essaybundel-burgerparticipatie-op-nationaal-niveau-def

Van den Berg, M. (2023). De Beleidsbubbel. Deventer, Nederland: Verhaal met Impact. Beleidskompas. (2023). Experiment. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 141 Rijksinspecties. (2022). Goede afspraken voor samenwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht essentieel. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 142 Fraanje, R. & Loogman, H. (2011). Horizontaal met verticaal verbinden: de reactie op de reacties op Vertrouwen op democratie. Raad voor het openbaar bestuur. Geraadpleegd op 28 februari 2024.

noemde anticyclische werken ook hier van toepassing: wanneer er in tijden van crises weinig ruimte is voor het opbouwen van nieuwe participatierelaties, is een reeds bestaande, goede relatie met de samenleving essentieel. Werken vanuit de samenleving loont wanneer een crisis zich voordoet.

7.4 Wat is hiervoor nodig? Om deze andere visie op beleid concreet in de praktijk te brengen, ziet het KKP een aantal mogelijke oplossingsrichtingen die in onze optiek verdere discussie verdienen. De oplossingsrichtingen kunnen helpen om de Rijksbrede positie op participatie verder te doordenken. Geïnspireerd door het Handboek Bewonersparticipatie143 onderscheiden wij deze oplossingsrichtingen op drie verschillende niveaus: 1. de houding en het gedrag van de (beleids)ambtenaar; 2. de kennis en instrumenten die de (beleids)ambtenaar heeft; 3. de organisatie waar de (beleids)ambtenaar onderdeel van is. Met deze drie oplossingsrichtingen willen we voortborduren op wat er al is voorgesteld in de strategische verkenning van het ministerie van BZK. We hopen dat deze ons kunnen inspireren om de bestaande denkkaders over participatie op te rekken en de patronen te doorbreken.

7.4.1 De houding en het gedrag van de (beleids)ambtenaar De eerste oplossingsrichting die het KKP ziet heeft betrekking op de houding en het gedrag van de ambtenaar als individu. Rijksambtenaren praten, schrijven en horen veel over het belang van participatie. Zij hebben toegang tot een Beleidskompas, dat de noodzaak om belanghebbenden te betrekken onderstreept. Daarnaast hebben zij de toegang tot (Ombudsman)rapporten die aangeven hoe het beter kan, en toegang tot het Kennisknooppunt Participatie dat participatiekennis en -ervaring breder toegankelijk maakt. Kortom: er is al volop kennis en instrumentarium beschikbaar. Maar dat instrumentarium alleen is niet genoeg voor goede participatie. De houding en het gedrag van individuele ambtenaren, op alle niveaus in de organisatie, vormen de basis voor een duurzame relatie met de buitenwereld. Intrinsieke, oprechte motivatie en nieuwsgierigheid om vanuit de samenleving te werken is essentieel, bij ministers, SG’s, DG’s, directeuren, MT-leden en beleidsambtenaren. Hoe kan deze verandering worden gestimuleerd? Bijvoorbeeld door met trainingen meer aandacht te hebben voor de vaardigheden en competenties die ambtenaren nodig hebben om succesvolle participatie te organiseren. Zij zijn immers degenen die als mens het participatieproces ontwerpen, uitvoeren en met de uitkomsten ervan aan de slag gaan.

Zij voeren het gesprek met burgers en stakeholders, reageren op hun inbreng en krijgen hierbij soms ook te maken met emoties en weerstand. Het is voor hen daarom cruciaal om inzicht te krijgen in hun eigen communicatie- en gedragsvoorkeursstijl. Zo krijgen zij beter zicht op waar zij goed of minder goed in zijn en hoe zij geneigd zijn om in bepaalde participatiesituaties te reageren. Kortom, zij leren hun eigen gebruiksaanwijzing kennen.144 Een concreet idee om deze trainingen te institutionaliseren binnen de rijksoverheid is de oprichting van een ‘Rijksacademie Participatie’ (slechts een mogelijke naam). Naast het vergroten van de eerdergenoemde niet-cognitieve vaardigheden, kan deze academie ook helpen om participatiedilemma’s uit de praktijk te delen en te bespreken (intervisie). Ook kan een Rijksacademie bijdragen aan het (interdepartementaal) opbouwen van participatiekennis; hieronder wordt verder ingegaan op deze oplossingsrichting.

7.4.2 De kennis en instrumenten die de (beleids)ambtenaar heeft Een tweede oplossingsrichting die het KKP ziet gaat over de beschikbare kennis en instrumenten die de (beleids)ambtenaar vanuit zijn functie ter beschikking heeft. De eerdergenoemde Rijksacademie Participatie kan ook hierbij een belangrijke rol spelen. Deze Rijksacademie kan immers helpen om als rijksoverheid onze eigen kennis & kunde beter te organiseren én project-/programma-overstijgend van elkaar

139

140

143 144

Fokkema, S. & Swart-Beekhuis, S. (2023). Handboek bewonersparticipatie. Haarlem, Nederland: Mediawerf. Idem.

| 71 |

te leren. Ook in het essay van het Ministerie van BZK wordt gewezen op de noodzaak om dergelijke kennis beter beschikbaar te stellen onder Rijksambtenaren.145 Binnen de Rijksacademie Participatie kan bijvoorbeeld worden gewerkt aan een ‘Basiscursus Participatie’, waarin (nieuwe) beleidsambtenaren de essentiële basiskennis meekrijgen over participatie. Niet alleen om stil te staan bij vragen als ‘Wat is participatie?’, ‘Waarom heb ik er iets aan?’ en ‘Wanneer organiseer ik het?’, maar ook bij het instrumentarium (‘Hoe organiseer ik goede participatie en welke participatievorm past daarbij?’). Op die manier voorkomen we dat ambtenaren voortdurend het wiel opnieuw moeten uitvinden en kunnen we gebruikmaken van de (lokale) lessen die al zijn geleerd.146 Daarnaast zorgen we ervoor dat kennis en ervaring over participatie goed worden opgeslagen, zodat de Rijksoverheid structureel bouwt aan een collectief participatiegeheugen.

| 72 |

bij het bewaken van de participatieruimte en erop toezien dat de participatienormen binnen het departement worden nageleefd. Een concrete inspiratiebron voor deze (toetsings)normen kan worden gevonden in de acht succesfactoren van het Kennisknooppunt Participatie (KKP).149 De factoren zijn afgeleid van de internationale kernwaarden voor participatie, opgesteld door de International Association for Public Participation (IAP2)150. Daaraan zijn elementen toegevoegd uit de Vuistregels voor participatie151, het Verdrag van Aarhus152 en de Code maatschappelijke participatie153. Door dit soort factoren een prominentere rol te geven aan zowel de voor- als achterkant van participatieprocessen, kan een belangrijke bijdrage worden geleverd aan het organiseren van participatie met échte impact op beleid.

7.5 Bibliografie

De oprichting van een Rijksacademie Participatie wil niet zeggen dat het werk van participatie-adviseurs compleet overbodig wordt. Zo kunnen zij helpen om – in lijn met het essay van Frank Hendriks – selectie aan te brengen in de veelheid van participatiemethoden.147 Bijvoorbeeld door over langere tijd te monitoren wat de waarde is van bepaalde methoden(combinaties), zoals een burgerberaad dat vooraf wordt gegaan door een Participatieve Waarde-Evaluatie. Dit soort methodekennis kan goed worden geborgd onder participatie-adviseurs, omdat immers niet elke beleidsambtenaar hoeft te weten hoe hij/zij precies een burgerberaad organiseert.

Aarhus 25 juni 1998. (Trb. 2005, 22). Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.

Wel voorkomen we met een Rijksacademie dat het organiseren van participatie alleen iets blijft van een select groepje participatie-adviseurs, en dat participatie door (beleids)ambtenaren wordt gezien als iets dat losstaat van hun eigen werk. In plaats daarvan biedt de Rijksacademie Participatie de mogelijkheid om te werken aan een Rijksbrede participatiecultuur, waarin basale participatievaardigheden een vanzelfsprekend onderdeel vormen van het ambtelijk vakmanschap.

Boogaard, G. (2024). Institutionele inbedding nationale burgerparticipatie. Universiteit Leiden.

Beleidskompas. (2023). Experiment. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Blok, S., Luiten, L., de Vries, R. & Lucas, T. (2023). Onderzoeksrapport - Burgerparticipatie op nationaal niveau. Berenschot. Geraadpleegd op 27 februari 2024.

Bouma, J., De Hollander, Van Doren & Martens, A. (2023). Betrokken burgers: onmisbaar voor een toekomstbestendige leefomgeving. Planbureau voor de Leefomgeving. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Buijs, W. (2019). Lessen in participatie. Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving. Geraadpleegd op 28 februari 2024.

7.4.3 De organisatie waar de (beleids)ambtenaar onderdeel van is De derde oplossingsrichting die het KKP ziet ligt op het niveau van de organisatie, oftewel het ministerie zelf. De ruimte die (beleids)ambtenaren krijgen om in samenwerking met de gemeenschap te komen tot nieuw beleid is immers in sterke mate afhankelijk van de politiek-bestuurlijke ruimte die hen hiervoor wordt gegeven. Dit vraagt iets van het parlement en het kabinet, maar bijvoorbeeld ook van de departementale bestuursraden.

Fokkema, S. & Swart-Beekhuis, S. (2023). Handboek bewonersparticipatie. Haarlem, Nederland: Mediawerf. Fraanje, R. & Loogman, H. (2011). Horizontaal met verticaal verbinden: de reactie op de reacties op Vertrouwen op democratie. Raad voor het openbaar bestuur. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Hendriks, F. (2023). Democratische Innovatie: waarom zou je dat doen? REDRESS, Universiteit Tilburg.

Een eerste stap die zou kunnen bijdragen aan het creëren van deze ruimte is het opnemen van participatieparagrafen in het regeerakkoord. Hierin staat voor elk beleidsdomein of departement hoe en wanneer de samenleving wordt betrokken bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Een tweede stap kan worden gezet door de departementale bestuursraden. Zij kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het formuleren van bepaalde participatienormen binnen hun departement. Een ambitieus idee om hierbij te overwegen is om over te gaan tot de introductie van een algemeen ‘pas toe of leg uit’-principe. Dit houdt in dat participatie een standaard plek heeft in elk beleidstraject, tenzij er (zwaarwegende) argumenten zijn om dit niet te doen. Een voorbeeld van een zwaarwegend argument zou kunnen zijn dat er sprake is van geen enkele beïnvloedingsruimte voor de stakeholders. Dit betekent eveneens dat de participatiedoelen, duidelijk en ex-ante, worden vastgelegd in het beleid. Het beleid wordt namelijk geëvalueerd via een onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid. Daarnaast kunnen bestuursraden erop toezien dat participatieprocessen achteraf worden getoetst op kwaliteit.

Voortbouwend op het essay van Geerten Boogaard kan de verantwoordelijkheid voor deze toetsing bijvoorbeeld komen te liggen bij een Chief Participation Officer (naar voorbeeld van de Chief Privacy Officer).148 Deze ‘interne ombudsman’ kan van binnen de beleidstorens een belangrijke rol spelen

Hendriks, F. (2024). Waardevolle burgerparticipatie: een voorzet. Tilburg University. Geraadpleegd op 28 februari 2024. International Association for Public Participation. (z.d.). Core Values. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Jetten, R. (2023, 17 mei). Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid bij de energietransitie [Kamerbrief ]. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Kennisknooppunt Participatie. (z.d.). Succesvolle participatie. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Luttmer, C., Van den Akker, M. & Oosterveer, H. (2019). Een goed begin is het halve werk: Een onderzoek naar participatie bij infrastructurele rijksprojecten. Nationale Ombudsman. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. (2009). Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Geraadpleegd op 28 februari 2024.

Kennisknooppunt Participatie. (z.d.). Succesvolle participatie. Geraadpleegd op 28 februari 2024. International Association for Public Participation. (z.d.). Core Values. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 151 Van Hulst, M., De Jong, M. & Van Meerkerk, I. (2022). Vuistregels voor Participatie. Kennisknooppunt Participatie. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 152 Aarhus 25 juni 1998. (Trb. 2005, 22). Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. 153 Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. (2014). Code maatschappelijke participatie. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 149 150

Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. (2024). Strategische verkenning burgerpartiicpatie op nationaal niveau. Verloo, N. (2023). Struikelen over participatie: tien ‘kritieke momenten’ voor betere burgerparticipatie in lokale besluitvorming. Amsterdam, Nederland: Uitgeverij van Gennep. 147 Hendriks, F. (2024). Waardevolle burgerparticipatie: een voorzet. Tilburg University. Geraadpleegd op 28 februari 2024. 148 Boogaard, G. (2024). Institutionele inbedding nationale burgerparticipatie. Universiteit Leiden. 145

146

| 73 |

Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. (2024). Strategische verkenning burgerpartiicpatie op nationaal niveau. Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. (2014). Code maatschappelijke participatie. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Rijksinspecties. (2022). Goede afspraken voor samenwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht essentieel. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Rijksvoorlichtingsdienst/DTC. (2000). De overheidscommunicatie in vogelvlucht. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Van den Berg, M. (2023). De Beleidsbubbel. Deventer, Nederland: Verhaal met Impact. Van Hulst, M., De Jong, M. & Van Meerkerk, I. (2022). Vuistregels voor Participatie. Kennisknooppunt Participatie. Geraadpleegd op 28 februari 2024. Verloo, N. (2023). Struikelen over participatie: tien ‘kritieke momenten’ voor betere burgerparticipatie in lokale besluitvorming. Amsterdam, Nederland: Uitgeverij van Gennep. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2006). Lerende overheid: een pleidooi voor probleemgerichte politiek. Amsterdam, Nederland: Amsterdam University Press. | 74 |

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2012). Vertrouwen in burgers. Amsterdam, Nederland: Amsterdam University Press.

Dit is een publicatie van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties rijksoverheid.nl juni 2024