woningbouwopgave of bedrijventerreinopgave. In interviews is gevraagd welke andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld, armoede, maatschappelijke ondersteuning of mobiliteit) van invloed zijn op het te voeren grondbeleid. De geïnterviewden beperkten zich veelal tot de thema’s tot wonen, werken en duurzaamheid. - In het rekenkameronderzoek gaan wij niet in op de totstandkoming van het facetbeleid. De genoemde beleidsvelden kunnen zelfstandig ook onderwerp van onderzoek zijn waarbij tevens ook naar Europees, rijks- en provinciaalbeleid kan worden gekeken.

Figuur 2.2 Ruimtelijke structuurvisie, Nota Duurzaamheid en Woonvisie.

In mei 2019 stelt de raad de Nota Duurzaamheid Samenwerken aan een duurzaam ’s-Hertogenbosch vast.42 In de nota staat dat de gemeente streeft naar een gezonde, groene en klimaatbestendige leefomgeving, een CO2 neutrale gemeente, waardebehoud van grondstoffen en duurzame mobiliteit. Deze vier doelstellingen moeten met behulp van het grondbeleid gerealiseerd kunnen worden. Eind 2019 volgen beraadslagingen in de commissie Omgeving over de Discussienotitie Woonvisie, welke op 10 december 2019 wordt aanvaard.43 Omdat in het eerste kwartaal van 2020 de Woonvisie wordt vastgelegd, en gegeven de enorme druk op de woningmarkt én het stevig maatschappelijk en politiek debat over ‘wonen’, wordt in een motie gevraagd om nadere informatie voor de raad. Juist deze nadere informatievragen hebben betrekking op het grondbeleid van de gemeente ‘s-Hertogenbosch: “Een andere kijk op het grondbeleid is noodzakelijk: Maatschappelijk rendement moet steviger gepositioneerd worden naast het financieel rendement.”44 Dit leidt tot aanpassingen in de uiteindelijke Woonvisie ’sHertogenbosch 2020 ‘Bouwsteen voor de Bossche Omgevingsvisie’.45 De woonopgaven die in de woonvisie zijn uitgewerkt zijn als volgt: -

Passend en betaalbaar wonen voor iedereen. Leefbare en inclusieve buurten. Toekomst bestendige een duurzame woningbouwvoorraad. Strategisch innovatief woonprogramma.

De beleidsdoelen uit de Woonvisie en de Nota Duurzaamheid hebben logischerwijze invloed op de te maken grondbeleidskeuzes. Wellicht moet actiever gronden worden verworven om hoge woningbouwdoelstelling te faciliteren of moet rekening gehouden worden met meer (niet-uitgeefbaar) openbaar groen om een klimaatbestendige leefomgeving mogelijk te maken, heeft groene mobiliteit ruimtebeslag tot gevolg of komt de betaalbaarheid van woningen door duurzaamheidsmaatregelen onder druk te staan. Ook andere beleidsterreinen zoals het sociaal domein of bijvoorbeeld onderwijs, sport of cultuur kunnen van invloed zijn op grondbeleidskeuzes. Denk hierbij aan herontwikkeling van maatschappelijk vastgoed die wordt ingegeven door gewijzigde beleidsdoelen. Naar verwachting hebben deze echter minder impact dan de woonvisie of het duurzaamheidsbeleid. Het onderzoek van de Rekenkamercommissie heeft zich mede

42 Nota, Samenwerken aan een duurzaam ’s-Hertogenbosch, mei 2019, ’s-Hertogenbosch. Zie ook Bestuursakkoord 2018-2022, #073 #samen

#duurzaam #vernieuwend – Bestuursakkoord gemeente ’s-Hertogenbosch 2018-2022, mei 2018. 43 Motie, Motie vreemd aan de orde van de dag: Inzicht en verdieping woonbeleid, motie bij vergadering 10 december 2019. Motie opgesteld door SP, PvdA, de Bossche Groenen en Leefbaar ’s-Hertogenbosch. Motie aanvaard. 44 Discussienotitie, Discussienotitie Woonvisie; met lef de toekomst tegemoet! 27 februari 2020, ’s-Hertogenbosch. 45 Woonvisie, Woonvisie ’s-Hertogenbosch Bouwsteen van de Bossche Omgevingsvisie – Wonen in een sterke stad met leefbare wijken en dorpen, 2020, gemeente ’s-Hertogenbosch.

op basis van de studie van verstrekte beleidsdocumenten en interviews gericht op de twee vermelde beleidsterreinen woningbouw en duurzaamheid.

2.5 Constateringen grondbeleid ’s-Hertogenbosch Het grondbeleid is slechts beperkt kaderstellend van aard. Alleen het grondprijsbeleid heeft een kaderstellend karakter. De (ruimtelijke) doelen en kaders worden gesteld in het facetbeleid (bijvoorbeeld de woonvisie) en niet in het grondbeleid. Dit facetbeleid wordt op verschillende momenten ter vaststelling aan de raad voorgelegd, ook wordt geen verband gelegd met het grondbeleid of te hanteren grondbeleidsinstrumenten. Door dit gebrek aan samenhang wordt de raad niet optimaal in positie gebracht om invloed uit te oefenen.

3. De praktijk: de (toepassing van de) kaderstelling, de uitvoering en verantwoording van het grondbeleid 3.1 Inleiding Hoofdstuk 3 biedt inzicht in de afspraken tussen het college en de raad over de kaderstelling, uitvoering en verantwoording van grondbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Dit hoofdstuk analyseert hoe dat in de praktijk heeft plaatsgevonden. Het eerste deel van dit hoofdstuk richt zich op de kaderstellende rol van de raad. Voor gemeentelijke gebiedsontwikkelingsprojecten worden kaders door de raad in verschillende documenten vastgesteld. Deze kaders zouden moeten voortborduren op de kaders van de Ruimtelijke Structuurvisie, Woonvisie en de Nota Grondbeleid. Paragraaf 3.2 geeft deze kaders weer op basis van beschikbaar gestelde projectinformatie in enkele geselecteerde projecten. Voorts is een interview gehouden met een projectleider waarin verdiepende vragen over de wijze van totstandkoming van de kaders en de raadsbetrokkenheid bij projecten zijn gesteld. In het tweede deel van dit hoofdstuk staat de uitvoering van het grondbeleid van de gemeente ‘sHertogenbosch centraal. De Rekenkamercommissie brengt in paragraaf 3.3 eerst de interne werkwijze en organisatie in kaart. Vervolgens wordt geanalyseerd over welke informatie rond ruimtelijke projecten de raad beschikt, om zo de beleidskeuzes van het college in het grondbeleid te kunnen duiden.