Bijlage 2. RHDHV Definitief rapport Rekenkameronderzoek Afvalbeheer De Ronde Venen

NME (geraadpleegd 19 juli 2024) Afvalvrije school aanbod Dat het nieuwe beleid nog niet is geëvalueerd is begrijpelijk omdat pas op 1 januari 2024 de grondslag van de afvalstoffenheffing is gewijzigd en op dat moment (veel) grote rolcontainers zijn geruild voor kleine rolcontainers. 24 25

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

20

3

Uitvoering van afvalbeleid in De Ronde Venen

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de deelvragen: 1. Hoe heeft de gemeente de uitvoering van het afvalbeleid vormgegeven? 2. In hoeverre is de eigen organisatie van de gemeente robuust genoeg om de gestelde doelen te bereiken? 3. Op welke wijze vindt monitoring en verantwoording van afvalbeleid en resultaten plaats?

3.1

Uitvoering van het afvalbeleid

Vraag: • Hoe heeft de gemeente de uitvoering van het afvalbeleid vormgegeven? • In hoeverre is de eigen organisatie van de gemeente robuust genoeg om de gestelde doelen te bereiken? o Welke kwetsbaarheden bestaan er, vooral m.b.t. tot de financiën en organisatiestructuur? o Hoe is de sturings- en verantwoordingsrelatie binnen de organisatie vormgegeven? o Hoe effectief en efficiënt is de huidige werkwijze? • Op welke wijze vindt monitoring en verantwoording van afvalbeleid en resultaten plaats? Gestelde normen: • Er wordt voor elke taak gewerkt volgens een plan, contract, overeenkomst, etc. Hierin staan de actuele uitgangspunten, doelen en activiteiten. • Het is per taakveld duidelijk welke taken zelf worden uitgevoerd en welke taken worden uitbesteed. • De uitvoering van de taakvelden zijn vergelijkbaar met andere vergelijkbare gemeenten of overheidsorganisaties. • De uitvoeringsorganisatie is in staat om redelijkerwijs uitvoering te geven aan realisatie van beleid en gestelde doelstellingen. Hiervoor zijn extra (voldoende) capaciteit en/of middelen beschikbaar gesteld. en/of is duidelijk aangegeven hoe beleidswijzigingen binnen bestaande budgetten en capaciteit wordt gerealiseerd.

• De middelen en beschikbare capaciteit is vergelijkbaar met die van gemeenten met vergelijkbare opgaven • De meerjarige ontwikkeling van de kwaliteit van de taakuitvoering, afvalbeleidsdoelen en de kosten en kostprijs van dienstverlening wordt met concrete KPI’s bijgehouden en gerapporteerd (aan de raad), hetzelfde geldt voor majeure afwijkingen. Belangrijkste bevindingen: • Wij constateren dat de ambtelijke organisatie de basis op orde heeft. • De beheerorganisatie voor afval is kleinschalig. Er zijn weinig ambtenaren betrokken bij het uitvoeren van het afvalbeheer. Dit komt omdat het grootste deel van de uitvoering is uitbesteed. De kleine beheerorganisatie die De Ronde Venen heeft, is geschikt voor de huidige manier van werken. • Externe partijen zijn verantwoordelijk voor de meeste kosten van het afvalbeheer. De inzameling wordt vrijwel volledig door anderen gedaan en de AVU beheert de contracten voor het verwerken van huishoudelijk afval. De Ronde Venen heeft om deze redenen beperkte sturingsmogelijkheden op een groot deel van de kosten. • Door veranderingen in de markt is het in de toekomst mogelijk ongunstig om de inzameling uit te besteden. Het is essentieel dat de gemeente zich tijdig positioneert over de toekomst van de inzameling. • Het is de vraag of de organisatie robuust genoeg is om te voldoen aan complexere vraagstukken.

Capaciteit om te adviseren op complexe vraagstukken bevindt zich vooral buiten de organisatie (via AVU of door de inhuur van adviesbureaus).

Het is de wettelijke taak van de gemeente om huishoudelijk afval in te zamelen en verantwoord te laten verwerken. Dit doet de gemeente door:  het beleid vast te stellen in een afvalbeleidsplan;  de regels voor inzameling vast te leggen in de afvalstoffenverordening.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

21

Vervolgens voert de gemeente het beleid uit. De gemeente De Ronde Venen doet dit via de afdeling Buitendienst Openbare Ruimte. Eén medewerker op deze afdeling houdt zich volledig bezig met het afval. Er zijn meerdere ambtenaren die afvalbeheertaken uitvoeren als onderdeel van een bredere functie.

3.1.1

Afvalinzameling en -verwerking

De afdeling draagt zorg voor de uitvoering van het beleid uit de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ en voor de dagelijkse uitvoering van: 1. De inzameling van (gescheiden) afvalstromen; 2. De overslag en transport van afvalstromen; 3. De duurzame verwerking van afvalstromen. De gemeente is verantwoordelijk bovenstaande te organiseren voor fijn huishoudelijke afvalstromen (restafval, gft-afval, glas, papier, PMD en textiel), grof huishoudelijk afval (zoals hout, gips en metalen) en gevaarlijke stoffen. Wij constateren dat de gemeente De Ronde Venen zelf weinig uitvoerende afvalbeheertaken uitvoert. Het merendeel (in termen van kosten en organisatie) is uitbesteed. Wij lichten dit hierna toe: Inzameling van (gescheiden) afvalstromen De gemeente De Ronde Venen is niet geëquipeerd om in de eigen gemeente afval in te zamelen en af te voeren. Dit is vrijwel volledig uitbesteed. De uitbesteding van inzamelactiviteiten kost de gemeente in 2024 ongeveer 1,6 miljoen euro – dit is ongeveer 30% van alle directe afvalbeheerkosten. Tabel 3-1 toont per afvalstroom de verantwoordelijke inzamelaar en een indicatie 26 van de kosten voor inzameling. Hierin vallen de volgende zaken op:  



  

PreZero zamelt restafval, gft-afval en PMD in. PreZero zamelt zowel de minicontainers van huishoudens in als verzamelcontainers. Remondis zamelt oud papier en karton in. De papierinzameling is versnipperd georganiseerd. In de gemeente staan op verschillende locaties, bijvoorbeeld bij kerken en verenigingen, zeecontainers. Bewoners kunnen daar zelf hun afval naar toe brengen. De verenigingen ontvangen dan de opbrengsten voor het ingezamelde papier. Remondis zamelt verder papier in via minicontainers, huis aan huis in. Dit doen zij deels met eigen beladers en deels met vrijwilligers van verenigingen. Dit staat steeds meer onder druk omdat er minder vrijwilligers beschikbaar zijn als belader. PreZero en Remondis zijn commerciële inzamelaars. De overeenkomsten zijn aanbesteed. AVU begeleidde de gemeente De Ronde Venen in de aanbesteding voor deze overeenkomsten. De overeenkomsten 27 met beide partijen bevatten heldere uitgangspunten en een beschrijving van de uit te voeren activiteiten. Textiel (oude kleding en schoenen) wordt door kringloopwinkel Kringkoop ingezameld, via de kringloopwinkel of container voor textiel. Stadswerken van de gemeente Utrecht zamelt het glasafval in. Dit gebeurt via verzamelcontainers.

De kosten die door de externe partijen in rekening worden gebracht voor de te verrichten werkzaamheden zijn gebaseerd op werkelijk afgevoerde hoeveelheden per afvalstroom en/of aantal aansluitingen en/of aantal ledigingen.

26 Wij baseren dit op een intern document “Bedrijfsvoering jaarbegroting afval 2024”. Dit document bevat diverse toelichtingen op de Programmabegroting 2024. Dit document is geen officieel document, waardoor wij niet met zekerheid kunnen stellen of deze bedragen kloppen. 27 Gemeente De Ronde Venen en SUEZ (25 juli 2018). Overeenkomst inzameling en transport huishoudelijk afval gemeente De Ronde Venen – SUEZ [vertrouwelijk document]. SUEZ is inmiddels overgenomen door het bedrijf PreZero.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

22



De eigen uitvoeringsorganisatie van De Ronde Venen zamelt zelf ook in. Dit doet zij bij ongeveer 110 adressen in het buitengebied. Verder zamelt ze grof afval in als bewoners hier een afspraak voor hebben gemaakt.

Tabel 3-1 Inzamelaar en begrote kosten per afvalstroom

Fijn huishoudelijke afvalstroom

Gecontracteerde Inzamelaar

Restafval

PreZero

Gft-afval

PreZero

Glas

Stadswerken Utrecht

€ 77.967

Papier

Remondis

€ 215.401

PMD

PreZero

€ 244.400

Overig

Eigen dienst

onbekend

Begroting 2024

Totaal

€ 1.091.800 28

€ 1.629.568

Ingezameld afval wordt vervoerd naar Utrecht en daar overgeladen op de terreinen van PreZero of Overslagstation Utrecht van AVR. AVU regelt de contracten voor de overslag van afval en het transport naar afvalverwerkers. Deze kosten maken onderdeel uit van de kosten voor verwerking. Verwerking Tabel 3-2 toont de kosten (ruim 1.820.000 euro) en opbrengsten (ca 350.000 euro) die gepaard gaan met de verwerking van de fijn huishoudelijke afvalstromen uit De Ronde Venen. De verwerking van deze afvalstromen minus de opbrengsten kost de gemeente dus een kleine 1,5 miljoen euro. Dat is bijna 30% van alle directe afvalbeheerkosten. Tabel 3-2 Kosten en opbrengsten per afvalstroom in gemeente De Ronde Venen

Fijn huishoudelijke afvalstroom

Kosten verwerking

Opbrengsten verwerking

Restafval

€ 1.351.961

€ 1.351.961

Gft-afval

€ 468.241

€ 468.241

Netto kosten

Glas

€ 39.000

- € 39.000

Papier

€ 122.500

- € 122.500

PMD

€ 189.000 29

- € 189.000

€ 350.500

€ 1.469.702

Totaal

€ 1.820.202

De deelnemende gemeenten in de provincie Utrecht besteden het contracteren van de verwerking van het huishoudelijk afval uit aan AVU. In opdracht van de gemeente sluit AVU daarvoor contracten af. AVU regelt dat er afspraken zijn om het ingezamelde afval naar gespecialiseerde verwerkers te vervoeren. In zijn algemeenheid kan wel worden gesteld dat De Ronde Venen voordeel heeft bij de aansluiting bij AVU. De Ronde Venen profiteert van de kennis en capaciteit bij AVU en bij de grotere gemeenten en hoeft deze capaciteit niet zelf te organiseren. Ook kan schaalvoordeel worden behaald door samen met andere Voor de inzameling van restafval en gft-afval is één integraal bedrag begroot. Dit is feitelijk gezien geen verwerkingsopbrengst, maar een vergoeding voor de inzameling. Stichting Verpact keert deze vergoeding uit. Verpact geeft uitvoering aan verplichtingen die producenten en importeurs collectief hebben voor de inzameling en verwerking van verpakkingen (PMD). Onderdeel van deze verplichting is dat gemeenten een vergoeding ontvangen voor de inzameling van PMD. 28 29

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

23

gemeenten een opdracht in de markt te zetten, wat weer kan leiden tot lagere tarieven voor overslag, transport en verwerking. Restafval wordt verwerkt door afvalverwerker AVR in Rotterdam en de verwerking van de gescheiden ingezamelde stromen (gft-afval, glas, PMD en oud papier en karton) vindt door gespecialiseerde verwerkers in binnen- en buitenland plaats. De gemeente De Ronde Venen organiseert wel zelf de verwerking van grof huishoudelijke afvalstromen, aangeboden bij afvalbrengstations. De verwerking van deze afvalstromen brengt kosten met zich mee. In 2024 kost ongeveer 254.000 euro. Ook ontvangt Kringkoop ongeveer 180.000 euro vergoeding voor kringloopgoederen, inclusief textiel. Dit betreft een vast bedrag per huishouden en per ton verkochte goederen. Tabel 3-3 Kosten en opbrengsten per afvalstroom in gemeente De Ronde Venen

Grof huishoudelijke afvalstroom

Kosten verwerking

Opbrengsten verwerking

Netto kosten

Afval van afvalbrengstations

€ 320.717

-€ 66.500

€ 254.217

Kringloopgoederen

€ 186.935

-€ 7.800 30

€ 179.135

Totaal

€ 507.652

-€ 74.300

€ 433.352

3.1.2

Uitbesteden afvalinzameling onder druk

De overeenkomsten met commerciële inzamelaars PreZero en Remondis lopen op 31 december 2026 af en daarom is het relevant om deze uitgangspunten te (her)definiëren. De Ronde Venen is niet aangesloten bij publieke uitvoeringsorganisatie De gemeente De Ronde Venen besteedt de inzameling van huishoudelijk afval uit aan commerciële partijen. Dat is in zijn algemeenheid redelijk ongebruikelijk voor een Nederlandse gemeente met deze omvang. 31 Uitbesteden aan commerciële inzamelaars onder druk Het aan commerciële inzamelaars overlaten van afvalinzameling wordt binnenkort moeilijk. Renewi en PreZero, twee grote commerciële inzamelaars, hebben aangegeven te stoppen met huishoudelijk afval ophalen. Er zijn minder private bedrijven die huishoudelijk afval willen inzamelen nu deze grote partijen weggaan. Om bedrijfseconomische redenen en vanwege de continuïteit van de dienstverlening bestaan er risico’s voor gemeenten die de inzameling opnieuw willen aanbesteden. Het is namelijk niet zeker of er nieuwe partijen komen op de Nederlandse of regionale markt. In de interviews is aangegeven dat De Ronde Venen, onder leiding van AVU, een marktconsultatie uitvoert om de marktmogelijkheden te verkennen.

Ook gaat de gemeente in gesprek met publieke uitvoeringsorganisaties Het is essentieel dat de gemeente tijdig en direct na deze marktconsultatie uitgangspunten vaststelt over de toekomstige situatie.

3.1.3

Uitvoering van dagelijkse beheertaken

Het afvalbeheer valt onder afdeling Team Beheer Openbare Ruimte. Twee medewerkers (2,0 fte) op deze afdeling houden zich volledig bezig met het afval. Er zijn verder enkele ambtenaren die afvalbeheertaken uitvoeren als onderdeel van een bredere functie. Eén van de belangrijkere taken die de medewerkers 30 Voor de opbrengst is volgens het interne document “Bedrijfsvoering jaarbegroting afval 2024” 186.935 euro begroot. Kringkoop moet de gemeente weer 7.800 euro betalen voor de huur van textielcontainers. 31 Uit interviews komen geen concrete beweegredenen naar voren waarom dit zo is. Ten opzichte van nabijgelegen gemeenten is De Ronde Venen voor haar afvalinzameling niet aangesloten bij een publieke uitvoeringsorganisatie of gemeenschappelijke regeling zoals Cyclus (hier zijn onder meer gemeenten Alphen aan den Rijn, Montfoort en Gouda bij aangesloten); GAD (regio Gooi en Vechtstreek); Meerlanden NV (o.a. Diemen en Haarlemmermeer); Avri (o.a. Vijfheerenlanden en Culemborg) en RMN (o.a. Nieuwegein, IJsselstein en Zeist). Utrecht en de buurgemeenten Oudewater en Woerden regelen hun eigen afvalinzameling, met eigen uitvoeringsorganisaties. Buurgemeente Stichtse Vecht schakelt ook commerciële inzamelaars in.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

24

hebben is het opdrachtgeverschap richting aannemers (de inzamelaars). Met hen is onderling veel operationeel contact over dagelijkse gang van zaken en de voortgang van KPI’s. Voor de uitvoerende taken is het team Buitendienst Openbare Ruimte verantwoordelijk. Eén medewerker houdt zich volledig bezig met afval. Deze medewerker wordt bijgestaan door enkele buitendienstmedewerkers die breed ingezet worden. Overige constateringen zijn:  De gemeente heeft enkele buitendienstmedewerkers die breed worden ingezet voor het beheer van openbare ruimte en daarbij ook enkele afvalbeheertaken op zich nemen. Die taken betreffen het inzamelen in landelijk gebied, het beheren van de afvalbrengstations, het ophalen van grof afval bij bewoners die hier een afspraak voor hebben gemaakt, het omwisselen van rolcontainers bij huishoudens en onderhoudswerkzaamheden aan verzamelcontainers.  Een beleidsadviseur openbare ruimte de beheerder afvalstromen ondersteunt bij het ontwikkelen en implementeren van beleid (zie volgende paragraaf).  Volgens geïnterviewden staat dienstverlening hoog in het vaandel. Meldingen over afval (bijvoorbeeld een melding over een minicontainer die niet is opgehaald) kunnen worden doorgestuurd naar de inzamelaar, toch besluit de gemeente regelmatig om de eigen buitendienst op pad te sturen om meldingen op te pakken.

32  De gemeente in staat is om een goede dienstverlening te bieden aan haar inwoners. De gemeente beschikt over een eigen klantcontactservice voor meldingen, vragen en klachten. Deze worden intern doorgezet (bijvoorbeeld naar een inzamelaar) en in de regel snel en effectief behandeld. Er zijn geen statistieken beschikbaar om deze bevinding te bevestigen.  De Ronde Venen beschikt over een afvalwijzer in de vorm van een app. Hierin kan De Ronde Venen push berichten sturen.  Er is ondersteuning vanuit de communicatieafdeling voor communicatie-uitingen rondom afval. Er is een keer per twee weken een overleg met een communicatieadviseur en op basis van een kalender (met daarin de data van de landelijke compostdag, de week zonder afval etc.) worden communicatieuitingen georganiseerd. Communicatie-uitingen komen ook tot stand naar aanleiding van triggers (zoals sorteeranalyses waarin gezien is dat er veel vervuiling zit aan gft-afval).  De medewerkers van afvalbeheer zijn betrokken en zijn ook buiten het gemeentehuis actief. Ze geven bijvoorbeeld voorlichting op markten over het afvalbeleid. De beheerorganisatie voor afval is eenvoudig en efficiënt opgezet: de medewerkers zorgen voor een stabiel afvalbeheer en zijn in staat geweest de maatregelen uit de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ uit te voeren (zie volgende paragraaf).

De gemeente heeft de afgelopen periode alle containers gechipt en heeft een gedegen infrastructuur van ondergrondse containers opgezet. Dit zorgt voor een stabiele basis voor het afvalbeheer. Door de inzameling en verwerking (bijna) helemaal uit te besteden, zijn er (vergeleken met andere gemeenten) weinig zware taken voor de gemeente. Verder constateren wij dat de ambtenaren zich extern goed organiseren om hun kennisniveau op peil te houden. Jaarlijks nemen zij deel aan de benchmark huishoudelijk afval van de NVRD. 33 In de benchmarksessies vergelijken gemeenten hun aanpak en prestaties op het gebied van afval- en grondstoffenbeheer. Hierdoor worden zij geprikkeld om te leren van best practices en ervaringen van andere gemeenten. De gemeente maakt bovendien onderdeel uit van de AVU-werkgroep voor ambtenaren van 25 Utrechtse gemeenten en is aanwezig op bijeenkomsten van brancheorganisaties NVRD, VNG en Verpact Ook hierdoor blijft de gemeente goed op de hoogte van ontwikkelingen op (vooral) afvalverwerking. Er vindt veel kennisuitwisseling tussen de ambtenaren plaats.

32 33

Bij minder dan 5 meldingen per dag haalt de buitendienst zelf containers op, bij meer dan 5 meldingen rijdt de inzamelaar na. NVRD is een brancheorganisatie voor de publieke afvalbranche en heeft ruim 350 leden, voornamelijk gemeenten en inzamelaars.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

25

Het is de vraag of de organisatie robuust genoeg is om te voldoen aan complexere vraagstukken. Het uitbesteden van inzamelen of aansluiten bij een publieke uitvoeringsorganisatie, de toekomst van de afvalbrengstations en het wel of niet oprichten van een circulair ambachtsnetwerk zijn voorbeelden van complexe vraagstukken. Zij vragen veel samenwerking met bewoners, experts en gespecialiseerde aannemers. Het succesvol begeleiden van deze dossiers vraagt veel tijd en capaciteit. Het is mogelijk dat dit meer capaciteit vraagt dan nu ambtelijk beschikbaar is. De gemeente is voor deze vraagstukken sterk afhankelijk van adviesbureaus en van AVU. Kennis over complexe vraagstukken bevindt zich dus vooral buiten de gemeente.

3.1.4

Uitvoering van Herijking Grondstoffenbeleid

Het afvalbeleid van De Ronde Venen is goed geïmplementeerd door de ambtenaren. Ze hebben veel dingen moeten doen om het afvalbeleid te vernieuwen. Uit interviews blijkt dat de ambtelijke organisatie alle maatregelen heeft uitgevoerd die zijn afgesproken in de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’. Onder meer de volgende activiteiten zijn succesvol (op tijd en volgens beleid) uitgevoerd: 1. Containeromwisselingen: Ten behoeve van het nieuwe tariefsysteem per 2024 kregen huishoudens de gelegenheid om de oude grote minicontainer (240L) om te ruilen voor een kleinere minicontainer (120L). In 2023 zijn 5.000 van de 12.500 huishoudens met een grote container overgestapt naar een kleine container. 2. Chippen containers: In het nieuwe inzamelsysteem worden enkel gechipte containers ingezameld 34. Hiervoor moesten alle minicontainers worden gechipt. Dit is een redelijk forse logistieke opgave. Ongeveer 15.500 minicontainers voor de fractie restafval zijn succesvol voorzien van deze chip. 3. Plaatsen en vervangen van verzamelcontainers voor recyclebare afvalstromen: Ten behoeve van een verbeterde infrastructuur om afval te scheiden zijn bij hoogbouwwoningen verzamelcontainers geplaatst.

3.1.5

Monitoren en rapporteren op afvalbeleidsdoelen

De sturingsinformatie in de Programmabegroting en de RIB ‘Stand van zaken afvalbeleid’ (zie hoofdstuk 4) bieden tot nog toe geen inzicht in de KPI’s met betrekking tot milieu-, service- en kostenprestaties, deze zijn dus ook niet inzichtelijk voor de raadsleden. De focus ligt duidelijk op het invoeren van maatregelen uit de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ en minder op het behalen van doelstellingen. Team Beheer Openbare Ruimte houdt deze KPI’s wel bij. Eind 2024 is de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ beoordeeld – dan kan het College over de voortgang van afvalbeleidsdoelen rapporteren.

34 Dit komt uit het oorspronkelijke plan Uitvoeringsplan Grondstoffen 2020-2022 en is voortgezet in de Herijking. Door rolcontainers te chippen wordt containeridentificatie mogelijk. Een ongechipte container wordt dan niet meer ingezameld. Dit maakt het mogelijk (a) het aantal containers per adres te beheersen en (b) te voorkomen dat ongewenst gebruik maakt van de afvalinzameling.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

26

4

Governance en de rol van de raad in het afvalbeleid

In dit hoofdstuk onderzoeken wij de volgende deelvragen: 1. Wat is het (juridische) kader voor raadsleden om hun functie uit te oefenen? (zie 4.1) 2. Welke sturingswensen heeft de raad met betrekking tot het afvalbeheer? Welke informatiebehoefte heeft de raad of zou de raad hiervoor redelijkerwijs hebben? (4.2) 3. Op welke manier wordt de gemeenteraad in De Ronde Venen betrokken bij en geïnformeerd over de doelstellingen, uitvoering, resultaten en inzet van financiële middelen voor het afvalbeleid (in de kader stellende en controlerende rol)? (4.3) 4. Hoe de raad haar rol kan versterken komt in de aanbevelingen (1.4). Onderstaande figuur geeft de opbouw van dit hoofdstuk schematisch weer.

Kaderstellende rol

Controlerende rol

Vaststellen waar het beleid en gemeente naar toe moet gaan

Toezicht houden op uitvoering van beleid

§ 4.1 Juridisch kader (Wat mogen en zijn de taken die behoren bij de raad?)

Wat is het (juridisch) kader voor raadsleden om hun functie uit te oefenen en hoe verloopt dat in de praktijk?

§ 4.2 Welke sturingswensen heeft de raad? (Wat wil de raad?)

Welke kaders heeft de raad meegegeven? Welke sturingswensen zijn er?

Welke informatiewensen zijn er? Welke informatiewensen zijn uitgesproken?

Hoe is de raad betrokken bij de beleidsbeslissingen?

Welke informatie hebben de raadsleden ontvangen?

Hoe kan de raad haar kaderstellende rol versterken?

Hoe kan de raad haar controlerende rol versterken?

§ 4.3 Op welke manier wordt de raad geïnformeerd? (Wat heeft de raad ontvangen?) § 1.4 Hoe kan de raad haar rol versterken? (Wat zijn toekomstige mogelijkheden?)

Figuur 4-1: Schematische opbouw van dit hoofdstuk.

4.1

Juridische kaders rol gemeenteraad (algemene beschrijving)

Vraag: • Wat is het (juridisch) kader voor raadsleden om hun functie uit te oefenen en hoe verloopt dat in de praktijk? Belangrijkste bevindingen: • Raadsleden hebben als volksvertegenwoordigers een kaderstellende en een controlerende taak. Zij hebben daarbij verschillende instrumenten om hun kaderstellende en controlerende taken uit te voeren, en hebben ook ondersteunende instrumenten. • Uit onderzoek naar de taken en rollen van Nederlandse raadsleden volgt dat Nederlandse raadsleden over het algemeen niet altijd alle kaderstellende en controlerende instrumenten inzetten om hun rollen uit te voeren. • Verschillende instrumenten worden ingezet voor de controlerende taak van de raadsleden. Meestal is dit gericht op informatievoorziening en minder op de uit eindelijke beoordeling van deze informatie.

Wij geven in deze paragraaf een beeld van de taken van de gemeenteraad en de instrumenten die raadsleden wettelijk tot hun beschikking hebben. Wij geven ook inzicht in hoe de uitvoering van deze taken en gebruik van instrumenten in de praktijk in Nederland veelal verloopt. Wij doen dit aan de hand van een onderzoek door Stichting Decentraal Bestuur. 35 Stichting Decentraal Bestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2019) Om de controle door de raad; Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, 35

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

27

De raad heeft een kaderstellende en een controlerende rol. Wij lichten de twee rollen in Bijlage 8 verder toe en beschrijven in die bijlage de instrumentaria die raadsleden kunnen inzetten en hoe dat in algemene zin gebeurt bij Nederlandse gemeenteraadsleden

4.2

Sturingswensen van de raad in De Ronde Venen

Wij beschrijven in deze paragraaf welke instrumenten de raadsleden van De Ronde Venen daadwerkelijk hebben toegepast in het proces bij de totstandkoming van het afvalbeleid. Vraag: • Welke sturingswensen heeft de raad met betrekking tot het afvalbeheer? Gestelde normen: • De raad heeft kaderstellende sturingswensen uitgesproken; • De raad geeft de informatiebehoefte duidelijk aan en voorziet sturingswensen van een duidelijke rol (reguleren, aanjagen, faciliteren) en concrete voorstellen voor middelen en instrumenten; • Sturingswensen zijn voorzien van een concrete behoefte of vraag om specifieke informatie; Belangrijkste bevindingen: • Officiële mogelijkheden voor sturing, informeren en controle zijn aanwezig, maar worden niet uitputtend benut: o Raadsleden hebben sinds het vaststellen van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ één keer gebruik gemaakt van kaderstellende instrumenten; o Raadsleden gebruiken hun bevoegdheden incidenteel voor het inwinnen van informatie. • De coalitie heeft een meerderheid in de gemeenteraad. Het college ervaart mede hierom genoeg comfort om zelf en met behulp van beleid voor te bereiden. Kaderstellende instrumenten worden hierom minder vaak worden toegepast door de raadsleden; • Raadsleden zetten hun formele bevoegdheden (instrumenten) voor de controlerende rol nauwelijks in.

Tegelijkertijd spreken oppositie- als coalitieraadsleden uit dat ze meer geholpen willen worden in het verkrijgen van informatie over de onderwerpen aangaande financiering en doelbereiking. • Raadsleden noemen de informele banden met het college als een toegankelijke manier om zaken te bespreken, maar dit leidt niet tot formele documentatie. Het is daarom moeilijk om te toetsen in hoeverre de raadsleden hun controlerende rol effectief inzetten.

4.2.1

Kaderstelling afvalbeheer: sturingswensen

Wij constateren dat de zittende raad op één moment haar kaderstellende rol heeft ingezet voor het afvalbeleid. 36 In oktober 2022 legt het college de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ ter instemming voor aan de Raad. 37 Bij de behandeling dienen oppositieraadsleden van PvdA/Groenlinks en CDA een amendement 38 in om onderdelen van het raadsvoorstel te wijzigen. Dit voorstel is niet aangenomen. Sindsdien heeft de raad geen officiële kaderstellende instrumenten over het afvalbeleid ingezet. Raadsleden geven aan dat zij het ingezette beleid eerst willen volgen, voordat zij een motie overwegen. Wij constateren dat coalitieraadsleden vooral een informatiebehoefte hebben om hun controlerende taak uit te oefenen. Zij willen meer zicht hebben op de effecten van het beleid. Er zijn ook raadsleden met wensen om het afvalbeleid fundamenteler te wijzigen. Zij lijken echter geen moties in te dienen (of schriftelijke/technische/mondelinge vragen die vervolgens kunnen leiden tot het indienen van een motie). Individuele raadsleden achten moties weinig kansrijk omdat zij niet de visie van de meerderheid van de raad kunnen veranderen. Ook zij zetten daarom liever in op hun controlerende taak.

Afgezien van het jaarlijks vaststellen van de Programmabegroting, waar de afvalbeheerkosten onderdeel van uitmaken. Gemeente De Ronde Venen (2022) Raadsvoorstel Herijking grondstoffenbeleid 2020 38 GroenLinks-PvdA en CDA (6 oktober 2022) Amendement Goedkoper, eerlijker en echt effectief grondstoffenbeleid 36 37

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

28

Daarnaast wordt opgemerkt dat er sinds de wisseling van de coalitie veel nieuwe leden in de raad zijn gekomen, die mogelijk minder bekend zijn met het gebruik van kaderstellende of controlerende instrumenten. Het is verder opvallend dat raadsleden in de vorige raadsperiode (2018 - 2022) meer gebruik hebben gemaakt van hun kaderstellende instrumenten (zie onderstaand figuur). Gemeenteraad De Ronde Venen

Kaderstellende acties in raadsperiode 2018-2022 2018

13.4.2019 – Motie CDA, RVB en D66

Motie 'Inwoners belonen voor hun (recycling) gedrag' 1.10.2020 – Motie RVB

11.2020 – Motie SGP en CU

Motie ‘Beter ten halve gekeerd dan ……..’

Motie ‘Afvalbarometer: Adequaat informeren van de inwoner over afvalkosten’ 2022

Figuur 4-2 Tijdlijn kaderstellende acties 2018-2022

Na de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ zijn er verder geen formele instrumenten ingezet om de kaderstellende taak uit te voeren. Uit interviews blijkt wel dat er op specifieke onderwerpen thematische informatiebijeenkomsten voor de raad worden georganiseerd. Deze zijn informeel van aard en een raadslid heeft de vrije keuze om deel te nemen aan deze bijeenkomsten. Er heeft in 2024 bijvoorbeeld een bijeenkomst plaatsgevonden over de toekomst van afvalbrengstations. In deze bijeenkomst worden door raadsleden wensen voor kaders uitgesproken rondom afvalbrengstations – maar kaders voor (een onderzoek naar) de toekomst van afvalbrengstations worden niet bepaald. Dergelijke sessies vinden ook plaats (of zullen ook plaatsvinden) rondom de onderwerpen papierinzameling met vrijwilligers en het uit/aanbesteden van de inzameling. Uit interviews blijkt inderdaad dat er in deze bijeenkomsten formeel geen kaders worden gegeven of gebruik wordt gemaakt van één van de kaderstellende instrumenten. Het college acht een formeler karakter van deze bijeenkomsten niet noodzakelijk omdat uiteindelijk alle onderwerpen via een raadsvoorstel worden behandeld.

4.2.2

Controleren afvalbeheer door raad: informatie en controlebehoefte

Wij constateren dat de zittende raad enkele keren om meer informatie over (voorgenomen) afvalbeleid heeft gevraagd:

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

29

  

7 september 2022: GroenLinks-PvdA stelt technische vragen over het (voorgenomen) ‘Herijking Grondstoffenbeleid. 39 6 oktober 2022: de raad stemt in met de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ met daarin de belofte om jaarlijks met een RIB de raad te informeren over de voortgang. 31 augustus 2023: CDA stelt schriftelijke vragen over de inzameling van oud papier en de inzet van vrijwilligers. 40

Uit de documentenanalyse blijkt dat er verder geen formele verzoeken om informatie zijn gedaan. Maar in interviews noemen zowel raadsleden van de coalitie als van de oppositie dat ze onvoldoende op de hoogte zijn van de beleidsuitvoering en het afvalbeheer in het algemeen. Raadsleden geven aan:  Meer zicht hebben op de kosten wenselijk is – en de gelegenheid krijgen om hierop te sturen;  Meer inzicht hebben in de doelmatigheid en de doelbereiking van het ingezette beleid wenselijk is; men wil meer weten over het effect van het chippen van minicontainers en de ‘containerwisselingen’. Ook zijn er twijfels over het effect van de communicatiecampagne.  Dat er veel tijd zit tussen het raadsbesluit en de eerste evaluatie, daardoor ervaren raadsleden een kennisachterstand;  Dat er veel tijd zit tussen de informatie in raadsinformatiebrieven en de periode waarover gerapporteerd wordt (zo wordt eind 2023 informatie gegeven over afvalprestaties in 2022). Ook daardoor ervaren raadsleden een kennisachterstand;  De meningen over de RIB ‘stand van zaken afval’ 41 verdeeld zijn. Een deel van de geïnterviewden vindt de RIB volledig, een ander deel heeft moeite om de kern van het afvalbeheer te begrijpen; raadsleden zien ‘door de bomen het bos niet’ meer.

Dit komt concreet omdat de kernprestaties (kosten, dienstverlening en afvalscheidingspercentage, zie 2.1.2) niet duidelijk naar voren komen en een meer gedetailleerde kostenonderbouwing ontbreekt. In de interviews wordt duidelijk dat een deel van de raadsleden niet de bevoegdheden heeft gebruikt om kaders (proberen) te stellen (door het indienen van moties en het wel of niet instemmen met de begroting). Dit geldt ook voor het gebruik van formele bevoegdheden om te voorzien in hun informatiebehoefte, bijvoorbeeld door het stellen van technische vragen. In interviews wordt aangegeven dat sommige raadsleden minder ervaring hebben kunnen opdoen en hun rol en hun bevoegdheden nog verkennen. Dit geschetste beeld past bij de beperkte mate van gestelde (controlerende) vragen. Raadsleden geven aan dat vragen die zij stellen juist en tijdig worden afgehandeld door de ambtelijke organisatie. Eén raadslid zegt dat er een collegiaal bestuur is. Dat maakt het makkelijk om met het college te praten over dingen en vragen. Dit informele karakter kan ertoe leiden dat minder formeel en openbaar vastgelegd: wij kunnen geen documentatie terugvinden en kunnen daarmee niet goed nagaan op welke manier raadsleden hun controlerende functie uitoefenen.

4.2.3

Sturing op financiële middelen

De volgende punten vallen op:  In de Programmabegroting van 2022 wordt het beleidsdoel realiseren van 75% afvalscheiding in 2022 genoemd als onderdeel van de begroting,  In de Programmabegroting van 2023 wordt geen beleidsdoel genoemd als onderdeel van de begroting, maar wel vier maatregelen uit de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’;  In de Programmabegroting van 2024 wordt zowel geen beleidsdoel als maatregel genoemd als onderdeel voor het domein afval.

De Ronde Venen (7 september 2022). Beantwoording Technische vragen herijking grondstoffenbeleid 2020 CDA (31 augustus 2023). Vragen vanuit de raad aan het college over inzameling oud papier. 41 Gemeente De Ronde Venen (12 december 2023). Raadsinformatiebrief stand van zaken afval 2023. 39 40

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

30

De raad bepaalt de kaders en doelen met KPI's voor het beleid, dat het college uitvoert. Het college monitort het beleid en informeert de raad hierover. Dit kan zij concreet doen via evaluaties, een RIB en de programmabegroting, zodat de raad de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid kan controleren (zie schematisch weergegeven Figuur 2‑4). Kaders beleid bepalen (door raad)

Beleid uitvoeren

(door college)

Beleid monitoren

(door college)

Beleid controleren (door raad)

Figuur 4-3 Schematische weergave kaderstellende en controlerende rol raad

In De Ronde Venen wordt in de programmabegroting en de RIB niet gerapporteerd over de voortgang van de maatregelen en doelstellingen in het afvalbeleid. De raad heeft de kaders van het afvalbeleid vastgesteld, maar is nog niet in de gelegenheid gesteld om het beleid te controleren. In de Programmabegroting mag een samenhang verwacht worden van de beleidsdoelstellingen, in de vorm een prestatie-indicator (KPI) en de bijbehorende kosten en baten. Uit interviews blijkt dat deze samenhang er niet altijd is. De samenhang tussen KPI(‘s) en kosten en baten is er ook niet op het gebied van afvalbeleid. In de Programmabegroting van 2024 wordt een compleet overzicht gegeven van de afvalbeheerkosten, maar er wordt geen relatie gelegd met de doelstelling (75% afvalscheiding) of de maatregelen uit de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’.

4.3

Op welke manier wordt de raad van informatie voorzien?

Vraag: • Op welke manier wordt de gemeenteraad betrokken bij en geïnformeerd over de doelstellingen, uitvoering, resultaten en inzet van financiële middelen voor het afvalbeleid (in de kaderstellende en controlerende rol)? Gestelde normen: • De raad wordt over de voortgang van het afvalbeheer geïnformeerd op een wijze waarin ze kaderstellend en eventueel (bij-)sturend kan handelen. o Kaderstellend: De raad krijgt tijdig en volledig informatie over aankomende beleidsbeslissingen. o Controlerend: De raad krijgt periodiek informatie over stand van zaken met betrekking tot realisatie doelstellingen, uitvoering, de resultaten en de inzet van middelen van het afvalbeleid. Relatie doelen en beleidskeuzes met uitvoering en beschikbare middelen is duidelijk en concreet. Belangrijkste bevindingen • De Herijking Grondstoffenbeleid is medio 2022 is vastgesteld. De raad is nog niet geïnformeerd over de voortgang. Eind 2024 is de eerste evaluatie van het afvalbeleid gepland. • De raad wordt via een RIB geïnformeerd over de stand van zaken van het afvalbeheer. De RIB is uitvoerig, en de focus ligt op maatregelen en ontwikkelingen. Er is minder aandacht voor prestaties en effecten. De RIB gaat beperkt in op KPI’s met betrekking tot milieu-, service- en kostenprestaties en geeft geen inzicht in kostencomponenten.

Een raadslid kan daarom niet volledig beoordelen of het afvalbeheer doelmatig en doeltreffend is • Het college organiseert informerende bijeenkomsten bij op handen zijnde beleid. Het doel van deze bijeenkomsten is om raadsleden vroeg te betrekken en op de officiële momenten effectief onderwerpen te kunnen behandelen. Het is positief dat op deze manier raadsleden proactief worden betrokken in het beleidsproces en dat daar ook de standpunten en potentiële kaders kunnen worden uitgewisseld. Een aantal raadsleden geeft aan dat zij onvoldoende kan meedenken met (potentiële) kaders.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

31

Wij beschrijven in deze paragraaf welke informatie de raad ontvangt en in hoeverre zij daarmee in staat wordt gesteld om haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen.

4.3.1

Informatievoorziening ten aanzien van Herijking Grondstoffenbeleid

De ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ is op 10 oktober 2022 vastgesteld door de raad. Sindsdien is de raad niet meer geïnformeerd over de voortgang van:  De doelstelling om 75% afvalscheiding te bereiken;  Het uitvoeren van 13 maatregelen (zie 2.1.1);  De besteding van de begrote investeringen. Eind 2024 is de eerste evaluatie van het afvalbeleid gepland. Dit is volgens het raadsbesluit van oktober 2022 en een toezegging van de portefeuillehouder in september 2022. 42 Het is verklaarbaar dat de eerste evaluatie niet eerder dan eind 2024 plaatsvindt: pas per 1 januari 2024 geldt de vernieuwde afvalstoffenheffing, waarbij huishoudens met een kleine minicontainer minder betalen dan huishoudens met een grote minicontainer. Dit is een belangrijk onderdeel van het ingezette afvalbeleid. De Programmabegroting biedt ook geen informatie over de status van de afvalscheidingsdoelstelling en de uitgaven uit de investeringsbegroting (de begroting die deel uitmaakt van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’). De evaluatie van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ zal voor raadsleden een gelegenheid zijn om haar kaderstellende en/of controlerende instrumenten in te zetten. De evaluatie moet in ieder geval informatie verschaffen over de voortgang van de doelstelling, de ingezette maatregelen en de besteding van middelen. Op dit wijze kunnen raadsleden haar controlerende taak adequaat uitvoeren.

4.3.2

Informatievoorziening ten behoeve van kaderstellende rol

De raad heeft bijna geen gelegenheid gekregen/gepakt om haar kaderstellende rol uit te oefenen. Op 6 oktober 2022 is het raadsvoorstel voor herijking van het grondstoffenbeleid ingediend en deze is op 10 oktober 2022 vastgesteld. Behalve bij de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ zijn er twee momenten geweest waarin de raad kaders heeft vastgesteld of een voorstel heeft ingediend om kaders aan te passen. Vaststellen begroting 2023 en 2024 De raad ontvangt, als onderdeel van de P&C-cyclus, jaarlijks jaarstukken en de conceptbegroting met betrekking tot de kosten voor afvalbeheer. Hiertoe behoren ook de begroting van de AVU. De inbreng van jaarstukken en begroting door AVU maakt onderdeel uit van de gemeentelijke P&C-cyclus. In de P&Ccyclus zit een zienswijze voor de raadsleden. Uit de vergaderstukken blijkt niet dat raadsleden specifieke informatieverzoeken hebben ten aanzien van afvalbeheerkosten. Overigens zijn besluiten binnen de gemeenschappelijke regeling AVU een collegebevoegdheid. Het college kan zelf besluiten om zaken ter inspraak of besluitvorming naar de raad te brengen. Vaststellen afvalstoffenverordening en -heffing De raad ontvangt jaarlijks een voorstel voor de verordening op de heffing en invordering van de afvalstoffenheffing voor het opvolgende jaar. De raad kan via een amendement wijzigingen of toevoegingen voorstellen.

In de huidige raadsperiode is dit één keer gebeurt. ChristenUnie-SGP en LEF dienden een amendement 43 in met het verzoek om de definitie van medisch afval te wijzigen. De raad stemde hiermee in. 42 43

De Ronde Venen (22 september 2022). Evaluatie en effecten keuze minicontainer nav herijking grondstoffenbeleid ChristenUnie-SGP en LEF (12 oktober 2023). Amendement definitie Medisch afval.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

32

4.3.3

Informatievoorziening ten behoeve van controlerende rol

Om de controlerende rol uit te kunnen oefenen, ontvangt de raad informatie over het afvalbeheer. Raadsinformatiebrieven (RIB) en informerende presentaties Raadsleden worden één keer per jaar via een RIB (‘RIB stand van zaken afval’ 44) en een informerende presentatie op de hoogte gehouden van de stand van zaken van het afvalbeheer. De RIB informeert in algemene zin over de werkzaamheden die zijn uitgevoerd op het gebied van huishoudelijk afval, maar rapporteert niet concreet over de voortgang van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid.’ De RIB is uitvoerig. Een beperking van de RIB is dat deze alleen maatregelen en trends benoemt en beperkt informatie geeft over de voortgang van beleidsdoelen. De raad wordt geïnformeerd over de hoeveelheden ingezameld afval en vergelijkt deze presentaties aan de hand van de benchmark17 met vergelijkbare gemeenten. Daarnaast wordt de raad geïnformeerd over ontwikkelingen op het gebied van afval. De volgende onderwerpen werden in de RIB van 12 december 2023 besproken:  Voortgang plaatsing en ingebruikname ondergrondse containers en wisseling minicontainers;  Afvalscheidingsprestaties, incl. benchmark en potentie nog te scheiden recyclebare afvalstromen;  Ontwikkelingen, zoals de brand bij de AVR en de gevolgen hiervan op de afvalverwerking, afvalbrengstations, inzameling oud papier en karton en aanbesteding inzameling.

 Communicatie op het gebied van afval(scheiding);  Vervolgstukken die de raad kan verwachten. Sommige raadsleden merken op dat de RIB niet bondig genoeg is. Raadsleden krijgen in hun rol meerdere RIB’s en hebben regelmatig moeite om het tempo bij te houden en te focussen op de kern van een RIB. In de RIB ‘stand van zaken afval’ ontbreekt een kernachtige samenvatting of tabel met een overzicht van enkele KPI’s met betrekking tot milieu-, service- en kostenprestaties. Raadsleden vinden het daarom onvoldoende inzichtelijk welke effecten het afvalbeheer van de gemeente heeft. Het is noemenswaardig dat de RIB de centrale beleidsdoelstelling om 75% afvalscheiding te bereiken niet centraal stelt. Ook een financiële paragraaf ontbreekt. Deze paragraaf kan een duidelijk overzicht van kostencomponenten binnen het afvalbeheer bevatten. Dit inzicht is gewenst zodat een raadslid kan beoordelen of (onderdelen van) het afvalbeheer doelmatig en doeltreffend is. Tegelijkertijd is noemenswaardig dat, zoals genoemd in 4.2.2, dat er door de raadsleden geen (formele) vragen worden gesteld over de inhoud van de RIB.

RIB ‘stand van zaken afval’ komt voort uit verzoek Raad Bij de Politieke commissievergadering RZ & PW van 17-02-2021 is de portefeuillehouder gevraagd de Raad op de hoogte te brengen van de laatste ontwikkelingen rondom het afvalbeleid. Dit is voor het eerst gedaan door de informatienota Stand van zaken afvalbeleid 2021 in juni van dat jaar. Ook in de eerste RIB lag de focus op ontwikkelingen en maatregelen en ontbrak een overzicht van prestaties en effecten, in de vorm van enkele KPI’s met betrekking tot milieu-, service- en kostenprestaties. De huidige portefeuillehouder heeft de toezegging overgenomen om elk jaar een RIB te verstrekken.

44

Gemeente De Ronde Venen (12 december 2023). Raadsinformatiebrief stand van zaken afval 2023.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

33

Informerende bijeenkomsten Het college organiseert informerende bijeenkomsten voor de raadsleden bij nieuw beleid of bij nieuwe onderwerpen. Het doel van deze bijeenkomsten is om raadsleden vroeg te betrekken en op de officiële momenten effectief onderwerpen te kunnen behandelen. Het is positief dat op deze manier raadsleden proactief worden betrokken in het beleidsproces en daar ook de standpunten en potentiële kaders kunnen worden uitgewisseld. De bijeenkomsten hebben een informeel karakter en deelname is voor raadsleden vrijblijvend. De beperking is echter dat er dan geen formele kaderstelling plaatsvindt, en dat dit ook niet formeel/openbaar wordt gedocumenteerd. Het is daarmee onduidelijk of de kaderstellende rol voor de raadsleden voldoende kan worden uitgevoerd. Uit de interviews vernemen wij dat er sinds de herijking tenminste één informerende bijeenkomst is georganiseerd; over de toekomst van de afvalbrengstations. De ambtenaren geven aan dat er ook dergelijke bijeenkomsten zijn of worden georganiseerd voor de toekomst van de papierinzameling (met vrijwilligers) en de aankomende nieuwe aanbesteding voor afvalinzameling. In de interviews geven enkele raadsleden aan dat ze het gevoel hebben dat de kaders in deze dossiers al bepaald lijken te zijn, en dat er uiteindelijk beperkt ruimte is voor meedenken over potentiële kaders.

De inbreng van raadsleden in deze bijeenkomst lijkt dan ook beperkt; kennis en expertise wordt misgelopen. RIB Jaarstukken AVU Verder worden de jaarstukken van de AVU, zoals de begroting en de ontwerpbegroting jaarlijks gedeeld via een RIB. De raad wordt enkel geïnformeerd omdat besluiten over de begroting van AVU een collegebevoegdheid is.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

34

Afkortingen en terminologie Term

Betekenis

AVU

Afval Verwijdering Utrecht. De gemeenschappelijke regeling die zorgdraagt voor overslag, transport en verwerking van het huishoudelijk afval van de deelnemende gemeenten in de provincie Utrecht. De gemeente De Ronde Venen is één van die gemeenten.

College

College van Burgermeester en Wethouders

Diftar

Diftar staat voor gedifferentieerde tarieven waarbij per huishouden de hoeveelheid aangeboden afval individueel (per huishouden) afgerekend wordt. Hoe meer afval wordt aangeboden des te hoger de afvalstoffenheffing voor dit huishouden.

raad

De gemeenteraad van De Ronde Venen

RIB

Raadsinformatiebrief

VANG-HHA

Het programma Van Afval Naar Grondstoffen – Huishoudelijk Afval. Dit programma is door het Ministerie van I&W ontwikkeld om gemeenten te helpen de nodige stappen te zetten naar een circulaire economie. Het programma VANG-HHA beslaat de periode van 2015-2025. De ambitie was om in 2020 75% afvalscheiding en 100 kilo restafval per inwoner te realiseren. Dit doel is door veel gemeenten niet gehaald, daarom richt VANG-HHA sinds 2022 op twee belangrijke aspecten: • Het nog beter scheiden van restafval; • Het verbeteren van de kwaliteit van gescheiden recyclebare afvalstromen.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

35

Bijlagen

Bijlage 1: Onderzoeksvragen en normenkader Tabel 0-1: Normenkader Rekenkameronderzoek afvalbeleid van De Ronde Venen t.a.v. invulling van het afvalbeleid

1

Onderzoeksvraag

Norm(en)

Wat is het afvalbeleid van de gemeente De Ronde Venen? a) Welke doelstellingen zijn er gesteld? b) Welke beleidskeuzes zijn gemaakt? c) Hoe verhoudt dit zich tot landelijke doelstellingen en landelijk beleid? d) In hoeverre is er samenhang tussen beleid, doelstellingen en beschikbaar gestelde middelen?

Doelen en beleidskeuzes zijn duidelijk en concreet (SMART) Beleid en realisatie daarvan is in lijn met landelijke doelstellingen en landelijk beleid Relatie doelen en beleidskeuzes met uitvoering en beschikbare middelen is duidelijk en concreet

2

In welke mate bieden de gemeentelijke doelstellingen voldoende richting voor beleidssturing?

Doelen en beleidskeuzes zijn voorzien van meetbare KPI’s en passende middelen

3

Op welke wijze vindt monitoring en verantwoording van afvalbeleid en resultaten plaats? a) Is er een monitoringinstrument met concrete KPI’s? b) Wat zijn concrete verbeterpunten op dit gebied?

De meerjarige ontwikkeling van de kwaliteit van de taakuitvoering, afvalbeleidsdoelen en de kosten en kostprijs van dienstverlening wordt met concrete KPI’s bijgehouden en gerapporteerd (aan de raad), hetzelfde geldt voor majeure afwijkingen.

4

Hoe heeft de gemeente de uitvoering van het afvalbeleid vormgegeven? a) Welke taken worden door de gemeente zelf uitgevoerd en welke zijn uitbesteed? b) Wat waren/zijn de (oorspronkelijke) uitgangspunten voor het wel of niet zelf uitvoeren van taken, hoe hebben deze zich ontwikkeld en hoe zijn ze gewaarborgd?

5

6

Er wordt voor elke taak gewerkt volgens een plan, contract, overeenkomst, etc. Hierin staan de actuele uitgangspunten, doelen en activiteiten. Het is per taakveld duidelijk welke taken zelf worden uitgevoerd en welke taken worden uitbesteed. De uitvoering van de taakvelden zijn vergelijkbaar met andere vergelijkbare gemeenten of overheidsorganisaties

In hoeverre is de eigen (uitvoerings)organisatie (de inzameling wordt op dit moment uitbesteed) van de gemeente robuust genoeg om de gestelde doelen te bereiken? a) Welke kwetsbaarheden bestaan er, vooral m.b.t. tot de financiën en organisatiestructuur? b) Hoe is de sturings- en verantwoordingsrelatie binnen de organisatie vormgegeven? c) Hoe effectief en efficiënt is de huidige werkwijze?

De uitvoeringsorganisatie is in staat om redelijkerwijs uitvoering te geven aan realisatie van beleid en gestelde doelstellingen. Hiervoor zijn extra (voldoende) capaciteit en/of middelen beschikbaar gesteld. en/of is duidelijk aangegeven hoe beleidswijzigingen binnen bestaande budgetten en capaciteit wordt gerealiseerd.

Welke kansen zijn er in de huidige opzet voor De Ronde Venen voor adequater afvalbeleid (gericht op sturing, uitvoering en verbetering milieurendement)

Geen norm

23 augustus 2024

De middelen en beschikbare capaciteit is vergelijkbaar met die van gemeenten met vergelijkbare opgaven

BJ8026_ eindrapport_rev0

A37

Tabel 0-3: Normenkader Rekenkameronderzoek afvalbeleid van De Ronde Venen t.a.v. rol van de gemeenteraad

7

Onderzoeksvraag

Norm(en)

Op welke manier wordt de gemeenteraad betrokken bij en geïnformeerd over de doelstellingen, uitvoering, resultaten en inzet van financiële middelen voor het afvalbeleid (in de kader stellende en controlerende rol)?

De gemeenteraad krijgt periodiek informatie over stand van zaken met betrekking tot realisatie doelstellingen, uitvoering, de resultaten en de inzet van middelen van het afvalbeleid. De raad heeft sturingswensen uitgesproken

8

Welke sturingswensen heeft de raad met betrekking tot het afvalbeheer? Welke informatiebehoefte heeft de raad of zou de raad hiervoor redelijkerwijs hebben?

De raad geeft de informatiebehoefte duidelijk aan en voorziet sturingswensen van een duidelijke rol (reguleren, aanjagen, faciliteren) en concrete voorstellen voor middelen en instrumenten Sturingswensen zijn voorzien van een concrete behoefte of vraag om specifieke informatie De raad wordt over de voortgang van het afvalbeheer geïnformeerd op een wijze waarin ze kaderstellend en eventueel (bij-)sturend kan handelen

9

Hoe kan de raad zijn kaderstellende en controlerende rol in het afvalbeleid verder versterken?

23 augustus 2024

Geen norm

BJ8026_ eindrapport_rev0

A38

Bijlage 2: Overzicht interviews in het kader van het rekenkameronderzoek Beschikbaar via Rekenkamer

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

A39

Bijlage 3: Overzicht maatregelen binnen afvalbeleid De Ronde Venen Op 4 juni 2020 stemde de raad in met het “Uitvoeringsplan grondstoffen 2020-2022.” Dit plan werd in 2022 herijkt met het raadsbesluit “Herijking grondstoffenbeleid.” Met het plan ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ stuurt de gemeente aan op een systeem wat het voor inwoners mogelijk maakt om beloond te worden wanneer zij minder restafval aanbieden. Wanneer inwoners overstappen op een kleine minicontainer (140 liter), kunnen zij een lagere afvalstoffenheffing verwachten ten opzichte van huishoudens met een grote minicontainer (240 liter). Samengevat bevat het raadsbesluit de volgende maatregelen: 1. niet over gaan tot diftar (zoals eerder besloten in juni 2020 in het “Uitvoeringsplan Grondstoffen 20202022”); 2. de frequentie van inzamelen van restafval één keer per drie weken te houden (in het “Uitvoeringsplan Grondstoffen 2020-2022” werd een frequentie van één keer per vier weken besloten); 3. vanaf 2023 afvalstoffenheffing nog te heffen op basis van éénpersoons- en meerpersoonshuishouden (zoals het was); 4. vanaf 2024 afvalstoffenheffing heffen op basis van grootte van de minicontainer restafval (140 of 240 liter); 5. vanaf 2024 afvalstoffenheffing voor hoogbouw gelijkstellen aan het tarief van een 140 liter minicontainer restafval.

Maatregel 4 uit de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ leidt ertoe dat bewoners met een grote container hun container kunnen inruilen voor een kleinere container. De verwachte (eenmalige) investering voor deze omruilactie is in het raadsbesluit ingeschat op 250.000 euro. De raad besluit dit te dekken uit “het investeringsplan ondergrondse containers en de hiervoor benodigde herschikking van het investeringsbudget.” De financiële paragraaf beschrijft dat er een besparing plaats vindt op activiteiten uit het oorspronkelijke “Uitvoeringsplan grondstoffen 2020-2022”. Tabel 2-1 maakt duidelijk dat de raad besluit geen aanrechtbakjes voor keukenafval meer te verstrekken. Verder besluit de raad de investeringen in het plaatsen van containers en het vervangen van inwerpzuilen en containerbehuizing voor gft-afval te versoberen. Tabel 2-1 Overzicht besparing Herijking Grondstoffenbeleid op oorspronkelijke Uitvoeringsplan Grondstoffen 2020-2022 Activiteit

Oorspronkelijk budget Uitvoeringsplan Grondstoffen

Besparing in Herijking Grondstoffenbeleid

6.

Plaatsen nieuwe ondergrondse containers

€ 575.000

€ 63.000

7.

Vervangen containerbehuizingen gft

€ 336.000

€ 30.000

8.

Vervangen inwerpzuilen

€ 79.000

€ 8.000

9.

Verstrekken aanrechtbakjes keukenafval

€ 149.000

€ 149.000 (niet meer uitvoeren) € 250.000 (totale besparing)

Het oorspronkelijke “Uitvoeringsplan grondstoffen 2020-2022” bevat verder maatregelen waarvan in het raadsbesluit ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ wordt vermeld dat deze al zijn uitgevoerd. Dit gaat om de volgende maatregelen: 10. Invoeren van chipregistratie; 11. Chippen van containers; 12. Invoeren van passysteem op afvalbrengstations. 13. Plaatsen van vulgraadmeters (nieuwe verzamelcontainers worden hier standaard van voorzien).

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

A40

Bijlage 4: Begroting afvalstoffenheffing o.b.v. Programmabegroting 2024-2027 Wij constateren dat de afvalbeheerkosten op dit moment niet structureel gedekt worden uit de opbrengsten van de afvalstoffenheffingen. Om een niet-sluitende begroting te voorkomen wordt gebruik gemaakt van de voorziening van de afvalstoffenheffing. De voorziening wordt niet bekostigd uit de afvalstoffenheffing. Deze voorziening afvalstoffenheffing wordt normaliter aangesproken voor incidentele “tegenvallers” en om te voorkomen dat tariefsaanpassingen nodig zijn. Normaliter gaat “het saldo” (inkomstenheffing minus de kosten afvalbeheer) naar de voorziening. Een gemeente stort soms wat in de voorziening en soms wordt er een beroep op gedaan in geval van incidentele “tegenvallers”. Bij De Ronde Venen lijkt er structureel geld uit de voorziening te worden gehaald (zie bijlage voor een tabel). De voorziening wordt ingezet om de investeringen ten behoeve van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ te financieren. De stand op 1 januari 2024 bedraagt 1.630.000 euro. 45 Met de huidige begroting zal dit op 31 december 2027 nog 423.000 euro bedragen. Het is reëel dat richting 2030 hernieuwd afvalbeleid wordt opgesteld, waardoor er weer ‘incidenteel’ extra kosten worden gemaakt.

Sommige maatregelen van de 'Herijking Grondstoffenbeleid' zijn blijvend: er zijn verzamelcontainers en vulgraadmeters geïnstalleerd die daarna beheer, onderhoud en vervanging nodig hebben, van incidentele maatregelen is dus niet per se sprake. 2024

2025

2026

2027

Totaalopbrengsten

€ 6.686.000

€ 6.749.000

€ 6.811.000

€ 6.873.000

Afvalstoffenheffing (ASH)

€ 6.202.000

€ 6.265.000

€ 6.327.000

€ 6.389.000

€ 484.000

€ 484.000

€ 484.000

€ 484.000

Totaal kosten

€ 6.686.000

€ 6.749.000

€ 6.811.000

€ 6.873.000

Directe kosten

€ 5.338.000

€ 5.356.000

€ 5.339.000

€ 5.332.000

Verrekening met voorziening ASH

-€ 390.000

-€ 345.000

-€ 272.000

-€ 210.000

Toegerekende kosten overhead

€ 693.000

€ 693.000

€ 699.000

€ 706.000

Toegerekende kosten straatreiniging

€ 208.000

€ 208.000

€ 208.000

€ 208.000

Toegerekende kosten heffing & invordering

€ 137.000

€ 137.000

€ 137.000

€ 137.000

BTW

€ 700.000

€ 700.000

€ 700.000

€ 700.000

Overige opbrengsten

45

Volgens het verloopoverzicht in het financieel totaaloverzicht van de Programmabegroting 2024-2027

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

A41

Bijlage 5: Relevante beleidskaders die geen onderdeel uitmaken van beleid De Ronde Venen Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor textiel per 1 januari 2025 Dit houdt in dat producenten de verantwoordelijkheid dragen voor het beheer én de afvalfase van de producten die zij op de markt brengen. Zij zijn verantwoordelijk voor de doelstelling om ≥ 50% van het ingezamelde, herbruikbare textiel te recyclen. Gemeente De Ronde Venen zal verantwoordelijk zijn voor het aanbieden van voldoende voorzieningen om textiel aan te bieden. Deze voorzieningen zijn al op orde in De Ronde Venen. De kosten daarvoor worden nu via de afvalheffing door de burgers aan de gemeenten vergoed. Als de UPV is ingevoerd zullen de kosten betaald worden door de producenten. VANG Buitenshuis 46 Ook voor het afval van bedrijven bestaat beleid: Via Van Afval Naar Grondstoffen Buitenshuis zet het Rijk zich in om 50% reductie restafval van openbare ruimten, kantoren, winkels en (publieke) diensten te behalen. De gemeente De Ronde Venen heeft geen beleid voor het afval van bedrijven. Dat is ook niet noodzakelijk want het afval dat vrijkomt bij bedrijven valt echter niet onder de zorgplicht van de gemeente. In de rest van Nederland valt op dat steeds meer gemeenten via het afvalbeleid willen kijken of zij de lokale bedrijven en maatschappelijke voorzieningen een handje kunnen helpen op dit gebied.

Circulaire ambachtscentra 47 Het nationale programma ‘Circulair Ambachtscentrum’ streeft ernaar om in 2030 een landelijk dekkend netwerk van circulaire ambachtscentra in Nederland te hebben. Deze centra combineren de functies van een milieustraat, kringloopwinkel en reparatiewerkplaats om hergebruik en reparatie te bevorderen. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat stelt subsidies beschikbaar om gemeenten te stimuleren deze centra op te zetten. In De Ronde Venen is geen beleid geformuleerd op dit beleidsthema. Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) 48 Het Rijk wil de transitie maken naar een circulaire economie. In het NPCE stelt het Rijk onder meer doelen om de levensduur van producten en materialen te verlengen, meer afvalstromen hoogwaardige te verwerken. Het gemeentelijk afvalbeleid zou als gevolg de nadruk moeten leggen op het inzamelen van hoogwaardigere afvalstromen om hoogwaardige recycling te realiseren. Ook kunnen gemeente invulling geven aan het NPCE door in te zetten op circulaire activiteiten (zie hierboven). Het NPCE is echter pas vastgesteld in 2023 (ná de ‘Herijking Grondstoffennota’) en heeft alleen al om deze praktische reden geen plek in het beleid van De Ronde Venen. Aanpak zwerfaval De Europese SUP-richtlijn is gericht om de milieu-impact van wegwerpplastics te verminderen.

Deze richtlijn omvat onder andere de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor het vergoeden van de kosten voor opruimen, transport en verwerking van plastics in het zwerfafval 49. Dit betekent dat de gemeente een deel van de zwerfafvalrekening kan neerleggen bij het bedrijfsleven. Dat kan helpen om intensiever zwerfafvalbeleid, bijvoorbeeld in en rondom recreatiegebieden, te voeren

Rijkswaterstaat (geraadpleegd 1 juni 2024). Over VANG Buitenshuis Ministerie van I&W (geraadpleegd 1 juni 2024). Circulair Ambachtscentrum 48 Rijksoverheid (3 februari 2023). Nationaal Programma Circulaire Economie 2023 - 2030 49 Ministerie van I&W (geraadpleegd 1 juni 2024). Minder wegwerpplastics 46 47

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

A42

Bijlage 6: Afvalbeleid in De Ronde Venen en vergelijkbare gemeenten Deze bijlage toont het afvalbeleid van deze vijf vergelijkbare gemeenten. Wij hebben daarbij onderzocht welke “draaiknoppen” deze gemeenten hebben gebruikt om hun beleid vorm te geven. Deze draaiknoppen hebben betrekking de factoren (1) afvalscheiding, (2) recycling, (3) vermindering van het restafval en (4) preventie: het voorkomen (van het ontstaan) van afval. Gemeente