essaybundel-burgerparticipatie-op-nationaal-niveau-def

Hartman, I. (2000). ‘Wie doen er mee aan het publieke debat?’ Tijdschrift voor de sociale sector; september, p. 28-33. Hendriks, F. (2023). Rethinking democratic innovation: cultural clashes and the reform of democracy. Oxford University Press. Hibbing, J.R., & Theiss-Morse, E. (2002). Stealth democracy: Americans’ beliefs about how government should work. Cambridge University Press.

proces.’ In: Edelenbos, J., Lokale interactieve beleidsvorming: een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokaledemocratie. Utrecht: Lemma WRR (2017). Weten is nog geen doen: een realistisch perspectief op redzaamheid. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Young, I. M. (2002). Inclusion and Democracy. Oxford University Press.

Hibbing, J.R., Theiss-Morse, E., Hibbing, M.V., & Fortunato, D. (2023). Who do the people want to govern? Party Politics, 29(1), 3-15. Iacoboni, M. (2008). Het spiegelende brein. Uitgeverij Nieuwezijds. Jacquet, V. (2017). Explaining non-participation in deliberative mini-publics. European Journal of Political Research, 56(3), 640-659. Koning, F. de, Ridder, J. den, Peters, S., & Blijleven, W. (2023). SCP-reflectie op het organiseren van burgerfora: Vier aandachtspunten vanuit het burgerperspectief. Sociaal en Cultureel Planbureau. Mansbridge, J. J. (1983). Beyond adversary democracy. University of Chicago Press. Mudde, L. (2023). Lokale democratie in 2040: de opmars van de participerende burger. VNG Magazine, (4), 38–41.

| 53 |

6 Politiek en ambtelijk vakmanschap voor echte burgerbetrokkenheid burgerbetrokkenheid vakmanschap voor echte Politiek en ambtelijk

6 Politiek en ambtelijk vakmanschap voor echte burgerbetrokkenheid Door dr. Nanke Verloo

6.1 Inleiding: Nuances in de verwachtingen van burgerparticipatie Burgerbetrokkenheid heeft de potentie om beleids- en planvorming te verbeteren, beter aan te laten sluiten bij de leefomstandigheden en woonomgeving van burgers en, minstens even belangrijk, bij de implementatie en praktijk van uitvoeringsambtenaren. Deze beloften zijn niets nieuws, de Nederlandse overheid zoekt al sinds de jaren zestig naar manieren om aan deze beloften te voldoen: met burgerinspraak en co-creatie in de jaren zeventig en tachtig, interactief beleid maken in de jaren negentig, de doe-democratie in het begin van deze eeuw en recent met innovaties op het gebied van burgerfora en burgerberaden. Maar we lopen, zoals beschreven in het essay van Frank Hendriks, het risico om met de focus op innovatie het leren van bestaande kennis en ervaring over te slaan. Nederlandse gemeenten hebben jarenlange ervaring met praktijken voor burgerbetrokkenheid bij besluitvorming, daaruit zijn belangrijke en praktische lessen te trekken over wat er vooral wel en niet bijdraagt aan burgerbetrokkenheid. In een eerdere publicatie105 gaf ik een opsomming van de tien kritieke momenten waarop burgerparticipatie in lokale besluitvorming vaak uitloopt in conflicten tussen burgers en de lokale overheid.

Hier leerden we dat succesvolle praktijken niet alleen afhankelijk zijn van de afspraken die gemaakt moeten worden over doelen, kaders en randvoorwaarden zoals ons wordt geleerd in toolkits106, maar dat burgerparticipatie veelal uitloopt op conflict tijdens onverwachte (en soms onhandige) momenten tussendoor. Momenten waarop de ambtenaren, bestuurders en burgers elkaar ontmoeten en er dingen gebeuren die het vertrouwen tenietdoen of spanningen doen escaleren in conflict. Die zogenaamde ‘kritieke momenten’ van participatieprocessen vragen niet om nog meer toolkits of werkwijzers, maar om politiek en ambtelijk vakmanschap dat gericht is op responsiviteit, improvisatievermogen en vooral erkenning. In dit essay zal ik daarom ingaan op het politiek- en ambtelijk vakmanschap dat nodig is voor ‘echte’ burgerbetrokkenheid.

6.1.1

Echte burgerbetrokkenheid?

Voordat ik dat doe, moet ik eerst uiteenzetten wat ik bedoel met echte burgerbetrokkenheid. Daarmee bedoel ik simpelweg dat burgers alleen betrokken worden bij beleids- en planvorming (de zogenaamde burgerparticipatie) of dat overheden alleen gaan samenwerken met initiatiefrijke burgers (de zogenaamde overheidsparticipatie) als 1) overheden ook daadwerkelijk politieke en ambtelijke ruimte creëren om onderdelen van plannen of beleid te veranderen: 2) er politieke en ambtelijke wil is om van burgers of andere betrokkenen te leren; 3) die kennis ook daadwerkelijk wordt ingezet voor betere beleidsof planvorming. De definitie die in de strategische verkenning wordt gehanteerd is beperkter en gaat alleen over participatie in nationale besluitvormingsprocessen op uitnodiging van het Rijk. Ik wil in dit essay toch ook andere vormen van participatie opnemen omdat die eenzelfde vakmanschap behoeven. Participatie gaat zo bezien dus over het aanboren van kennisbronnen die nodig zijn om passend beleid en plannen te ontwikkelen. Ik onderscheid vier verschillende vormen van kennis. Ten eerste is dat ervaringskennis, de manier waarop mensen gebruikmaken van beleid of diensten van de overheid of de ervaringskennis die zij hebben over hun leefomgeving, de manier waarop mensen zich door de stad begeven, hun gebruik van de publieke ruimte of van publieke voorzieningen.

Ten tweede is er expertkennis van deskundigen en praktijkkennis van uitvoeringsambtenaren. Ten derde is een overzicht van de belangen die gemoeid zijn met een beleid of plan een vorm van kennis. En op vierde plaats is er het vermogen om samen tot innovatieve en creatieve ideeën en oplossingen te komen, in de logica dat het geheel groter is dan de som der delen.

105 106

(Verloo, 2023b). (bijvoorbeeld ProDemos, n.d.; VNG, 2020).

| 55 |

Echte burgerbetrokkenheid begint dus bij een overheid die kritisch nadenkt over de momenten waarop het passend is om burgers te betrekken of samen met burgers te werken aan plannen. Of we het nu hebben over overheidsparticipatie waarin burgers zelf met initiatieven komen of over burgerparticipatie op initiatief van de overheid, zodra burgers en overheid gaan samenwerken vraagt dit om een substantiële tijdsinvestering van inwoners die daar (vaak) niet voor worden betaald, terwijl het voor ambtenaren en bestuurders onderdeel is van hun werk. Dit lijkt misschien overbodig om te benoemen, maar een goed besef van die verschillende posities is belangrijk om de samenwerking tussen overheid en burgers transparant te maken. Helaas heb ik in mijn onderzoek veel situaties geobserveerd waarin dat besef afwezig leek te zijn. Dit mondde dan meestal uit in weinig erkenning voor de inzet van burgers en een zeer magere terugkoppeling over het hoe en waarom de inbreng van burgers uiteindelijk niet in plannen werd opgenomen. De zogenaamde afvinkparticipatie is zeer schadelijk voor het vertrouwen in de overheid en zou daarom ten alle tijden voorkomen moeten worden.

6.1.2 Hardnekkige verwachtingen Tegelijkertijd is het niet zo dat meer participatie automatisch tot meer vertrouwen zal leiden. Het verminderde vertrouwen in de overheid en de politiek is een belangrijk onderwerp in het publieke debat sinds het SCP laat zien dat steeds minder Nederlanders erop vertrouwen dat de politiek en de overheid hun problemen kan en wil oplossen.107 De Rijksoverheid zoekt naar manieren om dichter bij de burger te opereren, maar zou in de ontwikkeling van beleid, zoals de Omgevingswet of de Wet versterking participatie op decentraal niveau108, toch zeer voorzichtig moeten zijn met het wekken van te hoge verwachtingen. Alvorens naar het vakmanschap voor echte burgerbetrokkenheid te gaan wil ik daarom twee hardnekkige verwachtingen van participatie nuanceren. | 56 |

Ten eerste, de verwachting dat participatie beleid of plannen democratischer maakt. Uit onderzoek blijkt dat maar een klein deel van de bevolking meedoet aan participatieprocessen.109 Deze groep is vaak homogeen en vormt daardoor geen goede afspiegeling van de diversiteit van de bevolking. Dat wil overigens niet zeggen dat zij geen goede kennisbron zijn en daarom niet betrokken zouden moeten worden, maar wel dat van burgerparticipatie niet verwacht kan worden dat het beleid of plannen democratischer maakt. Deze verwachting zien we ook terug op momenten dat politici geen keuze durven of willen maken over een contentieus onderwerp, denk aan stikstof, windmolens of woningbouw in de bestaande stad. Op die momenten wordt de beslissing al te vaak op een participatieproces afgeschoven met de verwachting dat dit democratischer zou zijn, maar zoals later in dit essay duidelijk zal worden staat dit een democratische beslissing juist in de weg. Ten tweede moet de verwachting dat participatie voor meer draagvlak zorgt genuanceerd worden. Burgers worden tijdens participatie beter geïnformeerd over plannen en beleid.

Dat is natuurlijk precies de bedoeling, maar onderzoek laat zien dat de verwachting dat er dan meer draagvlak ontstaat voor de uitkomst niet altijd klopt.110 Juist wanneer burgers meer kennis hebben over plannen of beleid weten zij zich ook beter uit te spreken tegen die plannen. Conflict en tegengestelde belangen zijn echter een inherent onderdeel van participatie en zouden minder geproblematiseerd moeten worden. Daarom zal een deel van het vakmanschap in dit essay er ook op zijn gericht hier constructief mee om te gaan in plaats van conflict te voorkomen of wegmasseren. Kortom, burgerparticipatie is een instrument om beleid inhoudelijk te verbeteren, de kwaliteit van plannen te versterken en deze beter aan te laten sluiten bij de belangen, behoeften en leefomgevingen van inwoners. Als betrokkenen door goede samenwerking meer vertrouwen krijgen in de overheid en de politiek is dat mooi meegenomen. Wat voorkomen moet worden is dat burgers door de samenwerking het vertrouwen nog meer verliezen. Daar gaat het politiek en ambtelijk vakmanschap over.

(Ridder et al., 2023). (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2022). 109 (Van der Meer & Van Ingen, 2009; Visser et al., 2021). 110 (PBL, 2023; Verloo, 2023b).

6.2 Politiek vakmanschap Een rode draad in de essays van Will Tiemeijer, Frank Hendriks en Geerten Boogaard is dat de participatieve democratie moet worden gezien als een aanvulling op de representatieve democratie zoals we die kennen in Nederland. Die analyse onderstreep ik ten zeerste en heeft ook implicaties voor het politiek vakmanschap dat bijdraagt aan echte burgerbetrokkenheid. Voor een scherpere rijksbrede positie op het gebied van participatie is werken aan politiek vakmanschap minstens even belangrijk als ambtelijk vakmanschap. Participatie is namelijk inherent politiek. Ondanks dat het vaak gebeurt, is het depolitiseren van participatie­processen een van de belangrijkste struikelblokken.

6.2.1 Visie en keuzes in de representatieve democratie Wanneer burgerparticipatie functioneert als een aanvulling op de representatieve democratie blijft het mandaat voor besluitvorming bij gekozen volksvertegenwoordigers, het verschuift dus niet naar burgers of naar de uitkomsten van een participatieproces. Dit primaat van de politiek betekent dat politici de verantwoordelijkheid hebben om een visie te ontwikkelen over de toekomst van ons land, af te wegen wat de prioriteiten zijn, en leiderschapskwaliteiten moeten ontwikkelen om anderen te overtuigen van hun visie.111 Die klassieke rolopvatting is essentieel voor het functioneren van de representatieve democratie: als er geen visies worden ontwikkeld en afgewogen weet de burger simpelweg niet waarop te stemmen. In de afgelopen jaren zien we dat politici steeds minder keuzes durven, willen of kunnen maken, omdat zij bijvoorbeeld worden beïnvloed door marktpartijen, geen stemmers willen verliezen, of simpelweg geen prioriteit tussen tegengestelde belangen – bijvoorbeeld milieu versus landbouw – durven of willen aanbrengen. Daarmee komt de aanvullende functie van de participatieve op de representatieve democratie in het gedrang. Ten eerste omdat het dan al snel afvinkparticipatie kan worden waarin politici achteraf alsnog doen wat ze vooraf hadden bedacht.

Ten tweede omdat de moeilijke beslissing wordt afgewend op de participatie, terwijl burgers niet het mandaat noch de verantwoordelijkheid hebben hier een afweging over te maken. Ten derde komt de aanvullende functie in het geding omdat het voor burgers vaak helemaal niet duidelijk is wat de doelen en invloed mogelijkheden van participatie zijn. Het eerste politiek vakmanschap voor burgerbetrokkenheid is dus dat de politiek terugkeert naar zijn klassieke rolopvatting en politieke standpunten inneemt die gebaseerd zijn op visie, prioritering en leiderschap. Participatie start altijd bij het politiek vakmanschap van visieontwikkeling en keuzes maken.

6.2.2 Wanneer is participatie een passend instrument Een tweede vakmanschap gaat over de verantwoordelijkheid van politici om kritisch te overwegen of het instrument participatie passend is voor een bepaald beleidsdossier. Ik heb in mijn onderzoek vele redenen gehoord om participatie te organiseren, maar vaak leidden die tot valse beloften en frustratie van zowel van politici, ambtenaren als burgers. Daarom is het belangrijk om kritisch na te denken over de vraag wanneer participatie passend is: 1. Een doel dat ik in mijn onderzoek van bestuurders hoorde is dat ze participatie organiseren om de publieke opinie te meten. Ze willen aan de voorkant weten hoe burgers over beleidsvoorstellen of plannen denken. Een opiniemeeting is een volksraadpleging en kan als zodanig worden ingezet. Ik zou het geen participatie noemen omdat er geen duidelijk verband bestaat tussen de inbreng van inwoners en het beleid wat er uit voort komt. Participatie is bedoeld om ervaringskennis, creatieve oplossingen, specifieke expertise van betrokkenen en uitvoeringsambtenaren op te halen en in te zetten voor het verbeteren van beleid en plannen. 2. Als er eigenlijk geen ruimte is om nog iets te veranderen aan beleid of plannen is participatie een valse belofte. Hierop zouden politici en ambtenaren zeer kritisch moeten reflecteren aan de voorkant van een participatieproces.

Als de ruimte waarover geparticipeerd kan worden heel beperkt is, dan is het vooral belangrijk om dat zeer zorgvuldig en transparant te communiceren, ook als dat geen populaire boodschap is.

107

108

111

(Weber, 2010).

| 57 |

3. Als er geen politieke wil of durf is, loopt participatie vaak uit op conflict. Voor burgerbetrokkenheid zijn moedige politici nodig die aan de ene kant gaan staan voor hun visie en grenzen aan durven geven en aan de andere kant daadwerkelijk het gesprek met betrokkenen aan willen gaan en hiermee beleid of plannen willen verbeteren. 4. Burgerbetrokkenheid werkt vaak het beste als de onderwerpen een directe relatie hebben met de leefomgeving en expertise van betrokkenen. Dan kunnen ervaringskennis en lokale kennis een bijdrage leveren aan slimme oplossingen, ook bij technische en complexe vraagstukken, zie voorbeelden hiervan in het recente Burgerforum van de Staatscommissie rechtsstaat na aanleiding van de toeslagenaffaire112, andere burgerfora113, en de wijkvernieuwing in Groningen Noord.114 Het tweede politiek vakmanschap gaat dus meer over het temperen van verwachtingen en het kritisch overwegen van het instrument en de doelstelling, dan over het organiseren van burgerbetrokkenheid op allerhande dossiers.

6.2.3 De rol van politici in het gesprek met burgers

| 58 |

Veelal worden participatieprocessen uitgevoerd door ambtenaren. Ambtenaren organiseren en ontmoeten burgers op afgesproken tijden en plekken. Ondanks dat hun rol in dit proces cruciaal is – vandaar de discussie over ambtelijk vakmanschap hieronder – heeft de eenzijdige uitvoering door ambtenaren een depolitiserend en uitsluitend effect op het participatieproces115, terwijl alle participatieprocessen inherent politiek zijn. Ambtenaren hebben door hun rol en achtergrond de neiging om politieke keuzes technocratisch uit te leggen.116 Dat is op zichzelf geen probleem, maar het wordt wel een probleem als de achtergrond van die keuzes politiek is in plaats van technocratisch. Bijvoorbeeld de keuze om minder parkeerplekken in te passen in de publieke ruimte kan technocratisch worden uitgelegd aan de hand van parkeernormen: de cijfers lijken dan slechts naar één oplossing te wijzen, namelijk minder parkeerplekken. Maar de politieke keuze om de stad autoluw te maken ligt aan de basis van de gereduceerde parkeernorm. Het zou niet de ambtenaar moeten zijn die dit soort politieke keuzes komt uitleggen aan burgers, maar de politiek die, op basis van haar legitieme primaat en visie, die keuzes heeft gemaakt.

Veel participatieprocessen die in mijn onderzoek uitliepen op conflict waren in de basis niet transparant over politieke keuzes en legden de verantwoordelijkheid voor het vertegenwoordigen van die keuzes bij ambtenaren in plaats van politici. Burgers prikten daar feilloos doorheen en voelden zich hierdoor in hun eigen woorden ‘belazerd’.117 Dit derde politiek vakmanschap voor burgerbetrokkenheid gaat dus over de moed om in gesprek te gaan over politieke keuzes die ten grondslag liggen aan besluitvorming en tegelijkertijd op een transparante manier de grenzen aan te geven van wat wel en niet bespreekbaar is.

Als bestuurder is het daarom belangrijk om dan open te staan voor die tegenspraak en de eerdere stappen van het participatieproces nog eens te heroverwegen. Ambtenaren vertolken hier vaak de zienswijze van betrokken burgers, dit is dus een belangrijk moment om die kennis op te nemen in de voorwaarden en overwegingen van het participatieproces. Dit betekent niet dat politici direct van koers moeten wijzigen of net moeten doen alsof de ruimte van invloed veel groter is dan dat die daadwerkelijk is. Maar het is wel een belangrijk signaal waarmee de vraag of participatie wel een passend instrument is weer opkomt. Het vierde politiek vakmanschap gaat dus over reflecteren en aanpassen van je visie naar aanleiding van de informatie die ambtenaren teruggeven en daarmee het beleidsinstrument participatie verbeteren of heroverwegen.

6.3 Ambtelijk vakmanschap Ambtenaren zijn niet democratisch gekozen. Hun vakmanschap start dan ook niet bij de visies die zij moeten ontwikkelen voor de toekomst van ons land. Ambtelijk vakmanschap start bij hun kennis en expertise waarmee zij bestuurders kunnen informeren, bij het transformeren van de visies van politici in strategische beleids- en planvorming en bij hun rol om tegen te spreken tot de macht, de zogenaamde tegenmacht. Er is veel geschreven over ambtelijk vakmanschap, maar deze teksten zijn gericht op ambtelijk vakmanschap in zijn algemeenheid. 119 Ik richt mij specifiek op ambtelijk vakmanschap dat kan bijdragen aan burgerbetrokkenheid. Meestal geven ambtenaren vorm aan participatieprocessen. Het essay van Frank Hendriks geeft mooie inzichten in de verschillende vormen van burgerparticipatie waaruit geselecteerd kan worden. Het ambtelijk vakmanschap waar ik hier dieper op in wil gaan, gaat meer over de momenten waarop ambtenaren inwoners en andere betrokkenen ontmoeten en de momenten die tussendoor plaatsvinden. Tijdens die momenten gebeuren altijd onverwachte dingen die ervoor zorgen dat ambtenaren moeten improviseren. Participatie is als het ware een samenwerkingsverband tussen burgers, andere betrokken partijen, ambtenaren en politici.

Gedurende dat hele samenwerkingsproces is een specifiek soort vakmanschap nodig dat we in een artikel met mijn leermeesters John Forester en David Laws ‘context sensitieve improvisatie’ hebben genoemd.120 Context sensitieve improvisatie betekent dat je tijdens de momenten van ontmoeting met anderen standvastig durft te zijn, maar tegelijkertijd leert, luistert en erkent. Om context sensitieve improvisatie toe te passen in participatieprocessen onderscheid ik vijf soorten ambtelijk vakmanschap: transparante grenzen stellen, lerend vermogen ontwikkelen, terugspreken tot de macht, erkennen zonder gelijk te geven, het representativiteitsvraagstuk heroverwegen.

6.2.4 Reflecteren en aanpassen Een vierde vorm van politiek vakmanschap die nodig is voor burgerbetrokkenheid is een tegenstrijdige boodschap. Waar de voorgaande vormen van politiek vakmanschap gingen over visieontwikkeling, voor keuzes gaan staan en de grenzen van burgerbetrokkenheid aangeven, gaat deze vierde vorm juist over de flexibiliteit om die grenzen weer te heroverwegen. Zodra een politieke visie heeft geleid tot de randvoorwaarden, doelstellingen en invloedsfeer van burgerbetrokkenheid gaan ambtenaren op pad om dit proces vorm te geven. Als die ambtenaren er gedurende dat proces achter komen dat die randvoorwaarden, doelstellingen en mate van invloed niet passend zijn bij het dossier of de verwachtingen van betrokkenen komen zij – als het goed is – terug bij hun opdrachtgever. Zij geven uitdrukking aan hun rol door terug te spreken tot de macht.118 Die rol is essentieel voor een sterke democratie, maar druist in tegen de rol­ opvatting van ambtenaren over loyaliteit ten opzichte van hun bewindspersoon of wethouder.

6.3.1 Transparante grenzen stellen Zoals eerder besproken liggen politieke keuzes aan de basis van participatieprocessen. Zij geven inhoud aan de doelstelling, sturen de onderwerpen die wel en niet op tafel liggen en bepalen de mate van invloed. Naast politici dragen ook ambtenaren bij aan een transparant proces waarin geen valse beloften worden gedaan. Ik observeerde in mijn onderzoek vaak dat de rolopvatting van ambtenaren is dat ze, naast hun bestuurder, ook voor de burger werken en dat willen ze graag goed doen. Het is dan ook geen populaire boodschap om te moeten vertellen dat een participatieproces niet over de onderwerpen gaat waar burgers het graag over willen hebben, waar ze juist op tegen zijn of waar ze zich zorgen over maken. Ik zag dat ambtenaren de neiging hebben de harde grenzen niet te benoemen omdat ze bang zijn de burger dan kwijtraken. De consequentie was dat er beloofd werd dat ‘er van alles nog open ligt’, terwijl dat vaak niet zo was. De start van een participatieproces vraagt om ambtelijk vakmanschap waarmee vooral veel transparantie ontstaat over de doelstellingen, bandbreedte en mate van invloed van het participatieproces. Het is belang-

(NOS, 2 maart 2024). (Hendriks, Jacobs en Michels, 2021). 114 (Schuiling et al., 2023). 115 Voor een analyse van hoe dat gebeurt zie Verloo, 2022. 116 (Raco & Flint, 2001). 117 (Verloo, 2023c). 118 (Pool, 2021). 112 113

119 120

(zie onder andere Blijleveld, van Hulst, Hendriks 2019; Jansen et al., 2022; ’t Hart, 2014; Van Dorp et al., 2022). (Forester et al., 2021).

| 59 |

6.3.2 Erkennen zonder gelijk geven

6.3.3.1 Lerend vermogen tijdens ‘kritieke momenten’ We denken vaak dat lerend vermogen zit in de kennis die we hebben, bijvoorbeeld van het beleidsproces, de wet- en regelgeving, de werking van onze instituties of de dingen die we leren uit boeken. Maar het lerend vermogen wat ik hier bedoel, is het lerend vermogen van observeren en luisteren naar betrokkenen. De mensen die we tegenkomen in het participatieproces vormen de bron van kennis die nodig is om beleids- en planvorming te verbeteren. De ontmoetingen met bewoners en andere partijen die tot spanning leiden en die het conflict blootleggen, kunnen worden gedefinieerd als zogenaamde ‘kritieke momenten’ die bepalend zijn voor de relatie tussen partijen, de herinnering aan het proces, en de uitkomsten.122 Vaak hebben ambtenaren de neiging zulke kritieke momenten te managen of te omzeilen. Door ze daarentegen als leermomenten te benaderen vormen kritieke momenten de kennis die ze nodig hebben om beter om te gaan met onzekerheid en spanning.

Verbonden aan het vakmanschap van transparantie is het vakmanschap van erkenning. Burgers hoeven in een participatieproces geen gelijk te krijgen, maar ze moeten wel erkenning krijgen voor hun inbreng, inzet, kennis en ervaring. Daarvoor hebben ambtenaren het vakmanschap van erkenning zonder gelijk te geven nodig.

Kritieke momenten vormen dan het lerend vermogen om te begrijpen wat betrokkenen nodig hebben, waar erkenning nodig is, wanneer er grenzen aangegeven moeten worden, er stilte nodig is, en wanneer er ruimte is om door te pakken en oplossingen te zoeken of tot een eindoordeel te komen.

rijk om deze basale randvoorwaarden aan het begin helder te maken zodat mensen niets beloofd wordt wat vervolgens niet wordt gedaan. Dit werd door ambtenaren vaak omschreven als een onaardige boodschap. Het eerste vakmanschap dat ontwikkeld moet worden houdt dus in dat ambtenaren op een professionele manier die ‘onaardige’ boodschap kunnen geven. Zelf zou ik het omschrijven als helder durven zijn, transparant de grenzen aan durven geven, ook als mensen je daarna als onaardig beschrijven. Door transparant grenzen aan te geven wordt veel frustratie later in het proces voorkomen en ontstaat meer gelijkwaardigheid. Die onaardige boodschap is eigenlijk heel respectvol richting betrokkenen, het laat zien dat hun tijd wordt gewaardeerd. Het zorgt ervoor dat alle partijen geïnformeerd kunnen kiezen of ze wel of niet willen meedoen.

| 60 |

Het gevoel erkend te worden voor wie je bent, de inzet die je levert en de kennis en expertise die je inbrengt, is essentieel in participatie en eigenlijk in ieder samenwerkingsverband. In participatieprocessen is het echter nog essentiëler omdat er door de inrichting van onze democratie een inherent machtsverschil is tussen burgers die participeren of organiseren en de overheid die het mandaat heeft te beslissen. Dat machtsverschil moet erkend worden, het volstaat om het simpelweg te benoemen. Daaraan verbonden is de erkenning dat burgers wel degelijk macht hebben (naast hun democratische stem) omdat zij kennis, ervaring en expertise bezitten die ambtenaren en politici simpelweg niet hebben. Erkennen zonder gelijk te geven gaat om het erkennen van die ervaring en expertise zonder daarbij te zeggen dat je het eens bent met de implicaties van die inbreng op het vraagstuk. Ik observeerde twee obstakels die het erkennen zonder gelijk te geven in de weg staan. Ten eerste zag ik dat ambtenaren vaak bang waren dingen te beloven. Ze zeiden dikwijls: ‘Dank, we nemen het mee.’ Dat is geen erkenning.

Erkenning zit ’m in de details, in de micro-interacties van aankijken, stil durven zijn, luisteren, en vervolgens de dingen benoemen die je hebt gehoord door te herhalen wat er is gezegd, te benoemen wat je daarvan leert en de informatie ook daadwerkelijk een plek te geven op een bord, in de aantekeningen en in de terugkoppeling achteraf.121 Dit kan allemaal gedaan worden zonder beloftes te doen. Een tweede obstakel voor erkennen zag ik wanneer inwoners ervaringen deelden die gebaseerd waren op de ervaring van één inwoner, de zogenaamde N=1. Ambtenaren hebben de neiging om zo’n die anekdote wel aan te horen, maar dan direct op zoek te gaan naar het zogenaamde publieke belang ervan. Door direct in twijfel te trekken of dit ook voor anderen geldt, wordt het verhaal zelf onbedoeld miskent. Als we participatie inzetten vanuit de gedachte dat lokale kennis en ervaring opgehaald moet worden om beter beleid te maken is die N=1 ervaring juist cruciaal. Dat ene verhaal biedt de nuance die nodig is om beleid en plannen aan te laten sluiten bij de leefwereld. Daarbij is dat ene verhaal haast nooit een N=1 en geeft een verhaal altijd een inkijkje in een geleefde ervaring die serieus genomen moet worden.

Het vakmanschap van erkennen zonder gelijk te geven gaat over de erkenning van het kleine verhaal, het leren van anekdotes en aan de vertellers teruggeven hoe belangrijk hun verhalen zijn voor een beter ambtelijk en politiek begrip van het onderwerp.

6.3.3 Lerend vermogen ontwikkelen Nu heb ik het in dit essay steeds over ‘leren’ omdat ik participatie als een leerproces benader. Voor burgerbetrokkenheid onderscheid ik drie manieren om het lerend vermogen van ambtenaren tijdens participatie te stimuleren: lerend vermogen tijdens ‘kritieke momenten’, lerend vermogen van de organisatie en lerend vermogen van de belangen achter de meningen.

6.3.3.2 Lerend vermogen van de organisatie Dat leren doen ambtenaren niet alleen van burgers, maar zou ook in de organisatie moeten gebeuren. Ten eerste omdat het leren van uitvoeringsambtenaren essentieel is voor beter beleid. We weten al lang dat er in de vertaling van beleid naar uitvoering veel verandert.123 De strategen en de ontwikkelaars van beleid zouden binnen hun organisatie moeten leren van de kennis van uitvoeringsambtenaren. Hier is de meest leerzame vorm: ambtenaren strategie en beleidsontwikkeling op ‘stage’ laten gaan in de uitvoering. Ten tweede is er lerend vermogen in de organisatie nodig omdat het verloop onder politici en ambtenaren erg hoog is waardoor bij iedere verandering een bron van kennis verloren gaat. Dat maakt dat burgers betrokken raken bij ‘nieuwe’ participatieprocessen terwijl zij al verschillende participatieprocessen hebben meegemaakt met andere ambtenaren of andere politici. De organisatie zou meer lerend vermogen moeten ontwikkelen om de kennis uit die voorgaande periode niet te verliezen en de bewoners vanaf de start niet opnieuw te ondervragen over dezelfde onderwerpen en erkenning te geven voor die voorgeschiedenis. We kunnen door lerend vermogen in onze organisaties te ontwikkelen kijken welke kennis er al in huis is.

6.3.3.3 Lerend vermogen van de belangen achter de meningen Ten slotte is leren tijdens burgerbetrokkenheid het leren over belangen achter de meningen die mensen ten gehore brengen. Meningen geven inzicht in hoe mensen ergens over denken, wat zij vinden van iets. Meningen komen soms voort uit een belang, maar vaak komen meningen en belangen niet overeen: mensen kunnen van mening zijn dat er minder migranten in Nederland welkom zijn, maar tegelijkertijd belang hebben bij migranten die hun woning schoonmaken. Andersom kunnen mensen meningen hebben die tegen hun persoonlijk belang indruisen, zoals een stevig sociaal vangnet belangrijk vinden terwijl zij daar zelf weinig gebruik van maken maar wel belasting voor betalen. In een participatieproces is het belangrijk om op zoek te gaan naar de belangen die achter meningen verscholen zitten. Uit de mediation literatuur weten we dat onderliggende belangen vaak een manier zijn om tot gedeelde visies en oplossingen te komen.124 Stel jezelf de vraag wat voor belangen – zoals het versimpelen van publieke diensten of een schonere leefomgeving – achter de meningen van mensen schuilgaan. Ga op zoek naar manieren om beleid of plannen aan te laten sluiten bij onderliggende belangen, niet bij meningen. En maak tegelijkertijd transparant welk belang er met dat besluit niet wordt behartigd.

Communiceer de analyse van belangen met politici zodat zij een geïnformeerde belangenafweging kunnen maken. Beleid en plannen kunnen bijna nooit alle belangen behartigen, dat hoeft ook niet, zolang de afweging maar transparant is.

(Laws, 2020; Verloo, 2018b). (Pressman & Wildavsky, 1984). 124 (Fisher et al., 1984; Verloo, 2018a). 122 123

121

Voor een gedetailleerde analyse van onbedoelde miskenning tijdens participatie zie Verloo, 2023a.

| 61 |

6.3.4 Tegenspreken tot de macht Die informatiepositie brengt ons bij het vierde ambtelijk vakmanschap voor burgerbetrokkenheid: het tegenspreken tot de macht. Macht en tegenmacht zijn essentiële elementen van burgerbetrokkenheid. Natuurlijk vormen burgers zelf de tegenmacht in een participatieproces. Maar ook ambtenaren hebben hier een belangrijke rol in te spelen. Er zijn namelijk vaak momenten in het proces waarin alleen ambtenaren bepaalde inzichten kunnen teruggeven aan hun politieke en ambtelijke opdrachtgevers. Als burgers zich helemaal niet kunnen vinden in de kaders of mate van invloed van een participatieproces moet dat terug worden gelegd bij de bestuurder. Die kan dan heroverwegen of participatie het juiste middel is. Als participatie niet van de grond komt omdat bestuurders inherent tegenstrijdige opdrachten geven – bijvoorbeeld snel woningen bouwen, maar ook duurzaam en participatief – dan zouden de ambtenaren de opdracht terug moeten geven met de boodschap dat er een te grote kans is voor afvinkparticipatie. Een vorm van ambtelijke ongehoorzaamheid is hierin soms nodig.

6.3.5 Heroverwegen van het representativiteitsvraagstuk Onderzoek laat zien dat participatie vaak niet zo representatief is, dat slechts een heel beperkte groep inwoners deelneemt in participatieprocessen en dat die groep zo homogeen is dat die niet de diversiteit van onze samenleving representeert. Als je participatie organiseert vanuit het principe dat je diverse kennis wil ophalen, vormt dat zowel een probleem als een oplossing.

| 62 |

6.4 Conclusies In dit essay heb ik uiteengezet hoe het versterken van zowel politiek als ambtelijk vakmanschap voor burger­ betrokkenheid kan leiden tot betekenisvolle samenwerking tussen overheid en burgers. Ondanks dat participatieprocessen vaak door ambtenaren worden uitgevoerd, is het versterken van het politiek vakmanschap minstens even belangrijk. Veel gemeenten ontwikkelen momenteel beleid om het ambtelijk vakmanschap voor participatie te verankeren in verordeningen en trainingen. 126 Hierin observeer ik dat het politieke vakmanschap zelden aandacht krijgt. De politieke dimensie van participatie wordt in de praktijk vaak onderschat of actief ondermijnd. Dat leidt tot afvinkparticipatie, teleurstelling en woede van alle betrokkenen. Deze reflecties hebben als doel dat te voorkomen. Zowel politici als ambtenaren op alle schaalniveaus van onze overheid zouden dus moeten werken aan hun vakmanschap om de potentie van burgerbetrokkenheid beter te benutten.

6.5 Bibliografie Blijleven, W, van Hulst, M, & Hendriks, F (2019). Publieke Bricoleurs: Over ambtelijk vakmanschap op het raakvlak van gemeente en gemeenschap. Tilburg University. Den Ridder J, Kunst S, & Hartman C (2023). Burgerperspectieven 2023|bericht 2. Sociaal en Cultureel Planbureau. Fisher G, Ury W, & Patton B (1984). Getting to Yes: Negotiating an Agreement without Giving In. Penguin.

Mensen uit minderheidsgroepen hebben andere ervaringen en andere vormen van kennis dan mensen die niet uit die minderheidsgroep komen en niet tegen diezelfde problemen aanlopen.125 Er is nu eenmaal kennis en expertise die voor witte, hoogopgeleide mannen of vrouwen simpelweg niet zichtbaar is, omdat zij niet te maken hebben met discriminatie of andere vormen van uitsluiting. Daarom is het belangrijk om de diversiteit van onze instituties te vergroten, maar ook om participatie zo divers mogelijk te organiseren. Het gaat niet zozeer over representativiteit in de zin van zoveel mogelijk mensen, maar meer over de diversiteit, dus dat er mensen aanwezig zijn die de kennis en ervaringen van verschillende bevolkingsgroepen representeren.

Gemeente Amsterdam (2024) Nieuwe Participatie Verordening. https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/ invloed/participatie/nieuwe-participatieverordening/ Geraadpleegd op 16 april 2024.

De zoektocht naar die diversiteit zou aan het begin van een participatieproces aandacht moeten krijgen. Er kan divers worden uitgenodigd. Er kunnen verschillende vormen van participatie naast elkaar bestaan. Er kan worden aangesloten bij verschillende soorten activiteiten die plaatsvinden in een buurt of een wijk of bij verschillende bevolkingsgroepen. En er kan worden nagedacht over compensatie zodat mensen met een laag inkomen makkelijker mee kunnen doen. Divers uitnodigen is essentieel voor diverse kennis. Nu wordt vaak achteraf veel waarde gehecht aan het representativiteitsvraagstuk, vooral wanneer een groep zich verzet tegen een beslissing. Dan wordt de representativiteit van die groep in twijfel getrokken om zo de groep als Not In My Backyard’s (NIMBYs) te bestempelen en buiten spel te zetten. Dit is zeer schadelijk is voor de democratische werking van participatie waarin alle kennis, dus ook die van tegenstanders, van belang is.

Hendriks, F, Jacobs, K, Michels, A (2021) Nationale Burgerfora. Verkenning van national burgerfora als democratisch gereedschap. Ministerie van Binnelandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Het vijfde ambtelijk vakmanschap over representativiteit gaat over zoeken naar diversiteit in vormen van kennis door diverse groepen mensen aan tafel te krijgen en dus divers uit te nodigen en aan te sluiten. Maar het gaat eveneens over het ‘on-problematiseren’ van het representativiteitsvraagstuk zodat ook de zogenaamde usual suspects of de tegenstanders de kans krijgen om hun kennis in te brengen.

Gemeente Haarlem (2024) Nieuw Haarlems Participatiebeleid vastegesteld. https://haarlem.nl/nieuw-haarlems-participatiebeleid-vastgesteld#:~:text=Op%2029%20februari%202024%20heeft,kan%20op%203%20 verschillende%20manieren. Geraadpleegd op 16 april 2024.

Jansen T, Wilmink H, Van Nunen G, et al. (2022). Het Recht Op Ambtelijk Vakmanschap. Stichting Beroepseer. Laws D (2020). What Use is a Critical Moment? Negotiation Journal 36(2): 107-126. DOI: 10.1111/nejo.12323. NOS (2024, 2 maart). Na slechte ervaringen delen deze burgers hun ideeën voor een betere overheid. https://nos.nl/artikel/2511155-na-slechte-ervaringen-delen-deze-burgers-hun-ideeen-voor-een-betere-overheid. Geraadpleegd op 4 april 2024. PBL (2023). Betrokken burgers: onmisbaar voor een toekomstbestendige leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving. Pool E (2021). Ethiek van de macht. Beleid en Maatschappij 48(4): 423. Pressman JL, & Wildavsky A (1984). Implementation. University of California Press. ProDemos H voor D en R (n.d.) Participatiewijzer. https://prodemos.nl/samenwerking/gemeenten/burgerparticipatie/participatiewijzer/. Geraadpleegd op 3 maart 2024.

126 125

(Van den Brink, 2017).

Zie de participatieverordeningen van de gemeente Amsterdam (2024) en Haarlem (2024) en de voorbeeld verordening van de VNG (2020) en het essay van Wolf en Schram in deze bundel. .

| 63 |

Raco M, & Flint J (2001). Communities, places and institutional relations: Assessing the role of areabased community representation in local governance. Political Geography 20(5): 585-612. DOI: 10.1016/ S0962-6298(01)00012-9. Schuiling K, et al. (2023). Wijkvernieuwing op z’n Gronings. Groningen. ’t Hart P (2014). Ambtelijk Vakmanschap 3.0: Zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2022). Wet versterking participatie op decentraal niveau. Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en maatschappelijke partijen. Den Haag. https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?cfg=wetsvoorsteldetails&qry=wetsvoorstel%3A36210. Geraadpleegd op 16 april 2024. Van den Brink MCL (2017). Inaugurele Rede. De Zevenkoppige Draak van Ongelijkheid: Heldinnen En Hindernissen in de Queeste Naar Inclusiviteit. Radboud Universiteit. Van der Meer TWG, & Van Ingen EJ (2009). Schools of democracy? Disentangling the relationship between civic participation and political action in 17 European countries. European Journal of Political Research 48(2). Wiley Online Library: 281-308.

| 64 |

Van Muijen M (2021). Lessen van de Franse burger-klimaattop. https://wbs.nl/publicaties/lessen-van-de-franse-burgerklimaattop#_edn11. Geraadpleegd op 3 maart 2024. Van Dorp EJ, Van Harten J, Noordegraaf M, et al. (2022). Inleiding op het themanummer ‘Professionalisering van ambtelijke managers. Perspectieven op vaardigheden, vakmanschap en leiderschap’. Bestuurskunde 31(2). Verloo N (2018a). Conflict als democratische kans: handelingsrepertoire voor publieke conflicten. In: De Lange S, & Zuure J (eds), #Woest. De Kracht van Verontwaardiging. Amsterdam University Press, p. 272-288. Verloo N (2018b). Social-spatial narrative: A framework to analyze the democratic opportunity of conflict. Political Geography 62: 137-148. DOI: 10.1016/j.polgeo.2017.11.001. Verloo N (2022). Burgerparticipatie slechts voor de bühne? Een oproep tot het politieke gesprek. Openresearch.amsterdam. Verloo N (2023a). Ignoring people: The micro-politics of misrecognition in participatory governance. Environment and Planning C: Politics and Space. Sage Publications. Verloo N (2023b). Struikelen over Participatie. Tien ‘kritieke Momenten’ Voor Betere Burgerparticipatie in Lokale Besluitvorming. Van Gennep. Verloo N (2023c). Van Slingelandtlezing 2022: Door het Oog van de Burger. Kritische reflecties op de relatie tussen burgers, staat en bestuurskunde. Bestuurskunde 32(1): 68-84.

Visser V, De Koster W, & Van der Waal J (2021). Understanding less-educated citizens’(non-) participation in citizens’ initiatives: Feelings of entitlement and a taste for politics. Current Sociology. VNG (2020). Denkwijze(r) voor goede participatie. Weber M (2010). Politik Als Beruf. Duncker und Humblot.

7 Participatie op Rijksniveau: een ambtelijke praktijkreflectie praktijkreflectie een ambtelijke Rijksniveau: Participatie op

7 Participatie op Rijksniveau: een ambtelijke praktijkreflectie Deze reflectie is geschreven op verzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Het betreft een ambtelijke reflectie van participatieprofessionals van het Kennisknooppunt Participatie, onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Hierbij is primair op basis van ervaringen van ambtenaren (binnen de Rijksoverheid) gereflecteerd op de vragen en dilemma’s omtrent (burger)participatie op nationaal niveau. Deze reflectie vertegenwoordigt dan ook geen officieel politiek of ambtelijk standpunt vanuit het ministerie van IenW.

7.1 Inleiding In dit essay reflecteren participatieprofessionals van het Kennisknooppunt Participatie (KKP) op de vragen en dilemma’s uit de strategische verkenning burgerparticipatie op nationaal niveau (geschreven door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)).127 Het KKP is een initiatief en onderdeel van de directie Participatie (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, hierna IenW). Het ministerie van IenW is het enige ministerie met een directie die zich volledig bezighoudt met beleidsparticipatie en dus met de vraag hoe de samenwerking tussen overheid en samenleving het beste kan worden georganiseerd. | 66 |

Het KKP ziet dat er de afgelopen tien jaar veel stappen zijn gezet om participatie een wezenlijk onderdeel te maken van het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Aan goede wil en bedoelingen om de ‘buitenwereld’ beter bij beleid te betrekken is geen gebrek. Tegelijkertijd blijkt de praktijk weerbarstig. Zo zien we dat participatie nog te vaak wordt georganiseerd zonder dat er een duidelijk doel of plan voor is. Ook wordt participatie soms om de verkeerde redenen ingezet, bijvoorbeeld als wondermiddel om draagvlak te creëren. Verder zien we soms dat participatie aan de voorkant überhaupt niet expliciet overwogen wordt. Hoe komt dat? En wat is ervoor nodig om als rijksoverheid beter te gaan participeren met de samenleving? In dit essay reflecteren wij, als KKP, op deze vragen vanuit het praktijkperspectief van de participatie­ professional. Hierbij biedt het essay geen pasklare antwoorden of oplossingen. Zoals terecht wordt genoemd in de strategische verkenning zullen we de komende tijd in gesprek met anderen – zowel binnen als ver weg van de Haagse torens – moeten doordenken hoe de Rijksbrede positie op (burger)participatie eruit zou moeten of kunnen zien. Wél proberen we met dit essay mogelijke richtingen aan te dragen voor deze discussie. Ideeën die hopelijk prikkelen en kunnen helpen om de bestaande denkkaders over participatie op te rekken.

Het Kennisknooppunt Participatie In 2019 werd het Kennisknooppunt Participatie (KKP) opgericht, op initiatief van de directie Participatie. Het KKP is ontstaan vanuit de behoefte om betere verbindingen te leggen tussen de theorie- en praktijkkennis over participatie. Daarnaast wil het KKP deze kennis breder beschikbaar maken voor grote groepen beleidsmakers en participatieprofessionals, zowel binnen IenW als andere ministeries. Het KKP ontwikkelt deze kennis niet alleen zelf, maar doet dit zoveel mogelijk samen met kennis- en praktijkpartners. Zo heeft het KKP in samenwerking met participatieprofessionals en kennisinstellingen een landelijke Kennisagenda opgesteld voor participatieonderzoek. Ook is het Kennisknooppunt nauw betrokken bij de Interdepartementale Werkgroep (Stakeholder)Participatie. Vanuit haar rol en positie heeft het Kennisknooppunt een goed overzicht van wat er gebeurt op het gebied van (nationale) participatie, zowel binnen het ministerie van IenW als de rest van de Rijksoverheid.

127

Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. (2009). Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Geraadpleegd op 28 februari 2024.

7.2 De toenemende aandacht voor participatie Al ruim twee decennia verschijnen er (kritische) publicaties waarin wordt gezegd dat burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties beter moeten worden betrokken bij het beleid van de (nationale) overheid.128,129,130 Zo vroeg de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) zich al in 2006 af: ’Zijn politici en ambtenaren wel in staat om goede oplossingen voor problemen te vinden? Betrekken ze daar wel de juiste mensen bij, hebben ze voldoende zicht op wat zich in de praktijk afspeelt?’. Zes jaar later (in 2012) constateerde dezelfde WRR131 echter dat participatie op nationaal niveau maar moeilijk van de grond komt: ‘Er is, zeker nationaal, geen sprake van een doordacht en breed gedragen betrokkenheidsbeleid.’ Dit gebrek aan (burger)participatie leidde er volgens de Nationale Ombudsman132 toe dat burgers zich vaak ‘gefrustreerd en onvoldoende gehoord en gezien voelen’. Hoewel goede participatie op nationaal niveau verschillende uitdagingen kent, wordt er in meerdere publicaties gewezen op de noodzaak en kansen van participatie bij het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken.

Zo schreef het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in 2023 dat een goede burgerbetrokkenheid ‘wel eens het sleutelbegrip kan zijn voor de uitvoering van het transitiebeleid en de verduurzaming van Nederland’.133 Dit inzicht wordt in toenemende mate gedeeld door politici en beleidsmakers. Zo komt participatie de laatste jaren steeds nadrukkelijker aan de orde in kabinetsvisies en nationale wetten, waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan participatie bij de energietransitie134 en de Omgevingswet. Ook binnen het ministerie van IenW staat participatie al ruime tijd op de kaart. Zo kent het ministerie al speciale onderdelen die zich met participatie bezighouden (de directie Participatie en haar voorlopers). Oorspronkelijk lag daarbij de focus op formele participatie, oftewel de wettelijk verankerde participatie­ mogelijkheden aan het eind van het beleidsproces. Denk hierbij aan het goed vormgeven van het proces rond het indienen van een formele reactie op een plan of besluit dat de overheid wil nemen (de zogenaamde zienswijzenprocedures). In de loop van de jaren is die focus verbreed, en de laatste jaren is de directie ook een advies- en kenniscentrum voor beleidsmakers bij de inzet van participatie in het beleidsproces. Naast IenW is er ook binnen andere departementen sprake van toenemende aandacht voor participatie.

Zo werd er binnen de rijksoverheid (in opvolging van het Integraal Afwegingskader) een Beleidskompas geïntroduceerd, dat per 2023 geldt als dé centrale werkwijze voor het maken van beleid bij de rijksoverheid. De hierin terugkerende kernvraag ‘Wie zijn belanghebbenden en waarom?’ toont aan dat participatie wordt gezien als een essentiële voorwaarde om te komen tot effectief beleid. Bovengenoemde voorbeelden laten zien dat het denken en doen over participatie op nationaal niveau niet heeft stilgestaan. Op verschillende manieren wordt binnen de rijksoverheid geprobeerd om participatie een plek te geven in het hart van beleid, met steeds meer resultaat. Ook onderzoeksbureau Berenschot concludeerde in 2023135 dat het de goede kant opgaat: ‘De relevante vehikels, de Directie Participatie van het ministerie van IenW, het Kennisknooppunt Participatie en de Interdepartementale Werkgroep (stakeholder) Participatie, en hulpmiddelen zoals het Beleidskompas om op aan te sluiten, zijn er al’.

Rijksvoorlichtingsdienst/DTC. (2000). De overheidscommunicatie in vogelvlucht. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2006). Lerende overheid: een pleidooi voor probleemgerichte politiek. Amsterdam, Nederland: Amsterdam University Press. 130 Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. (2009). Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 131 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2012). Vertrouwen in burgers. Amsterdam, Nederland: Amsterdam University Press. 132 Luttmer, C., Van den Akker, M. & Oosterveer, H. (2019). Een goed begin is het halve werk: Een onderzoek naar participatie bij infrastructurele rijksprojecten. Nationale Ombudsman. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 133 Bouma, J., De Hollander, Van Doren & Martens, A. (2023). Betrokken burgers: onmisbaar voor een toekomstbestendige leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 134 Jetten, R. (2023, 17 mei). Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid bij de energietransitie [Kamerbrief]. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 135 Blok, S., Luiten, L., de Vries, R. & Lucas, T. (2023). Onderzoeksrapport - Burgerparticipatie op nationaal niveau. Berenschot. Geraadpleegd op 27 februari 2024. 128 129

| 67 |

3. De weerbarstige praktijk Hoewel de ‘relevante vehikels’ dus aanwezig zijn, is er geen reden om zelfgenoegzaam achterover te leunen. In verschillende rapporten wordt er namelijk op gewezen dat de theoretische kennis en ambities op het gebied van participatie maar moeilijk of te gefragmenteerd worden vertaald in de (beleids)praktijk. Zo ook de Nationale Ombudsman136, die hierover het volgende schreef: ‘Ondanks deze theorie en goede wil, ervaren zowel burgers als de overheid dat de praktijk een stuk weerbarstiger is.’ Maar wat maakt die praktijk dan zo weerbarstig? Het is lastig om aan te wijzen wat hiervan de precieze oorzaken zijn. Tegelijkertijd is het ook niet zo dat we er helemaal niets van weten. Zo heeft het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL) enkele jaren geleden geanalyseerd welke patronen en verbanden een goede organisatie van participatie op nationaal niveau belemmeren.137 Deze analyse is vervat in een schematische weergave van ‘interne patronen’ die ambtenaren ervaren. Het figuur, dat hieronder staat weergegeven, laat zien waarom de organisatie van participatie op nationaal niveau niet of onvoldoende goed wil lukken. Het gaat om een versimpelde benadering van de werkelijkheid, die bedoeld is om deze patronen beter te begrijpen.

De patronen worden breder ervaren dan alleen binnen IenW; ook op andere ministeries worden de in het figuur afgebeelde patronen herkend. Figuur 2 Schematische weergave van de interne patronen die ambtenaren ervaren

Tonen politieke “draadkracht”

| 68 |

Kamer vragen

Maatschappelijke onrust

Binnen de muren van de ministeries gaan ambtenaren aan de slag met het zoeken naar mogelijke oplossingen. Er wordt gewerkt aan beleidsplannen die het probleem snel en effectief moeten aanpakken. Het werken aan beleidsplannen gaat gepaard met veel interne ‘drukte’. Deze interne afstemming tussen betrokken directies en afdelingen kost veel tijd, maar waarborgt dat alle ambtelijke betrokkenen zich kunnen scharen achter het beleidsvoorstel dat uiteindelijk naar de minister en Kamer wordt gestuurd. De combinatie van deze interne ‘drukte’ en de behoefte aan een snelle oplossing maakt dat er beperkte ruimte en prioriteit wordt gegeven aan participatie met stakeholders (zoals burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties). In het uiterste geval komen de beleidsplannen dan alleen binnen het ministerie zelf tot stand, waarbij er geen optimaal gebruik wordt gemaakt van de kennis, ervaring en inzichten van stakeholders. Door de geringe betrokkenheid van stakeholders ontstaat het risico dat het beleid in de uitvoering niet goed aansluit op de behoeften en problemen in de samenleving. Het gevolg hiervan is dat er bij de uitvoering van het nieuwe beleid problemen of incidenten naar voren komen. Dat leidt tot maatschappelijke onrust en daarmee wordt de lus van patronen opnieuw in werking gezet.

Wanneer er toch participatie wordt georganiseerd, zorgt de combinatie van ‘interne drukte’ en de behoefte aan snelle oplossingen ook voor grote uitdagingen. De participatie moet vaak worden ‘ingepast’ binnen de toch al krappe deadlines. Dat draagt bij aan een beperkte invloed van stakeholders, zowel op de inrichting van het proces als op het uiteindelijke beleid dat tot stand komt. In het ergste geval kan hierbij een risico ontstaan op participatie-washing of ‘vinkjes-participatie’, waarbij er helemaal geen sprake meer is van (serieuze) stakeholderbetrokkenheid of beïnvloedingsruimte. Ook hier weer met hetzelfde gevolg: beleid dat niet goed aansluit op de behoeften en problemen in de leefwereld, en een patroon dat zich opnieuw in werking zet. | 69 |

Bovenstaande patronen laten zien dat de interactie met de samenleving in de huidige situatie niet vanzelfsprekend voldoende tijd en ruimte krijgt. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op verschillende oplossingsrichtingen die kunnen bijdragen aan het doorbreken van deze patronen. Onheldere communicatie over proces

• Korte termijnacties • gericht op concrete beleidsproducten

Lage betrokkenheid stakeholders

7.3 Een ander perspectief op beleid

(wet, nota, rapport, etc.)

Versterkende lus

Alles willen “afstemmen”

Interne “drukte”

Ministerie verzint zelf de oplossingen

Weinig beslisruimte stakeholders

Ministerie verzint zelf proces

Om tot goede ideeën en oplossingsrichtingen te komen is het van belang om eerst de dynamiek van deze patronen beter te begrijpen. De kern van de analyse is dat er in de wereld van beleidsvorming sprake is van een herhalend patroon dat zichzelf versterkt. Dit patroon begint vaak, maar niet altijd, bij een maatschappelijk probleem of maatschappelijke onrust. De media-aandacht waarmee dit gepaard gaat leidt doorgaans tot Kamervragen aan de verantwoordelijk minister. Er ontstaat behoefte aan snelle en daadkrachtige oplossingen.

Luttmer, C., Van den Akker, M. & Oosterveer, H. (2019). Een goed begin is het halve werk: Een onderzoek naar participatie bij infrastructurele rijksprojecten. Nationale Ombudsman. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 137 Buijs, W. (2019). Lessen in participatie. Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving. Geraadpleegd op 28 februari 2024.

Zoals eerder werd genoemd biedt dit essay geen pasklare antwoorden of oplossingen voor de hierboven geschetste patronen en uitdagingen. Een belangrijke kans ziet het KKP echter wel in het Rijksbreed creëren van een fundamenteel andere kijk op beleidsvorming, die tegenwicht biedt aan de dynamiek van de beschreven patronen. Zoals hierboven werd toegelicht wordt de lus van patronen vaak versterkt door een incident of maatschappelijke onrust, dat dan leidt tot een behoefte aan politieke daadkracht en snelle oplossingen. Om het patroon te doorbreken, is het zaak om al aan het begin anders met incidenten en maatschappelijke onrust om te gaan: het vraagt om anticyclisch werken. In plaats van snel oplossingen te willen bedenken en uitvoeren moet daarbij juist worden ingezet op maatschappelijke daadkracht. Deze maatschappelijke daadkracht begint bij een Rijksbreed besef dat de meest effectieve oplossingen meestal niet worden gevonden zonder daarbij samen te werken met de samenleving. Daarom zouden beleidsmakers juist de tijd moeten krijgen en nemen om buiten de ministeries op zoek te gaan naar oplossingen.

In plaats van snel oplossingen te willen bedenken en uitvoeren (‘hollen’), is het vaak effectiever om eerst ruimte in te bouwen voor heroverweging en dialoog met de samenleving (‘stilstaan’).138 Door deze aanpak wordt het start- en zwaartepunt van de beleidsvorming verschoven van de beleidstorens naar de samenleving, naar de andere kant van de cyclus. Een belangrijk aandachtspunt is dat anticyclisch werken niet alleen relevant is in situaties waarbij maatschappelijke onrust ontstaat of aanwezig is. Ook in ‘rustigere’ tijden zou dit de normale werkwijze moeten zijn. Op die manier kan onrust ook op lange termijn worden verminderd en in sommige situaties zelfs worden voorkomen.

136

138

Hendriks, F. (2023). Democratische Innovatie: waarom zou je dat doen? REDRESS, Universiteit Tilburg.

Het idee van deze verschuiving komt regelmatig terug in het maatschappelijke debat over participatie, en is uitgebreid uitgewerkt in het boek De beleidsbubbel van Marije van den Berg139. In dit boek bepleit zij dat beleidsvorming altijd dient te gebeuren vanuit bewijs in de praktijk. Dit betekent dat er bij nieuwe beleidsplannen eerst moet worden bewezen dat deze ook werken in de praktijk. Dit gebeurt door eerst in gesprek te gaan met de gemeenschap, want dit is immers de plek waar mensen de gevolgen van het beleid (gaan) ervaren en waar de meeste kennis beschikbaar is. De gedachte hierachter is dat mensen in de gemeenschap voortdurend aan de slag zijn met publieke vraagstukken, en dus al veel ervaring hebben met wat er wel of niet werkt. Door deze ervaringen komen zij haast vanzelf uit op een bepaalde werkwijze, een standaard. Deze werkwijze biedt in de meeste situaties een kansrijke houvast voor beleid. Wat vraagt dit van (beleids)ambtenaren? Voor hen is het vooral van belang om in de samenleving op zoek te gaan naar dit soort werkende praktijken, en daarbij te onderzoeken in hoeverre deze praktijken ook op andere plekken worden ingezet.

Met andere woorden, zijn deze praktijken geschikt om tot algemene standaard verheven te worden? En zo ja, welke toegevoegde waarde kan de overheid aan deze ontwikkeling geven? Door bij deze zaken stil te staan, is het mogelijk om te komen tot overheidsbeleid dat effectiever aansluit bij wat werkt in de samenleving. Wanneer deze werkende praktijken nog niet aanwezig zijn óf wordt overwogen om deze praktijken aan te passen, bieden experimenten uitkomst. Het Beleidskompas140 zegt daarover het volgende: ‘Door met de voorgenomen regels te experimenteren, worden eventuele pijnpunten in de praktijk al vroeg zichtbaar en kunnen deze worden gecorrigeerd voordat de regeling in werking treedt’. Experimenteerartikelen in wetten zoals de Omgevingswet bieden de juridische dekking om op basis van praktijkervaringen te komen tot een beleidsstandaard die werkt. | 70 |

Uiteraard moet de effectiviteit zichzelf altijd blijven bewijzen. Ook na het identificeren van werkend (b) lijkende praktijken of succesvolle experimenten. Daarom is het belangrijk dat beleidsambtenaren nauw betrokken blijven bij de uitvoering van het beleid. Dat vraagt van beleidsmedewerkers dat zij in nauwe verbinding staan met uitvoering en toezicht, waartoe overigens ook de Rijksinspecties zelf toe oproepen141. Op die manier kan worden gewerkt aan een stevigere verbinding tussen de beleidstorens en de maatschappelijke realiteit waarin het beleid effect moet hebben. Een essentiële randvoorwaarde voor dit nieuwe perspectief op beleidsvorming is dat er politiek-bestuurlijke ruimte wordt gemaakt voor échte beïnvloeding. Het klinkt wellicht als een al lang openstaande deur, maar er bestaat altijd een risico dat participatie vooral haastig wordt georganiseerd, als rituele dans, om zo een ‘participatievinkje’ te halen in het beleidsvormingsproces (‘Het moet nog even langs de burger’). De overheid moet dan ook streng zijn voor zichzelf: participatie gebeurt écht goed, of er wordt transparant en gemotiveerd besloten om het niet te doen. En als het gebeurt, dan gaat het daarbij ‘niet meer om het alleen uitventen van het eigen gelijk, niet meer om ‘het nog een keer uitleggen’ en niet meer om selectief te luisteren en te ageren’ (aldus de Raad voor het openbaar bestuur142).

In plaats daarvan is er échte politiek-bestuurlijke beïnvloedings­ruimte om op basis van werkende standaarden uit de praktijk te komen tot nieuw beleid. Op het eerste gezicht lijkt deze aanpak te vertragen; het kost immers tijd om met stakeholders in de samenleving op zoek te gaan naar bewijzen en praktijken die tot beleid kunnen worden geabstraheerd. Hier is echter sprake van een paradox; door met stakeholders de tijd te nemen om te komen tot werkende oplossingen, komen we immers tot beleid dat beter aansluit op de behoeften en problemen in de samen­ leving. En daarmee leidt het minder snel tot maatschappelijke incidenten en onrust, die vragen om nog meer beleid. Met andere woorden: vertraging kan op termijn juist voor versnelling zorgen. Het spreekt hierbij voor zich dat vertraging niet altijd de meest verstandige aanpak is. Soms is politieke daadkracht op korte termijn nodig, zoals bij de snelle verspreiding van het coronavirus in 2020. Echter is het eerderge-