essaybundel-burgerparticipatie-op-nationaal-niveau-def

Burgerparticipatie op nationaal niveau Essaybundel met reflecties uit wetenschap en praktijk

Geerten Boogaard Frank Hendriks Will Tiemeijer Nanke Verloo Kennisknooppunt Participatie

Inhoudsopgave 1

Inleiding

5

2

Strategische verkenning burgerparticipatie op nationaal niveau

8

3

Institutionele inbedding van nationale burgerparticipatie

24

4

Waardevolle burgerparticipatie: een voorzet 

32

5 Wat willen de mensen zelf? Een gedragswetenschappelijk perspectief op burgerparticipatie43

De essays in deze bundel zijn geschreven in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bij de auteurs. De inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

6

Politiek en ambtelijk vakmanschap voor echte burgerbetrokkenheid

55

7

Participatie op Rijksniveau: een ambtelijke praktijkreflectie

66

1 Inleiding Inleiding

1

Inleiding

1.1

Een strategische verkenning naar burgerparticipatie op nationaal niveau

‘Een vitale democratie beweegt mee met zijn tijd en heeft goede en voor eenieder toegankelijke verbindingswegen tussen inwoners en bestuur. Iedere stem telt en doet ertoe, bij verkiezingen en tussen verkiezingen in. In het verlengde van het coalitieakkoord versterkt dit kabinet daarom burgerparticipatie en burgerinitiatieven op nationaal en decentraal niveau.’1 Het kabinet wil burgers beter betrekken bij keuzes en vragen rond grote en urgente maatschappelijke transities en mogelijkheden vergroten voor invloed en zeggenschap. Dat kan met vernieuwende vormen van burgerparticipatie, zoals burgerfora. Het credo daarbij is: doe het goed, of doe het niet. Het succes van burgerfora en andere vormen van nationale participatie valt of staat bij verwachtingenmanagement en heldere randvoorwaarden vooraf, zoals gedegen inbedding in het parlementaire proces en helderheid over de opvolging. De bijhorende verkenning die Berenschot op verzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uitvoerde, concludeert dat in de afgelopen jaren door het Rijk is geëxperimenteerd met een brede waaier aan vormen van nationale participatie. Burgerfora, burgerdialogen, burgerpanels, digitale participatie en Participatieve Waarden Evaluaties (PWE): aan variatie geen gebrek.2 |5|

Het algehele beeld blijft echter gefragmenteerd, zo stellen de onderzoekers. Er bestaat geen scherp beeld van het gebruik van participatie-instrumenten door de departementen. Ook worden verschillende definities gebruikt van participatie en verschilt de aandacht ervoor per departement. De aanbeveling luidt om tot een rijksbrede, doordachte positie ten aanzien van participatie te komen. Deze aanbeveling wordt niet gedaan in een vacuüm, maar kan worden bezien in de context van een groter wordende roep om visie in beleid voor nationale participatie en democratische vernieuwing. Het SCP roept in een recente kennisnotie bijvoorbeeld op tot een brede discussie over de bijdrage van burgerfora en andere democratische vernieuwingen aan het verbeteren van de werking van de representatieve democratie.3 Hoogleraar vergelijkende bestuurskunde Frank Hendriks bepleit een hybride aanpak van democratische innovatie, in plaats van wat hij ziet als geïsoleerd inzetten op losse instrumenten.4

1.2 Deze verkenning Deze strategische verkenning beoogt aan de strategische positie van het Rijk een bijdrage te leveren. Het brengt de huidige stand van het denken rondom participatie in nationale besluitvormingsprocessen in kaart en reikt vragen, dilemma’s en mogelijke handelingsperspectieven aan voor het Rijk. Het is daarmee geen eindproduct, maar startdocument voor reflectie. In gesprek met anderen – inwoners, collega-ambtenaren van andere departementen, politici - wetenschappers- kunnen we onze Rijksbrede positie op participatie verder doordenken en bepalen.

1 2 3

4

Kamerstuk 30184 nr. 38. Steven Blok et. al, Burgerparticipatie op nationaal niveau. Een juridische en empirische verkenning. Berenschot adviesrapport, 13 januari 2023. Franziska de Koning et al., ‘SCP-reflectie op het organiseren van burgerfora: Vier aandachtspunten vanuit het burgerperspectief’, SCP-kennisnotitie, 1 maart 2023. Frank Hendriks, ‘Slim combineren helpt democratische innovatie vooruit Waarom het in Nederland maar niet lukt met democratische vernieuwing en elders wel,’ Binnenlands Bestuur 14 september 2023.

1.3 Essays Aan 5 wetenschappers en (praktijk)experts is gevraagd om een essay te schrijven in reactie op deze verkenning. De auteurs belichten ieder vanuit een andere optiek een vraagstuk of dilemma rond het thema.

|6|

• Prof. mr. Geerten Boogaard | Hoogleraar Decentrale Overheden (Thorbecke-leerstoel), Universiteit Leiden. Geerten Boogaard gaat in op mogelijkheden tot wettelijke verankering van participatie op nationaal niveau. Vertrekkend vanuit het derde democratische ideaal van de identiteitsdemocratie, verkent hij het staatsrechtelijke landschap en o.a. een organieke wet op de Rijksoverheid. • Prof. dr. Frank Hendriks | Hoogleraar Vergelijkende bestuurskunde, Universiteit Tilburg. Frank Hendriks pleit voor variatie én selectie in de Nederlandse participatiepraktijk, met bijzondere aandacht voor het realiseren van effectieve combinaties van werkvormen. Meer grip op de meervoudigheid van burgerparticipatie en de democratische waarden die daarmee gemoeid zijn is nodig voor zinvolle doorontwikkeling van democratische innovaties. • Prof. dr. Will Tiemeijer | Bijzonder hoogleraar Gedragswetenschappen en Beleid, Erasmus Universiteit Rotterdam Will Tiemeijer benadert het fenomeen van participatie vanuit de beleving, voorkeuren, capaciteiten en leefsituatie van individuele burgers. Uitgaande van het burgerperspectief zijn er serieuze kanttekeningen te plaatsen bij de idee dat ‘meer burgerparticipatie’ altijd beter is. • Dr.

Nanke Verloo | Universitair Docent in Stedelijke Politiek en Planologie, Universiteit van Amsterdam Nanke Verloo betoogt dat echte burgerbetrokkenheid begint bij een overheid die kritisch vermogen heeft om te bepalen of, wanneer en hoe het passend is om burgers te betrekken. Ze geeft inzichten in het ambtelijk én politiek vakmanschap dat nodig is voor samenwerkingen met burgers waarin responsiviteit, improvisatievermogen en erkenning centraal staan. • Kennisknooppunt Participatie, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Het Kennisknooppunt participatie legt in haar analyse van de ambtelijke praktijk een patroon bloot van ‘interne drukte’ en behoefte aan daadkracht, wat (vaak onbedoeld) kan leiden tot vinkjes-participatie. Ze pleit voor anticyclisch participeren, waarbij de tijd kan worden genomen om in dialoog met de samenleving beleid te ontwikkelen.

2 Strategische verkenning burgerparticipatie op nationaal niveau op nationaal niveau burgerparticipatie Strategische verkenning

2 Strategische verkenning burgerparticipatie op nationaal niveau In het voorjaar van 2023 stuurde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de ‘Aanpak burgerparticipatie en burgerfora’ naar de Tweede Kamer. In de brief zet de minister de ambities uiteen voor burgerparticipatie op het nationale niveau. Het bijhorende Berenschot-rapport geeft een overzicht van ‘wat moet en wat kan’ (de regelgeving) en ‘wat gebeurt’ (de praktijk) op het gebied van participatie op nationaal niveau. Deze verkenning voegt daar ‘waarom gebeurt het’ aan toe. Hoe kijken we in Nederland naar participatie en welke doelen beoogt Rijksoverheid met nationale participatie te bereiken? Daarbij kijken we ook naar de bredere context. Hoe heeft (het denken over) participatie zich in Nederland ontwikkeld? Welke verhouding veronderstelt dat tussen burger en overheid? Hoe staan we er in Nederland voor in verhouding tot andere landen? In deze verkenning behandelen we deze vragen en verkennen we mogelijke handelingsperspectieven voor de toekomst.

2.1 Definitie

|8|

Uit onderzoek van Berenschot blijkt dat er binnen het Rijk verschillende definities van participatie naast elkaar gehanteerd worden. Daarnaast verschillen gangbare termen die medewerkers gebruiken, uiteenlopend van stakeholderbeleid tot participatie.5 Het gevolg hiervan is volgens de onderzoekers dat de discussie rondom participatie verwordt tot een ‘Toren van Babel’. Wat gezien wordt als participatie, beïnvloedt het beeld over wat er nu gebeurt én wat mogelijk de aandacht moet krijgen voor verbetering of vernieuwing.

2.1.3 In beleidsvoorbereiding, -uitvoering en -evaluatie Een belangrijkere notie is dat deze verkenning uit een overheidsperspectief vertrekt. Het gaat om vormen van burgerparticipatie, waarbij (Rijks)overheid de burger uitnodigt om invloed uit te oefenen op de besluitvorming. Dat stelt ons in deze verkenning staat te kijken naar specifieke vormen van burgerparticipatie, zoals nationale burgerfora. Dit is nadrukkelijk een beperkte opvatting van participatie. ‘Participatie’ vertrekt immers even goed vanuit de burger: die oefent invloed uit op de democratische besluitvorming. Zie bijvoorbeeld de definitie van Popering-Verkerk en Van Buuren (2019): Participatie is een proces waarbij individuen, groepen en/of organisaties invloed uitoefenen op en/of controle delen over collectieve vraagstukken, beslissingen of diensten die hen aangaan.9 Op deze manier opgevat betreft participatie een groter spectrum aan manieren waarop individuen invloed uit kunnen oefenen op de democratische besluitvorming via allerlei vormen van politieke participatie. En dat bovendien niet alleen doen op uitnodiging van de overheid, maar ook (juist) op eigen initiatief. Het werk van politicoloog Jan van Deth (2001) laat zien hoe de studie naar politieke participatie in de tweede helft van de twintigste eeuw snel is uitgebreid.

Waar in de jaren 1940 en 1950 de focus lag op stemmen en electorale participatie, omvat het tegenwoordig een veel breder repertoire aan activiteiten: denk aan het ondertekenen van petities, doneren, protesteren, een bezoek brengen aan de burgemeester. Dit suggereert dat ‘politieke participatie’ vrijwel alle aspecten van het sociale leven betreft. Met andere woorden: politieke participatie is de studie van alles geworden.10 Deze verkenning heeft die ambitie zeker niet. In navolging van de aanbevelingen van Berenschot, hanteren we hier een scherp afgebakende definitie – in het volle bewustzijn dat die een groot deel van de discussie over participatie buiten beschouwing laat.

In deze verkenning hanteren we net als Berenschot de definitie van ProDemos (2018):

2.1.4 Participatieve – representatieve democratie Een manier van beleidsvoering waarbij inwoners, individueel of georganiseerd, direct of indirect, de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid.6 Daarbij kijken we in deze verkenning uitsluitend naar participatie: • van burgers dan wel inwoners, niet van stakeholders • op nationaal niveau, niet lokaal of regionaal of Europees • in beleidsvoorbereiding, uitvoering of evaluatie.

2.1.1

Participatie van burgers, niet stakeholders

Met bovenstaande definitie en afbakening blijven specifieke vormen van burgerbetrokkenheid dus ook buiten beeld. Denk daarbij aan participatie van stakeholders, waaronder bedrijven en brancheverenigingen. Burgerparticipatie dient zich tot vormen van stakeholdersparticipatie te verhouden, maar is wel iets anders.

2.1.2 Op het nationale niveau Daarnaast kijkt deze verkenning uitsluitend naar het nationale niveau. Lokaal is in de afgelopen jaren al een rijke en veelvormige praktijk van burgerparticipatie ontstaan, daar kunnen we van leren.7 De laatste jaren is ook toenemende aandacht voor het nationale niveau. Hier spelen thema’s waar burgers over mee willen praten, zoals vergrijzing, de toekomst van de verzorgingsstaat, wonen en bouwen en de verdeling van de ruimte in Nederland.8 Daarbij moet worden opgemerkt dat dergelijke (transitie)vraagstukken zelden ophouden bij de grens. In deze verkenning moet ‘nationale participatie’ daarom worden uitgelegd mogelijkheden voor burgers om invloed uit te oefenen op nationale besluitvormingsprocessen.

5 6

7 8

Steven Blok et. al, Burgerparticipatie op nationaal niveau. ProDemos, Monitor burgerparticipatie 2018. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie (Den Haag 2018). Zie ook de Memorie van Toelichting bij het Wetsvoorstel participatie op decentraal niveau (Kamerstuk 2022-23, 36210). Josje den Ridder et al., Draagvlak voor het burgerforum. Een verkenning van de Nederlandse publieke opinie. SCP-notitie (2021).

De kabinetsvisie op participatie in een meervoudige democratie behelst dat de participatieve democratie zich tot de representatieve democratie dient te verhouden.11 Burgers kiezen elke vier jaar hun volksvertegenwoordigers in de gemeenteraad, de eilandsraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van hun waterschap. Participatie en maatschappelijk initiatief zijn daarop een waardevolle aanvulling. Het democratische speelveld is echter breder dan dat. Burgers kunnen bijvoorbeeld hun stem laten horen via protestacties of demonstraties. Deze politieke participatie is soms zelf ook drijfveer en bron bij het ontstaan van nieuwe maatschappelijke initiatieven. De visie van het kabinet is dat het aan bestuurders en volksvertegenwoordigers is om responsief te zijn op geluiden -ook kritische- uit de samenleving en deze initiatieven ruimte en vertrouwen te geven.

2.2 Hoe valt de waarde van participatie te duiden? Dàt er zoveel gebeurt op het gebied van participatie binnen Rijksoverheid, suggereert dat er een zekere waarde wordt toegedicht aan het betrekken van mensen bij de vorming van beleid. Het loont om nader uiteen te zetten hoe die waarde wordt geduid.

2.2.1 Normatief, instrumenteel en inhoudelijk In de theorievorming wordt het onderscheid gemaakt tussen normatieve, instrumentele en inhoudelijke redenen voor participatie. De normatieve reden voor participatie gaat uit van participatie als doel op zich (‘omdat het hoort’). In een democratie heeft elke burger het recht om gehoord te worden en invloed uit te oefenen op collectieve beslissingen. An sich is dat echter nog geen reden om in aanvulling op de verkiezin-

9

10 11

V. Visser, J. van Popering-Verkerk, M.W. van Buuren, ‘Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen. Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving’. Erasmus Universiteit Rotterdam (2019). Jan van Deth, ‘Studying political participation. Towards a theory of everything?’, Conference Paper (2001). Kamerstukken II 2020/21, 35 570-VII, nr. 95.

|9|

gen participatiemogelijkheden voor burgers in besluitvormingsprocessen te vergroten, door bijvoorbeeld mensen mee te laten praten in burgerfora. De aanname die hieronder ligt, is dat de democratie gebaat is bij nieuwe verbindingswegen tussen burger en overheid, en dat de overheid zich in moet spannen om die verschillende vormen van inspraak mogelijk te maken.

Commissie eind 2023 haar Defense of Democracy package, met een aanbeveling om randvoorwaarden te stellen aan participatie in publieke besluitvormingsprocessen.

Reflectievragen Hoe draagt participatie bij aan democratische waarden? Hoe geeft participatie bijvoorbeeld meer invloed aan meer inwoners in beleid en besluitvorming?

Vanuit dit perspectief vertrokken, zou participatie idealiter bijdragen aan democratische waarden. In haar studie van 2011 onderscheidt bestuurskundige Ank Michels 5 manieren waarop burgerparticipatie kan bijdragen aan democratische waarden. Burgerparticipatie: • geeft burgers zeggenschap in besluitvorming (invloed); • geeft individuele burgers een stem in het beleidsproces (insluiting); • leidt tot meer democratische vaardigheden en meer politieke betrokkenheid; • leidt tot rationele beslissingen op basis van uitwisseling van argumenten (deliberatie); • en vergroot de legitimiteit van beslissingen (legitimiteit). Daarnaast onderscheidt Leyenaar instrumentele redenen voor participatie (‘omdat het iets oplevert’). Het vertrekpunt hier is dat participatie bijdraagt aan efficiënte en effectieve beleidsvorming. Een argument voor participatie zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat het conflicten voorkomt door in een vroeg stadium mensen bij beleidsvorming te betrekken. Ten slotte zijn er inhoudelijke redenen voor participatie. De achter­ liggende gedachte is dat burgers bij kunnen dragen aan de kwaliteit van de besluitvorming, vanuit hun ‘expertise’ als burger.

| 10 |

Politicologe Monique Leyenaar betoogt dat over de normatieve waarde van participatie in de regel overeenstemming bestaat, namelijk dat participatie goed is voor de democratie. De kwalitatieve of inhoudelijke waarde van participatie is meer betwist, niet iedereen is het er immers over eens dat beleid gebaat is bij de expertise van ‘leken’. De instrumentele waarde van participatie is het meest bediscussieerd. Deze vertrekt namelijk vanuit de gedachte dat participatie bijdraagt aan draagvlak en legitimiteit van beleid. Ze schetst hier de spanning tussen de opvatting dat de legitimiteit van beleid gebaat is bij burgerparticipatie enerzijds, en het idee dat alleen verkiezingen beleid kunnen legitimeren anderzijds.12

In hoeverre is de overheid als initiatiefnemer ontvankelijk voor de inbreng en invloed van burgers? Wat als er naar idee van de initiatiefnemer n.a.v. participatie onhaalbare of ongewenste adviezen uit voortkomen?

2.3 Hoe heeft beleid ten aanzien van participatie zich ontwikkeld in Nederland? De laatste jaren is de aandacht voor burgerparticipatie in nationale besluitvorming toegenomen, zowel binnen beleid als de wetenschap. Burgerparticipatie is echter geen 21e-eeuwse uitvinding, de geschiedenis van (nationaal) participatiebeleid gaat zeker een halve eeuw terug. In het algemeen wordt de democratiseringsgolf van de jaren ’60 en ’70 genomen als startpunt van het denken over betrekken van inwoners bij beleid in termen van ‘participatie’. Sindsdien heeft het beleid en denken over participatie zich ontwikkeld. | 11 |

2.3.1 Drie generaties burgerparticipatie In de theorievorming worden 3 generaties burgerparticipatie onderscheiden: formele inspraak vanaf de jaren ’6015, de verbreiding van interactief bestuur en coproductie vanaf de jaren ’90, en de opkomst van informeel burgerinitiatief en doe-democratie vanaf de eeuwwisseling.16 Daaraan kan de zogenaamde deliberatieve golf als vierde generatie toegevoegd worden.

2.2.2 Tussen theorie en praktijk Hoewel de normatieve waarde in theorie het minst omstreden is (wie kan erop tegen zijn dat mensen vrijwillig meedenken en -doen in participatietrajecten van de overheid, en daarmee bijdragen aan democratische waarden?), ligt het in praktijk vaak een stuk ingewikkelder. Zo is er het bekende fenomeen van oververtegenwoording van de able and willing in participatietrajecten. Ook aan de output-kant schuurt het, want de opvolging van resultaten door politiek en bestuur is vaak omgeven door vrijblijvendheid. Dit alles roept de vraag op: wiens invloed en zeggenschap wordt vergroot door nieuwe vormen van participatie op nationaal niveau? En is daar überhaupt sprake van, als het in veel gevallen aan gedegen opvolging door politiek en bestuur ontbreekt?

In het overzichtelijke en veelgebruikte schematische overzicht van Lenos et al (2006) vervangen de generaties elkaar niet, maar vullen ze elkaar aan:

Wat?

Wanneer.

1e generatie

Inspraak. Door mondige burgers afgedwongen mogelijkheid te reageren op beleid gemaakt door de overheid. Is vervolgens wettelijk vastgelegd recht geworden.

Jaren ’60 tot nu toe.

Uit visiedocumenten, handreikingen en Kamerbrieven blijkt dat er binnen het Rijk een uitgebreid vocabulaire is ontstaan om de waarde van participatie te duiden.13 De vraag is of hetzelfde geldt voor het scheppen van realistische verwachtingen bij participatie. Dat vereist een andere terminologie: een van randvoorwaarden, uitgangspunten en principes. Zo pleit de Kabinetsaanpak burgerparticipatie en burgerfora voor het vooraf stellen van randvoorwaarden vormen van participatie op nationaal niveau, zoals burgerfora. En niet voor niets is de voornaamste inzet van de EU en de Raad van Europa (RvE) op dit vlak het formuleren van standaardprincipes, en het aanzetten van lidstaten daartoe. Zo nam de RvE in het najaar van 2023 de aanbeveling aan om gezamenlijk de principes van deliberatieve democratie te onderschrijven, uiteenlopend van gelijke representatie tot inbedding in een juridisch kader.14 In dezelfde geest publiceerde de Europese

2e generatie

Interactieve beleidsvorming en coproductie. burgers krijgen in vroege fase gelegenheid het beleid mede vorm te geven.

Begin jaren ‘90 tot nu toe.

3e generatie

Burgerinitiatief en uitdaagrecht.

Begin van deze eeuw tot nu toe.

4e generatie

Deliberatieve golf: Burgerfora.

2006 tot nu toe?

12 13

14

Monique Leyenaar, ‘De waarde van burgerparticipatie’, Breed, K.; Haeften, M. van (ed.), Het wegen van publieke waarden (2009). Zie bijvoorbeeld de rapporten, visiedocumenten en Kamerbrieven die Berenschot analyseert in haar onderzoek, waaronder Kijk op Europa (BZ), Inzichten over burgerparticipatie bij nationale visievorming (IenW), Handreiking Bewonersparticipatie bij de inrichting van een gezonde leefomgeving (RIVM) Kamerbrief over Burgerbetrokkenheid bij de energietransitie (Kamerstuk 32 813, nr. 1231) (EZK). Recommendation CM/Rec(2023)6 of the Committee of Ministers to member States on deliberative democracy (Adopted by the Committee of Ministers on 6 September 2023 at the 1473rd meeting of the Ministers’ Deputies).

Tabel 1 Drie generaties burgerparticipatie vanaf de jaren ’70 tot heden. Naar: Lenos et al (2006).

In de jaren ’60 deed het fenomeen ‘inspraak’ zijn intrede beleid en wetgeving, te beginnen in het ruimtelijke domein. De Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van 1965 maakte wettelijke inspraak voor belanghebbenden mogelijk. De wet biedt burgers en belangengroepen mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen tegen bestuur- en bestemmingsplannen. Op gemeentelijk niveau werd inspraak in deze periode vooral nog

15

16

Lenos et al. Beginnen hun analyse in de jaren ’70, maar onderzoek van o.a. Universiteit Twente laat zien dat het fenomeen inspraak al in de jaren ’60 zijn intrede deed in het domein van ruimtelijke ordening. Zie: F. Coenen, R. van de Peppel, J. Woltjer, ‘De evolutie van inspraak in de Nederlandse planning’, Beleidswetenschap (2001:4). S. Lenos, P. Sturm, R. Vis, Burgerparticipatie in gemeenteland. Quick scan van 34 coalitieakkoorden en raadsprogramma’s voor de periode 2006 – 2010 (Amsterdam 2006).

opgevat als een techniek voor consultatie (en evt. protestacties te voorkomen dan wel bezweren).17 Ook op gebied van medezeggenschap werd nieuwe regelgeving aangenomen, zoals de Wet OR van 1971.18 Waar ‘inspraak’ tot deze periode nog beperkt was tot de mogelijkheid te reageren op vrijwel afgeronde plannen van de overheid, zagen de jaren ’90 de opkomst van coproductie en ‘interactief beleid’. Het functioneren van de klassieke inspraakprocedures van de jaren ‘70 werd ter discussie gesteld. Het dominante discours rondom participatie verschoof en benadrukte dat besluitvorming in interactie tussen betrokken partijen tot stand komt.19 Formele inspraak werd gecombineerd met informeel overleg in een vroeg stadium.20In het fysieke domein zijn de open-planvormingsprocessen van Rijkswaterstaat een goed voorbeeld. De derde generatie burgerparticipatie kan worden samengevat als de ‘doe-democratie’, naar de gelijknamige nota uit 2013. Rond de eeuwwisseling kreeg burgerparticipatie in de vorm van initiatieven van burgers toenemende beleidsaandacht. Hierbij zijn de rollen ten opzichte van inspraak en interactieve beleidsvorming omgedraaid: de burger initieert, de overheid participeert.21 Deze vorm van participatie verhoudt zich minder goed tot de definitie die we in deze verkenning aanhouden, namelijk het participeren van burgers in nationale beleidsvorming, op uitnodiging van de overheid.

De handelingsperspectieven die in deze verkenning worden aangereikt hebben dan ook in eerste instantie betrekking op de manieren waarop de overheid haar participatie beter kan organiseren. Dit neemt niet weg dat de overheid zich te verhouden heeft tot initiatief uit de samenleving. De verschillende rollen die de overheid daarin kan aannemen, werden onlangs in beeld gebracht door de VU in het in opdracht van BZK geschreven rapport: Burgercollectieven in Nederland. Een conceptuele en empirische verkenning (2024).22

2.3.2 Een nieuwe generatie? | 12 |

De historische analyse van Lenos is geschreven in 2006 en houdt daar op, de ontwikkelingen op gebied van participatie zijn ondertussen doorgegaan. In de internationale literatuur is recent veel aandacht voor deliberative democracy, een parapluterm waar deliberatieve vormen van democratie en participatie onder wordt geschaard.23 De OECD bracht de recente toename aan ‘representatieve deliberatieve processen’ in beeld in haar veel geciteerde rapport Catching the Deliberative Wave.24 De meest uitgewerkte vorm hiervan is het burgerforum of citizens’ assembly, waarbij zo’n 150 gelote burgers met elkaar in beraad gaan over een maatschappelijk vraagstuk. Dit past binnen de wat bestuurskundigen en politicologen de deliberative turn noemen, die al in de jaren ’90 inzette. Onderliggende bed rock agreement van het deliberatieve democratie discours is dat communicatie de hoeksteen is van het democratische proces, in plaats van de aggregatie van (vaststaande) voorkeuren.25 Breder wordt ook wel gesproken over ‘democratische innovaties’, instrumenten die gericht zijn op het vergroten van de deelname van burgers aan politieke besluitvorming. Stephen Elstub en Oliver Escobar laten zien dat het gebruik van de term democratische innovaties vanaf de jaren 2010 een vlucht heeft genomen in de academische literatuur.

Toch wordt het vaak nog gebruikt als verzamelterm voor een breed scala aan instrumenten. Denk aan burgerbegrotingen, burgerjury’s, deliberatieve polls, referenda, town hall meetings, online burgerplatforms, e-democracy, etc. Ze pleiten voor een nieuwe ‘typologie’ van democratische innovaties, in te delen in 5 ‘families’: mini-publieken, participatief begroten, referenda en burgerinitiatieven, collaborative governance en digitale participatie.26

Coenen, ‘De evolutie van inspraak in de Nederlandse planning’. P.F. van der Heijden et. al, Medezeggenschap: Ontwikkelingen in de 21e eeuw. SER-notitie (2012). 19 Sonja van der Arend, ‘Het verhaal van interactief beleid’, in: Arend, Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten. Interactief beleid en de rolverdeling tussen overheid en burgers in de Nederlandse democratie (Utrecht 2009). 20 Coenen, ‘De evolutie van inspraak in de Nederlandse planning’. 21 Frank Hendriks et. al, Actief burgerschap. Lijnen in de literatuur (Utrecht 2013). 22 René Bekkers, Theo Schuyt, Job Suijs, Burgercollectieven in Nederland: een conceptuele en empirische verkenning. Rapport over burgercollectieven in opdracht van het Ministerie van BZK (2024). 23 Frank Hendriks, Julien van Ostaaijen, Inspiratiebronnen en kwaliteitseisen voor toekomstbestendig stadsbestuur: binnengemeentelijk bestuur en democratische vernieuwing in vier buitenlandse steden. Essay (Tilburg 2020). 24 OECD, Catching the Deliberative Wave. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions (2020). 25 Frank Hendriks, ‘Democratic innovation beyond deliberative reflection: the plebiscitary rebound and the advent of action-oriented democracy’, Democratization (2019).

26 Stephen Elstub en Oliver Escobar, ‘A Typology of Democratic Innovations’, Paper for the Political Studies Association’s Annual Conference, 10th -12th April 2017, Glasgow 2017. 17

18

2.3.3 Ontwikkeling wet- en regelgeving Veranderingen in denken over participatie hebben in Nederland nooit echt geleid tot aanpassingen in het institutionele raamwerk. André Krouwel betoogt in het WRR-rapport Staat van de democratie uit 2004 dat op vier amendementen na (invoering van het fenomeen inspraak en de komst van de Ombudsman in de jaren ’60 en ’70, het raadgevende referendum in de jaren en vormen van interactieve beleidsontwikkeling in de jaren ’90) de democratische innovaties op nationaal niveau uitbleven.27 Twee jaar na publicatie vond het eerste nationale burgerforum plaats, in 2006. Heden staat er op Rijksniveau op gebied van participatie weinig gecodificeerd in algemene wet- en regelgeving, zo laat het onderzoek van Berenschot zien. Enkele beginselen zijn te onderscheiden, denk aan het petitierecht en de uniforme openbare voorbereidings­procedure (UOV), die burgers in staat stelt zienswijzen in te dienen.28

2.3.4 Van inspraak tot democratische innovatie Deze geschiedenis laat in vogelvlucht zien hoe de terminologie en het beleidsdiscours over participatie de afgelopen jaren veranderd is. Dit hint ook op een verandering in denken over participatie. Waar met ‘inspraakmogelijkheid’ en ‘democratische innovatie’ misschien hetzelfde bedoeld wordt, lichten beide termen wel verschillende aspecten uit. Een historische constante is dat uitdagingen voor de representatieve democratie een voedingsbodem creëren voor reflectie over de toekomst van het democratisch bestuur. Zo laat historisch onderzoek zien dat de democratische crises van de jaren ’40, ’60 en ’80 veranderende verwachtingen van burgers in de democratie teweegbrachten, en daarmee ook opvattingen over participatie en actief burgerschap.29 Dit is ook weer zichtbaar in het huidige discours rondom ‘democratische innovaties’, die vaak geduid worden als een mogelijkheid om representatieve democratieën nieuw leven in te blazen en het sociale en politieke vertrouwen te vergroten. Daarbij zien we de laatste jaren nadrukkelijk aandacht voor het belang van de institutionele en politieke inbedding van participatie. Bezorgdheid richt zich op afnemende politieke steun en veranderende patronen van politieke participatie.30

2.4 Burgerparticipatie als democratisch repertoire In beleid, wet- en regelgeving zien we dus in de recente geschiedenis verschillende ontwikkelingen op het gebied van participatie en burgerbetrokkenheid. Het concept ‘democratische repertoires’ kan helpen bij het historisch duiden van deze veranderingen. Politiek historicus Wim van Meurs doelt hiermee op het geheel aan opvattingen en praktijken van democratie, en hoe die in de loop van de tijd in beweging zijn.31 Hij bouwt hiermee voort op het werk van Charles Tilly, die het concept ‘repertoire’ in de politieke geschiedenis introduceerde als kritiek op de statische visie op democratie als enkel het geheel aan formele regels en instituties. In plaats daarvan pleitte hij voor een academisch debat over de vorm (en daarmee veranderlijkheid) van de democratie. In de geest van Tilly zouden we burgerparticipatie en inspraak ook als ‘democratisch repertoire’ kunnen beschouwen, dat sinds de jaren zestig steeds dominanter is geworden, maar ook verschillende verschijnings­ vormen heeft gekend. Dit repertoire van participatie en inspraak vormt een duidelijke breuk met het de jaren vijftig. In deze periode was het democratisch ideaal dat van de volgzame burger.

Dit is wat historicus Wim de Jong het ‘disciplineringsrepertoire’ noemt.32 In zijn standaardwerk over de verzuiling schrijft Tilly’s tijd­ genoot Arend Lijphart over de ‘lijdelijkheid’ van de wederopbouw-generatie. Stemmen bij verkiezingen kon

André Krouwel, ‘Semi-directe consensusdemocratie. Zes voorstellen voor democratische innovatie en verdieping in Nederland, In: E. R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.), De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. WRR-rapport (2004). 28 Steven Blok et. al, Burgerparticipatie op nationaal niveau. 29 Zie o.a. Wim van Meurs, ‘Democratische repertoires’, en Wim de Jong ‘Van wie is de burger’?. 30 M. Karlsson et al, ‘Democratic Innovation in Times of Crisis: Exploring Changes in Social and Political Trust’, Policy & Internet 13:1 (2020). 31 Wim van Meurs, ‘Democratische repertoires in beweging en conflict’, in: Omstreden democratie (2013). 32 Wim de Jong, Van wie is de burger? Omstreden democratie in Nederland, 1945-1985 (2014). 27

| 13 |

gezien worden als burgerplicht. De democratie was buiten de verkiezingen om echter gebaat bij ‘lijdelijke’, volgzame burgers, berust in de macht van de politieke elite.33

Reflectievragen Hoe kritisch (enraged) kan, mag en moet een burger zijn in een democratische rechtsstaat?

De jaren zestig zette daar een nieuw democratisch repertoire tegenover, dat van inspraak en medezeggenschap uit naam van emancipatie. Dit gedachtengoed was natuurlijk niet nieuw, maar leefde in de jaren zestig opnieuw op en won aan terrein. In een democratie moest de burger bewust en kritisch zijn, zich emanciperen, het gezag uitdagen. Dat ging gepaard met een ander idee van politieke participatie: mensen moesten mee mogen praten, niet moeten praten. De afschaffing van de opkomstplicht in 1970 is dan ook typerend voor deze periode. Het belangrijkste argument was dat niemand tot participatie mocht worden gedwongen.34 Sinds de jaren zeventig is het democratische repertoire van burgerparticipatie bijna niet meer weg te denken.

Is er slechts de mogelijkheid tot participatie, of wordt er verwacht van een (democratisch) burger dat zij gebruik maakt van deze mogelijkheden?

2.4.1 Het burgerperspectief: enraged vs. engaged In deze verkenning wordt vanuit een overheidsperspectief het denken over participatie en mogelijke handelingsperspectieven verkend en geduid. Democratische repertoires gaan echter over het geheel aan (formele) instituties en praktijken, waarachter ook weer verschillende voorkeuren en motieven schuil kunnen gaan. Die op hun beurt weer verschillen tussen burgers en politici. Het strekt te ver om daar in deze verkenning gedetailleerd op in te gaan. Wel zijn een paar algemene noties relevant.

| 14 |

Van Meurs constateert dat burgers in Europese landen ‘in toenemende mate belang hechten aan inspraak, participatie en controle op de politiek’.35 Er is echter een duidelijk verschil tussen de verwachtingen en motivaties van burgers ten aanzien van participatie en inspraak in de jaren zestig en in de jaren negentig. Dit verschil is volgens hem het best te typeren als engaged vs. enraged. In de jaren zestig was participatie vooral een middel tot een doel, namelijk het verwezenlijken van bepaalde idealen (engaged). In de jaren negentig was participatie verworden tot doel op zich. Verwachtingen ten aanzien van participatie waren niet zozeer gelieerd aan een inhoudelijke agenda van burgers, maar eerder gemotiveerd door ontevredenheid over de werking van de (representatieve) democratie (enraged).36 Enraged – letterlijk: woedend – wil dus zeggen: mensen participeren vanuit onvrede met hoe de vertegenwoordigende democratie werkt, en zoeken naar alternatieve manieren om hun stem te laten horen. Dat wil overigens niet zeggen dat dit anno 2024 de enige reden voor politieke participatie is. Mensen met weinig politiek vertrouwen zoeken alternatieve vormen van invloed bovendien vaker buiten de overheidssfeer.

Zo laat recent onderzoek zien dat deze groep vaker bereid is mee te doen aan een demonstratie en geneigd is een petitie te tekenen.37 Historici zien als rode draad dat de (percepties) van crises ten aanzien van de democratie door de geschiedenis een rol spelen in veranderende verwachtingen van burgers in de democratie. In de jaren zestig speelde het gevoel dat de samenleving ingewikkeld was geworden, met politici als technocraten die groepsbelangen en lobby vertegenwoordigden. Het verlies aan ideologie zou technocratisering in de hand werken, en daarmee de kloof tussen burger en overheid vergroten. Begin jaren negentig zorgde bezorgdheid over apathie van consumentistische burgers voor nieuwe aandacht voor burgerschap en participatie. Gevolgd door het normen- en waardendebat aan het begin van de 21e eeuw.38 De meest recente periode die in deze verkenning besproken wordt (2010-heden) is meer het terrein van bestuurskundigen dan historici. Ook in het hedendaagse debat lijken crisisgevoelens ten aanzien van de democratie echter een rol te spelen in het denken over participatie en democratische vernieuwing.39

2.5 Wat gebeurt er in andere landen? Internationale vergelijking kan inzicht geven in de nationale praktijk die in Nederland is ontstaan, als er al zoiets bestaat als het ‘Nederlandse’ repertoire van burgerparticipatie. In zijn recente boek Rethinking democratic innovation: Cultural clashes and the reform of democracy (2023) schetst Frank Hendriks een enigszins somber beeld. Wat democratische innovatie betreft zou Nederland in ieder geval geen gidsland zijn. Op alle bestuurslagen worden voortdurend nieuwe varianten van participatie beproefd, maar van echte doorontwikkeling van het participatieinstrumentarium is geen sprake.40 Zet daar een internationale succesvoorbeeld als Ierland tegenover, en de vergelijking is compleet. In de academische literatuur wordt Ierland algemeen als voorloper gezien op het gebied van citizens’ assemblies. In hetzelfde rijtje worden vaak Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Schotland en het Verenigd Koninkrijk genoemd als high profile voorbeelden van de ‘deliberatieve golf’.41 Dit beeld van een Nederlandse bestuurscultuur die weinig innovatief is, komt vaker terug in de literatuur. In het WRR-rapport Staat van de democratie (2004) wijdt André Krouwel het gebrek aan innovatie aan de conservatieve politieke cultuur van Nederland.

‘Ons politieke systeem lijkt een bijna ‘natuurlijke’ neiging tot conservatisme en inertie in zich te dragen; de belangrijkste politieke instituties bestaan al sinds de Franse overheersing (…).’42 Ook Peter de Goede schetst de diepgewortelde cultuur van het Nederlandse ‘polderen’, die haaks zou staan op democratische innovaties met als doel burgers meer invloed en zeggenschap te geven.43 Deze verkenning zal geen diepgravende analyse te bieden van de Nederlandse politieke cultuur, maar wel een poging doen om de ‘Nederlandse’ praktijk te duiden in internationale context. Dat doen we aan de hand van internationale ranglijsten en onderzoek van de OECD.

2.5.1 Internationale ranglijsten Er zijn verschillende manieren om nationale verschillen in participatiebeleid en -praktijken internationaal te duiden. Eén daarvan is door naar internationale ranglijsten te kijken. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat hier met de term ‘participatie’ vaak breder wordt verwezen naar ‘politieke participatie’, en niet enkel participatie op uitnodiging van de overheid. Met die (belangrijke) nuance kunnen een aantal algemene observaties gedaan worden. In het meest recente rapport (2023) van het Varieties in democracy institute (V-Dem) scoort Nederland een relatief lage 48e plaats (van 179 landen) in de Participatory Component Index. Deze index weegt de actieve deelname van burgers in politieke processen. Het is dan misschien ook niet verwonderlijk dat referendum-land Zwitserland op 1 staat in de Participatory Component Index, gevolgd door Taiwan en Uruguay. Hoe kunnen we deze de relatief lage score van Nederland duiden? Een deel van het antwoord moet waarschijnlijk gezocht worden in hoe V-dem participatie op lokaal en regionaal niveau weegt, waar ook de mogelijkheden om lokaal en regionaal bestuur te kiezen onder worden geschaard. Het feit dat Nederland geen gekozen burgemeester heeft kan bijdragen aan het lager uitvallen van de score op participatie.

33 34 35 36 37

38 39

A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (Haarlem: Becht 1990, 8e herz. druk). Wim de Jong, Van wie is de burger? Wim van Meurs, ‘Democratische repertoires.’ Idem. Ebe Ouattara, Eefje van Steenvoorden, ‘The Elusive Effect of Political Trust on Participation: Participatory Resource or (Dis) incentive?’, Political Studies Association (2023). Wim de Jong, Van wie is de burger? . Zie bijvoorbeeld: Karlsson et al, ‘Democratic Innovation in Times of Crisis.

40

41

42 43

Zie ook: Frank Hendriks, ‘Democratische innovatie. Waarom zou je dat doen?’ Discussion paper voor het debat over democratische innovatie in Nederland (2023). John Boswell et al, ‘Integrating citizen deliberation into climate governance: Lessons on robust design from six climate assemblies’, Public administration 2022. Krouwel, ‘Semi-directe consensusdemocratie’. Peter de Goede, ‘Omstreden democratie: introductie’, in: Omstreden democratie (2013).

| 15 |

De Raad van Europa uit hier bijvoorbeeld bezwaar tegen in haar monitoringsrapport van de toepassing van de European Charter of Local Self-Government in the Netherlands (2021). Daarentegen staat Nederland op de 6e plek in de Deliberative Component Index. Deze index gaat over de kwaliteit van dialoog en deliberatie in een land. Daarbij gaat het niet zozeer over vernieuwende deliberatieve vormen als burgerfora, maar over hoe politieke beslissingen worden genomen op basis van respectvolle en redelijke dialoog. In 2023 staan Noorwegen, Zwitserland en Duitsland in de top-3.

2.5.2 OECD: deliberatieve democratie Wat zien we als wat breder kijken naar vergelijkende studies op gebied van democratische innovaties? In het hiervoor genoemde Catching the deliberative wave (2020) brengt de OECD bijna 300 representatieve deliberatieve praktijken in 18 OECD-landen in beeld, ook wel aangeduid als ‘mini-publieken’. Bij deze vorm van participatie komt een willekeurig geselecteerde (vaak gelote) groep mensen op verzoek van een publieke autoriteit bijeen om te delibereren over een specifiek onderwerp of vraagstuk. OECD kijkt daarbij expliciet naar faceto-face bijeenkomsten van minimaal één dag.44 Het merendeel van de onderzochte cases spelen af op lokaal of regionaal niveau, slechts 12% op nationaal niveau plaatsvinden. Hieronder worden bijvoorbeeld ook nationale burgerfora (citizens’ assemblies) geschaard.45

2.6 Discussie: Verwachtingen(management) en mensbeelden

| 16 |

In deze verkenning zijn we in zevenmijlslaarzen door de geschiedenis van participatiebeleid gegaan, en hebben we in grove streken een beeld geschetst van de internationale situatie. We verplaatsen onze blik van het verleden naar de toekomst: wat zijn handelingsperspectieven en welke verwachtingen van burgers en overheid veronderstellen deze?

2.6.1 Verwachting van burgers: actief, mondig, kundig? Deze verkenning begon met de verschillende typen waarden die aan participatie toegeschreven kunnen worden: normatief, instrumenteel en inhoudelijk. De argumenten vóór burgerparticipatie verschillen per type waarde: in de ideale situatie draagt burgerparticipatie bij aan democratische waarden, de legitimiteit van beleid, en brengt het nieuwe (ervarings)kennis en expertise in. Echter is dit de waarde van burgerparticipatie vanuit de politieke besluitvorming bekeken. Wanneer men vanuit de burger redeneert, komen andere argumenten aan de orde. Namelijk: burgerparticipatie is een recht of verantwoordelijkheid van burgers (normatief ), een kans om voor het eigen belang op te komen46 (inhoudelijk), en heeft een vormend effect op burgers (instrumenteel).47 Participatie gaat altijd gepaard met verwachtingen. Niet alle burgers willen, kunnen of durven in alle fasen van de beleidsvorming mee te doen of zelf eigen initiatieven te nemen voor publieke voorzieningen en/of de publieke ruimte. Hiervoor dient de burger bepaalde kennis te hebben (weten wat mogelijk is en hoe het werkt in ons democratisch bestel), bepaalde vaardigheden (om een mening te vormen, mee te kunnen praten, discussiëren) en zich een bepaalde houding eigen te maken (omgaan met verschillende, tegengestelde meningen, inspraak willen hebben).

Deze overwegingen, doelen en eisen zien we terug in het denken over het burgerschapsonderwijs. Het CLEAR-model geeft inzicht in de factoren die bijdragen aan de ongelijke respons van mensen op participatie­trajecten. Participatie is het meest effectief wanneer burgers: Tabel 2 Het CLEAR model. Uit: Vivien Lowndes en Lawrence Pratchett, ‘CLEAR. Understanding Citizen Participation in Local Government’ (Leicester 2006). Can do

have the resources and knowledge to participate.

Like to

have a sense of attachment that reinforces participation.

Enabled to

are provided with the opportunity for participation.

Asked to

are mobilized through public agencies and civic channels.

Responded to

see evidence that their views have been considered.

Het risico bestaat dat nieuwe vormen van participatie alleen maar meer kanalen bieden voor de groepen die al bovenmatig actief zijn. Dit is de zogenoemde participatieparadox. Hoger opgeleiden ondernemen vaker activiteiten om (politieke) besluitvorming te beïnvloeden, terwijl lager opgeleiden en jongvolwassenen (18 tot 34 jaar) minder vaak politiek actief zijn. Deze verschillen tussen lager en hoger opgeleid en tussen jong en oud lijken de afgelopen tien jaar eerder iets toe dan af te nemen. De groep burgers die participeert, eigen initiatieven opzet of de overheid uitdaagt, is nog altijd relatief klein en weinig divers. Het Lokaal Kiezersonderzoek (2022) laat zien er meer bereidheid is om mee te doen aan een referendum (43%) dan aan een burgerbegroting (22%) of burgerberaad (19%). Daar staat tegenover dat 51% in 2022 van de kiesgerechtigde burgers bij de gemeenteraadsverkiezingen stemde. Dat was een nieuw laagterecord, maar nog altijd hoger dan de bereidheid om te participeren in referenda en burgerfora.

Gevraagde tijd, kennis en vaardigheden verschillen per vorm, en daarmee de voorkeuren en bereidheid van mensen om wel of niet mee te doen.48 Invloedrijke publicaties uit de afgelopen 10 jaar, zoals de WRR-publicatie Weten is nog geen doen, benadrukken daarbij dat de overheid steeds meer en vaker van burgers verwacht dat ze zelfredzaam zijn op het gebied van gezondheid, persoonlijke financiën en de arbeidsmarkt. Naast denkvermogen is ‘doenvermogen’ minstens zo belangrijk om aan de hoge eisen van de participatiesamenleving te kunnen voldoen, onderstreept de WRR. Die hoge eisen kunnen zich ook vertalen naar onrealistische verwachtingen ten aanzien van politieke participatie en beleidsparticipatie. Dit is wat politiek filosoof Gijs van Oenen omschrijft als de kloof tussen de status van mensen als interactief burger en machteloos individu. Voor mensen die zichzelf niet als invloedrijk – of zelfs achtergesteld – beschouwen, is de interactieve medeverantwoordelijkheid niet alleen belastend, maar zelfs tegenstrijdig.49 Het recente WRR-rapport Grip. Het maatschappelijke belang van persoonlijke controle is een pleidooi voor grip-denken in beleid. Daarmee onderstreept het rapport ook de potentiële schaduwzijden van meer burgerparticipatie. Voor mensen met tijd en competenties leidt meer mogelijkheden voor participatie waarschijnlijk tot meer controle.

Voor mensen die dat niet hebben, dreigt het tegenovergestelde.50 Participatie vraagt dus iets van politiek, overheid en van burgers. Vanuit de overheid moeten we realistische verwachtingen koesteren én ons extra inspannen voor gelijke invloed, om ook de mening te horen van mensen die niet meteen zelf hun vinger opsteken, weinig doenvermogen hebben of misschien zelfs al zijn afgehaakt van de politiek. Het is aan bestuurders en volksvertegenwoordigers om responsief te zijn op geluiden - ook kritische- uit de samenleving, initiatieven en stemmen de ruimte te geven, maar ook te kanaliseren in de representatieve democratie.

OECD, Catching the Deliberative Wave. OECD Database of Representative Deliberative Processes and Institutions 2021. 46 En afhankelijk van het type participatie open te stellen voor uitwisseling van gedachten met anderen en op basis daarvan het eigen standpunt bij te stellen. Dit geldt in meerdere mate voor deliberatieve vormen van participatie. 47 Leyenaar, ‘De waarde van burgerparticipatie’. 44 45

P. Dekker en J. den Ridder, Lokale betrokkenheid en non-electorale participatie, in: H. Vollaard, G. Jansen, L. de Blok, M. Boogers en H. Binnema (2022), Democratie in de gemeente: Lokaal Kiezersonderzoek 2022. 49 Gijs van Oenen, ‘Teveel van het goede’, in: Omstreden democratie (2013). 50 WRR (2023). Grip. Het maatschappelijke belang van persoonlijke controle. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 48

| 17 |

2.6.2 Verwachting van de overheid: faciliterend en neutraal? Enerzijds biedt en borgt de overheid dus idealiter gelijke mogelijkheden om invloed uit te oefenen aan burgers om te participeren in ons democratische bestel. Anderzijds verwacht de overheid daarbij dus impliciet ook bepaald gedrag van de burger (actief, mondig, kundig). In de weerbarstige praktijk voldoet niet alleen de burger niet aan het ideaalbeeld, maar ook de politiek en overheid vinden het lastig om zich aan de bekende randvoorwaarden voor goede participatie te houden. Ook al willen politici, beleidsmakers en procesmanagers zich als neutraal en faciliterend voordoen, zij moeten zich ervan bewust zijn dat zij veelal niet neutraal zijn, maar vaak ook eigen, instrumentele doelen en belangen hebben die hen bewegen.51 Beleidsmakers dienen zichzelf altijd de vraag te stellen in hoeverre participatie echt ruimte laat voor initiatief vanuit de burger, en welke verwachtingen de overheid daar zelf bij heeft. Participatie vraagt dus ook een zeker bewustzijn, zelfbeheersing en zelfbinding bij de mensen in het bestuur, die vanuit overheid en politiek initiatief nemen tot het starten van participatie. Het ‘creëren van draagvlak’ is geen geval een goede reden voor participatie. Participatie vereist dat burgers invloed hebben op het vraagstuk dat voorligt.

Het is in belang van de democratische rechtsstaat dat burgers beschermd worden tegen een overheid die participatie organiseert als maskerade voor eigen, instrumentele belangen en doelen.

Reflectievragen Nemen we deze boodschap van WRR-rapport Weten is nog geen doen voldoende ter harte als het gaat om (politieke) participatie? Wat zijn realistische verwachtingen? Betrokkenheid, inbreng en initiatief van burgers ‘van onderop’ wordt bij participatie verwacht, maar welke verwachtingen heeft de overheid als initiatiefnemer daar zelf bij? | 18 |

Zijn we ons voldoende bewust van wat we vanuit de overheid vragen van burgers en/of aan (onbewuste) verwachtingen en drempels opwerpen in onze democratie en door de overheid geïnitieerde participatieprocessen? Hoe zorgen we dat mensen mee kunnen en durven te doen?

2.7 Wat zijn handelingsperspectieven voor de Rijksoverheid? Moeten, willen en kunnen Gelet op de geschetste ontwikkelingen- historisch, internationaal, nationaal en decentraal - is de vraag wat goede handelingsperspectieven zijn voor de Rijksoverheid om de positie op participatie verder te versterken. We zien verschillende richtingen voor de nabije toekomst. Moeten.

Willen en kunnen.

Of niets doen?

Rijksoverheid reguleert met meer of minder richtinggevende kaders (verplichtend).

Rijksoverheid stelt beleid op en stimuleert/ondersteunt een andere manier van werken .

Bottom up initiatief en participatie is leidend, Rijksoverheid doet niets.

2.7.1 Moeten Ten eerste bestaat de mogelijkheid om de positie van het Rijk op participatie eenduidiger te regelen en versterken. De huidige participatiepraktijk is gefragmenteerd en hypegevoelig: om echt goed door te ontwikkelen zijn kaders nodig en verankering. Daarmee pleit dit scenario ook voor meer regie op participatie, en daarmee minder vrijblijvendheid. Hierbij kan gedacht worden aan het Rijksbreed vastleggen van meer of minder richtinggevende kaders, waarmee de Rijksoverheid zich aan een aantal algemene principes/ uitgangspunten op participatie verbindt. Dit scenario lijkt wel wat op hoe het nu decentraal geregeld wordt voor decentrale overheden. Daar worden decentrale overheden verplicht om een participatieverordening vast te stellen.

51

Arend, ‘Het verhaal van interactief beleid’.

In het verlengde kan toegewerkt worden naar een organieke wet op Rijksoverheid en het daarin precies beleggen van participatieverplichtingen op specifieke momenten (zie ook het essay van Geerten Boogaard in deze bundel). Optie in dit scenario is ook om per beleidsdomein een Ministeriele regeling uit te werken. Regelgeving voor de Rijksoverheid kan ook de vorm krijgen van comply or explain (is er aan participatie gedaan: ja/nee). Voordeel kan zijn dat de Rijksoverheid zo verplicht wordt om randvoorwaarden en kaders op participatie scherp te stellen, te monitoren hoe het gaat en hierover periodiek met elkaar in gesprek gaan en verantwoording af te leggen. Als het niet vastligt, gebeurt het niet of niet goed (genoeg) is de redenering. Kanttekening is dat wet- en regelgeving alleen zin heeft als beleidsmatig duidelijk is wat er in de wet/regel moet komen te staan en wat het doel is. Als iets in de wet is geregeld, wil dat immers niet automatisch zeggen dat een probleem dan is opgelost. Bovendien moet het vaststellen van beleidsregels niet veronderstellen dat daarmee de opdracht van het Rijk voldaan is. Idealiter inspireren en motiveren beleidsregels of een verordening beleidsambtenaren om met participatie aan de slag te gaan. Dat zien we ook bij de participatie­ verordening op decentraal niveau, die aansluit op de bestaande praktijk en daarmee een ‘declaratoir’ karakter heeft.

De regel dient gepaard gaan met een verhaal; waarin duidelijk wordt waarom het belangrijk is om Rijksbreed de invloed en zeggenschap van burgers beter te regelen. Dit scenario maakt kortom werk van het Rijksbreed versterken van het ambtelijk democratisch vakmanschap bij en het beter organisatorisch inbedden daarvan.

2.7.2 Willen en kunnen Ten tweede is er de mogelijkheid om te stimuleren dat de Rijksoverheid participatie wil en kan organiseren. Dit scenario lijkt wel wat op de situatie nu. Er is namelijk een beleidsaanpak burgerparticipatie en burgerfora opgesteld die departementen ondersteunt bij het inrichten van participatie op urgente thema’s, zoals de energietransitie. Mogelijkheid is om daar één of meerdere stappen extra te zetten. Die extra inzet zou moeten bijdragen aan politiek en ambtelijk vakmanschap. Zo kan bijvoorbeeld een ondersteuningsprogramma ingericht worden die de Rijksoverheid kan stimuleren en ondersteunen bij het inrichten van passende participatie op urgente thema’s; al dan niet inclusief het uitwerken van een nationale regeling. Rijkscollega’s worden met gedragsinterventies en ondersteuning gestimuleerd om het goede voorbeeld te geven en goede voorbeelden te delen en te werken aan vakmanschap. Daarbij zou ook een instrumentkoffer en een pool van adviseurs voor het Rijk beschikbaar kunnen worden gesteld die deze kennis opbouwt en Rijksbreed deelt. Beleidsambtenaren krijgen een steuntje in de rug en waar nodig begeleiding, training, goede voorbeelden en een instrumentarium om anders te werken en inwoners vroegtijdig en goed te betrekken bij urgente thema’s en op kritieke momenten.

Ook een passende stap om hierbij te zetten is het versterken van de communicatie en een communicatie offensief om vertrouwd te raken met instrumenten en werkwijze. Andere stap die denkbaar is ligt op vlak van normstelling, organisatie en leiderschap, want voor verandering van denk- en werkwijze ligt ook daar een handelingsperspectief. Verschillende essays in deze bundel vragen om visie en verwachtingenmanagement vanuit het Rijk. Zo kan worden georganiseerd dat ambtenaren, collega’s en leidinggevenden- van MT’s tot SGO- periodiek met elkaar spreken, elkaar ook aanspreken en worden beoordeeld op de vraag hoe zij de buitenwereld- inwoners- op navolgbare wijze betrekken in beleid en besluitvorming. Een andere stap die op dit vlak gezet kan worden is dat in de Ministeries de aandacht voor participatie beter organisatorisch verankeren. Zoals bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat waar een aparte directie participatie bestaat zouden ook de andere departementen de taak en verantwoordelijkheid voor goede participatie organisatorisch duidelijker kunnen beleggen.

| 19 |

2.7.3 Of niets doen? Het is ook een optie om vanuit de Rijksoverheid niets te doen; ons verre te houden van een sterker beleid en scherpere sturing op participatie van burgers in nationale besluitvormingsprocessen. Zoals eerder geschetst in deze verkenning heeft de Rijksoverheid immers ook eigen belangen bij het vormgeven van participatieprocessen en is neutraliteit moeilijk te bewaken. Participatie kan een instrument worden voor een eigen doel (“het levert iets op”) en daarmee het normatieve doel (“omdat het hoort”) van participatie ondermijnen.52 In plaats daarvan is het ook een optie dat de overheid zich uitsluitend aansluit bij initiatieven die burgers zelf ondernemen, zoals burgercollectieven en zich zelf terughoudend opstelt ten aanzien van het organiseren van participatie.53 Nadeel van dit scenario is dat de positie en de invloed en zeggenschap van burgers in overheidsbeleid niet wordt gestimuleerd en/of systematisch wordt versterkt. Omwille van de democratie is het belangrijk dat we niet alleen loslaten, maar ook sturen op aandacht en ruimte voor burgerparticipatie. Zoals het Berenschot-rapport schetst worden overal binnen het Rijk initiatieven ondernomen om mensen te betrekken in de besluitvorming.

Deze verkenning laat zien dat sturing nodig is, omdat er een aantal tekortkomingen zijn in de participatie­ praktijk van het Rijk, zoals oververtegenwoording van de able and willing en gebrekkige opvolging door de politiek. Het is geen kwestie van of, maar hoe we beter regie voeren op participatie binnen het Rijk, op een wijze die uitnodigend is en ruimte laat aan initiatieven en die past binnen onze representatieve democratie. Daarbij is en blijft de representatieve democratie het vertrekpunt. Dat betekent dat onverlet hoe we invulling geven aan het versterken van participatie op nationaal niveau wel ook werk moeten blijven maken van het versterken van die representatieve democratie; met een sterke volksvertegenwoordiging en politieke partijen (zie ook het essay van Will Tiemeijer dat hierop ingaat). | 20 |

2.8 Bibliografie Arend, Sonja van der, ‘Het verhaal van interactief beleid’, in: Arend, Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten. Interactief beleid en de rolverdeling tussen overheid en burgers in de Nederlandse democratie (Utrecht 2009). Bekkers, René, Schuyt, Theo, Suijs, Job, Burgercollectieven in Nederland: een conceptuele en empirische verkenning. Rapport over burgercollectieven in opdracht van het Ministerie van BZK (februari 2024). Blok, Steven et. al, Burgerparticipatie op nationaal niveau. Een juridische en empirische verkenning. Berenschot adviesrapport, 13 januari 2023. Boswell, John, et al., ‘Integrating citizen deliberation into climate governance: Lessons on robust design from six climate assemblies’, Public administration (2022). Coenen, F., Van de Peppel, R., Woltjer, J., ‘De evolutie van inspraak in de Nederlandse planning’, Beleidswetenschap (2001:4). Dekker P. en Ridder, J. den, Lokale betrokkenheid en non-electorale participatie, in: H. Vollaard, G. Jansen, L. de Blok, M. Boogers en H. Binnema (2022), Democratie in de gemeente: Lokaal Kiezersonderzoek 2022. Deth, Jan van, ‘Studying political participation. Towards a theory of everything?’, Conference Paper (2001). Elstub, Stephen en Escobar, Oliver, ‘A Typology of Democratic Innovations’, Paper for the Political Studies Association’s Annual Conference, 10th -12th April 2017, Glasgow 2017.

Tabel 3. Beschikbare instrumenten voor het Rijk. Goede, Peter de, ‘Omstreden democratie: introductie’, in: Omstreden democratie (2013). A. Randvoorwaarden scheppen (juridisch en economisch)en vastleggen en verplichten:.

• Van beleidsregel tot wet, beleidsregels/ministeriele regelingen per thema (een participatie verordening voor het Rijk) • Verlofmogelijkheden bieden om mee te kunnen doen (burgerschapsverlof); • Financiële randvoorwaarden voor maatschappelijke initiatieven.

B. Beoordelen; monitoren, inspecteren; controleren, reviewen, elkaar aanspreken op ongewenst gedrag. C. Mogelijke gedragsinterventies: gewenst gedrag belonen en financieren en vergemakkelijken, goede voorbeeld geven, .

• Werken aan democratisch vakmanschap. Ondersteunings­ programma met mogelijke gedragsinterventies (licht zoals nu of nationaal-interdepartementaal) • Beschikbaar stellen instrumentenkoffer en participatie pool met adviseurs .