essaybundel-burgerparticipatie-op-nationaal-niveau-def

Van een nationaal burger­forum van 150 personen moeten we bijvoorbeeld niet hetzelfde verwachten als van een lokaal burgerforum volgens de G1000-formule, en van een nationaal correctief referendum niet hetzelfde als van een lokaal correctief referendum, al hebben ze ontegenzeggelijk familietrekken en -neigingen met elkaar gemeen.

| 38 |

De boodschap die ik aan voorgaande verbindt wordt er alleen maar indringer van: dat we moeten oppassen met generieke uitspraken over de waarde(loosheid) van burgerparticipatie; en dat we telkens heel duidelijk moeten maken waar we het eigenlijk over hebben. Over welke participatieve praktijken? En over welke democratische waarden? Die vragen moeten nadrukkelijk worden gesteld, juist als men de neiging heeft om hier met zevenmijlslaarzen overheen te stappen, wat we onder zowel supporters als critici van burgerparticipatie in Nederland nogal eens zien gebeuren. Het helpt dan om een idee te hebben van niet alleen de aanzienlijke variatie aan participatievormen, maar vooral ook van de uiteenlopende democratische waarden die in zulke participatievormen in meer of mindere mate tot uitdrukking komen.

4.3 Burgerparticipatie op Rijksniveau: naar een sterker verhaal In het debat over burgerparticipatie in Nederland nemen twee tegengestelde posities over het onderwerp een opvallende plek in, ook op het nationale of rijksniveau waar hier de aandacht op gericht is. Aan de ene kant staan participatie-optimisten die burgerparticipatie welhaast generiek waarderen en verwelkomen; aan de andere kant participatie-pessimisten die de waarde van burgerparticipatie ongeveer even generiek betwijfelen en ontraden. Al te vaak wordt in algemene (dis)kwalificerende termen gesproken over de waarde(loosheid) van burgerparticipatie, waarbij onvoldoende scherp onderscheid wordt gemaakt naar soorten van burgerparticipatie en typen van waarden. Dat is onwenselijk en kan ook anders, met meer door theorie en praktijk gescherpt gevoel voor meervoudigheid. Het Ministerie van BZK werkt aan een ‘Strategische verkenning van burgerparticipatie op nationaal niveau’ met de ambitie om te komen tot een meer ‘doordachte positie’ ten aanzien van participatie op rijksniveau; dit in het licht van een ‘groter wordende roep om visie in beleid voor nationale participatie en democratische vernieuwing’. Ik weet nog niet wat die positie en visie inhoudelijk gaan inhouden, dus wat dat betreft moet ik nog een slag om de arm houden, maar dat er nood is aan een scherper verhaal over burgerparticipatie herken ik.

Elders schreef ik waarom het urgent is om het denken hierover fundamenteel aan te scherpen.64 Hier wil ik verder uitwerken wat onmisbare ingrediënten zijn voor een participatievisie die zowel meer geïnspireerd als meer robuust is. Ten minste drie ingrediënten of boodschappen wil ik daarvoor meegeven:

• leer door variatie én selectie in burgerparticipatiepraktijken; • kijk naar kansrijke combinaties van praktijken en bijkomende waarden; • investeer in de wederzijds aanscherpende dynamiek van burgerinvloed en sterk bestuur.

4.3.1 Leer door variatie én selectie Zoals eerder opgemerkt is de participatiepraktijk in Nederland, ook op rijksniveau, sterk onderhevig aan de golfslag van de tijd en de mode van het moment. Op het moment van schrijven is de aandacht sterk gericht op ingelote burgerberaden. Gezien de ervaring met eerder omarmde participatiepraktijken is de kans behoorlijk groot dat lessen die nu geleerd worden over enkele jaren alweer naar de achtergrond zijn verdwenen. Zelf heb ik nog levendige herinneringen aan het debat over interactief beleid in de jaren ’90, dat zeer actief was en allerlei ‘lessons learned’ opleverde die omstandig werden opgeschreven en besproken op professionele toogdagen. Veel daarvan lijkt inmiddels alweer uit het collectieve geheugen te zijn weg­ gezakt, terwijl interactief beleid ondertussen nog voortleeft (vaak onder andere noemers), naast vormen van inspraak, burgerinitiatief, publiekspeilen en meer.65 Telkens weer worden nieuwe varianten van burgerparticipatie beproefd. Dat is niet te vermijden of voorkomen. Wat wel kan is daarbij kritisch vermogen ontwikkelen en onderscheid maken tussen wat, waar en wanneer toegevoegde waarde oplevert; opdat aan de onvermijdelijke variatie ook de nodige selectiedruk kan worden toegevoegd.

Dat laatste wordt in de Nederlandse participatiepraktijk nogal eens vergeten: er wordt veel beproefd, maar er wordt vervolgens te weinig onderscheid gemaakt tussen kaf en koren, waardoor het kaf soms welig blijft tieren en het koren onvoldoende wordt doorontwikkeld. Een overtuigende visie op burgerparticipatie zou dan ook ten eerste plek moeten inruimen voor wat Herman van Gunsteren ooit V&S-leren noemde: een leercyclus gebaseerd op variatie én selectie – naar analogie van evolutie door variatie en selectie (en reproductie) – waarbij opkomende varianten bij voortduring aan omgevings­ toetsing en -selectie worden blootgesteld.66 Bij V&S-leren is het geen verrassing of schande dat de ontwikkeling van burgerparticipatie in een pluriforme samenleving en dito overheid gepaard gaat met veel variatie. Dit is onvermijdelijk en tot op zekere hoogte prima, zolang op de nodige variatie ook de nodige selectie volgt, maar dát in de Nederlandse participatiepraktijk nu juist minder sterk ontwikkeld dan wenselijk is. Waar in het bedrijfsleven de toegevoegde-waarde vraag al snel wordt gesteld (levert een nieuwe praktijk voldoende op om te worden voortgezet en doorontwikkeld?) kunnen nieuwe praktijken in het publieke domein betrekkelijk lang de ronde blijven doen voordat scherp op toegevoegde waarde wordt getoetst en ‘afgerekend’.

Dat is in elk geval zichtbaar in het participatiedomein.67 Selectie gaat niet vanzelf goed in dit domein; voor effectieve selectiedruk moet actief geïnvesteerd worden in onderscheidend vermogen. Het helpt om scherp zicht te hebben op democratische kernwaarden, zoals in de vorige paragraaf behandeld, maar daar moet dan ook iets mee worden gedaan in termen van kritische toetsing en creatieve doorontwikkeling.

4.3.2 Kijk naar kansrijke combinaties De ideale participatiepraktijk bestaat niet. Als uiteenlopende participatiepraktijken worden geconfronteerd met fundamentele democratische waarden wordt dat al snel duidelijk. In de vorige paragraaf zijn zes op rijks­ niveau toepasbare participatiepraktijken onderscheiden en globaal doorgelicht (zie Tabel 2 voor een overzicht). Deze praktijken zijn ontwikkeld vanuit een bepaalde gedachte. Ze raken de democratische kernwaarden op verschillende en onvermijdelijk onvolkomen wijzen. Op procesniveau oogt een referendum ‘quick and dirty’ in vergelijking met een burgerforum dat juist sterk is ingericht op begripvolle communicatie en geduldige deliberatie. Daar staat tegenover dat een referendum open staat voor het omvattende electoraat en daarbij ook een grote impact kan hebben, wat in een burgerforum niet of minder is voorzien. Dit gegeven maakt dat hybride constructies – zoals deliberatieve referenda, combinaties van geduldig praten en helder kiezen – theoretische interessant zijn en in de praktijk ook worden beproefd.

Zie o.a. I. Pröpper & D. Steenbeek, De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Coutinho, 1999; J. Edelenbos & R. Monnikhof, Lokale interactieve beleidsvorming, Lemma, 2001; F. Hendriks & P. Tops, Politiek en interactief bestuur, Elsevier, 2001. 66 Zie H. van Gunsteren, Culturen van besturen, Amsterdam: Boom, 1994; over variatie & selectie in het democratisch domein zie ook Selection: the key to studying democracy and innovation - The Loop (ecpr.eu). 67 Over de semi-autonome groei van de ‘burgerbetrokkenheidsindustrie’ zie C.W. Lee, C.W., Do-It-Yourself Democracy: The Rise of the Public Engagement Industry, Oxford University Press, 2015. 65

64

Zie het hardnekkige responsiviteitsprobleem van vooral de politieke democratie (gebrekkig horend en opvolgend vermogen) en de bijkomende bestuurscultuur van hollen of stilstaan (hollen als even denkpauze beter was geweest en stilstaan als doorpakken juist gewenst is). Zie Democratische innovatie: waarom zou je dat doen? - REDRESS Project.

| 39 |

Gemengde constructies beperken zich niet tot hybrides van formele referenda en ingelote burgerfora. In theorie en praktijk blijkt veel meer mogelijk als het gaat om het combineren van deliberatieve en plebiscitaire, kwalificerende en kwantificerende, verdiepende en verbredende werkvormen. Het lijkt alleszins verstandig om in de ontwikkelende visie op burgerparticipatie op nationaal niveau oog te hebben voor hybride en gecombineerde participatiepraktijken: een tweede punt dat ik hier wil meegeven. Opgeteld bij het eerste punt breek ik daarmee een lans voor een ontwikkelcyclus van variëren, selecteren – en combineren. Hoewel de ontwerpers en verkopers van participatieproducten soms anders willen doen geloven is die ene ‘big bazooka’ die al het andere overbodig maakt niet voorhanden. Hybride design van participatiepraktijken resoneert met wat elders ook wel wordt beschreven als een partici­ patiemix, passend bij een meervoudige democratie, maar voegt daar ook belangrijke aandachtspunten aan toe.68 Niet elke mix of elke meervoudigheid is bij voorbaat interessant. Theoretisch het meest kansrijk zijn hybrides of combinaties waarvan de wederzijdse componenten elkaar effectief aanvullen, opdat verschillende waarden en uiteenlopende publieken tegelijk worden bediend.

Empirisch onderzoek hiernaar is volop gaande en laat interessante praktijken zien, waarbij veel lijkt af te hangen van de juiste inbedding en inrichting van gemengde innovaties.69

4.3.3 Investeer in burgerinvloed én sterk bestuur

| 40 |

Een derde en voor hier laatste punt dat ik wil meegeven voor een robuuste en geïnspireerde visie op burger­ participatie is inspelen op wat Acemoglu en Robinson het ‘Red Queen Effect’ noemen. In hun boek ‘The Narrow Corridor’ onderstrepen deze auteurs dat een sterk democratisch bestuur een vruchtbaar participerende burgersamenleving nodig heeft – en omgekeerd.70 Ze doorbreken hiermee het eindeloze debat over waar het primaat ligt en moet liggen: bij een democratisch gelegitimeerd staatsbestuur, of bij een democratisch bekrachtigde burgersamenleving? Het is niet het één of het ander maar het één en het ander in de ‘smalle corridor’ waarin vrije samenlevingen floreren, zo volgt uit hun brede, internationale en historische vergelijking van regimes.

4.4 Bibliografie Acemoglu, D., Robinson, J., The Narrow Corridor: How Nations Struggle for Liberty, London: Penguin, 2019. Arnstein, J.R, A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, 1996, 35, 4, 216-224. Berinksky, A.J., Measuring public opinion with surveys, Annual Review of Political Science, 2017, 20: 309-329. Bochel, C., Petitions Systems: Contributing to Representative Democracy?, Parliamentary Affairs, 2013, 66, 4: 798–815. Edelenbos, J. & Monnikhof, R., Lokale interactieve beleidsvorming, Lemma, 2001 Fung, A., Varieties of Participation in Complex Governance, Public Administration Review, 2006, 66, 66-75. Grin, J., Hajer, M., Versteeg, W., Meervoudige democratie: ervaringen met vernieuwend bestuur, Aksant, 2006. Hendriks, F., & Tops, P., Politiek en interactief bestuur, Elsevier, 2001. Hendriks, F., Rethinking Democratic Innovation: Cultural Clashes and the Reform of Democracy, Oxford University Press, 2023. Hendriks, F., Unravelling the New Plebiscitary Democracy, Government & Opposition, 2021, 56, 4, pp.615–39. | 41 |

LeDuc, L., Referendums and deliberative democracy. Electoral Studies, 2015, 38: 139–148 Lee, C.W., Do-It-Yourself Democracy: The Rise of the Public Engagement Industry, Oxford University Press, 2015.

Buiten die smalle corridor vallen regimes die een oppermachtige staat aan een zwakke samenleving paren, of een oppermachtige samenleving aan een zwakke staat. Binnen de smalle corridor – waar we willen zijn – houden sterke democratische staten en bekrachtigde burgersamenlevingen elkaar over en weer scherp en bij de les, kortweg in evenwicht. Acemoglu en Robinson noemen dit het ‘Red Queen Effect’ losjes verwijzend naar het boek van Lewis Carroll ‘Through the Looking Glass, and What Alice Found There’, waarin Alice en de Red Queen een race tegen elkaar rennen, waarbij beiden heel hard hun best doen maar toch voortdurend op de zelfde hoogte blijven. De kernboodschap die hieruit kan worden meegenomen naar een (hopelijk) doordachte, rijksbrede positie ten aanzien van burgerparticipatie is dat investeren in het participatief vermogen van de burgersamenleving niet moet worden opgevat als desinvesteren in het representatieve systeem van politiek en bestuur. In het gewenste scenario gaan investeringen in beide gelijk op. Studies als die van Acemoglu en Robinson geven aan dat dit kan en de moeite waard is. Maar ook dat vooruitgang binnen de ‘narrow corridor’ niet eenvoudig is of vanzelf goed gaat. Investeringen in burgerparticipatie moeten wel goed afgestemd en aangehaakt zijn, wat vraagt om scherpe oplettendheid.

(Hetzelfde geldt voor investeringen aan de andere kant van de smalle corridor – maar dit essay over burgerparticipatie is niet de plek om daar uitgebreid op in te gaan.) Aldus koppel ik een derde punt – speel in op het Red Queen Effect – aan de eerdere twee punten: zet in op een ontwikkelcyclus van variëren, selecteren, en combineren, met een scherp oog voor de uiteenlopende kwaliteiten van verschillende participatievormen. Met deze elementen kan gewerkt worden aan een sterker verhaal over burgerparticipatie, maar dat kan nooit alleen maar tekst zijn. Uiteindelijk moet waardevolle burgerparticipatie door praktische wijsheid zichtbaar worden.

OECD, Citizens as partners: Information, consultation and public participation in policy-making, Paris, OECD, 2001; J. Grin, M. Hajer, W. Versteeg, Meervoudige democratie: ervaringen met vernieuwend bestuur, Aksant, 2006. 69 Voor uitgebreide analyses van de Ierse hybride van burgerforum en referendum (die een doorbraak betekende voor de patstelling omtrent abortus, en eerder het homohuwelijk) en de Antwerpse hybride van praten en stemmen binnen het participatief begroten (dat op meer bescheiden niveau verschillende waarden en publieken aan elkaar knoopt) zie F. Hendriks, op cit., 2023, pp. 153-202. 70 D. Acemoglu, J. Robinson, The Narrow Corridor: How Nations Struggle for Liberty, London: Penguin, 2019. 68

May, J., Ladders, Stars and Triangles: Old and New Theory for the Practice of Public Participation, International Journal of Market Research, 2006, 48, 305-319. Michels, A. Innovations in democratic governance: how does citizen participation contribute to a better democracy? International Review of Administrative Sciences, 2011, 77, 2, 275-293. Michels, A., Hendriks, F., van Ham, C., Democratische innovaties: een verkenning van de aanbodkant en de relevante criteria, Startnotitie tbv REDRESS, 2021. Nabatchi, T., Leighninger, M., Public Participation for 21st Century Democracy, Jossey Bass, 2015. Noveck, B., Smart Citizens, Smarter State: The Technologies of Expertise and the Future of Governing, Harvard University Press, 2015. OECD, Citizens as partners: Information, consultation and public participation in policy-making, Paris, OECD, 2001. Pröpper I. & Steenbeek, D., De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Coutinho, 1999. Susskind, J., Future Politics: Living Together in a World Transformed by Tech, Oxford University Press, 2018. Van Gunsteren, H., Culturen van besturen, Amsterdam: Boom, 1994. Witting, I. Wagenaar, C., Hendriks, F., Improving Referendums with Deliberative Democracy, International Political Science Review, 2023, online first.

5 Wat willen de mensen zelf? Een gedragswetenschappelijk perspectief op burgerparticipatie burgerparticipatie perspectief op gedragswetenschappelijk

5 Wat willen de mensen zelf? Een gedragswetenschappelijk perspectief op burgerparticipatie Door Prof. dr. Will Tiemeijer, Erasmus Universiteit Rotterdam Als we ‘denken vanuit burgers’, hoe moeten we dan het streven naar meer burgerparticipatie waarderen? In hoeverre sluit dit streven aan op hun wensen, capaciteiten en belangen? En wat betekent dit voor de gewenste inrichting van de democratie? Daarover gaat deze bijdrage. Het doel hiervan is om het fenomeen van burgerparticipatie te benaderen vanuit het perspectief van de individuele burger – vanuit zijn of haar beleving, voorkeuren, capaciteiten en leefsituatie – en vervolgens vanuit dat perspectief te beredeneren en beoordelen wat wenselijk en haalbaar is (en wat juist niet). De discipline die daarbij zich daarbij als eerste aandient als relevante kennis­ bron is de gedragswetenschap. En zoals zal blijken, wie vanuit dit perspectief vertrekt, stuit al snel op allerhande problemen.

5.1 Wat is participatie? Wat is ‘participatie?’ Daaronder verstaat de Verkenning “een manier van beleidsvoering waarbij inwoners, individueel of georganiseerd, direct of indirect, de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid.” Strikt genomen is je stem uitbrengen bij verkiezingen dus ook een vorm van participatie. Dat is echter niet het onderwerp van deze Verkenning. Die gaat juist over de betrokkenheid van burgers tussen de verkiezingen in. Het kabinet wil die vorm van participatie versterken, zowel op decentraal als op nationaal niveau.71 Burgerparticipatie tussen de verkiezingen in kan talloze vormen aannemen. Zoals ook de bijdrage van Hendriks laat zien, valt onder de paraplu van burgerparticipatie een breed spectrum van ‘praktijken van praten en tellen’, en deze kunnen ook nog eens op uiteenlopende wijzen met elkaar worden gecombineerd. Het gevaar is dat men door de bomen het bos niet meer ziet. Om toch enige orde te scheppen, maak ik een (analytisch) onderscheid tussen twee hoofdcategorieën van participatie, op basis van de vraag hoe de groep van betrokken burgers tot stand komt. De eerste hoofdcategorie zijn vormen van burgerparticipatie waarin de samenstelling van de groep betrokken burgers het resultaat is van zelfselectie.

Op zeker moment wordt bekend gemaakt dat belanghebbenden kunnen deelnemen in een traject van consultatie of besluitvorming, en vervolgens iedereen die dat wil zich aanmelden en meedoen. Het grote probleem met dit soort trajecten is dat de deelnemers vaak een sterke oververtegenwoordiging kennen van oudere en hoger opgeleide burgers. Ook zijn migranten van niet-Westerse achtergrond doorgaans sterk ondervertegenwoordigd.72 In dit gebrek aan representativiteit ligt een belangrijke reden voor de tweede hoofdcategorie van burger­ participatie, namelijk vormen waarin deelname alleen op uitnodiging is en daarbij wordt gestreefd naar een op demografische kenmerken representatieve steekproef. De geselecteerde burgers gaan vervolgens met elkaar in deliberatie, vaak meerdere dagen of dagdelen, en worden ondersteund door experts en professionele gespreksleiding. Het geheel mondt uit in een advies aan de politiek. Men spreekt wel van ‘burgerfora’ (of ‘burgerberaden’ of ‘burgerjury’). Voorbeelden zijn G500 en G1000 initiatieven.

71 72

Kamerstuk 30184, nr. 38. Zie o.a. Wille (2001), Tonkens en Hurenkamp (2019), De Bruijn (2023).

| 43 |

Helaas lijkt ook deze meer gecontroleerde selectie van deelnemers het gebrek aan representativiteit niet op te lossen. Van alle mensen die worden benaderd, reageert een grote meerderheid negatief – een non-respons van meer dan 90 procent is niet ongebruikelijk – en de minderheid die wél positief reageert, toont vaak dezelfde vertekening. Onderstaande tabel laat zien hoe de samenstelling van verschillende burgerfora was, uitgesplitst naar opleidingsniveau en leeftijd. In alle gevallen bestonden de groep voor (ruimschoots) meer dan de helft uit hoger opgeleiden, terwijl op één uitzondering na ook de 50-plussers in de (ruime) meerderheid waren. Ter vergelijking zijn ook de cijfers voor de landelijke verkiezingen van 2017 meegenomen. Tabel 2. Opleidingsniveau en leeftijdsverdeling voor verschillende democratische vernieuwingen. Overgenomen uit Ridder et al 2021.

| 44 |

Hoogopgeleid (HBO/WO).

Leeftijd (50plus)**.

Verkiezing.

2e Kamer 2017.

+/-35%.

47%.

Burgertop.

Flevotop.

72%.

78%.

G1000 Groningen.

77%.

55%.

G1000 Amersfoort.

77%.

60%.

G1000 Uden.

57%.

78%.

G1000 Kruiskamp.

85%.

27%.

Burgertop Amsterdam.

75%.

78%.

* Hoogopgeleid in 2017 in Nederland: 28,6% (CBS) ** 50+ in 2017 in Nederland: 39,2% (CBS) Bron: NKO 2017, NRO 2016, NRO 2018, Boogaard & Michels, 2016, Data verzameld door Kristof Jacobs Een mogelijkheid om dit soort vertekeningen te corrigeren is te werken met een gestratificeerde steekproef. Dat houdt in dat men voor elke relevante sociaal-demografische categorie net zo lang doorgaat met werven van deelnemers totdat voldoende mensen zich hebben aangemeld om de steekproef representatief te maken. Ook in deze opzet kan er echter nog een vertekening ontstaan, namelijk op andere, minder makkelijk controleerbare kenmerken. Zo laten enquêtes zien dat de steun voor burgerfora groter is onder mensen die ontevreden zijn over hoe de democratie functioneert,73 en ook onder mensen die in de representatieve democratie ‘aan het korte einde trekken’ doordat ze hebben gestemd op partijen die (mogelijk permanent) in de oppositie zitten.74 Dit zou kunnen betekenen dat deze mensen ook eerder bereid zijn om mee te doen wanneer zij worden uitgenodigd aan dergelijke fora, met als resultaat een oververtegenwoordiging van ‘boze burgers’. Echter, of grotere steun zich ook daadwerkelijk vertaalt in grotere deelname, is vooralsnog onbekend.

5.2 Wat burgers weten, kunnen en willen Alle reden dus om dieper stil te staan bij de vraag naar de mogelijkheden en motieven van burgers om wel of niet actief te participeren. Een eerste wetenschappelijke oriëntatie biedt een onderzoek van Neblo en collega’s.75 Zij legden in aan een Amerikaanse steekproef een aantal varianten van hypothetische deliberatieve activiteit voor, en vroegen de respondenten of zij desgevraagd interesse zouden hebben hieraan deel te nemen. Van de mensen die zeiden geen interesse te hebben, werd ook gevraagd naar hun redenen daarvoor. Het vaakst werden genoemd: ik weet niet genoeg om hierin te kunnen deelnemen, ik houd niet van conflict, en ik heb het te druk. Laten we op elk wat dieper ingaan.

5.2.1 Verschillen in competenties van burgers De eerste reden heeft te maken met competenties. Dit is een bekend punt. Succesvolle deelname vereist allereerst de nodige cognitieve vermogens. Mensen moeten snappen waarover het gaat, misschien ook vooraf stukken lezen, hun standpunt onder woorden kunnen brengen, en begrijpen wat andere burgers en eventuele deskundigen zeggen en bedoelen. Het behoeft geen betoog dat de een hiertoe beter is toegerust dan de ander. Maar hiermee zijn we er niet. In het verzoek om deze bijdrage werd expliciet aandacht gevraagd voor de relevante van de boodschap van het rapport Weten is nog geen doen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).76 De strekking van dat rapport is dat mensen ook verschillen in non-cognitieve vermogens. Zelfs wanneer mensen beschikken over alle informatie, deze perfect begrijpen, en ook de intentie hebben ernaar te handelen, zullen ze niet altijd tot passende actie overgaan. In WRR-termen: ze hebben een gebrek aan doenvermogen.

Vertaald daar de problematiek van dit essay: burgers kunnen we wel weten dat er een participatief project aankomt over een onderwerp dat hen aangaat, ze kunnen zich ook wel voornemen om daaraan deel te nemen, de relevante stukken te lezen, op de betreffende bijeenkomst(en) te verschijnen, goed te luisteren en hun aandacht erbij te houden, en zo nodig hun woordje te doen… dat kunnen zij zich allemaal wel voornemen, maar dat wil niet zeggen dat ze het ook echt doen. Tussen goede intentie en werkelijke daad staat niet zelden een gebrek aan doenvermogen. Valt er iets te doen tegen dat gebrekkige doenvermogen? Kunnen mensen wellicht leren om meer discipline te tonen? Dat valt tegen. De kern van doenvermogen wordt uitgemaakt door de capaciteit voor zelfcontrole, en onderzoek laat zien dat individuele verschillen in zelfcontrole voor ongeveer 60 procent kunnen worden herleid tot individuele verschillen in genen. Dat is iets minder dan IQ, maar niet veel minder. De overige 40 procent worden vooral bepaald door verschillen in opvoeding en omgeving gedurende de eerste zeven levensjaren. Daarna zijn de kaarten wel geschud. De realiteit is dus een populatie van burgers die niet alleen fundamenteel verschillen in cognitieve vermogens maar ook in doenvermogen.77 Deze verschillen in vermogens sorteren ook voor op verschillen in leerervaringen. Dat is een essentieel punt.

Schrijver dezes behoort tot de mensen die niet alleen een hogere opleiding achter de rug heeft, maar is ook een ‘kenniswerker’ die zich vele jaren heeft kunnen oefenen in het lezen van moeilijke teksten, het zorgvuldig onder woorden brengen van gedachten, spreken in grote groepen – kortom, die langdurig en intensief getraind is in de vereiste competenties. Mensen met een meer praktische opleiding en beroep hebben veel minder gelegenheid tot oefening. Mede daardoor lopen zij ook eerder het risico niet de juiste toon aan te slaan. Volgens Iris Young gelden in deliberatieve bijeenkomsten impliciete normen die bepalen welke bijdrage serieus genomen moet worden en welke niet. “Spoken expression that follows the structure of well-formed written speech is privileged over other modes.”78

5.2.2 Verschillen in karakter Nog los van de vraag of men beschikt over de vereiste competenties, zit lang niet alle mensen te wachten op bijeenkomsten waarin ze met hun tegenstanders in discussie moeten gaan. Twintig jaar geleden constateerde praktijkbeoefenaar Hartman al: “Het is niet moeilijk zich verlegen, politiek onervaren of laagopgeleide deelnemers aan een vergadering of buurtdiscussie voor te stellen, die hun moed bij elkaar rapen voor een schuchtere interventie en die, als hun opmerkingen weinig indruk maken of hen zelfs het gevoel geven ‘af te zijn gegaan’, de conclusie trekken dat dit soort bijeenkomsten niets voor hen is.”79 Een studie die steevast wordt aangehaald is het alweer veertig jaar oude Beyond adversary democracy van Jane Mansbridge. Het hart van deze studie bestaat uit twee uitgebreide casebeschrijvingen van directe democratie. Eén daarvan ging over het stadje Selby, dat jaarlijks een ‘town meeting’ hield. Ook al betrof het een klein stadje waar nagenoeg iedereen iedereen kende, en was de jaarvergadering slechts één dag per jaar, toch kwam zeker niet iedereen. En degenen die wel kwamen, durfden lang niet allemaal iets te zeggen tijdens de vergadering. “Some people are eloquent and can make others feel inferior. They can shut them down.

76 73 74 75

Bowler et al 2007; Den Ridder et al 2021; Goldberg en Bächter 2022. Pilet et al 2023. Neblo et al 2010.

77 78 79

WRR 2017. Tiemeijer 2022. Young 2002: 38. Hartman 2000: 33.

| 45 |

I wouldn’t say a word in town meetings unless they got me madder’n hell,” aldus één van de informanten van Mansbridge.80 Zij concludeert dat deelname in face-to-face participatie bijeenkomsten niet zondermeer therapeutisch uitpakt voor die persoon. Integendeel, het kan resulteren in angst en vernedering, en hen alleen maar machtelozer doen voelen. Ulbig en Funk vonden dat Amerikanen die meer geneigd zijn conflict te mijden, minder geneigd zijn tot actieve participatie. “The kinds of face-to-face avenues for participation such as town hall meetings and other forms of public deliberation are precisely the venues most likely to keep the more conflict avoidant away from politics.”81

5.3 Twee kritieken en een andere oplossing Volgens de Verkenning zwelt de roep aan om een ‘visie’ in beleid op participatie. Vaak lijkt daarbij het (impliciete) uitgangspunt: hoe meer burgerparticipatie, hoe beter. Wie echter uitgaat van het gedragsweten­ schappelijke perspectief – vanuit de capaciteiten, wensen en leefsituatie van individuele burgers – kan vraagtekens plaatsen bij dat uitgangspunt. Ik noem twee kritieken.

5.3.1 ‘Het hoort’ Nu zijn Amerikanen geen Nederlanders, maar het is toch plausibel dat ook in ons land karakterologische verschillen bestaan in de mate waarin burgers zich aangetrokken voelen tot deliberatieve settings. Een voordeel van representatieve democratie is dat daarin “citizens need not fight their battles themselves; they can send persons more temperamentally suited and trained for conflict out to fight for them,” aldus Mansbridge.82

5.2.3 Verschillen in beschikbare tijd Tot slot, niet iedereen heeft de tijd voor deelname aan participatieve trajecten, en ook niet iedereen is bereid zijn tijd daaraan te spenderen. Participatie heeft ook ‘opportunity costs’: het gaat ten koste van tijd voor andere zaken die ook waarde voor de persoon hebben.

| 46 |

Op dit gebied is maar weinig onderzoek beschikbaar. Er zijn wel de nodige studies waarin mensen steun uitspreken voor bepaalde vormen van burgerparticipatie, en ook studies waarin mensen zeggen dat, mochten zij daarvoor gevraagd worden, ze zouden meedoen. Het gaat in dat soort studies echter altijd over hypothetische mogelijkheden. Wat als burgers daadwerkelijk een concrete uitnodiging ontvangen? Zijn ze dan nog steeds zo bereidwillig? Zoals eerder gezegd, bedraagt de respons vaak nog geen tien procent. Enkele jaren geleden interviewde de Belgische onderzoeker Vincent Jacquet ruim dertig mensen die een uitnodiging hadden gekregen om deel te nemen aan een burgerforum (met een tijdsduur variërend van 1 dag tot 3 weekenden) maar daarop afwijzend reageerden. Waarom deden ze niet mee? De meest gegeven reden: gebrek aan tijd. Sommige mensen, vooral jonge ouders, spendeerden de spaarzame tijd in hun drukke leven liever aan andere doeleinden, zoals de eigen familie. Een van de respondenten: “Having three children, I have got other things to take care of. I try to focus on the necessary and that is why I tend to leave aside many other things. My husband works as a freelance and we barely see each other during the week. Therefore, during the weekend, I must admit that family time is the priority.

(Woman, 35 years old)”83 Anderen hadden op zich wel interesse, maar het paste gewoon niet in hun agenda. Ze hadden andere verplichtingen, op gebied van gezin, werk, sociale contacten of wat dan ook. Het probleem van tijd lijkt misschien triviaal, maar het belang ervan kan niet worden onderschat in een wereld waarin tijd een schaars goed is. Mensen in het spitsuur van het leven zullen doorgaans minder tijd hebben voor deelname in participatieve trajecten dan mensen die geen volledige baan hebben, of die niet (meer) werken, of die geen zorgtaken (meer) hebben. Zo bezien is het niet vreemd dat vooral oudere mensen meedoen aan dergelijke trajecten.84

Mansbridge 1983: 62. Ulbig en Funk 1999: 277. Zie ook Mutz 2006. Mansbridge 1983: 275. 83 Jacquet 2017: 648. 84 Overigens, is het erg als de groep die daadwerkelijk meedoet aan een participatief traject niet werkelijk representatief is voor de populatie als geheel? Niet per definitie. Selectiviteit in deelname kan pas een probleem vormen als men reden heef te veronderstellen dat die selectiviteit invloed heeft op de uitkomsten. De relevante vragen zijn dus: is er reden om te veronderstellen dat mensen met veel cognitieve of non-cognitieve competenties andere ervaringen, belangen en voorkeuren hebben dan mensen met weinig cognitieve of non-cognitieve competenties? Is er reden om te veronderstellen dat burgers die geen weerstand voelen om deel te nemen aan dergelijke potentieel conflictueuze bijeenkomst andere ervaringen belangen en voorkeuren hebben dan de mensen die wel die weerstand voelen? Of dat burgers die wel de tijd hebben om deel te nemen aan dit soort trajecten andere ervaringen belangen en voorkeuren hebben dan zij die niet die tijd hebben? 80 81

82

Ten eerste een algemene kritiek: de hedendaagse nadruk op participatie is politiek niet neutraal. Achter het huidige discours over het belang van ‘meer participatie’ schuilt een specifieke opvatting over wat goed burgerschap zou inhouden. De ‘goede burger’ is iemand die niet alleen maar eens in de zoveel jaar zijn stem uitbrengt, maar iemand die zich ‘verantwoordelijk’ betoont op gebied van maatschappij en politiek, en wel door actief deel nemen in lokale inspraak- of participatietrajecten en, indien hij of zij daarvoor wordt gevraagd, tijd vrij te maken om deel te nemen in burgerfora. Het is de opvatting van een regiem dat zich ten doel om inwoners via allerhande vormen van kennisoverdracht en leerervaringen te vormen tot een soort modelburgers, tot mensen die zowel in staat als bereid zijn om ‘hun rol als burger te pakken’. Michel Foucault zou wel raad mee weten met deze vorm ‘constructie van subjecten’.85 Deze opvatting klinkt ook door in de strategische Verkenning, want daarin wordt – in lijn met de eerdere stukken vanuit het kabinet – burgerparticipatie toch vooral voorgesteld als goed en wenselijk. Waarom is participatie goed en wenselijk? Een eerste argument dat de Verkenning noemt: ‘omdat het hoort’. Dit roept echter onmiddellijk de vraag op: omdat het hoort volgens wie?86 Niet volgens de burgers zelf, zo lijkt het.

De meeste van hen beperken hun betrokkenheid tot eens in de zoveel jaar stemmen en verder niet. Zoals verderop duidelijk wordt, zeggen veel burgers ook een voorkeur te hebben voor deze bescheiden rol. Meer algemeen staat het de stelling dat participatie ‘nu eenmaal hoort’ haaks op de liberale positie dat een burger ook de vrijheid moet hebben zich afzijdig te houden van de politiek. Er bestaat geen hoger principe waaruit dwingend volgt dat burgerparticipatie intrinsiek goed en wenselijk is. Kortom, als het erop aankomt, moet de rechtvaardiging voor het streven naar ‘meer participatie’ toch primair worden gezocht in instrumentele doelen, bijvoorbeeld beter beleid.87

5.3.2 De participatieparadox Dat leidt tot de tweede kritiek: de effecten op beleid. De gebrekkige representativiteit van de deelnemers aan participatieve trajecten maakt duidelijk dat ‘meer participatie’ kan leiden tot een machtsverschuiving ten gunste van de mensen die beschikken over de capaciteiten, het karakter en de tijd om hun stem te laten horen, ten nadele van mensen die niet beschikken over die capaciteiten, dat karakter en die tijd. Anders gezegd, meer burgerparticipatie is wellicht goed nieuws voor de participatie-elite, maar slecht nieuws voor bepaalde maatschappelijk kwetsbare groepen. Die zullen de facto aan invloed verliezen.

85 86

87

Zie Van Oenen (2018) voor een analyse langs deze lijnen. In bepaalde gevallen luidt hier het antwoord: omdat het moet volgens de wet. Dat is echter een juridisch argument en niet een ultimate normatieve rechtvaardiging. Wetten zijn immers slechts de weerslag van wat op enig moment als wenselijk wordt beschouwd. Zij kunnen ook weer worden veranderd wanneer de opvattingen hierover veranderen. In de Verkenning worden naast het normatieve argument niet één maar twee andere argumenten genoemd, namelijk een inhoudelijk argument en een instrumenteel argument. Ik beschouw het ‘inhoudelijke argument’ uit de Verkenning echter ook een instrumenteel argument. In mijn visie zijn alle argumenten waarin het doel van participatie niet doel op zichzelf is maar middel tot iets anders – zoals beter beleid, meer draagvlaak, meer vertrouwen –instrumenteel van aard. Overigens wordt in de Verkenning wel erg stellig beweerd dat het creëren van draagvlak “in geen geval” een goede reden voor participatie kan zijn, omdat de burgers “beschermd” moeten worden “tegen een overheid die participatie organiseert als maskerade voor eigen, instrumentele belangen en doelen”.

Draagvlakverwerving is immers een cruciaal onderdeel van elk politiek proces, en als burgerparticipatie daarin op één of andere manier een productieve bijdrage aan kan leveren, is er geen principieel bezwaar hiertegen, zeker als die ‘eigen, instrumentele belangen en doelen’ kunnen rekenen op steun van de meerderheid in de volksvertegenwoordiging. Het probleem zit hem eerder bij de mogelijkheid van ‘valse verwachtingen’. Ten eerste, het is bezwaarlijk als bij burgers de verwachting wordt gewekt dat zij reëel invloed hebben wanneer achter de schermen al lang is beklonken wat de uitkomst van het participatietraject zal zijn. Dan maakt de overheid zich schuldig aan onwaarachtigheid. Ten tweede, als bij de overheid de verwachting leeft dat een participatietraject vanzelf zal leiden tot meer begrip en draagvlak, zou zij wel eens van een koude kermis thuis kunnen komen. De kans is dat reëel dat alleen meer begrip en draagvlak is verworven onder degenen die actief deelnamen aan het participatietraject en niet onder de populatie als geheel. Of het traject pakte zelfs contraproductief uit, doordat partijen nu nog meer tegenover elkaar staan en het wantrouwen enkel is toegenomen. .

| 47 |

Ik ben bepaald niet de eerste die dit constateert. Het is een probleem waarop iedereen die zich verdiept in het onderwerp al snel stuit, en het wordt aangeduid met termen als de participatieparadox of de invloedkloof.88 Ook in de Verkenning wordt het expliciet genoemd. Hier ligt een waarschuwing voor wie zich zorgen maakt over maatschappelijk onbehagen, politiek wantrouwen of sociale spanningen. Wie de remedie voor dit soort kwalen zoekt in ‘meer burgerparticipatie’ zou wel eens bedrogen kunnen uitkomen.

Een illustratie: de nieuwe Omgevingswet Op 1 januari de Omgevingswet ingevoerd. Een belangrijk nieuw element in die wet is een verplichting om participatie te organiseren. Daaronder wordt verstaan: “het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.”89 De wet stelt echter geen inhoudelijke voorwaarden aan de participatie. Het wordt aan bestuursorganen en private partijen zelf overgelaten hoe een en ander concreet vorm te geven. Critici zijn er daarom niet van overtuigd dat burgers daadwerkelijk meer ruimte krijgen om invloed uit te oefenen op hun fysieke leefomgeving. Al in 2016 schreef het SCP dat het getuigt “van veel optimisme, van weinig realiteitszin, of zelfs van naïviteit, om te veronderstellen dat overleg tussen partijen in de samenleving altijd tot eensgezindheid zal leiden”.90 Boeve en Groothuijse concluderen: “De wettelijke participatieverplichtingen zijn onder de Omgevingswet (te) vrijblijvend vormgegeven. Aan het niet nakomen van de verplichtingen zijn weinig tot geen juridische consequenties verbonden en ze zijn door de burger ook lastig afdwingbaar bij de rechter.

Er is bovendien weinig aandacht voor de rol van participatie in de verhouding tussen de verschillende juridische instrumenten, waardoor het voor een burger onnavolgbare consequenties kan hebben indien op een ‘verkeerd’ moment (bij een verkeerd besluit) wordt geparticipeerd.”91 De WRR vreest dat één en ander wel eens slecht kan uitpakken voor minder goed toegerust burgers. “Vooral burgers die niet goed zijn toegerust voor effectieve deelname in participatieve trajecten, zouden wel eens aan het kortste eind kunnen trekken.”92

| 48 |

Wat te doen? Wat opvalt, is de dat de oplossing vaak exclusief wordt gezocht in een bepaalde hoek: het middel tegen de tekortkomingen van burgerparticipatie is meer burgerparticipatie. Overheden moeten nóg harder hun best doen om toch echt iedereen te betrekken, nóg actiever op zoek moet gaan naar zachte stemmen, en – de laatste jaren populair – meer gaan inzetten op burgerfora.93 Meer burgerparticipatie is echter niet het enig denkbare antwoord. Waarom niet ook gekeken naar de representatieve democratie? Waarom wordt de oplossing steevast gezocht in aanvullen of corrigeren van de representatieve democratie – door er iets naast te zetten – in plaats van verbeteren van die representatieve democratie? Natuurlijk is die allesbehalve perfect. Maar naarmate we meer ervaring opdoen met participatieve trajecten, wordt steeds duidelijker dat deze trajecten ook geen wondermiddel zijn. En verkiezingen zijn in ieder geval op één aspect superieur: ze vormen met afstand de meest inclusieve vorm van participatie. “Elections remain the most inclusive participatory institution by a comically wide margin”, aldus politiek wetenschapper Kevin Elliott.94

Door respectievelijk Hartman (2000) en De Bruijn en Noordewier (2023). Omgevingsbesluit 2018: 133. 90 Van den Broek et al. 2016: 67. 91 Boeve & Groothuijse 2019: 42. 92 WRR 2023: 90-91. 93 Die burgerfora zouden, zo is de hoop, een oplossing kunnen zijn voor de participatieparadox, omdat hier gestreefd wordt naar een representatieve steekproef. De idee is dat een wie de capaciteiten, het karakter of de tijd missen om zelf te participeren, met gerust hart thuis kan blijven, omdat ‘zijn soort mensen’ ook in de steekproef zitten, en dus ook zijn voorkeuren en belangen ingebracht zullen worden. Dit is in ieder geval ten dele juist. Een goed georganiseerd burgerforum is minder kwetsbaar voor de effecten van de participatieparadox dan laisser faire participatie, waarin de groep van betrokkenen wordt bepaald door zelfselectie. Maar de crux zit hem wel in de term ‘goed georganiseerd’. Burgerfora zijn zeer bewerkelijk en stellen hoge eisen aan de voorbereiding, de uitvoering en de nazorg. Volgens hoogleraar burgerschap Evelien Tonkens is het een prijzige exercitie die men ‘heel selectief’ moet inzetten (Mudde 2023). Bij nationale of grote regionale vraagstukken is een dergelijk forum wellicht haalbaar, maar voor kleinere en lokale trajecten zijn ze minder geschikt. 94 Elliott 2023: 79.

5.4 Wat burgers willen Men zou hier kunnen tegenwerpen dat in surveys de meeste mensen zich uitspreken vóór meer directe vormen van besluitvorming, bijvoorbeeld in de vorm van burgerfora.95 Kortom, dit is gewoon wat de mensen willen… Hierop valt echter wel wat af te dingen. Ten eerste, een meerderheid is niet hetzelfde als iedereen. In diezelfde onderzoeken is een derde van de burgers tegen die burgerfora, of ambivalent, of heeft hierover geen mening. Je zou dus evenzeer kunnen concluderen dat de meningen verdeeld zijn. Ten tweede, enquêtes zouden het aantal voorstanders best eens kunnen overschatten. In een enquête je steun uitspreken voor dit soort hypothetische vernieuwingen kost immers niets. De ervaring leert echter dat zodra men daadwerkelijk wordt uitgenodigd, en er dus daadwerkelijk sprake is van opportunity costs, nog geen tien procent van de genodigden positief reageert. Dat geeft toch te denken. Volgens Hibbing en Theiss-Morse moeten dit soort enquêteresultaten niet al te letterlijk worden genomen. Wie een uitgebreider en meer gedetailleerde batterij vragen inzet dan wat gebruikelijk is, ziet (in ieder geval onder Amerikanen) het volgende. Wat burgers willen, is niet werkelijk meer directe en participatieve democratie. Ze hebben een diep wantrouwen in de kennis, informatie en het goede oordeel van hun medeburgers.

Wat ze wel willen, is voorkomen dat politici carte blanche hebben, en ongehinderd hun eigen belangen en die van speciale belangen behartigen. Zoals Hibbing en collega’s het samenvatten: “[T]he desire is not so much for people to have to take over decision-making tasks but rather for decision-makers to be acutely aware of the daily challenges confronting real people. More than they want direct democracy, people want attentive democracy – a political system that is in tune with the problems and needs of regular people.”96 Hebben Hibbing en collega’s hier gelijk? Klopt het dat, als je beter kijkt, burgers helemaal niet zitten te wachten op meer participatie, en een voorkeur hebben voor de representatieve democratie, mits die maar voldoende voeling heeft met de problemen en behoeften van gewone mensen? Nee, dat is ook weer te simpel.97 Het punt is natuurlijk dat ‘de’ burger niet bestaat. Mensen verschillen in hun oordeel over de wijze waarop de democratische besluitvorming het beste kan worden ingericht. De een wil vooral meer participatie, de ander vooral betere representatie, een derde misschien een of andere mengvorm.98 Wat precies de krachtsverhouding tussen deze groepen zijn, valt niet precies te zeggen.

Alles wijst er echter op dat er toch een substantiële groep van burgers is die het liefste ziet dat het democratische werk wordt gedaan door gekozen vertegenwoordigers – mits die gekozen vertegenwoordigers zich dan maar goed informeren over het leven van gewone mensen.

5.5 Is verplaatsen in de ander en empathie mogelijk? En dat laatste voorbehoud, daar draait het uiteindelijk om. Hier komen we bij de kern van de zaak. Bij velen is het beeld dat via traditionele instituties van de representatieve democratie niet alle belangen, zorgen en wensen die onder burgers leven even goed hun weg vinden naar de besluitvorming. De verbindingswegen

88 89

Zie Koning et al 2023; Sipma et al (in voorbereiding). Hibbing et al 2023: 6. Hibbing en Theiss-Morse geven zelf toe dat ze, in hun wens tegengas te geven aan het dominante discours voor meer deliberatie, hun stelling wat al stevig hebben geponeerd (2000: 230). Ook zit er nog wel een addertje onder het gras. Blijkens hun onderzoek hebben (Amerikaanse) burgers nogal eens de neiging te denken dat als het politieke systeem maar voldoende voeling heeft met de wensen en behoeften van ‘gewone mensen’, dat wel moet leiden tot besluiten die in hun belang zijn. Als de besluiten toch anders zijn, dan betekent dat niet dat er kennelijk andere ‘gewone burgers’ zijn die andere wensen en behoeften hebben, en die in dit geval aan het langste eind hebben getrokken. Nee, dan móet dat wel betekenen dat de politiek is gezwicht voor de belangen van ‘special interests’, en dus niet werkelijk de burgers vertegenwoordigt. 98 Zie ook Hasevoets et al (2023), die individuele verschillen vonden tussen de mate waarin mensen vinden dat burgers versus ‘officials’ het voor het zeggen moeten hebben in lokale besluitvormingstrajecten. Sommigen vinden dat burgers de zwaarste stem moeten hebben, anderen dat officials de zwaarste stem moeten hebben. 95

96 97

| 49 |

zijn verstopt. Nu is het nog maar de vraag of dat waar is.99 Maar stel dát het waar is, zijn meer burgerparticipatie en burgerfora dan het enig denkbare en juiste antwoord? Nee. De hele idee dat de traditionele representatieve democratie op dit gebied niet beter zou kunnen, en dat we deze daarom moeten ‘aanvullen of corrigeren’ met vormen van directe democratie, berust op een zeer twijfelachtige assumptie over de reikwijdte van het menselijke voorstellings- en inlevingsvermogen. De idee lijkt te zijn dat gekozen vertegenwoordigers zich onmogelijk werkelijk kunnen verplaatsen in de schoenen van mensen die (sociologisch gezien) anders zijn dan zijzelf. Er bestaat een onoverbrugbare empathie- en verbeeldingskloof die het onmogelijk maak om daadwerkelijk te begrijpen en voelen wat anderen willen en ervaren, zélfs niet op een niveau dat misschien niet perfect is maar wel dusdanig ‘bij benadering’ dat het praktisch werkbaar. En dus moeten we ons grote zorgen maken over de selectiviteit van vertegenwoordigende organen, waarin bepaalde maatschappelijke groepen zijn oververtegenwoordigd en andere ondervertegenwoordigd.

| 50 |

Maar klopt die assumptie? Zijn mensen werkelijk zo gedetermineerd door hun omstandigheden dat, zélfs als zij hun best daartoe doen, ze niet voorbij de horizon van hun eigen leefwereld en ervaring kunnen kijken? Wie de psychologie erop naleest, zou toch minder somber moeten zijn. Ik kan hier niet uitputtend die literatuur samenvatten, maar het staat toch vast dat mensen een groot vermogen hebben om andere werkelijkheden dan de huidige en immanente realiteit voor het geestesoog te halen. Dat is welhaast de menselijke conditie (met alle voor- en nadelen van dien). Bovendien maakt onderzoek naar spiegelneuronen duidelijk dat mensen ook zijn toegerust om daadwerkelijk te voelen wat een ander meemaakt.100 Natuurlijk, empathie komt niet altijd vanzelf. Het vergt een zekere bereidheid en inspanning om je werkelijk in de ander te verplaatsen, en volledig samenvallen met de gedachten en gevoelens van de ander zul je nooit. Maar dat laatste hoeft ook niet. In de politiek is het genoeg als iemand zich zodanig kan verplaatsen in de gedachten en gevoelens van anderen dat hij de juiste keuze kan maken uit een beperkte set van opties, dat wil zeggen, als hij kan beoordelen welke van een beperkte set van realistische beleidsalternatieven het beste (of minst slechte) past bij de groep in kwestie. Dat werpt een ander licht op het hedendaagse verlangen naar meer descriptieve representativiteit.

Een volmaakt getrouwe afspiegeling van de volledige populatie is niet alleen onhaalbaar maar ook niet per se nodig. Ook een niet-representatieve selectie kan een heel eind komen als zij de bereidheid, tijd en middelen heeft om zich grondig te verdiepen in de leefwereld, belangen en voorkeuren van de ontbrekende segmenten. Daarvoor kan zij desgewenst gebruik maken van de goed gevulde gereedschapsdoos aan interactie- en (wetenschappelijke) onderzoeksmethodieken die daartoe beschikbaar is, plus de instituties die van dergelijk

Als met deze kritiek wordt bedoeld dat niet alle belangen, standpunten en zorgen worden gehonoreerd in de besluitvorming, is dat natuurlijk logisch en niet bij voorbaat zorgwekkend. Dat hoort er nu eenmaal bij in een democratie, ongeacht of die representatief is of direct. In deze kritiek wordt echter waarschijnlijk wat anders bedoeld, namelijk dat niet alle belangen, standpunten en zorgen überhaupt worden gehoord. Zij bereiken de volksvertegenwoordiging niet (of in ieder geval minder goed), waardoor zij niet (of in ieder geval minder zwaar) kunnen worden meewogen in de besluitvorming. Ten bewijze dat dit het geval zou zijn, wordt soms de publicaties van politicoloog Wouter Schakel aangehaald (Schakel 2020; Schakel en Van der Pas 2021). Daaruit zou blijken dat de rijkere mensen en hoger opgeleiden daadwerkelijk meer invloed hebben op beleidsbesluiten dan armere mensen en lager opgeleiden. Dat is echter niet wat uit zijn resultaten kan worden geconcludeerd. Schakel heeft alleen laten zien dat er een sterkere correlatie bestaat tussen de besluiten van de regering en de voorkeuren van de rijkeren c.q. hoger opgeleiden dan tussen de besluiten van de regering en de voorkeuren van de armeren c.q. middelbaar en lager opgeleiden.

Dit zegt echter niets over de mate waarin ‘belangen, standpunten en zorgen’ van verschillende groepen burgers wel of niet zijn gehoord, en het zegt ook niets over de mate waarin de verschillende groepen daadwerkelijk invloed hebben gehad op de beleids- en besluitvorming. Wie hierover uitspraken over wil doen, moet een ander type onderzoek doen, namelijk naar hoe volksvertegenwoordigers feitelijk tot hun besluiten komen. Op welke informatie en overwegingen hebben zij zich gebaseerd, hoe hebben ze die gewogen, en waarom kozen ze uiteindelijk voor a en niet voor b? Wat zou dan een verklaring voor de bevindingen van Schakel kunnen zijn? Het antwoord kan niet liggen in specifiek Nederlandse omstandigheden, want de ‘responsiveness bias’ die hij heeft gevonden, is aangetroffen in bijna elke democratie waarin dergelijk onderzoek is gedaan, inclusief egalitaire landen als Zweden en Noorwegen (zie Persson en Sundell 2023). De verklaring moet dus algemener zijn. Een mogelijkheid is dat er sprake is van een spurious correlation. De derde variabele op de achtergrond daarbij zijn de evidence en constraints vanuit de empirische realiteit.

De verklaring gaat dan als volgt: naarmate men zich meer rekenschap geeft van de best denkbare kennis over wat, all things considered, mogelijk, haalbaar en werkzaam is, wordt de set van realistische beleidsopties kleiner, tot slechts een handvol opties blijft. De politieke besluiten die uiteindelijk worden genomen zullen daarom relatief vaker overeenstemmen met de voorkeuren van rijkere mensen c.q. hoger opgeleiden – niet omdat politici ten principale de belangen van deze groepen zwaarder zouden wegen, maar omdat deze groepen, gemiddeld genomen, beter geïnformeerd zijn over wat mogelijk, haalbaar en werkzaam is. Daardoor zullen deze groepen ook eerder hun eigen voorkeur beperken tot één van de kandidaten uit die geringe set van viable opties. 100 Iacobini (2008). Ook hier geldt overigens weer dat de een er beter in is dan de ander.

onderzoek hun werk hebben gemaakt, zoals het Sociaal en Cultureel Planbureau. En heel belangrijk, dit geldt niet alleen voor de traditionele vertegenwoordigende democratie en het parlement, maar evenzeer voor burgerparticipatie. Het hoeft geen bezwaar te zijn als een burgerforum niet honderd procent representatief is, of als in een lokaal participatietraject slechts een handjevol burgers actief deelneemt, mits ervoor wordt gezorgd dat hun adviezen en voorstellen worden gevoed door en getoetst onder de relevante populatie als geheel, bijvoorbeeld met behulp van enquêtes.101 Daarmee kom ik op een laatste punt: waargenomen legitimiteit. Van essentieel belang is de enscenering en verbeelding van politieke besluitvorming. De literatuur over procedurele rechtvaardigheid laat zien dat mensen eerder bereid zijn voor hen nadelige uitkomsten te accepteren als zij het gevoel hebben dat er een eerlijk, open en rechtvaardig proces is geweest waarin alle belangen zijn gehoord, gewikt en gewogen. Het is dus belangrijk dat mensen waarnemen en geloven dat er daadwerkelijk sprake was van een dergelijk proces. Eén strategie daartoe is om te streven naar maximale descriptieve representativiteit en die ook zichtbaar te maken, zodat mensen wellicht zullen concluderen dat iedereen is gehoord. Dat is de strategie waarop nu velen hun kaarten zetten.

Een andere strategie is om niet te streven naar maximale descriptieve representativiteit, maar te laten zien hoe degenen die de beslissingen nemen alle betrokkenen hebben gehoord en geconsulteerd, al dan met hulp van onafhankelijk en betrouwbaar onderzoek. Er is geen reden om bij voorbaat aan te nemen dat de ene strategie superieur is aan de andere.

5.6 Conclusie Terug naar het begin: als we ‘denken vanuit de burgers’, hoe moeten we dan het streven naar meer burger­ participatie waarderen? Welke vorm van democratische besluitvorming sluit het beste aan bij hun wensen en capaciteiten? Dalton schreef twintig jaar geleden dat “ironically debate over representation versus direct democracy has been largely an elite affair […] the public itself has seldom been directly consulted.”102 Sindsdien is hiernaar wel meer onderzoek onder burgers gedaan, maar het blijft toch een onderbelichte kwestie.103 Nu valt er op deze vraag ook geen eenduidig antwoord te geven, en het zal ook per onderwerp verschillen, een punt waar ik verder niet op ben ingegaan.104 Uitgaande van het burgerperspectief zijn er in ieder geval serieuze kanttekeningen te plaatsen bij de idee dat ‘meer burgerparticipatie’ altijd beter is. Burgers verschillen in de mate waarin ze beschikken over de tijd en competenties voor effectieve participatie, en ze verschillen in de mate waarin deliberatieve settings passen bij hun karakter. Ook hier geldt: ‘de’ burger bestaat niet. Waar sommige burgers wellicht blij zijn met meer participatie, zodat zij zelf hun belangen kunnen behartigen, zullen anderen juist meer baat hebben bij een goed functionerende representatieve democratie, waar competente politici opkomen voor hun belangen.

99

Het streven naar ‘meer participatie’ is dus niet politiek neutraal maar kan leiden tot een herverdeling van invloed. Als men die herverdeling wil voorkomen, mag een intensivering van de participatieve pijler niet gepaard gaan met een afbouw van de representatieve pijler, maar moet deze juist vergezeld gaan van het tegenovergestelde: een versterking daarvan, zodat ook de groepen die niet kunnen of willen deelnemen aan participatieve trajecten zich gehoord weten. En mocht de representatieve democratie daadwerkelijk het euvel hebben dat bepaalde stemmen onvoldoende doordringen, dan moet dat worden verbeterd. Daarbij is meer descriptieve representativiteit van de volksvertegenwoordiging één van de opties, maar niet noodzakelijkerwijs de enige en de beste. Er zijn ook andere mogelijkheden.

Dit kan eventueel de vorm aannemen van ‘hybride trajecten’, waarin deliberatieve en plebiscitaire elementen worden gecombineerd (Hendriks 2023). Zie ook het REDRESS-project: https://redressproject.nl/. 102 Dalton et al 2004: 144, aangehaald in Hibbing et al 2023: 11. 103 Voor Nederland: Coffé en Michels (2014). 104 De inhoud is echter wel een belangrijke dimensie. Er is nogal verschil tussen een relatief begrijpelijk en moreel geladen vraagstuk als toestaan van abortus, waar Ierse burgers zich enkele jaren geleden over mochten uitspreken, en een ingewikkeld en technisch vraagstuk als, om maar eens wat te noemen, de beste omgang met gereserveerde maar niet gebruikte transportcapaciteit op het steeds voller nationale electriciteitsnetwerk. 101

| 51 |

Kortom, wie het volume van participatie hoger draait, moet ook het volume van traditionele representatie hoger draaien, zodat geen van beide wordt overstemd. Een visie op de participatieve democratie zou dan ook moeten worden aangevuld met een visie op representatieve democratie – en de verhouding tussen beide.

Mutz, D. C. (2006). Hearing the Other Side: Deliberative Versus Participatory Democracy. Cambridge University Press.

5.7 Bibliografie

Oenen, G. van (2018). Overspannen democratie. Hoge verwachtingen, paradoxale gevolgen. Boom.

Boeve, M., & Groothuijse, F. (2019). Burgerparticipatie onder de Omgevingswet: niet omdat het moet, maar omdat het kan?! De juridische waarborging van burgerparticipatie in de Omgevingswet. Recht der werkelijkheid, 40(2), 22–43.

Persson, M., & Sundell, A. (2023). The Rich Have a Slight Edge: Evidence from Comparative Data on IncomeBased Inequality in Policy Congruence. British Journal of Political Science, 1-12.

Bowler, S., Donovan, T., & Karp, J. A. (2007). Enraged or engaged? Preferences for direct citizen participation in affluent democracies. Political Research Quarterly, 60(3), 351-362. Broek, A. van den, Steenbekkers, A. van Houwelingen, P., & Putters, K. (2016). Niet buiten de burger rekenen! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel. Sociaal en Cultureel Planbureau. Bruijn, D. de, & Noordewier, Y. (2023). Ruimte voor invloed. Verkenning van mogelijkheden voor meerstemmigheid in lokaal beleid. Movisie Coffé, H., & Michels, A. (2014). Education and support for representative, direct and stealth democracy. Electoral Studies, 35, 1-11. | 52 |

Dalton RJ (2004). Democratic Challenges, Democratic Choices. Oxford University Press. Elliott, K. J. (2023). Democracy for Busy People. University of Chicago Press. Goldberg, S. & Bächtiger, A. (2022) Catching the ‘Deliberative Wave’? How (Disaffected) Citizens Assess Deliberative Citizen Forums. British Journal of Political Science 1–9. Haesevoets, T., Roets, A., Van Severen, R., Dierckx, K., & Verschuere, B. (2023). The public’s preferred level of involvement in local policy-making. Scientific Reports, 13(1), 7146.

Neblo, M. A., Esterling, K. M., Kennedy, R. P., Lazer, D. M., & Sokhey, A. E. (2010). Who wants to deliberate— and why? American Political Science Review, 104(3), 566-583.

Pilet, J. B., Bedock, C., Talukder, D., & Rangoni, S. (2023). Support for deliberative mini-publics among the losers of representative democracy. British Journal of Political Science, 1-18. Ridder, J. den, Fiselier, T. A. G., & Ham, C. T. van, (2021). Draagvlak voor het burgerforum. Een verkenning van de Nederlandse publieke opinie. Sociaal en Cultureel Planbureau en Radboud Universiteit. Schakel, W. (2020). Representing the rich: Economic and political inequality in established democracies. Universiteit van Amsterdam. Schakel, W., & Van Der Pas, D. (2021). Degrees of influence: Educational inequality in policy representation. European Journal of Political Research, 60(2), 418-437. Sipma, T., Jacobs, K., Spierings, N. & Ridder, J. den (in voorbereiding). Political representation and support for deliverative and direct democratic innovations. Working paper. Tiemeijer, W. L. (2022). Self-control: Individual Differences and what They Mean for Personal Responsibility and Public Policy. Cambridge University Press. Tonkens, E. & Hurenkamp, M. (2019). Werknotitie effectieve burgerparticipatie. Universiteit voor Humanistiek. Ulbig, S. G., & Funk, C. L. (1999). Conflict avoidance and political participation. Political Behavior, 21, 265-282. Wille, A. (2001). ‘Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleids-