essaybundel-burgerparticipatie-op-nationaal-niveau-def

D. Communicatie en bewustwording; management by speech; normstelling: kennisopbouw en kennisnetwerk.

• • • •

Goede voorbeelden delen Instrumenten onder de aandacht brengen Educatie; onderwijzen; training; masterclasses Onderzoek.

Heijden P.F. van der, et. al, Medezeggenschap: Ontwikkelingen in de 21e eeuw. SER-notitie (2012). Hendriks, Frank et. al, Actief burgerschap. Lijnen in de literatuur (Tilburg 2013). Hendriks, Frank, ‘Democratic innovation beyond deliberative reflection: the plebiscitary rebound and the advent of action-oriented democracy’, Democratization (2019). Hendriks, Frank, ‘Democratische innovatie. Waarom zou je dat doen?’ Discussion paper voor het debat over democratische innovatie in Nederland (2023). Hendriks, Frank, Ostaaijen, Julien van, Inspiratiebronnen en kwaliteitseisen voor toekomstbestendig stadsbestuur: binnengemeentelijk bestuur en democratische vernieuwing in vier buitenlandse steden. Essay (Tilburg 2020). Jong, Wim de, Van wie is de burger? Omstreden democratie in Nederland, 1945-1985 (2014). Karlsson, M. et al, ‘Democratic Innovation in Times of Crisis: Exploring Changes in Social and Political Trust’, Policy & Internet 13:1 (2020). Koning, Franziska de, et al., ‘SCP-reflectie op het organiseren van burgerfora: Vier aandachtspunten vanuit het burgerperspectief’, SCP-kennisnotitie, 1 maart 2023. Krouwel, ‘Semi-directe consensusdemocratie’. Krouwel, André, ‘Semi-directe consensusdemocratie. Zes voorstellen voor democratische innovatie en verdieping in Nederland, In: E. R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.), De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat.

WRR-rapport (2004).

52 53

Arend, ‘Het verhaal van interactief beleid’. Bekkers, Burgercollectieven in Nederland (2024).

| 21 |

Lenos, S., Sturm, P., Vis, R., Burgerparticipatie in gemeenteland. Quick scan van 34 coalitieakkoorden en raadsprogramma’s voor de periode 2006 – 2010 (Amsterdam 2006). Leyenaar, Monique, ‘De waarde van burgerparticipatie’, Breed, K.; Haeften, M. van (ed.), Het wegen van publieke waarden (2009). Lijphart, A., Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (Haarlem: Becht 1990, 8e herz. druk). Lowndes, Vivien en Pratchett, Lawrence, ‘CLEAR. Understanding Citizen Participation in Local Government’ (Leicester 2006). Meurs, Wim van, ‘Democratische repertoires in beweging en conflict’, in: Omstreden democratie (2013). OECD, Catching the Deliberative Wave. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions (2020). Oenen, Gijs van, ‘Teveel van het goede’, in: Omstreden democratie (2013). Ouattara, Ebe, Steenvoorden, Eefje van, ‘The Elusive Effect of Political Trust on Participation: Participatory Resource or (Dis)incentive?’, Political Studies Association (2023). ProDemos, Monitor burgerparticipatie 2018. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie (Den Haag 2018). | 22 |

Ridder, Josje den et al., Draagvlak voor het burgerforum. Een verkenning van de Nederlandse publieke opinie. SCP-notitie (2021). Rovers, Eva, Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie (2022). Visser, V. Popering-Verkerk, J. van, M.W. van Buuren, ‘Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen. Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving’. Erasmus Universiteit Rotterdam (2019). WRR, Grip. Het maatschappelijke belang van persoonlijke controle. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2023).

3 Institutionele inbedding van nationale burgerparticipatie burgerparticipatie van nationale Institutionele inbedding

3 Institutionele inbedding van nationale burgerparticipatie

suggestie daarvan een vooruitgang. Van de autonome individuele burger die opklimt uit zijn zelfverkozen afzijdigheid en eindelijk zijn plek aan het stuur opeist. Die alsnog het passief kiesrecht komt opeisen omdat hij op voet van gelijkheid wil meepraten met de volksvertegenwoordigers. Met het idee van de Brede Maatschappelijke Discussie over kernenergie in de jaren 80, kwam ten slotte de droom van het Nederlandse Gesprekscentrum uit.

Door Prof. mr. Geerten Boogaard

3.1 Voor het volk, van het volk, door het volk In zijn prachtige boek Voor het volk, van het volk (Amsterdam 2004) beschrijft Jasper Loots de lange strijd om de invoering van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1917. Dat was een technische, maar ook heel fundamentele kwestie. Want discussies over het kiesstelsel zijn wezenlijk discussies over de representatie­vorm van een democratie, observeert Loots terecht. Zo ook in de aanloop naar de grondwetsherziening van 1917. Het was de strijd van de massa om toegang te krijgen tot de politieke natie. Die massa wilde zich niet meer door de elite als hun ‘betere ik’ van de natie laten vertegenwoordigen, zoals Thorbecke in 1848 de parlementaire democratie had gedacht. Daarin was niet het kiesrecht het centrale politieke grondrecht, maar het recht op petitie: het absolute recht van iedereen om een argument in te brengen. Maar de massa wilde meer invloed. In plaats van het ‘betere ik’ moesten in het parlement de opvattingen over het algemeen belang die in de maatschappij leven groepsgewijs worden weerspiegeld, verdeeld naar evenredigheid van het aantal kiezers dat zich in de overtuiging herkent.

Het afspiegelen van de ideologische opvattingen van grote groepen zou noodzakelijk partijvorming opleveren, was het idee, feitelijk een vorm van nationale burgerparticipatie omdat partijen van ouds primair maatschappelijke bewegingen waren. | 24 |

Dit ideaal van de partijendemocratie werd in 1917 overigens niet volledig doorgevoerd. Het klassieke ideaal van de parlementaire democratie bleef ook in de Grondwet aanwezig, vooral als norm voor het feitelijk functioneren van een volksvertegenwoordiging. Dat levert spanning op waar de twee democratische idealen met elkaar botsten. Zoals zichtbaar is bij het nog altijd bestaande grondwettelijk verbod van last voor volksvertegenwoordigers. In Thorbeckes denken was dat het kroonjuweel van de inhoudelijke discussie in het parlement. Het dwingt de leden immers te handelen naar eigen overtuiging en niet op basis van een verkiezingsprogramma of een motie op een partijcongres. De logica van een partijendemocratie ziet dat anders. Dan zijn backbenchers met plotseling opkomende gewetensnood vooral zetelrovers, omdat ze de evenredigheid van de afspiegeling verstoren. De strijd om de toegang tot de politieke natie, zoals Loots die beschrijft, was destijds inderdaad een nationale zaak die velen bezig hield. Maar ironisch genoeg bleek het bezit van de zaak ook het einde van het vermaak. Na de invoering van het gewenste kiesstelsel zakte de nationale politieke participatie weg. ‘Liever zingen’ zette Loots boven het hoofdstuk over de leegloop van de sociaaldemocratische kiesverenigingen.

Politiek werd meer dan ooit partijpolitiek, en die partijen waren de politieke filialen van maatschappelijke zuilen. De herziening van het kiesstelsel in 1917 had vooral het actief kiesrecht gedemocratiseerd. Het passief kiesrecht bleef in handen van een elite, zij het niet meer alleen de liberale. Nationale burgerparticipatie lag in de maatschappelijk verzuilde constellatie ook niet echt voor de hand. Al werd daar wel over gedroomd. Wim de Jong laat in Gesprekshonger (Leusden 2022) zien hoe de gegijzelde elite in St. Michielsgestel in de Tweede Wereldoorlog fantaseerde over werkelijk nationale deliberatie en daar na de oorlog werk van maakte via het Nederlandse Gesprek Centrum. Maar de zuilen bleken taai. De beoogde doorbaak vereiste een culturele revolutie die pas in de jaren zestig van de vorige eeuw begon. Sindsdien doen zich twee ontwikkelingen voor die in onderling verband kunnen worden begrepen. Enerzijds lijden de politieke partijen door de desintegratie van maatschappelijke verbanden aan een gestaag voortdurend functieverlies. Er worden nog steeds kandidaten gesteld en campagnes gevoerd maar het integrerend en aggregerend vermogen van partijen is bij lange na niet meer wat het ooit geweest is. Klassieke partijen worden machtsmachines met campagnemedewerkers en politieke eenmanszaken kunnen nationale verkiezingen winnen.

Parallel aan het functieverlies van politieke partijen doet zich de groei van burgerparticipatie voor. Vaak wordt die voorgesteld als een evolutionaire ontwikkeling: het populaire beeld is dat van ‘generaties’ burgerparticipatie. Net als met de beroemde ‘participatieladder’ is de onderliggende

De groei van de burgerparticipatie als feitelijk fenomeen en als ideaal kan daarom worden geduid als deel van een derde democratisch ideaal. Naast de parlementaire democratie uit 1848 en de partijendemocratie uit 1917 klopt sinds de jaren zestig de zogenaamde identiteitsdemocratie aan de poorten van de staatsinrichting. Volgens dat ideaal gaat het bij verkiezingen niet om het afspiegelen van het betere ik van de natie of om het getrouw weergeven van de relatieve verhoudingen van maatschappelijke opvattingen, maar zijn verkiezingen een autonome wilsuiting van de kiezer. Uit verkiezingen moet een kiezerswil worden gedestilleerd en daarom zijn er meer stemmingen nodig. Rechtstreekse verkiezingen voor de uitvoerende macht en referenda ten aanzien van de wetgevende macht. Het meest extreme standpunt in de strijd voor een democratisering van het passief kiesrecht is het pleidooi van David van Reybrouck Tegen verkiezingen (Amsterdam 2013): een lottocratie. In Nederland heeft dat pleidooi het voorstel opgeleverd om de Eerste Kamer te vervangen door een beraad van willekeurig gelote burgers. Een parlement voor het volk, van het volk en ook meer letterlijk door het volk.

Een dergelijk voorstel vereist een wijziging van de Grondwet die daarmee ook buiten twijfel zou stellen dat in Nederland drie democratische idealen op voet van gelijkheid zijn gecodificeerd: de parlementaire democratie, de partijendemocratie en de identiteitsdemocratie. Een dergelijke Grondwetswijziging wordt in de nabije toekomst echter niet voorzien. Maar tegelijkertijd blijven de voorstellen voor referenda, gekozen burgemeesters en (nationale) burgerberaden voortdurend opnieuw terugkomen. Hoewel het ideaal van de identiteitsdemocratie voorlopig dus nog als aanvulling op de twee stevig in de Grondwet gecodificeerde democratische idealen moet worden gezien, klopt het derde ideaal nog wel degelijk op de deur van de staatsinrichting. Bijvoorbeeld, zoals in dit essay, als vraag naar de institutionele inbedding van nationale participatie.

3.2 Onderwerp en nadere afbakening Het onderwerp van dit essay is nationale burgerparticipatie: burgers die belangeloos en constructief meepraten over landelijk beleid. De vraag is meer specifiek of dergelijke burgerparticipatie op nationaal niveau kan worden verankerd in regelgeving. Voor de hand ligt daarbij een vergelijking met de Wet versterking decentraal niveau, waarin de reeds bestaande verplichting voor gemeenten, provincies en waterschappen om inspraakverordeningen vast te stellen wordt opgewaardeerd naar de verplichting om een participatieverordening vast te stellen. Technisch zit dat in een uitbreiding van de verplichte betrokkenheid van burgers bij de voorbereiding van beleid met ook de uitvoering en de evaluatie ervan: de complete beleidscyclus derhalve. Ook zal het verplicht zijn om regels te stellen over het uitdaagrecht: de mogelijkheid voor burger­ initiatieven om taken van de overheid over te nemen. Tegen de achtergrond van het in inleiding beschreven kader van meer en minder stevig in de Grondwet gecodificeerde democratische idealen, kan dit onderwerp nader worden afgebakend.

Voor zover de participerende burgers niet alleen constructief willen meepraten over de inhoud van beleid maar vooral invloed willen uitoefenen op de vaststelling ervan, geldt dat de ruimte daarvoor principieel is beperkt tot de invloed die volksvertegenwoordigers zelf niet hebben en/of de invloed die zij vrijwillig delen met participerende burgers. Omdat volksvertegenwoordigers via de politieke verantwoordelijkheid van het bestuur in beginsel op al het beleid invloed kunnen uitoefenen, zal het aankomen op ruimte die volksvertegenwoordigers vrijwillig laten. Die ruimte zal per politieke partij en per situatie verschillen omdat die afhankelijk is van het onderwerp, de rolopvatting van de volksvertegenwoordiger en de ideologie van diens partij. Maar de ruimte voor beleidsbeïnvloeding door participerende burgers kan een voorkomend geval

| 25 |

best aanzienlijk zijn. Partijen voelen hun functieverlies zelf ook en dat kan een aantal van hen gevoeliger maken voor een meer procesmatige invulling van het politieke primaat. In een dergelijk geval is een ruim mandaat voor bijvoorbeeld een burgerberaad heel goed denkbaar. Maar die ruimte zal wel altijd formeel vrijwillig moeten blijven omdat een dergelijke invoering van burgerparticipatie niet bij gewone wet kan. Eenzijdige publiekrechtelijke binding van volksvertegenwoordigers aan de uitkomsten van een proces van burgerparticipatie is bij gebrek aan codificatie van het derde democratische ideaal van de identiteitsdemocratie in strijd met de Grondwet. Voor zover het bij nationale burgerparticipatie niet gaat om een nieuwe vorm van invloed tussen de politieke participatie via partijen of de participatie van belangenbehartigers in, maar om het opvolgen van de droom uit St. Michelsgestel om meer nationale deliberatie binnen de beleidscyclus te organiseren, liggen de kaarten anders. De invloed is bij een dergelijke benadering beperkt tot de kracht van het argument, en dat sluit heel goed aan bij het oude ideaal van de parlementaire democratie. Volgens dat ideaal behoren politici gevoelig te zijn voor argumenten.

Nationale burgerparticipatie als nieuwe vormen van deliberatie hoeven doen ook geen genoegen te nemen met een normatieve gedoogstatus als ‘aanvulling’ op de gecodificeerde democratie. Sterker nog, ze kunnen zich beroepen op het oudste politieke grondrecht in onze constitutie: het petitierecht, één van de weinig absoluut geformuleerde grondrechten in de Grondwet. Een wettelijke uitwerking van het petitierecht komt niet in strijd met de Grondwet, maar zal inhoudelijk nooit meer kunnen zijn dan een recht op aandacht voor het resultaat van de burgerparticipatie.

| 26 |

Het via de voordeur inregelen van burgerparticipatie als zeggenschap vergt dus een staatsrechtelijk principiële operatie in de Grondwet. Zinvoller is het daarom de kwestie te benaderen vanaf de deliberatieve kant van de zaak. Hoe ziet de ideale situatie er dan uit en welke knoppen zijn er dan om aan te draaien? In dit essay zal ik die vraag verkennen in het perspectief van het constitutonial design: het ontwerp van het binnenlands bestuur. Gezocht wordt daarbij naar een zinvolle denkrichting.

3.3 Tussen zeggenschap en instrumentalisme De burgerparticipatie zoals die het onderwerp is van dit essay, komt idealiter neer op een optimale wisselwerking tussen burgers, ambtenaren en politici. Dan treft een burger die uit vrije wil schaarse vrije tijd wil wijden aan het belangeloos meedenken over beleid, een ambtenaar op een moment dat die nog ruimte heeft om te luisteren. Terwijl de politicus ziet dat het allemaal goed was en de ambtenaar mandaat geeft om inhoudelijk overtuigd te raken van betere voorstellen dan de politiek kan bedenken. Onder die condities doet zich de inspirerende herrschaftsfreier Dialog van Habermas voor. Duidelijk is onmiddellijk dat deze ideale situatie zich niet meteen vanzelf en zeker niet per definitie voordoet op het moment dat er gelegenheid voor wordt geboden. De redenen waarom de volksvertegenwoordiger in een voorkomend geval wel ruimte maakt voor burgerparticipatie zijn reeds besproken. Maar de uitgangspositie blijft dat een politicus functioneert in een electorale logica en binnen het verband van een politieke partij. Dat kan de speelruimte op een willekeurig onderwerp behoorlijk beperken. Participatie op dit onderwerp blijft dan technisch wel mogelijk, maar heeft feitelijk geen zin meer. De ambtenaar heeft geen werkelijk mandaat om zich te laten overtuigen; de uitkomst staat om politieke redenen immers al vast.

Op zijn best is dat zonde van ieders tijd, op zijn slechts een nieuwe bron van frustratie. Voor het doorbreken van de electorale logica waarin een politicus functioneert of voor het matigen van diens band met een partij is een herziening van kiesrecht nodig. Als dat te ver voert, is het wel denkbaar om de mogelijkheden voor participerende burgers te versterken met een beroep op de parlementaire democratie. Bijvoorbeeld de mogelijkheid voor participerende burgers om als zij ergens in een participatietraject het gevoel krijgen dat het zinloos is omdat om politieke redenen teveel vastligt, zij de mogelijkheid krijgen om zich rechtstreeks tot het politieke bestuur én de relevante volksvertegenwoordiging te wenden. Politici geven in de volle openbaarheid niet graag toe dat inhoudelijke argumenten er eenvoudig niet meer toe doen, dus een beroep op Tweede Kamer zou de ruimte voor zinvolle participatie kunnen vergroten. Staatsrechtelijk sluit dat goed aan bij het bestaande petitierecht voor individuele burgers en mogelijkheden die er al zijn voor burgers om iets op de agenda van de volksvertegenwoordigers te krijgen.

Maar juist in het mogelijke succes van een dergelijke procedure ligt ook de uitdaging. Er is daarvoor een neutrale procedure nodig die het aantal gevallen terugbrengt tot realistische proporties én die gevallen selecteert waarin de motieven van burgers om de procedure te starten daadwerkelijk gericht zijn op het lostrekken van de mogelijkheden voor deliberatie. Dat is een inhoudelijk criterium dat zich zeker niet per definitie uit aantallen burgers laat aflezen. De bestaande mogelijkheden om met allerhande drempels de rechtstreekse toegang van 18 miljoen burgers tot hun 150 vertegenwoordiging te reguleren, zijn dus niet makkelijk één op één toepasbaar, terwijl ook hier zinloos gebruik zonde van ieders tijd en een bron van frustratie zal zijn. Bezien vanuit de positie van de burger ziet de situatie er vergelijkbaar uit. Er is bepaald geen garantie dat enkel het bestaan van de zuivere gelegenheid om belangeloos uit vrije wil mee te praten over beleid alleen de burgers met corresponderende motieven aantrekt. Een deel van de problemen wordt veroorzaakt doordat burgers die wel zouden willen komen of hadden willen komen barrières ervaren om daadwerkelijk deel te nemen. Dat is een relatief makkelijk probleem om aan te sleutelen: communicatie kan altijd beter en belemmeringen kunnen worden weggenomen. Denkbaar zijn vergoedingen of een recht op een vrije dag voor burgerparticipatie.

Het is zelfs voorstelbaar om burgerparticipatie voor burgers te verplichten, bijvoorbeeld als er een gelote burgertop bij elkaar wordt geroepen en het van groot belang is dat de ingelote burgers ook daadwerkelijk deelnemen. Een dergelijke verplichting lijkt sterk op de jury-plicht in veel landen en is wezenlijk vergelijkbaar met de opkomstplicht bij verkiezingen die tussen 1917 en 1973 in Nederland heeft gegolden. Een groter probleem bestaat echter bij burgers die wel opdagen bij gelegenheden voor burgerparticipatie, maar niet komen voor de belangeloze constructieve deliberatie waarvoor de gelegenheid is bedoeld. Dan gaat het niet per se om kwaadwilligen, maar om het stippellijntje tussen engaged en enraged citizens zoals dat in de literatuur wordt getrokken. Een deel van de betrokkenheid van burgers bij de publieke zaak is effectief een verzetsbeweging van burgers die te weinig erkenning van hun individuele autonomie ervaren. Bij die burgers zit het hoog en die zoeken eerst en vooral een gelegenheid om duidelijk te maken dat ze van alles niet willen. Dat zijn burgers die afkomen op de uitnodiging om te delibereren maar feitelijk invloed willen uitoefenen. Voor dergelijke sentimenten zouden andere kanalen naar de macht gegraven moeten worden, maar bij gebrek aan bijvoorbeeld referenda valt niet uit te sluiten dat participatiemogelijkheden gelegenheden van burgerverzet worden.

Regels die de toegang tot participatiemogelijkheden beperken tot wie daar werkelijk voor komt, zijn echter moeilijk te bedenken. De wijze waarop het proces is ingericht zal hier moeten selecteren. Anders dan bij de politicus en de burger zijn vanuit het perspectief van de ambtenaar minder principiële redenen te bedenken waarom de ideale situatie zich niet zou voordoen als de gelegenheid zich voordoet. Áls de politicus werkelijk inhoudelijke ruimte voor participatie laat en áls zich burgers melden die graag constructief willen meedenken over beleid dan zijn er veel wetten en praktische bezwaren te bedenken waarom het er in een concreet geval toch niet van komt, maar geen principiële. De bedreiging van de ideale situatie van burgerparticipatie zit voor ambtenaren in een andere hoek: de efficiëntie of juist het gebrek daaraan. Constructief met burgers over beleid praten is natuurlijk mooi, maar ook tijdrovend. Ongetwijfeld valt met een stijgend opleidingsniveau zeker niet uit te sluiten dat via participatie nieuwe ideeën boven komen drijven, maar voor dat doel is een klassieke ideeënbus veel geschikter en goedkoper. Vanuit het perspectief van de overheid is de uitdaging voor burgerparticipatie dan ook het voorkomen van de instrumentalisering ervan.

Net zoals burgers die niet werkelijk komen meedenken maar vooral duidelijk willen maken dat ze zich überhaupt niet gehoord voelen het doel van participatie ondergraven, zo geldt dat voor ambtenaren die niet werkelijk komen luisteren maar slechts op zoek zijn naar wat bruikbaar is voor waar ze toch al mee bezig waren. En het is juist deze instrumentalisering waarvan Herman Tjeenk Willink lange lijnen trok in zijn lezing Tot zover ben ik gekomen. Eerst citeerde hij een artikel uit 1986 waarin Eiske Kalk beschreef hoe participatie tussen 1970 en 1985 veranderde van actiemiddel voor burgers in beheersinstrumenten voor het bestuur. Inspraak-voor-bewoners werd via politieke democratisering tot inspraak-voor-het-bestuur, dat wil zeggen: een bestuursinstrument. Tjeenk Willink vervolgde: ‘Misschien nuttig deze observatie van 35 jaar geleden nog eens goed tot ons te laten doordringen, nu veel gemeenten initiatieven ontplooien om burgers meer bij het te voeren beleid te betrekken en de markt – kleine en grotere adviesbureaus meestal zonder

| 27 |

veel kennis van de eisen die een democratische rechtsorde stelt – op dat soort initiatieven inspeelt.’ Op basis van de verkenning is deze observatie gemakkelijk uit te breiden naar burgerparticipatie op nationaal niveau, gezien de hoofdzakelijk instrumentele insteek waarin ook daarover wordt gesproken over het ophalen van input vanuit burgerperspectieven. Opvallend aan de observatie van Tjeenk Willink is overigens dat de periode waarin hij de instrumentalisering van burgerparticipatie in het perspectief van de overheid waarneemt, ruwweg dezelfde is als die waarin diezelfde participatie zijn generationele groei vertoont. Van inspraak naar autonomie. Dat zou betekenen dat de onderliggende spanning de afgelopen 50 jaar alleen maar is toegenomen. De voorhoede van actieve burgers is steeds meer van burgerparticipatie gaan verwachten, de overheid juist steeds minder. Een aanwijzing daarvoor zou het uiteenlopen van de definities van burgerparticipatie kunnen zijn zoals de verkenning die beschrijft. Om de valkuil van de instrumentalisering bij de overheid tegen te gaan, is het denkbaar dat burgerparticipatie meer expliciet een formele plek krijgt, zodat de inzet ervan in de praktijk minder neerkomt op doelmatigheidsafwegingen. Omdat het eenvoudig plichten zijn geworden. Vereist is daarbij wel dat die verplichtingen aanhaken bij de relevante momenten en personen in de beleidscyclus.

Dergelijke precies in het proces en de organisatie belegde verplichtingen kunnen dan corresponderen met afgebakende rechten voor burgers die willen participeren. Op basis van de verkenning lijkt dat de meest interessante denkrichting voor de institutionele inbedding van nationale burgerparticipatie. Er is alleen één probleem: deze denkrichting grijpt aan op een punt waarop het publiekrecht juist zeer onderontwikkeld is. Een stukje niemandsland tussen staatsrecht en bestuursrecht.

Bij gebrek aan een formeel wettelijke grondslag biedt die bevelsbevoegdheid geen basis om eenzijdig de relatie tussen beleidsambtenaren en participatielustige burgers te regelen. Waar het staatsrecht in ‘openbare lichamen’ denkt en interne en externe bevoegdheden van de organen daarvan reguleert, hanteert het bestuursrecht een breder begrip: meer in het algemeen de bestuursorganen van publiekrechtelijke rechtspersonen en overigens ook alle personen of colleges met openbaar gezag bekleed. Maar het bestuursrecht heeft om andere redenen weinig aangeboren belangstelling voor het organisatierecht van de Rijksoverheid. Centraal staat in het bestuursrecht de rechtsbescherming tegen publiekrechtelijke rechtshandelingen, dus het moment waarop de overheid de rechtspositie van individuele burgers vaststelt. Het ‘beleid’ wat de Algemene wet bestuursrecht ‘ziet’ is beperkt tot de interne regels die zien op het gebruik van de uiteindelijke bestuursbevoegdheden en beroep bij de rechter tegen dergelijke beleidsregels is zekerheidshalve uitgesloten. De organisatie van de overheid en in het bijzonder die van de departementen is dus ook bij het bestuursrecht niet echt in beeld, en voor zover dat wel een rol speelt primair over de band van een burger die helemaal aan het einde opkomt tegen een jegens hem genomen besluit.

Hoewel Sjoerd Zijlstra, een van de weinige beoefenaren van het bestuurlijk organisatierecht, verzucht dat veel van de formele gebreken die achteraf aan een besluit worden geconstateerd feitelijk een gebrek in de bestuurlijke organisatie betreffen. Bestuurlijk organisatierecht via het huidige bestuursrecht is dus beperkt mogelijk, en blijft in hoge mate endof-pipe technology met alle nadelen van dien. Dat geldt sterker naarmate de bestuurskundige scheiding tussen beleid en uitvoering scheper wordt doorgevoerd. De publiekrechtelijk extern werkende bevoegdheden zullen in de uitvoering zitten, zodat de interne taakverdelingen van de beleidscyclus zich nog verder buiten het zicht van het bestuursrecht bevindt.

| 28 |

| 29 |

3.4 Bestuurlijk organisatierecht van de Rijksoverheid Om het probleem te zien, is eerst een stapje terug nodig. Vroeger werd aangenomen dat alle publieke bevoegdheden aan de Staat als geheel toekwamen. De verdere interne organisatie bleef daarmee een black box zoals dat nu nog geldt voor de interne, privaatrechtelijke organisatie van bijvoorbeeld grote bedrijven. Daar weten we weinig van en dat moeten die bedrijven vooral zelf weten. Van staatsrecht als juridische discipline was vroeger dan ook feitelijk geen sprake, het was meer constitutionele filosofie die verder de vingers niet brandde aan hoe het er achter de schermen aan toe ging. Men beriep zich daarvoor in potjeslatijn plechtig op de arcana imperii om de afzijdigheid te rechtvaardigen: de geheime middelen van de vorst om zijn macht te behouden. Dat begrip hoor je niet meer. Tegenwoordige regenten die hetzelfde punt willen maken mogen graag over worstjes beginnen waarvan je maar niet beter weten hoe ze gemaakt worden – een citaat dat meestal aan Bismarck wordt toegeschreven: ‘Je weniger die Leute davon wissen, wie Würste und Gesetze gemacht werden, desto besser schlafen sie’. Een van de grootste verdiensten van Thorbecke was dat hij een beslissend begin maakte met het systematisch en publiekrechtelijk inregelen van de interne organisatie van de overheid.

Niet ‘de Staat’ als geheel was drager van bevoegdheden, maar een specifiek orgaan van een bepaald openbaar lichaam. Een reeks ‘organieke wetten’ beschrijft en bepaalt sindsdien wie binnen een gemeente, een waterschap of de advocatenorde precies waartoe bevoegd is. Typisch voor het publiekrechtelijke karakter van deze organieke wetten is niet alleen het intern opleggen van een bepaalde ordening – iets wat gestandaardiseerd rechtspersonenrecht ook zou kunnen – maar vooral dat formele wetten eenzijdig de relatie met de buitenwereld kunnen regelen. De Gemeentewet, bijvoorbeeld, geeft ingezeten kiesrecht en iedereen recht op toegang tot de vergaderingen van specifiek de gemeenteraad. Een dergelijke organieke wet is een logische plek om een versterking van de participatie te regelen, zoals de Wet versterking participatie op decentraal niveau beoogt. Een organieke wet op de Rijksoverheid was zeker niet onlogisch geweest, maar is er nooit van gekomen. De Grondwet beperkt zich tot een bevelsbevoegdheid van ministers over hun ministeries, en dan vooral als het centrale scharnierpunt voor de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Hoe het er verder achter die minister aan toegaat, is staatsrechtelijk verder grotendeels overgelaten aan de interne bevoegdheden.

Voor het staatsrecht is de beleidscyclus op een ministerie dus vooral een black box achter de politieke verantwoordelijkheid van de minister en voor het bestuursrecht met zijn focus op het Awb-besluit wat uiteindelijk wordt genomen bevindt een burger die een beroep wil doen op participatieplichten van een beleidsvormende Rijksoverheid zich ook ver van het bed. Een echt logische plek om precieze participatieplichten voor de overheid met daaraan corresponderende rechten voor burgers te regelen, is er dus niet. Wat dan?

3.5 Handelingsperspectieven Het korte antwoord op de vraag of de Wet versterking participatie op decentraal niveau simpelweg kan worden herhaald op nationaal niveau luidt dus ontkennend. Omdat er geen organieke wet op de Rijksoverheid bestaat waar een dergelijke nieuwe verplichting in gehangen kan worden. De grondwettelijke bevelsbevoegdheid van de minister is al een matige grondslag voor intern werkende algemene regels, maar die bevoegdheid is zeker niet bedoeld om de relatie tussen de departementen en de buitenwereld eenzijdig te regelen. En dat is juist wel de denkrichting die bij de omzwervingen in dit essay naar boven kwam: doelmatigheidsoverwegingen bij de overheid vervangen door verplichtingen die corresponderen met specifieke participatierechten voor burgers. Een zoektocht naar alternatieven laat twee richtingen zien. Die zijn beide geïnspireerd op alternatieve oplossingen die al eerder zijn geprobeerd voor het implementeren van andere waarden van de democratische rechtsstaat. In de eerste plaats is dat de waarde van transparantie. Die is in algemene zin als waarde van buitenaf afdwingbaar gemaakt in de Wet Open Overheid. Daarin hebben alle burgers in beginsel recht gekregen op alle overheidsinformatie. Uiteraard komen achter dergelijke oplossingen weer nieuwe problemen weg die vergelijkbaar zijn met het ontwerpen van organieke wetgeving.

De ‘informatiehuishouding’ van de Rijksoverheid als verzamelnaam van enorme hoeveelheid gegevens, overal verspreid en binnen vele verschillende processen moet objectief gecategoriseerd, juridisch geclassificeerd en feitelijk geoperationaliseerd worden. Een dergelijke aanpak is ook voor burgerparticipatie denkbaar door net als in de Wet Open Overheid een nieuwe Wet op de burgerparticipatie eenvoudig te beginnen met een recht op participatie in de beleidscyclus. Om daarna zo goed mogelijk te definiëren wat ‘beleid’ is en op welke momenten van de cyclus daarvan

iedereen recht heeft op ‘participatie’ en wat welke vorm die participatie dan kan of moet aannemen. De operatie die daarachter wegkomt zal niet onderdoen voor die bij de Wet Open Overheid, maar op papier is alles mogelijk en dus is dit een denkrichting. Een tweede route om het gebrek aan een organieke wet op de Rijksoverheid te omzeilen is het intern organiseren van een extra functionaris die specifiek geacht wordt op te komen voor een bepaald belang. Het bestaande Coördinatiebesluit voldoet daarvoor omdat er met zo’n nieuwe functionaris geen externe relaties worden geregeld. In plaats daarvan kan juist heel nauw worden aangesloten bij de wijze waarop een departement feitelijk is georganiseerd. Een voorbeeld is het besluit van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om het zogenaamde CIO-stelsel in te stellen: op elk ministerie een Chief Information Officer, samen verenigd in een CIO-Raad onder het coördinerend voorzitterschap van een CIORijk. In het besluit is de positie van de CIO in de organisatie van het ministerie bepaald en is diens rol in relevant formuleringen omschreven (‘adviseren van lijnmanagement’ over ‘risicobeelden’). Onbekende termen in het staatsrecht en het bestuursrecht, maar relevante terminologie voor de dagelijkse praktijk.

En het idee van deze route is juist om ‘beleid’ en ‘participatie’ niet van buitenaf te definiëren en aan de overheidswerkelijkheid op te leggen, maar die werkelijkheid als uitgangspunt te nemen en een functionaris te benoemen die specifiek belast is met het bevorderen van een bepaalde waarde.

| 30 |

Een recent voorbeeld waarin deze route werd bewandeld om een specifieke waarde te promoten was de introductie van een Chief Privacy Officer per ministerie, bedoeld om op elk ministerie specifiek voor de privacy te gaan lopen. Staatssecretaris Van Huffelen verdedigde dit voorstel in haar Kamerbrief met het de wens ‘privacy hoger op de agenda te krijgen’. Wie op een vergelijkbare manier nationale burgerparticipatie beter onder de aandacht wil brengen, kan op elk ministerie een Chief Participation Officer vestigen, Rijksbreed verenigd in een raad onder een Chief Participation Officer-Rijk. Of zoiets. De theorie van deze oplossing is dat iemand die daarvoor apart is aangesteld van binnenuit de ruimte voor participatie gaat bewaken. Denkbaar is dat daar ook een rol naar buiten toe bij komt, waarin burgers interventie of bemiddeling kunnen inroepen. Voor een dergelijke positie ligt een specifieke formele wet wel voor de hand. Geen van beide oplossingen klinkt ideaal en is dat ook niet. Een aparte Wet op de burgerparticipatie oogt onhaalbaar lomp en een aparte Chief Participation Officer op elk ministerie is mogelijk vooral een schijn­ oplossing te midden van een uitdijend legertje chief officers. De beste denkrichting zou dan ook het alsnog uitdenken van een organieke wet op de Rijksoverheid zijn en het daarin precies beleggen van participatieverplichtingen op specifieke momenten.

Die kan de juridische infrastructuur bevatten waarin de waarden van de democratische rechtsstaat zo nauwkeurig worden uitgewerkt dat het hanteerbaar blijft.

4 Waardevolle burgerparticipatie: een voorzet een voorzet burgerparticipatie: Waardevolle

4 Waardevolle burgerparticipatie: een voorzet Door Prof. dr. Frank Hendriks

4.1 Inleiding: visie op variatie Wat in Nederland aan burgerparticipatie wordt gedaan is sterk onderhevig aan de golfslag van de tijd en de mode van het moment. In de jaren ’70 van de 20e eeuw kwamen inspraak en medezeggenschap opzetten, in de jaren ’90 interactief beleid en coproductie. In het eerste decennium van de 21e eeuw kwamen burgerinitiatief en uitdaagrecht prominent in beeld, in het tweede decennium de ingelote burgerfora, of in wetenschappelijk jargon de deliberatieve minipublieken. Ondertussen stak het debat over referenda met horten en stoten telkens weer de kop op en werden ook allerlei niet-formele vormen van stemming en volksraadpleging beproefd, sinds de jaren ’90 steeds vaker ook langs digitale weg.

| 32 |

Terwijl nieuwe concepten van participatie opkomen en de aandacht opeisen van vernieuwers – en hun critici – werken eerdere golven in meer of mindere mate nog door in de praktijk. Dit zorgt voor een gelaagd en geleed beeld, temeer ook omdat geen van genoemde participatieconcepten uniform van aard is. Onder het containerbegrip ‘interactief beleid’ kwam bijvoorbeeld een zeer veelvormige praktijk tot ontwikkeling. En het deliberatieve minipubliek dat vandaag de dag veel aandacht trekt kent ook verschillende verschijningsvormen. De variatie aan participatiepraktijken is groot, vooral op lokaal niveau waar de ruimte voor experimenteren vanouds het grootst is, maar ook op rijksniveau waar ik hier mijn pijlen op richt. De concrete aanleiding is een verzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om via een reflectief essay bij te dragen aan het denken over burgerparticipatie op nationaal niveau.

In de ‘Strategische verkenning burgerparticipatie op nationaal niveau’ haakt het ministerie aan bij de aanbeveling van bureau Berenschot om te komen tot een ‘rijksbrede, doordachte positie ten aanzien van participatie.’54 Vanuit de definitie van participatie als ‘een manier van beleidsvoering waarbij inwoners, individueel of georganiseerd, direct of indirect, de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid’55 spitst de Strategische verkenning zich toe op participatie van burgers dan wel inwoners (niet van stakeholders, zoals ANWB, Milieudefensie, en andere maatschappelijke organisaties) op nationaal niveau (niet op subnationaal of Europees niveau). De toespitsing op burgerparticipatie op nationaal niveau wordt hier gevolgd. Het eerste is consistent met de democratietheorie en de kernidee dat democratie primair een vereniging van burgers is, waarbij in een representatieve democratie bepaalde burgers voor bepaalde tijd en onder bepaalde voorwaarden – waar­ onder redelijke voorwaarden voor samenlevings- en burgerparticipatie – een politiek mandaat verkrijgen. Toespitsing op nationaal niveau is interessant en belangrijk, mede omdat de aandacht voor burger­participatie op dit niveau, zeker vergeleken met het lokale niveau, achterblijft bij wat nodig en wat mogelijk is.

In hun verkennend overzicht van burgerparticipatie op nationaal niveau stellen onderzoekers van Berenschot dat er ‘best veel’ gebeurt, maar dat het beeld daarvan ook gefragmenteerd en voor verheldering vatbaar is. De ‘rijksbrede, doordachte positie ten aanzien van participatie’ waar ze toe oproepen zou onder

meer moeten helpen ‘om een overhaaste lappendeken van net-niet-goed-georganiseerde participatie­ processen te voorkomen.’56 Het beeld van de lappendeken die zich uitstrekt over participatieland is zeker herkenbaar, maar deels ook onvermijdelijk. De pluriforme samenleving participeert pluriform. En de veelvormige overheid haakt er veelvormig op in. Het is de vraag of een rijksbrede positie, hoe doordacht ook, hier een stokje voor kan steken, of moet steken. Wat wel kan, en ook moet is het ontwikkelen van: • meer grip op de meervoudigheid van burgerparticipatie en de democratische waarden die daarmee gemoeid zijn; • meer vermogen om aan de onvermijdelijke variatie in participatievormen ook selectie toe te voegen, met oog voor democratische waarde(n) en voor kansrijke combinaties in de wisselwerking tussen samenleving en bestuur. Aan beide punten wil ik met dit essay bijdragen, in het volle besef dat een essay niet veel meer kan zijn dan een voorzet voor een verbeterde praktijk. In het navolgende ga ik eerst in op meervoudige participatiepraktijken en democratische waarden, waarna ik fundamentele ingrediënten aandraag voor een meer robuuste en geïnspireerde benadering van burgerparticipatie op rijksniveau.

4.2 Participatiepraktijken en democratische waarden Voor wie de moeite neemt om ernaar te zoeken is veel literatuur te vinden over de variabele verschijningsvormen van burgerparticipatie. Concepten ontwikkeld om de veelvormige werkelijkheid te vatten zijn talrijk en veelvormig. De klassieke participatieladder van Arnstein kent vele opvolgers en varianten, die op allerlei manieren het ééndimensionale beeld – met lagere en hogere sporten op een ladder, corresponderend met minder tot meer ruimte voor burgerparticipatie – trachten te differentiëren. Naast de participatie­ladder komen we de participatiepiramide, -ster, -triangel, -kubus en nog veel meer tegen in de beschrijvende participatie­wetenschap en raadgevende participatiekunde.57 Dit is niet de plek om al deze concepten breeduit te behandelen en recenseren; er is hier iets anders gevraagd. De veelheid van beschrijvende participatieconcepten en -handreikingen heeft niet kunnen voorkomen dat velen in de participatiepraktijk door de bomen het bos niet meer zien en de blik vaak richten op een enkele, op enig moment prominente participatievorm – zoals thans het burgerforum of burgerberaad.

De vraag is dan al snel: hoe gaan we dit organiseren en wat hebben we daarvoor nodig? De vraag waarom een bepaalde participatievorm waardevol zou kunnen zijn en welke waarden meer precies gediend zouden kunnen zijn bij inzet ervan wordt niet altijd gesteld. Bij de waardenkant van participatie wordt vaak niet genoeg stil gestaan; dat wil ik hier wel doen. In dit deel van mijn betoog relateer ik uiteenlopende participatiepraktijken beschikbaar op rijksniveau aan democratische kernwaarden relevant voor de waardering, weging en inzet van zulke praktijken.

4.2.1 Praktijken van praten en tellen Om een en ander inzichtelijk te maken kijk ik naar zes uiteenlopende participatiepraktijken – ingeloot burgerforum; klankbordmeeting; crowdsourcing; publiekspeiling; burgerinitiatief; binair referendum – die op verschillende manieren de representatieve democratie beogen aan te vullen dan wel te corrigeren. Deze participatiepraktijken zijn bewust gekozen vanwege hun uiteenlopende posities op het spectrum

56 57 54

55

Ministerie van BZK, Strategische verkenning burgerparticipatie op nationaal niveau, Concept, december 2023; Berenschot, Burgerparticipatie op nationaal niveau: Een juridische en empirische verkenning, januari 2023. Overgenomen uit ProDemos, Monitor burgerparticipatie 2018. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie (Den Haag 2018).

Berenschot, op cit., 2023, p. 2-3. Zie onder (veel) meer Arnstein, J.R, A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, 1996, 35, 4, 216-224; May, J., Ladders, Stars and Triangles: Old and New Theory for the Practice of Public Participation, International Journal of Market Research, 2006, 48, 305-319; Fung, A., Varieties of Participation in Complex Governance, Public Administration Review, 2006, 66, 66-75; Michels, A. Innovations in democratic governance: how does citizen participation contribute to a better democracy? International Review of Administrative Sciences, 2011, 77, 2, 275-293.

| 33 |

van meer deliberatieve versus meer plebiscitaire – meer op ‘praten’ versus meer op ‘tellen’ gerichte – participatievormen.58

in het parlement kan worden afgedwongen. Het eerste komt overeen met de werkvorm van de petitie; het tweede voegt daar een element aan toe.62

Praten moet breed worden opgevat; het gaat hierbij om kwalitatieve uitwisselingen in bredere zin; niet alleen om mondelinge, maar ook schriftelijke en digitale uitwisselingen (van zienswijzen tot comments) bedoeld om het publieke belang onder woorden te brengen. Tellen moet ook ruim worden begrepen; inbegrepen zijn uiteenlopende manieren om het publieke belang te kwantificeren; van het turven van publieke opinies en steunverklaringen (handtekeningen, vinkjes likes) tot het tellen van online en offline stemmen.59

4.2.2 Input-, throughput-, output- en systeemwaarden

Het ingelote burgerforum staat aan het deliberatieve uiteinde van het spectrum (meest links in de tabel). Het binaire referendum staat aan het plebiscitaire uiteinde (meest rechts in de tabel). De onderliggende visies op het democratisch proces zijn zeer verschillend. Een binair referendum staat open voor participatie van alle ingezetenen en draait uiteindelijk om de vraag welke van twee voorgegeven opties de meeste steun krijgt. Een ingeloot burgerforum brengt een klein maar in beginsel representatief ‘minipubliek’ bijeen om te reflecteren op een publieke kwestie en daarover een kwalitatief verfijnde publieke opinie te formuleren. Een ingeloot burgerforum berust op vertrouwen in oecumenisch samenkomen en overbruggend overleg; een binair referendum op vertrouwen in de zuiverende werking van ideeënstrijd en –concurrentie.60

| 34 |

Hoe kan men de waardenkant van zulke uiteenlopende participatiepraktijken bloot leggen? Ik hanteer hieronder een vijfslag voortkomend uit mijn boek Rethinking democratic innovation alsook het project ‘Revitalized democracy for resilient societies’.63 In Tabel 1 onderscheid ik democratische input-, throughput-, output- en systeemwaarden, verwijzend naar de kernwaarden van inclusie, behoorlijkheid, effectiviteit, veerkracht en tegenmacht. Ik benoem hierin de bijbehorende desiderata, alsook de vragen die zich laten stellen als men een praktijk op democratische waarde wil schatten. Tabel 1 democratische kernwaarden Input – ‘inclusie’ Desiderata Inclusie, openheid, toegang, deelname, representatie, diversiteit, medezeggenschap.

Aan de meer deliberatieve of kwalitatieve kant van het spectrum staan naast het burgerforum ook de klankbordmeeting en de praktijk van crowdsourcing. De klankbordmeeting staat voor een bredere categorie van praktijken gefocust op het verbaal uitwisselen van informatie, input en feedback omtrent publiek beleid. Hierbij geldt in beginsel een brede, open uitnodiging. Door mondelinge en soms ook (aanvullende) schriftelijke communicatie worden uiteenlopende zienswijzen en stellingnamen onder woorden gebracht. Hoewel er een directe wisselwerking kan plaatsvinden tussen beleidsmakers en geconsulteerd publiek zijn de rollen van consulterende en geconsulteerde formeel scherp gescheiden. Crowdsourcing is in het buitenland al vaker ingezet op nationaal niveau, en is ook op rijksniveau in Nederland toepasbaar. Bij deze categorie van praktijken gaat het om het poolen van uiteenlopende zienswijzen en stellingnamen, vaak in de vorm van digitale commentaren en reacties daarop. In principe mag iedereen meedoen die iets te melden denkt te hebben, maar omdat de focus vaak concreet is (aanpassing van verkeerswetgeving in Finland bijvoorbeeld) is zelfselectie van de ‘willing and able’ (inhoudelijke liefhebbers) sterk aanwezig.61

Throughput – ‘behoorlijkheid’ Desiderata Behoorlijk proces, procedurele rechtvaardigheid, transparantie, motivatie, verantwoording, reflectiviteit (considered judgement).

Vragen Wat is de kwaliteit van het proces, hoe fair en verantwoord? Is duidelijk waar mensen op aan kunnen tijdens en na het proces? In hoeverre wordt men in staat gesteld te leren van uiteenlopende perspectieven en kennisposities?

Output – ‘effectiviteit’ Desiderata Effectieve doorwerking in politiek, beleid, uitvoering, werkzaamheid, probleemoplossing, impact (delivery).

Vragen Komt er een concreet besluit uit, met tastbare consequenties? Hoe effectief is de uitkomst in de ogen van deelnemende burgers, niet-deelnemende burgers en politieke autoriteiten? Draagt het bij aan maatschappelijke waardecreatie of probleemoplossing?

Systeem – ‘veerkracht’

Aan de meer plebiscitaire of kwantitatieve kant van het spectrum staan naast het referendum ook de publiekspeiling en het (formeel) burgerinitiatief. De publiekspeiling staat voor een ruimere categorie van praktijken gericht op het kwantitatief inzichtelijk maken van de spreiding van ideeën en gevoelens in de samenleving rond bepaalde publieke kwesties. Om een representatief beeld te verkrijgen moet een respons worden verkregen van een relatief ruime aselecte steekproef – een aanmerkelijk ruimere steekproef dan die waarmee een ingeloot burgerforum doorgaans werkt. Burgerinitiatief duidt op nationaal niveau in Nederland op de mogelijkheid om handtekeningen te verzamelen voor een bepaalde kwestie, waarmee bij een voldoende groot aantal handtekeningen en onder bepaalde voorwaarden behandeling van de kwestie

Voor de fijnproevers: de zes praktijken zijn geabstraheerde representanten van bredere categorieën of ‘families’ van praktijken die behalve grote familiegelijkenissen ook specifieke eigenaardigheden kennen; het voert te ver om die hier met alle vertakkingen en detailnuances weer te geven. Praktijken die sterk lokaal gericht zijn, zoals bijv. Participatief Begroten (PB) en het Uitdaagrecht, blijven hier ook buiten beschouwing. 59 Voor een veel ruimere behandeling van deliberatieve versus plebiscitaire – op ‘praten’ versus op ‘tellen’ gerichte – democratische innovaties zie F. Hendriks, Rethinking Democratic Innovation: Cultural Clashes and the Reform of Democracy, Oxford University Press, 2023. Over ‘counters’ versus ‘talkers’ zie ook J. Susskind, Future Politics: Living Together in a World Transformed by Tech, Oxford University Press, 2018. 60 Over het contrast tussen deliberatieve burgerfora en binaire referenda zie o.a. LeDuc, L., Referendums and deliberative democracy. Electoral Studies, 2015, 38: 139–148; I. Witting, C. Wagenaar, F. Hendriks, Improving Referendums with Deliberative Democracy, International Political Science Review, 2023, online first. 61 Over de inzet van klankbordmeetings, crowdsourcing en aanverwante werkvormen gericht op het uitwisselen en poolen van verbale commentaren, zie o.a. Nabatchi, T., M.

Leighninger, Public Participation for 21st Century Democracy, Jossey Bass, 2015; Noveck, B., Smart Citizens, Smarter State: The Technologies of Expertise and the Future of Governing, Harvard University Press, 2015.

Vragen Hoe open is de praktijk voor deelname van een diverse groep, hoe open voor verschillende soorten input? Hoe divers is de deelnemersgroep, en hoe representatief is deze voor alle burgers en belangen? .

Desiderata Investering in systemische veerkracht, collectief handelingsvermogen (‘leerschool democratie’), sociaal-politiek kapitaal, vertrouwen in democratisch handelen, burgerschap (civic culture).

Empirische vragen Draagt de praktijk bij aan centrale burgerschapsvaardigheden, gevoel van betrokkenheid bij de publieke zaak, vertrouwen in democratisch handelen en collectief vermogen? Alleen bij deelnemers of ook bij niet-deelnemers?

Systeem – ‘tegenmacht’ Desiderata Investering in systemische tegenmacht, democratisch tegenwicht, checks & balances, countervailing powers & responsibilities.

Empirische vragen Draagt de praktijk bij aan systemische tegenmacht, checks & balances, begrip van en voor de grenzen van collectieve besluitvorming en staatsmacht (legitimiteit van tegendemocratie).

58

62

63

Over publiekspeilingen, handtekeningen/burgerinitatieven en aanverwante werkvormen gericht op het turven en aggregeren van publieke stemmingen, zie o.a. C. Bochel, Petitions Systems: Contributing to Representative Democracy?, Parliamentary Affairs, 2013, 66, 4: 798–815; A.J. Berinksky, Measuring public opinion with surveys, Annual Review of Political Science, 2017, 20: 309-329; F. Hendriks, Unravelling the New Plebiscitary Democracy, Government & Opposition, 2021, 56, 4, pp.615–39. Zie F. Hendriks, op cit., 2023: 129-152; A. Michels, F. Hendriks, C. van Ham, Democratische innovaties: een verkenning van de aanbodkant en de relevante criteria, Startnotitie tbv REDRESS, 2021. Formuleringen in Tabel 1 licht aangepast.

| 35 |

Tabel 2 Democratische waarden en participatiepraktijken op nationaal niveau Praktijken

Ingeloot burgerforum

Klankbordmeeting

‘deliberatief’ <==

Crowdsourcing

Publiekspeiling

‘praten’ <==

==> ‘tellen’

Formeel burgerinitiatief

Nationaal referendum ==> ‘plebiscitair’

Waarden. Input – ‘inclusie’ Inclusie, openheid, toegang, deelname, representatie, diversiteit, medezeggenschap.

Throughput – ‘behoorlijkheid’ Behoorlijk proces, procedurele rechtvaardigheid, transparantie, motivatie, verantwoording, reflectiviteit (considered judgement). Output – ‘effectiviteit’ | 36 |

Effectieve doorwerking in politiek, beleid, uitvoering, werkzaamheid, probleem­ oplossing, impact (delivery). Systeem – ‘veerkracht’ Investering in systemische veerkracht, collectief handelings-vermogen (‘leerschool democratie’), sociaal-politiek kapitaal, vertrouwen in democratisch burgerschap (civic culture). Systeem – ‘tegenmacht’ Investering in systemische tegenmacht, democratisch tegenwicht, checks & balances, countervailing powers & responsibilities.

+/- gelijke kans op inloting; maar zelfselectie bedreigt representativiteit +  ruimte voor verschillende perspectieven om aan bod te komen -  overgroot deel maxipubliek staat per definitie buiten minipubliek -  signaal minipubliek niet vanzelfsprekend gehoord of serieus genomen.

+/- in principe vrije toegang voor iedereen; open uitnodiging met element van (zelf)selectie +/- doorgaans vrije spreekruimte; maar gestuurd door agenda en beperkte spreektijd bij grotere deelname -  versnipperd signaal; ontvangst afhankelijk van beleidsmaker.

+/- focus op massa (crowd); geen prioriteit bij demografische representativiteit +/- inclusie van ‘willing and able’ op een concreet beleidsdomein digitaal gefaciliteerd; sterk element van (zelf) selectie -  versnipperd signaal; ontvangst afhankelijk van beleidsmaker.

+ iedereen  kan op gelijke voet meetellen (en/of zelf een eenvoudige poll organiseren) +/- uitvraag kan genuanceerd zijn; maar focus vaak op grote gemene deler +/- uitvraag ruimer en signaal duidelijker (minder ‘zacht’) dan meeste praatvarianten; maar minder dan bij referenda of verkiezingen.

+ iedereen  kan op gelijke voet mee ondertekenen en/of zelf handtekeningeninitiatief entameren - handtekeningenactie per definitie eenzijdig; tegenstanders niet uitgenodigd (moeten eigen initiatief starten) +/- participatie ruimer en signaal duidelijker dan meeste praatvarianten, maar minder dan bij referenda/verkiezingen.

+ iedereen  kan op gelijke voet meedoen, meepraten, meestemmen - focus op meerderheid; minder sensitief voor minderheidsperspectieven +/- participatie geringer dan bij algemene verkiezingen, maar veel groter dan bij burgerfora en andere praatvarianten + publiek signaal luid en duidelijk hoorbaar.

sterke nadruk op respectvolle +  communicatie, gemotiveerd en verantwoord handelen veel aandacht voor kennisontwikkeling, +  facilitering, moderatie -  risico van sociale conformeringsdruk binnen miniforum.

+/- enige moderatie doorgaans aanwezig; verschil meer/minder mondigen moeilijk te voorkomen +/- informatie vaak overheidsbepaald; ruimte voor rivale informatie wisselend -  vaker om de beurt zenden dan reflectieve deliberatie.

+/- focus op vrije toevoer van digitale ‘comments and reactions’; niet zozeer op correct, diepgaand, gemodereerd publieksdebat +/- informatiepositie minder beleidsof overheidsbepaald; ook minder gefaciliteerd.

+/- verantwoorde survey-methoden voorhanden; maar niet altijd helder gebruikt (convenience/ straw polling) +/- aandacht voor breed gespreid opinielandschap (‘survey’); soms sturende insteek - weinig aandacht voor reflectie, uitwisseling opinies.

+ formeel  proces redelijk geprotocolleerd, overzichtelijk en controleerbaar - partijdige werving aan één kant van het debat; - weinig aandacht voor dialoog en ‘hearing the other side’ .

+ referendum  stimuleert maatschappelijk en mediadebat door hoge attentiewaarde - deelnemersveld te groot om intensief bij te scholen of te modereren - debat kan (bi)polariseren in een ‘dialogue of the deaf’.

+ genuanceerde uitkomst/propositie mogelijk - meest creatieven blijven wellicht buiten ingeloot burgerforum +/- kleinschalig, overzichtelijk werkmodel; meer op reflectie dan creatie gericht.

-

 doorgaans gericht op verstrekken en ophalen van informatie; niet op het realiseren van een vernieuwende uitkomst/propositie +/- kans op verrijking met ongehoorde input/feedback; ook risico van vervliegen in veelheid van signalen.

+ sterke  gerichtheid op verbeterd ontwerp en sterkere propositie; ‘pooling of the willing and able’ -/+ risico van afficionado bias (‘policy buffs’) in co-productie; gecompenseerd door digitale verbreding van de ‘crowd’ .

-

 focus op publieke opinie omtrent kwestie of ontwikkeling; niet op het realiseren van een vernieuwende uitkomst/ propositie grote vrijheid politiek/beleidsmaker bij doorwerking /vertaling cijfers en percentages naar praktijk.

-/+ focus vaak op agenderen zorgpunt; vernieuwend idee propageren ook mogelijk - doorwerking/vertaling afhankelijk van politieke adressant, die formeel veel ruimte heeft om onder het signaal uit te komen.

+ helder  knoop doorhakkend, go/no go besluit mogelijk - ruw stuursignaal (voor/tegen) kan wringen met complexe werkelijkheid +/- efficiënte push-button besluitvorming; maar forse organisatiekosten vanwege grootschaligheid.

+ intensieve  ‘leerschool democratie’ + deliberatie van onderop vergroot mogelijk democratische legitimiteit besluit -/+ investering in samenwerking beperkt zich tot kleine steekproef; ripple effects mogelijk.

+/- extensieve ‘leerschool democratie’ +/- aandacht voor input en feedback vergroot mogelijk draagvlak voor beleidsmakers, maar ‘klankborden’ kan afstand tussen politiek en publiek (kloof) manifest maken.

+/- extensieve ‘leerschool democratie’ +/- ongepland publieksadvies kan veerkracht systeem voeden, maar afgetapte ‘crowd’ vervliegt na gedane zaken.

-

 investering in democratisch ethos/burgerschap zeer dun en kortstondig +/- vinger aan de pols van samenleving kan veerkracht systeem voeden, maar publiek is louter statistisch construct.

+/- ‘leerschool democratie’ voor (kleine groep) initiatiefnemers, veel minder voor het brede publiek dat een handtekening zet +/- ongevraagd publieksadvies kan veerkracht systeem voeden, maar handtekeningen geven weinig binding.

+/- collectief leereffect van referendum relatief breed, maar ook relatief dun (vraagt weinig van velen) + legitimiteit van besluit waar alle burgers over mee hebben mogen stemmen mogelijk groot (als opkomst hoog genoeg is) - risico van opgeklopte verdeeldheid in burgersamenleving.

+ burgerforum  kan gevestigde macht corrigeren met alternatieve voorstellen - tegenmacht minipubliek constitutioneel onbestemd (wie/wat krijgt hier wat te vertellen?) - minipubliek zelf niet aanpreekbaar/ afrekenbaar op implicaties.

+/- klankbord kan tegenwicht bieden, maar vaak versnipperd en niet vanzelfsprekend gebundeld -/+ werkvorm is puur consultatief, met als voordeel dat dit goed duidelijk gemaakt kan worden.

-

+/- publiekspeiling kan tegengeluid bieden, maar afhankelijk van flankerende pressie -/+ werkvorm is puur consultatief, met als voordeel dat dit goed duidelijk gemaakt kan worden.

+/- collectief handtekeningenprotest kan tegengeluid bieden, maar afhankelijk van flankerende pressie - kwetsbaar voor repliek dat handtekeningenprotest maar één kant meeneemt en geen afwegingsfunctie omvat.

+ binair referendum kan gevestigde macht corrigeren met een tegenstemmende meerderheid + constitutioneel helder wie hier tegenwicht geeft: integraal electoraat/kiezersvolk. - kiezersvolk zelf niet aanspreekbaar/afrekenbaar op vervolg en implicaties.

 minder aandacht voor tegenmacht dan voor poolen van scheppende macht.

Toelichting: Tabel 2 biedt een illustratie van de variëteit aan participatiepraktijken hanteerbaar op rijksniveau en van de uiteenlopende implicaties in termen van democratische kernwaarden. De zes praktijken zijn gekozen vanwege hun uiteenlopende posities op het spectrum van meer deliberatieve versus meer plebiscitaire participatievormen en representeren bredere categorieën of ‘families’ van praktijken. De zes praktijken zijn geabstraheerd voorgesteld en doordacht op hun implicaties voor de vijf democratische kernwaarden. Wat in de cellen staat moet niet deterministisch maar probabilistisch worden begrepen (zie hoofdtekst hierover).

-

| 37 |

De zes participatiepraktijken die ik eerder noemde – van het ingelote burgerforum aan de deliberatieve kant tot aan het binaire referendum aan de plebiscitaire kant van het spectrum – verhouden zich heel verschillend tot deze kernwaarden. In Tabel 2 heb aangegeven wat de in algemene zin te verwachten, als het ware ingebouwde, implicaties van deze participatiepraktijken zijn voor de vijf democratische kernwaarden. Wat in de cellen staat moet niet deterministisch maar probabilistisch worden begrepen. Het is gezien de uiteenlopende aard van de praktijken bijvoorbeeld te verwachten dat een burgerforum sterkere kaarten heeft op het vlak van statistische representatie en overbruggende deliberatie dan een formeel burger­initiatief dat erop gericht is alleen de publieke steun voor een specifiek standpunt te aggregeren; of dat een binair referendum sterker staat op het punt van systemische tegenmacht dan een klankbordgroep waarvan het publieke signaal veel minder scherp en geconcentreerd wordt opgewerkt. In hoeverre en op welke wijze ingebouwde waarschijnlijkheden daadwerkelijk worden gerealiseerd in termen van input-, output-, throughput- en systeemwaarden wordt natuurlijk beïnvloed door de specifieke uitwerking en inbedding van een participatiepraktijk in een bepaalde tijd en ruimte.