Bijlage 2. RHDHV Definitief rapport Rekenkameronderzoek Afvalbeheer De Ronde Venen

EINDRAPPORT

Onderzoek in opdracht van Rekenkamer DRV

Onderzoek afvalbeleid in Gemeente De Ronde Venen Klant:

Gemeente De Ronde Venen

Referentie: BJ8026_ eindrapport_rev0 Status:

Definitief

Datum:

23 augustus 2024

HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX Amersfoort Netherlands Mobility & Infrastructure +31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Onderzoek afvalbeleid in Gemeente De Ronde Venen Sub titel: Onderzoek in opdracht van Rekenkamer DRV Referentie: BJ8026_ eindrapport_rev0 Uw kenmerk Status: Definitief Datum: 23 augustus 2024 Projectnaam: BJ8026 Projectnummer: BJ8026

Classificatie Projectgerelateerd

Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat mogelijk persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V.. Voordat publicatie plaatsvindt (of anderszins openbaarmaking), dient dit document te worden geanonimiseerd of dient toestemming te worden verkregen om dit document met persoonsgegevens te publiceren. Dit hoeft niet als wet- of regelgeving anonimiseren niet toestaat. 23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

1

Inhoud 1

Samenvatting onderzoek

3

1.1.1 1.1.2 1.1.3

Achtergrond Opgave De Ronde Venen m.b.t. afval- en grondstoffenbeleid Vraagstelling Rekenkameronderzoek

3 4 4

1.1

1.2

Inleiding

3

Onderzoeksmethodiek

5

Conclusies Aanbevelingen voor De Ronde Venen

6 8

2

Afvalbeleid in De Ronde Venen

11

2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4

Doelstellingen en maatregelen in het afvalbeleid van De Ronde Venen Afvalbeleid volgens de afvaldriehoek Aansluiting afvalbeleid De Ronde Venen op landelijk afvalbeleid Afvalbeleid andere gemeenten

12 13 14 16

1.2.1 1.2.2 1.2.3

1.3 1.4 2.1

2.2

Hoofdonderwerpen Onderzoeksvragen en normenkader Methodologie

5 5 5

Het afvalbeleid van de gemeente De Ronde Venen

12

Doelstellingen en maatregelen in het afvalbeleid van De Ronde Venen beleidssturing

17

3

Uitvoering van afvalbeleid in De Ronde Venen

21

3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5

Afvalinzameling en -verwerking Uitbesteden afvalinzameling onder druk Uitvoering van dagelijkse beheertaken Uitvoering van Herijking Grondstoffenbeleid Monitoren en rapporteren op afvalbeleidsdoelen

22 24 24 26 26

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

3.1

Sturingsmogelijkheden in het afvalbeleid van De Ronde Venen Beperkingen door diftar niet in te voeren Potentiële beleidsmaatregelen om doelstelling te bereiken Beperking van financiële middelen en sturing daarop

17 18 19 20

Uitvoering van het afvalbeleid

21

4

Governance en de rol van de raad in het afvalbeleid

27

4.2.1 4.2.2 4.2.3

Kaderstelling afvalbeheer: sturingswensen Controleren afvalbeheer door raad: informatie en controlebehoefte Sturing op financiële middelen

28 29 30

4.1 4.2

4.3

4.3.1 4.3.2 4.3.3

Juridische kaders rol gemeenteraad (algemene beschrijving) Sturingswensen van de raad in De Ronde Venen

27 28

Op welke manier wordt de raad van informatie voorzien?

31

Informatievoorziening ten aanzien van Herijking Grondstoffenbeleid Informatievoorziening ten behoeve van kaderstellende rol Informatievoorziening ten behoeve van controlerende rol

32 32 33

Afkortingen en teminologie Bijlagen Bijlage 1: Onderzoeksvragen en normenkader Bijlage 2: Overzicht interviews in het kader van het rekenkameronderzoek Bijlage 3: Overzicht maatregelen binnen afvalbeleid De Ronde Venen Bijlage 4: Begroting afvalstoffenheffing o.b.v. Programmabegroting 2024-2027 Bijlage 5: Relevante beleidskaders die geen onderdeel uitmaken van beleid De Ronde Venen Bijlage 6: Afvalbeleid in De Ronde Venen en vergelijkbare gemeenten Bijlage 7: Potentiële beleidsmaatregelen om doelstelling te bereiken volgens Triade model Bijlage 8: Kaderstellende en controlerende rol en bijbehorend juridisch instrumentarium

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

37 39 40 41 42 43 45 46

2

1

Samenvatting onderzoek

1.1

Inleiding

1.1.1

Achtergrond

Afvalbeheer in de gemeente De inzameling van huishoudelijk afval is één van de meest zichtbare vormen van gemeentelijke dienstverlening van De Ronde Venen. Het onderwerp leeft. Ook in de raad is het een belangwekkend onderwerp omdat het beleidsterrein inwoners raakt (via de afvalstoffenheffing en de directe dienstverlening). Rondom de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 was afval een belangrijk politiek thema. De onlangs veranderende grondslag van de afvalstoffenheffing is aanleiding om een Rekenkameronderzoek uit te voeren naar de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad bij het afvalbeleid. Belangrijke vraag hierbij is in hoeverre de Raad voldoende op het afvalbeleid stuurt en daarbij adequaat controleert op financiën, uitvoering, beleidsdoelen en planning. Ontwikkelingen huishoudelijk afvalbeleid in een stroomversnelling De EU en de Rijksoverheid zetten volop in op de transitie naar een circulaire economie en specifiek ook op de gescheiden inzameling en recycling van huishoudelijk afval. De Europese kaderrichtlijn Afvalstoffen stelt het doel dat in 2025 de voorbereiding voor hergebruik en de recycling van stedelijk afval verhoogd moet zijn tot minimaal 55 gewichtsprocent. In Nederland is in het Uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstoffen beleid geformuleerd voor huishoudelijk afval.

Hierin staan ambitieuze doelen geformuleerd voor 2020 en 2025: in die jaren moet de hoeveelheid restafval worden teruggebracht naar respectievelijk 100 en 30 kg/inw. Deze ambitie is onlangs verlegd: het streven is vooral om met goede afvalscheiding hoogwaardige recycling te realiseren. Het accent bij gemeentelijk afvalbeheer komt daarom te liggen op het inzamelen van hoogwaardigere (kwalitatief betere en weinig vervuilde) afvalstromen. Voor 80% van de gemeenten is dat een grote opgave. Daarom zijn er landelijk vele ontwikkelingen en experimenteren gemeenten volop om het ultieme systeem te zoeken om invulling te kunnen geven aan genoemde doelstellingen. Slechts 1 op de 5 gemeenten heeft de doelstelling voor 2020 wel gehaald – De Ronde Venen is dit niet gelukt.

Afvalbeheer in De Ronde Venen Inzameling De inzameling van afval in huishoudens wordt door de gemeente De Ronde Venen uitbesteed. Dit is niet uniek, maar komt niet vaak voor bij gemeenten met deze omvang. De gemeenschappelijke regeling AVU (zie hierna bij verwerking) heeft namens de gemeente De Ronde Venen overeenkomsten afgesloten met onderaannemers voor het inzamelen van afval (te weten: PreZero en Remondis). De Ronde Venen is niet aangesloten bij een publieke uitvoeringsorganisatie in de omgeving. Voorbeelden van deze organisaties zijn Cyclus (o.a. gemeenten Alphen aan den Rijn en Gouda), GAD (regio Gooi en Vechtstreek) en Meerlanden NV (o.a. gemeenten Diemen en Haarlemmermeer) of een gemeenschappelijke regeling zoals Avri (o.a. gemeente Vijfheerenlanden). Afvalverwerking Voor het beheren van de afvalverwerking is De Ronde Venen aangesloten bij AVU (Afvalverwijdering Utrecht). AVU is een gemeenschappelijke regeling die zorgdraagt voor overslag, transport en verwerking van het huishoudelijk afval van de deelnemende gemeenten in de provincie Utrecht. Rol van de AVU AVU speelt een belangrijke rol in het afvalmanagement van De Ronde Venen. In de algemene en dagelijkse besturen van AVU zijn leden van het college uit 25 aangesloten Utrechtse gemeenten vertegenwoordigd.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

3

Deze bestuursorganen nemen de beleids- en uitvoeringsverantwoordelijkheid voor AVU op zich. Beleid en implementatie bij de AVU is daarmee een bevoegdheid van het college. Afvalbrengstations De gemeente De Ronde Venen beheert en exploiteert zelf afvalbrengstations. De gemeente heeft twee afvalbrengstations (in Abcoude en Mijdrecht) waar bewoners grof huishoudelijk afval kunnen brengen.

1.1.2

Opgave De Ronde Venen m.b.t. afval- en grondstoffenbeleid

Gemeenten zijn wettelijk verplicht om gft-afval, papier, metaal, kunststof, glas en elektronische apparatuur van huishoudens gescheiden in te zamelen en te verwerken. Vanaf 1 januari 2025 moeten ook textiel en gevaarlijke afvalstoffen gescheiden worden ingezameld. 1 De gemeente bepaalt een afvalinzamelstrategie om dit te realiseren. Het is aan de gemeente om hierin een juiste balans te vinden tussen lokale context, de kosten, de dienstverlening en het milieurendement. De gemeente De Ronde Venen kiest hierin voor een afval- en grondstoffenbeleid dat bijdraagt aan de doelstelling om 75% afvalscheiding realiseren. Naast de afvalscheidingsambitie wil de gemeente zorgen voor een eerlijk en eenvoudig grondstoffenbeleid dat werkt voor alle inwoners. De gemeente wil het afvalscheidingspercentage verbeteren. Het beleid is om deze reden om recyclebare afvalstromen zo veel mogelijk gescheiden aan te laten leveren door inwoners. In 2022 was het afvalscheidingspercentage in De Ronde Venen 65%. Daarmee loopt De Ronde Venen achter ten opzichte van het landelijk gemiddelde van 77% van gemeenten in dezelfde hoogbouwklasse. De hoeveelheid restafval loopt achter ten opzichte van de benchmark. In de gemeente biedt een inwoner in 2022 gemiddeld 180 kilogram per jaar aan.

Er liggen hier kansen voor verbetering, want in het restafval bevindt zich nog een aanzienlijke hoeveelheid recyclebare afvalstromen, zoals weergegeven in Tabel 1-1. Tabel 1-1. Aanwezige recyclebare afvalstromen in huishoudelijk restafval van De Ronde Venen - o.b.v. sorteeranalyse 2023

Afvalstroom aanwezig in restafval

Aandeel restafval (o.b.v. gewicht)

Aandeel restafval (o.b.v. volume)

Gft-afval

41,2%

17%

PMD

8,3%

29%

Kunststoffen overig

4,7%

14%

Oud papier en karton

2,2%

5%

Textiel

8,1%

10%

Glas

5,0%

2%

Overig 2

6,2%

7%

Restafval

24,3%

18%

1.1.3

Vraagstelling Rekenkameronderzoek

De Rekenkamer wil weten op welke wijze de raad zijn rol vervult en kan vervullen bij het scheppen van kaders voor een eerlijk en eenvoudig afval- en grondstoffenbeleid die bijdraagt aan de doelstelling om 75% afvalscheiding realiseren. Ook wil de Rekenkamer weten hoe de raad in het gemeentelijke afvalbeleid kan sturen en controleren. De centrale vraag die de Rekenkamer geformuleerd heeft is: Wordt de gemeenteraad voldoende in staat gesteld om adequaat op het afvalbeleid te sturen en te controleren op financiën, uitvoering, beleidsdoelen en planning? 1 Verder staan in het Activiteitenbesluit verplichtingen voor gemeenten opgenomen als het gaat om de scheiding van grof huishoudelijk afval op milieustraten. 2 Metalen, apparaten, hout, steen/puin en klein chemisch afval

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

4

1.2

Onderzoeksmethodiek

1.2.1

Hoofdonderwerpen

Wij hebben de centrale vraag vertaald naar de volgende hoofdonderwerpen:

Kaders gesteld door raad H.4

Beleid H.2

Uitvoering H.3

Controle door raad H.4

Het onderzoek richt zich op het beleid, de uitvoering van het afvalbeleid en de governance tijdens de huidige gemeenteraadsperiode (2022-2026).

1.2.2

Onderzoeksvragen en normenkader

Bijlage 1 toont alle deelvragen in dit onderzoek en het normenkader. Wij gebruiken voor dit onderzoek een normenkader. Het normenkader beschrijft de onderzoeksvragen en formuleert normen om tot objectieve beantwoording van deze onderzoeksvragen te komen. Met behulp van dit normenkader wordt de huidige situatie binnen uw gemeentelijke organisatie getoetst en beoordeeld. Het normenkader wordt vervolgens gebruikt om conclusies en aanbevelingen te formuleren. Deze zijn bedoeld ter lering en eventuele verbetering van de governance en de rol van de raad in het bijzonder.

1.2.3

Methodologie

Wij gebruiken de vragen en het normenkader als uitgangspunt voor het onderzoek naar het beleid en governance van het afvalbeheer in De Ronde Venen. Er zijn twee onderzoeksmethodieken toegepast: 1. Documentenanalyse: op basis van beleidsplannen, raadsinformatiebrieven, begrotingsstukken, contractstukken en rapportages is een beeld geschetst van de wijze hoe de raad invulling geeft aan de sturing en controle op het gemeentelijk afvalbeleid. 2. Interviews met betrokkenen: de bevindingen van de documentenanalyse zijn verder aangevuld met informatie uit interviews met: o de portefeuillehouder; o vijf raadsleden; o een financieel concernmedewerker; o beleidsadviseur(s) van de uitvoerende organisatie voor afvalbeheer; o beleidsadviseur circulaire economie. Bijlage 2 geeft een overzicht van de geïnterviewden. Na het onderzoek zijn bevindingen beschreven en vergeleken met de normen (Bijlage 1). De bevindingen zijn na (ambtelijke) wederhoor omgezet in conclusies en aanbevelingen (zie hierna).

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

5

1.3

Conclusies

Conclusie 1: Afvalbeleidsdoelstelling De Ronde Venen niet realistisch door beperking maatregelen (zie H.2.2) De gemeente heeft in de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ het doel geformuleerd om 75% afvalscheiding te realiseren. De kaders van het afvalbeleid zijn echter gericht op (het uitvoeren en uitsluiten van) specifieke maatregelen en niet op het scheppen van voorwaarden om dit beleidsdoel te bereiken. De gemeente wil concreet geen vergaande vorm van diftar invoeren, waarbij huishoudens individueel worden afgerekend op de hoeveelheid werkelijk aangeboden restafval. De gemeente wil diftar beperken tot een afvalstoffenheffing gebaseerd op de grootte van een minicontainers. Verder moeten minicontainers voor restafval één keer per drie weken worden opgehaald, en niet minder frequent. Daarnaast is het budget voor het vernieuwde afvalbeleid via het raadsbesluit ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ gealloceerd aan specifieke maatregelen (omwisselen van containers). Hierdoor is beperkte ruimte voor extra maatregelen. De gekozen maatregelen en daarmee de uitsluiting van andere maatregelen leiden niet gericht tot behalen van het beleidsdoel van 75% afvalscheiding. Het beleidsdoel is daarom niet SMART geformuleerd.

Het doel is bovendien niet SMART omdat het kader dat het afvalbeheer eenvoudig en eerlijk moet zijn niet is gespecificeerd, en ook ontbreekt er een tijdspad wanneer het beleidsdoel behaald moet worden. Conclusie 2 Vastgestelde afvalbeleid De Ronde Venen onvoldoende in lijn met landelijke kaders; uitvoering beleid uitgebreider dan vastgesteld beleid (zie H.2.1) Het landelijke VANG-HHA 3 legt de nadruk binnen het afvalbeleid op de volgende onderwerpen:  het nog beter scheiden van restafval;  (het maximeren) van de kilo restafval per inwoner;  het verhogen van recyclingrendement door het verbeteren van de kwaliteit van gescheiden recyclebare afvalstromen; en  preventie, het voorkomen van (het ontstaan) van afval. De gemeente heeft één van de vier bovenstaande kaders opgenomen als doelstelling, namelijk om 75% afvalscheiding te bereiken. De gemeente heeft dus geen doelstellingen opgesteld voor andere beleidslijnen uit VANG-HHA. Het afvalbeleid van De Ronde Venen is daarom onvoldoende in lijn met landelijke beleidskaders. Vergelijkbare gemeenten hebben vaker een breder afvalbeleid geformuleerd dan De Ronde Venen. Zij hebben meer aandacht voor kwaliteit van gescheiden afvalstromen (ten behoeve van recycling) en preventie (het voorkomen van het ontstaan van afval).

In de ambtelijke organisatie is al aandacht voor deze bredere beleidslijnen, alleen deze zijn niet vastgesteld door de raad. Team Beheer Openbare Ruimte richt zich specifiek actief op het scheiden van kwalitatief hoogwaardige afvalstromen en preventie. Dit doen zij door de inzet van communicatie-activiteiten en specifieke inzamelmethoden, maar zonder (aanvullend/benodigd) budget. Het afvalbeleid van De Ronde Venen benadrukt de praktische aspecten van afval: Het is prettig dat afval uit het zicht van de bewoners verdwijnt, maar dit gaat voorbij aan hogere doelstellingen gericht op klimaat, ecologie en circulariteit.

Het programma Van Afval Naar Grondstoffen – Huishoudelijk Afval. Dit programma is door het Ministerie van I&W ontwikkeld om gemeenten te helpen de nodige stappen te zetten naar een circulaire economie. Het programma VANG-HHA beslaat de periode van 2015-2025. De ambitie was om in 2020 75% afvalscheiding en 100 kilo restafval per inwoner te realiseren.

3

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

6

Conclusie 3 Afvalbeheerkosten niet structureel gedekt uit opbrengsten afvalstoffenheffing (zie H.2.1) Uit interviews blijkt dat er geen direct verband is tussen de afvalstoffenheffing en de afvalbeheerkosten. Voor de nieuwe afvalstoffenheffing, die ingaat op 1 januari 2024, zijn basisprincipes opgesteld: 1. Het tarief voor huishoudens met een kleine minicontainer (140 liter) voor restafval mag niet hoger zijn dan de afvalstoffenheffing voor een eenpersoonshuishouden, zoals in de situatie tot en met 31 december 2023; 2. Het tarief voor huishoudens met een grote minicontainer (240 liter) voor restafval mag niet meer dan 100 euro hoger zijn dan het tarief voor huishoudens met een kleine minicontainer. Wij constateren dat de afvalbeheerkosten op dit moment niet structureel gedekt worden uit de opbrengsten van de afvalstoffenheffing. Om een niet-sluitende begroting te voorkomen wordt gebruik gemaakt van de voorziening van de afvalstoffenheffing. Deze voorziening wordt niet bekostigd uit de afvalstoffenheffing, maar (waarschijnlijk) uit de algemene middelen. Deze voorziening afvalstoffenheffing wordt normaliter aangesproken voor incidentele “tegenvallers” en om te voorkomen dat tariefsaanpassingen nodig zijn. Bij De Ronde Venen lijkt er structureel geld uit de voorziening te worden gehaald.

Het risico bestaat dat in de toekomst de afvalstoffenheffing niet toereikend is en blijft om de afvalbeheerkosten te dekken en dat vaker aanspraak moet worden gemaakt op de algemene reserves. In het geval van De Ronde Venen wordt aanspraak gedaan op de voorziening voor “incidentele” investeringen in het afvalcontainerareaal (wisselen van rolcontainers, nieuwe verzamelcontainers en containerbehuizingen en vulgraadmeters). Een aantal van deze investeringen (geïnstalleerde verzamelcontainers en vulgraadmeters) zullen leiden tot blijvende kosten voor beheer, onderhoud en vervanging. Conclusie 4 Afvalbeheer en beleidsuitvoering verloopt effectief (zie H.3.1) De ambtelijke organisatie voor afvalbeheer is eenvoudig en efficiënt opgezet en functioneert effectief. De ambtenaren tonen betrokkenheid en verantwoordelijkheid en lijken succesvol te opereren: ze hebben aangetoond dat ze het omvangrijke pakket aan maatregelen dat was afgesproken in de 'Herijking Grondstoffenbeleid' op schema en naar behoren hebben gerealiseerd. Er zijn weinig ambtenaren betrokken bij het uitvoeren van het afvalbeheer. Dit komt omdat het grootste deel van de uitvoering is uitbesteed. De kleine beheerorganisatie die De Ronde Venen heeft, is geschikt voor de huidige manier van werken. Het afvalbeheer wordt echter steeds complexer met verschillende vraagstukken en veranderende regelgeving.

Significante complexe ontwikkelingen zijn het uitbesteden van de afvalinzameling, de (door)ontwikkeling van de afvalbrengstations en de realisatie van een circulair ambachtsnetwerk. Bij complexe vraagstukken, zoals het wel of niet uitbesteden van de afvalinzameling en het ontwerpen van nieuwe afvalbrengstations, huurt de gemeente externe experts en adviesbureaus in. Dit is begrijpelijk, toch doet de gemeente er goed aan erop te letten dat de eigen beheerorganisatie voldoende toegerust blijft om toekomstige ontwikkelingen aan te kunnen en juiste en verantwoordelijke keuzes maakt (waarbij zij zich niet te veel laat leiden door externen). Conclusie 5 Raadsleden ontvangen veel informatie maar willen meer geholpen worden in hun informatiebehoefte. Ze zetten hiervoor formele bevoegdheden te weinig in (zie H.4) Zowel oppositie- als coalitieraadsleden geven aan meer geholpen te willen worden over onderwerpen aangaande financiering en doelbereiking binnen afvalbeheer. Specifiek spreken raadsleden behoefte uit om duidelijk en kernachtig te worden geïnformeerd over de financiële stromen, mogelijkheden tot optimalisatie van die financiën en over de voortgang van belangrijkste KPI’s binnen het afvalbeleid.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

7

De raad wordt via raadsinformatiebrieven geïnformeerd over de stand van zaken van het afvalbeheer. De meest recente brief uit het najaar van 2023 is uitvoerig. De focus in deze brief ligt op maatregelen en ontwikkelingen, maar er is minder aandacht voor prestaties en effecten. De brief gaat beperkt in op doelbereiking met betrekking tot milieu-, service- en kostenprestaties en geeft geen inzicht in kostencomponenten. Een raadslid kan daarom moeilijk beoordelen of het afvalbeheer doelmatig en doeltreffend is. De openbaar toegankelijke documenten tonen daarnaast aan dat raadsleden slechts enkele vragen stellen over het afvalbeleid. Die vragen hebben geen betrekking op de financiering en doelbereiking van het afvalbeleid. Hierdoor ontstaat er een kloof tussen de behoefte aan controle en de feitelijke uitvoering van die controle. Raadsleden maken vooralsnog niet optimaal gebruik van de controlerende mogelijkheden. In dezelfde interviews wordt wel de indruk gegeven dat raadsleden op de hoogte zijn van de middelen (zoals schriftelijke en technische vragen) die zij heeft om haar controlerende rol invulling te geven. Conclusie 6 Er is behoefte aan meer kaderstelling bij enkele raadsleden, maar instrumentarium daartoe wordt niet altijd toegepast (zie H.4).

Het college organiseert informerende bijeenkomsten vroeg te betrekken en op de officiële momenten effectief onderwerpen te kunnen behandelen. Het is positief dat op deze manier raadsleden proactief worden betrokken in het beleidsproces en dat daar ook de standpunten en potentiële kaders kunnen worden uitgewisseld. Omdat deze bijeenkomsten van meer informeel karakter zijn is echter niet vast te stellen of en hoe tijdens deze informerende bijeenkomsten de kaders tot stand komen. Er vindt altijd een formeel moment (raadsbesluit) plaats waarin kaders worden vastgesteld, echter een aantal raadsleden geeft aan dat zij aan de voorkant onvoldoende kan meedenken met (potentiële) kaders. Tegelijkertijd worden de kaderstellende instrumenten (zoals bijvoorbeeld initiatiefvoorstellen, amendementen en moties) in de huidige bestuursperiode beperkt ingezet. Een aantal individuele raadsleden lijkt geen voorstellen in te dienen omdat zij moties weinig kansrijk achten; zij kunnen de visie van de meerderheid van de raad niet veranderen. Deze raadsleden zetten daarom liever in op hun controlerende taak. Bovendien wordt opgemerkt dat na de verkiezingen nieuwe raadsleden zijn gekozen, die minder ervaring hebben opgedaan in het gebruik van kaderstellende (en controlerende) instrumenten. Dit resulteert in minder gebruik van deze instrumenten.

1.4

Aanbevelingen voor De Ronde Venen

Aanbeveling 1 Stel realistische en meetbare (tussen)doelstellingen vast Wij adviseren SMART doelstellingen vast te stellen, dat wil zeggen; specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden. Dit maakt het voor het college mogelijk om doelstellingen te monitoren en te verantwoorden aan te raad. Conclusie 1 suggereert dat het doel om 75% van het afval te scheiden mogelijk niet haalbaar is met de huidige maatregelen die zijn getroffen of weggelaten. Daarom adviseren wij onderzoek te verrichten naar welke maatregelen bijdragen aan het behalen van de doelstellingen – en de doelstellingen en de maatregelen op elkaar af te stemmen. De Ronde Venen heeft potentie voor het verbeteren van haar afvalprestaties. In Bijlage 6 wordt duidelijk dat de inwoners van De Ronde Venen veel meer kilogram restafval inleveren dan referentiegemeenten. Een verbetering is realistisch, omdat het grootste deel van alle referentiegemeenten minder kilogram restafval inzamelen en instrumenten hebben gevonden om dit te realiseren. Het is essentieel om realistische en meetbare tussendoelstellingen te formuleren, omdat dit een duidelijk pad vooruit schetst en helpt om de voortgang naar het einddoel te monitoren. Realistische doelstellingen zorgen ervoor dat de gestelde doelen haalbaar zijn, wat de motivatie en betrokkenheid van de 23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

8

beleidsuitvoerders verhoogt. Het stellen van tussendoelstellingen helpt ook om complexe projecten in beheersbare stappen op te delen, waardoor het gemakkelijker wordt om eventuele problemen vroegtijdig te identificeren en aan te pakken. Aanbeveling 2 Breid het afvalbeleid van De Ronde Venen uit met overige landelijke en Europese kaders Wij adviseren, voor een volledig afvalbeheersplan volgens nationale en Europese richtlijnen, doelen op te stellen en bijbehorende maatregelen te implementeren gericht op (a) het verminderen van restafval, (b) het verbeteren van recyclingresultaten en (c) preventie. Binnen de ambtelijke organisatie van De Ronde Venen is er al focus op deze uitgebreide beleidsrichtingen; er is dus reeds een fundament gelegd voor het specificeren van beleidsdoelstellingen waarop het college en de raad kunnen voortbouwen. Voor verdere inspiratie en concretisering kan de gemeente bovendien een beroep doen op de kennis en ervaringen bij AVU. De gemeente zou haar afvalbeleid verder kunnen versterken door het verduurzamen van het wagenpark, circulaire activiteiten zoals hergebruik en reparatie, bedrijfsafval en zwerfafval op te nemen als kansen om te integreren. Ook op deze beleidsvelden heeft de ambtelijke organisatie al enkele stappen gezet. Het afvalbeleid van De Ronde Venen benadrukt de praktische aspecten van afval.

Wij bevelen de gemeente aan afvalbeheer te integreren met of te koppelen aan hoger liggende doelen, zoals benoemd in het Klimaatakkoord, het Nationale Programma Circulaire Economie en de Parijsdoelstellingen. De gemeente kan zich laten inspireren door beleid van andere (referentie)gemeenten, regio's en provincies. Aanbeveling 3 Borg dat afvalbeheerkosten structureel gedekt worden uit opbrengsten van afvalstoffenheffing Om een niet-sluitende begroting op lange termijn te voorkomen adviseren wij kritisch te kijken naar een koppeling tussen de daadwerkelijke afvalbeheerkosten, de hoogte van de afvalstoffenheffing en de inzet van de voorziening van de afvalstoffenheffing. Wij adviseren hierin specifiek om de hoogte van de afvalstoffenheffing direct te koppelen aan de hoogte van de structurele afvalbeheerkosten. De gemeente dient hiervoor een compleet beeld te creëren van de structurele afvalbeheerkosten en hoe die zich in de toekomst ontwikkelen. Daarbij is het van belang om te benoemen dat sommige van de “incidentele” investeringen blijvende kosten met zich meebrengen. Aanbeveling 4 Bereid de beheerorganisatie voor op complexere vraagstukken rondom afvalbeleid Wij adviseren de beheerorganisatie voor te bereiden op complexere vraagstukken rondom afvalbeleid. De huidige beheerorganisatie functioneert effectief.

Toch doet de gemeente er goed aan erop te letten dat de beheerorganisatie voldoende capaciteit heeft om toekomstige ontwikkelingen aan te kunnen. De gemeente kan haar effectiviteit vergroten door op gecompliceerde onderwerpen samenwerking te versterken met AVU, opleidingen en trainingen te volgen of op andere manieren te capaciteit te versterken. Aanbeveling 5 Wees actief in de kaderstellende rol Wij adviseren de raadsleden actief gebruik te maken van de kaderstellende mogelijkheden ten aanzien van het afvalbeleid en daarbij scherp te sturen op onderwerpen als financiën of het vaststellen van doelstellingen en KPI’s. Het stellen van heldere kaders, helpt de raadsleden ook in de uitvoering van de controlerende

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

9

taak: wanneer SMART geformuleerde afvalbeleidsdoelstellingen (zie aanbeveling 1) en de vastgestelde of vast te stellen maatregelen en begroting op elkaar aansluiten, kan het beleid beter gecontroleerd worden en eventueel bijgestuurd waar nodig. Het informele en collegiale karakter van de informerende bijeenkomsten heeft een positieve bijdrage aan de effectiviteit van de besluitvorming. Het is van belang dat iedereen daar evenwichtig gehoord wordt en zich kan uitspreken. Zoals genoemd is dat lastiger te waarborgen in een informele setting. Het is daarom van belang dat er ook voldoende ruimte wordt gegeven voor kaderstelling tijdens de formele bijeenkomsten. Dit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de gehele raad, griffie, B&W en ondersteunende fracties. Raadsleden kunnen zelf indien gewenst meer voorstellen initiëren of onderwerpen agenderen. Er zijn daarnaast sinds 2022 relatief veel nieuwe raadsleden, maar er zijn ook raadsleden met veel ervaring met het raadswerk en de inhoud (t.a.v. afval). Zorg dat er ruimte wordt gemaakt voor ontwikkeling en ook gebruik wordt gemaakt van de ervaring binnen de gehele raad. Om raadsleden beter toe te rusten zijn er training beschikbaar, onder andere over hoe kaderstellende instrumenten in te zetten.

4 Aanbeveling 6 Versterk de controlerende door controle actief in het raadswerk op te nemen Wij bevelen raadsleden aan om hun controlerende rol structureler in te zetten. Wij adviseren raadsleden samen met mede-raadsleden te bepalen over welke onderwerpen zij geïnformeerd wensen te worden en op welke manier. Het is hierbij cruciaal om niet alleen informatie te verzamelen of ontvangen (zoals via raadsinformatiebrief), maar ook om deze proactief te beoordelen. Dit behelst het vergelijken van de huidige situatie met de vooraf vastgestelde kaders en daarover passende acties te ondernemen. Benut actief de beschikbare controlemiddelen en de ondersteuning die je vanuit je fractie krijgt. Raadsleden kunnen hiervoor mondelinge, schriftelijke en technische vragen stellen. Bovendien kan men gebruikmaken van de volgende middelen om de controlerende rol te versterken: • Rekenkameronderzoek • Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek • Andere typen onderzoeken naar efficiëntie en effectiviteit • Een goed werkende auditcommissie die de financiële rechtmatigheid en de interne beheersing van de gemeente controleert. Verder zou scholing over effectieve informatievergaring, beoordeling en het gebruik van controleinstrumenten, ten goede komen aan de controlerende taak van raadsleden.

4

Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (2024). Ontwikkeling & Opleiding | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

10

2

Afvalbeleid in De Ronde Venen

Wij onderzoeken in dit hoofdstuk de volgende deelvragen: 1. Wat is het afvalbeleid van de gemeente De Ronde Venen? 2. In welke mate bieden gemeentelijke doelstellingen voldoende richting voor beleidssturing? 3. Op welke wijze vindt monitoring en verantwoording van afvalbeleid en resultaten plaats? Wij behandelen per paragraaf:  De onderzoeksvraag en de gestelde norm;  Analyse van de vraag met documenten en gesprekken;  Belangrijkste bevindingen en conclusies van de onderzoeksvraag. Ter introductie toont onderstaande figuur de belangrijkste bestuurlijke mijlpalen waarin het thema afval centraal stond. De mijlpalen waarin de raad is geïnformeerd over AVU-gerelateerde zaken zijn in het grijs weergegeven omdat beleid en implementatie bij de AVU een bevoegdheid is van het college, en niet van de raad. Besluiten en informatiemomenten met afval als (hoofd)onderwerp in gemeenteraad sinds juni 2020

Figuur 2-1 Besluiten en informatiemomenten met afval als (hoofd)onderwerp in raad

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

11

2.1

Het afvalbeleid van de gemeente De Ronde Venen

Vraag: • Wat is het afvalbeleid van de gemeente De Ronde Venen? Gestelde normen: • Doelen en beleidskeuzes zijn duidelijk en concreet (SMART 5); • Relatie doelen en beleidskeuzes met uitvoering en beschikbare middelen is duidelijk en concreet; • Beleid en realisatie daarvan is in lijn met landelijke doelstellingen en landelijk beleid. Belangrijkste bevindingen: • De gemeente heeft via de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ beleid geformuleerd met als beoogd effect 75% afvalscheiding. Dit effect moet bereikt worden aan de hand van 13 maatregelen, waarvan het niet overgaan op diftar en het heffen van de afvalstoffenheffing op basis van grootte van minicontainers, de meest relevante zijn. • De Ronde Venen heeft in haar beleid geen doelstellingen geformuleerd voor het maximeren van de kilo restafval per inwoner; het verhogen van recyclingrendement; het voorkomen van (het ontstaan) van afval; en het verduurzamen van het wagenpark. Dit zijn wel elementen in landelijke en Europese beleidskaders. • Vergelijkbare gemeenten hebben vaker een breder afvalbeleid geformuleerd dan De Ronde Venen. Zij hebben meer aandacht voor kwaliteit van gescheiden afvalstromen (ten behoeve van recycling) en preventie (het voorkomen van het ontstaan van afval). • In de ambtelijke organisatie is al aandacht voor deze bredere beleidslijnen.

Team Beheer Openbare Ruimte richt zich specifiek actief op het scheiden van kwalitatief hoogwaardige afvalstromen en preventie. Dit doen zij door de inzet van communicatie-activiteiten (DRVaandebak.nl) en specifieke inzamelmethoden. Ook is er een materieel vervangingsplan en plan tot verduurzaming wagenpark. • De ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ heeft slechts beperkt kaders voor kosten (middelen). Kaders die in het kielzog van het raadsbesluit zijn gemaakt leiden tot twijfels in welke mate de afvalstoffenheffing kostendekkend is. • Afvalbeheerkosten worden mogelijk niet structureel gedekt uit de opbrengsten afvalstoffenheffing. Er zijn uitgangspunten over de hoogte van de afvalstoffenheffing en die hebben geen directe relatie met de hoogte van de afvalbeheerkosten. Bij De Ronde Venen lijkt er structureel geld uit een algemene voorziening te worden gehaald zodat investeringen kunnen worden gedaan in het afvalbeheer.

2.1.1

Doelstellingen en maatregelen in het afvalbeleid van De Ronde Venen

De raad heeft op 4 juni 2020 6 ingestemd met het “Uitvoeringsplan Grondstoffen 2020-2022 7 ”. Dit plan bevatte de invoering van gedifferentieerde tarieven (ofwel: diftar) tarieven per 2022. Diftar is een systeem waarbij per huishouden geregistreerd wordt hoeveel en/of hoe vaak afval wordt aangeboden. Hierbij geldt hoe meer een huishouden aan afval aanbiedt, hoe hoger de afvalstoffenheffing zal zijn. De invoering van diftar is op 10 oktober 2022 via het raadsbesluit ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ door de nieuwe raad uit het uitvoeringsplan gehaald. 8 Dit is in lijn met het coalitieakkoord “In het hart.” 9 In het raadsbesluit ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ worden wijzigingen voorgesteld het “Uitvoeringsplan Grondstoffen 2020-2022.” Het nieuwe beoogd effect is: het realiseren van een eerlijk en eenvoudig grondstoffenbeleid dat bijdraagt aan de doelstelling om 75% afvalscheiding realiseren. Dit beoogde effect is onvoldoende SMART geformuleerd. De doelstelling om 75% afvalscheiding te realiseren is specifiek en meetbaar, maar er ontbreekt een specifieke tijdslimiet. Een SMART-doelstelling zou bijvoorbeeld kunnen zijn: “in 2025 willen wij 75% afvalscheiding bereiken.” Aangenomen dat de doelstelling in 2025 of 2030 bereikt moet worden is de doelstelling realistisch (zie ook paragraaf 2.1.1). Het aspect een eerlijk en eenvoudig grondstoffenbeleid is niet specifiek of meetbaar.

De termen eerlijk en eenvoudig worden in het SMART-doelen zijn specifieke, meetbare, haalbare, relevante en tijdgebonden doelen. Gemeente De Ronde Venen (4 juni 2020). Vergadering Besluitnemende agenda 7 De Ronde Venen (4 juni 2020). Gewijzigd voorstel raad. Uitvoeringsplan grondstoffen 2020-2022 8 Gemeente De Ronde Venen (6 oktober 2022). Raadsvoorstel herijking grondstoffenbeleid 2020. 9 Gemeente De Ronde Venen (2022). In het hart Coalitieakkoord 2022-2026 5 6

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

12

raadsbesluit niet verder toegelicht – zodat onduidelijk blijft wat er precies mee wordt bedoeld. Er wordt betoogd dat bepaald maatregelen eerlijk en eenvoudig zijn, maar waarom dit zo is en wat de uitgangspunten zijn voor een eerlijk en eenvoudig systeem wordt niet duidelijk. Bijlage 3 bevat een overzicht van alle maatregelen binnen het afvalbeleid van De Ronde Venen.

2.1.2

Afvalbeleid volgens de afvaldriehoek

De afvaldriehoek is een doelmatig en veelgebruikt instrument voor een gemeente om kaders te bepalen voor haar afvalbeleid. De afvaldriehoek toont namelijk in één oogopslag drie beïnvloedbare aspecten van het afvalbeleid:  Dienstverlening;  Milieu; en  Kosten.

Milieu Regie

Kijkend naar de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ constateren wij dat: Dienst Op de aspecten dienstverlening en milieu een Kosten verlening kaderstellende doelstelling is geformuleerd, namelijk: Figuur 2-2 De afvaldriehoek: kaders voor afvalbeleid o Aspect dienstverlening: een eerlijk en eenvoudig grondstoffenbeleid, waarbij inwoners zelf invloed moeten kunnen hebben op de hoogte van de afvalstoffenheffing; 10 o Aspect milieu: 75% afvalscheiding.  Op het aspect kosten is een kader geformuleerd t.a.v. het huidige afvalbeleid: o Uit de programmabegroting blijkt dat de afvalstoffenheffing 100% kostendekkend moet zijn; en o Uit de interviews blijkt dat bij de totstandkoming van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ uitgangspunten zijn geformuleerd over de hoogte van de nieuwe afvalstoffenheffing (meer hierover in 2.1.1) per 1 januari 2024. Dit betreffen: 1. Het tarief voor huishoudens met een kleine minicontainer (140 liter) voor restafval mag niet hoger zijn dan de afvalstoffenheffing voor een eenpersoonshuishouden, zoals in de situatie tot en met 31 december 2023; 2. Het tarief voor huishoudens met een grote minicontainer (240 liter) voor restafval mag niet meer dan 100 euro hoger zijn dan het tarief voor huishoudens met een kleine minicontainer; 3. Een standaard indexering op de hoogte van de afvalstoffenheffing is wél toegestaan.

De hiervoor genoemde financiële uitgangspunten zijn niet benoemd in beleids- of raadsstukken. Wel stemt de raad in met de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ en de Programmabegroting, en dit is inclusief de veralgemeniseerde financiële paragraaf. De raad gebruikt haar kaderstellende rol door via de Programmabegroting ook in te stemmen met de begroting voor afvalbeheer. Het is echter onduidelijk in hoeverre de raad zich volledig heeft laten informeren over de financiële kaders voor afvalbeheer. Afvalbeheerkosten niet structureel gedekt uit opbrengsten afvalstoffenheffing Wij constateren dat de afvalbeheerkosten op dit moment niet structureel gedekt worden uit de opbrengsten van de afvalstoffenheffingen. Om een niet-sluitende begroting te voorkomen wordt gebruik gemaakt van de voorziening van de afvalstoffenheffing. De voorziening wordt niet bekostigd uit de afvalstoffenheffing. Deze 10

Huishoudens moeten een afvalstoffenheffing betalen voor het laten ophalen en verwerken van afval.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

13

voorziening afvalstoffenheffing wordt normaliter aangesproken voor incidentele “tegenvallers” en om te voorkomen dat tariefsaanpassingen nodig zijn. Normaliter gaat “het saldo” (inkomstenheffing minus de kosten afvalbeheer) naar de voorziening. Een gemeente stort soms wat in de voorziening en soms wordt er een beroep op gedaan in geval van incidentele “tegenvallers”. Bij De Ronde Venen lijkt er structureel geld uit de voorziening te worden gehaald (zie bijlage 4 voor een tabel). De voorziening wordt ingezet om de investeringen ten behoeve van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ te financieren. De stand op 1 januari 2024 bedraagt 1.630.000 euro. 11 Met de huidige begroting zal dit op 31 december 2027 nog 423.000 euro bedragen. Het is reëel dat richting 2030 hernieuwd afvalbeleid wordt opgesteld, waardoor er weer ‘incidenteel’ extra kosten worden gemaakt. Sommige maatregelen van de 'Herijking Grondstoffenbeleid' zijn blijvend: er zijn verzamelcontainers en vulgraadmeters geïnstalleerd die daarna beheer, onderhoud en vervanging nodig hebben, van incidentele maatregelen is dus niet per se sprake. Het risico van het structureel aanspreken van de voorziening is al eerder gesignaleerd.

In het amendement ‘Aanpassing afvalstoffenheffing en rioleringheffing’ van ChristenUnie SGP van 28 oktober 2021 (vorige raadsperiode) wordt gewaarschuwd dat al meerdere jaren een tekort op de afvalbeheerkosten en dat de voorziening niet toereikend is. Wij constateren aan de hand van het amendement en interviews dat de voorziening in het verleden al vaker werd opgehoogd door de algemene reserves. 12

2.1.3

Aansluiting afvalbeleid De Ronde Venen op landelijk afvalbeleid

Als wij specifiek kijken naar beleid en doelstellingen met betrekking tot (fijn) huishoudelijk afval, zou het beleid van De Ronde Venen ruimte moeten bieden voor doelstellingen op de volgende “draaiknoppen”: 1. Afvalscheiding; 2. Recycling; 3. Vermindering van het restafval; 4. Preventie: het voorkomen (van het ontstaan) van afval. Wij beschrijven in deze paragraaf allereerst welk nationaal en Europees beleid van toepassing is op afvalbeheer. Daarna evalueren wij of het beleid en de doelstellingen van De Ronde Venen aansluit op overstijgend beleid. Specifiek zijn de volgende beleidskaders van toepassing: 1. Landelijke programma VANG-HHA (Van afval naar grondstoffen – Huishoudelijk Afval); 2. Europese kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra); en 3. Nederlandse Klimaatakkoord. Wij beschrijven hierna deze beleidskaders. Bijlage 5 beschrijft enkele andere relevante beleidskaders die geen onderdeel uitmaken van beleid De Ronde Venen

11 12

Volgens het verloopoverzicht in het financieel totaaloverzicht van de Programmabegroting 2024-2027 Een eerdere keer is de voorziening aangevuld als gevolg van een flinke verhoging van de verwerkingskosten voor restafval.

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

14

(1) Europese kaderrichtlijn Afvalstoffen (Kra) De Kra is de basis van de EU-wetgeving op het gebied van afvalbeheer. De Kra stelt dat in 2025 minimaal 55% (gewichts-)procent van het stedelijk afval 13 gerecycled moet worden. De doelstelling loopt op tot 60% in 2030 en 65% in 2035. 14 Het gaat hier om recycling en niet om afvalscheiding. Recycling is wezenlijk anders dan afvalscheiding. Recycling is gericht op het hergebruiken van gescheiden afvalstromen door er nieuwe grondstoffen en (deel)producten van te maken. De Kra stelt toch eisen aan afvalscheiding. De Kra verplicht lidstaten om uiterlijk per 31 december 2023 gftafval te scheiden bij iedere huishouden. Uiterlijk 1 januari 2025 moeten ook textielafval en gevaarlijke stoffen uit huishoudens gescheiden worden opgehaald. Kijkend naar het afvalbeleid van De Ronde Venen, in relatie tot de Kra, constateren wij dat:  De Ronde Venen heeft geen vastgesteld beleid op het bevorderen van recycling. De nadruk ligt bij de gemeente op meer afvalscheiding, en minder op betere afvalscheiding waarbij de gemeente inzet op het voorkomen van verontreinigingen en stoorstoffen in gescheiden recyclebare afvalstromen. Vanuit de uitvoeringsorganisatie is er wel aandacht voor betere afvalscheiding, onder andere via de campagne DRVaandebak.nl, echter dit is niet opgenomen in vastgesteld beleid.

 De verplichte gescheiden inzameling en verwerking van gft-afval en textiel in het beleid van De Ronde Venen geen actieve aandacht krijgen. Dit is verklaarbaar omdat er al inzamel-voorzieningen bestaan voor het scheiden van deze afvalstromen. De gemeente heeft in 2023 ervoor gezorgd dat overal gftafval afval gescheiden aangeboden kan worden door het plaatsen van nieuwe verzamelcontainers. Textiel kan al worden aangeboden via verzamelcontainers en Kringkoop.:  De verplichte gescheiden inzameling van gevaarlijke stoffen. De afvalbrengstations van De Ronde Venen zijn al geëquipeerd om gevaarlijke stoffen gescheiden in te zamelen. (2) Programma Van afval naar grondstoffen – Huishoudelijk Afval (VANG-HHA) Het programma VANG-HHA bevat de beleidsdoelen op nationaal niveau. De doelstelling van het programma VANG-HHA was (voor alle Nederlandse gemeenten) om in 2020 75% afvalscheiding en 100 kilo restafval per inwoner te realiseren; en 30 kilo restafval in 2025. 15 Voor de periode 2021-2025 ligt de nadruk om door middel van meer en betere afvalscheiding meer en betere recycling te faciliteren. De nadruk op meer en betere afvalscheiding is cruciaal: recyclebare afvalstromen die gescheiden worden, kunnen niet altijd (volledig) worden gerecycled. Dit kent verschillende oorzaken. Niet alles kan gerecycled worden, zoals bij asbest.

Of er is onvoldoende capaciteit voor recycling, zoals bij luiers en incontinentiemateriaal. Tegelijkertijd beperkt de aanwezigheid van verontreinigingen in gescheiden afvalstromen recycling. In dit laatste element ligt een belangrijke rol voor een gemeente. In Nederland zorgen verontreinigingen en “stoorstoffen” ervoor dat een significant deel van het PMD en gftafval niet kan worden gerecycled. Dit leidt tot problemen bij de verwerking en hoge verwijderingskosten en lage opbrengsten voor gemeenten. Het accent van het VANG-HHA-beleid is om deze redenen sterker komen te liggen op hoogwaardigere (kwalitatief betere) ingezamelde stromen. Gemeenten hebben als gevolg een belangrijke rol om bewoners te informeren, faciliteren en aan te moedigen om betere afvalscheiding te realiseren.

13 Op Europees niveau wordt gesproken over stedelijk afval in plaats van huishoudelijk afval. Er is een verschil. Stedelijk afval omvat afval van huishoudens en afval uit andere bronnen dat qua aard en samenstelling vergelijkbaar is met afval van huishoudens – zoals het afval van kantoren en scholen. Nederlandse gemeenten hebben echter enkel de zorgplicht voor afval van huishoudens. 14 Europa Decentraal (29 februari 2024). Afval 15 112 van de 355 gemeenten behaalde in 2020 de afvalscheidingsdoelstelling en 56 gemeenten bereikten het doel met betrekking tot de kilo restafval per inwoner. Zie: VANG HHA (februari 2022). Uitvoeringsprogramma VANG-HHA Herijking voor de periode t/m 2025

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

15

Naast deze focus kijkt het VANG-HHA-beleid naar het beperken van het ontstaan van (alle) afvalstromen, door waar mogelijk in te zetten op preventie. Gemeenten hebben hierin ook een belangrijke rol. Zij kunnen bewoners informeren, faciliteren of aanmoedigen om:  minder producten te consumeren (zoals verpakkingen en huis-aan-huisbladen);  vaker voor een duurzaam alternatief te kiezen (zoals tweedehands kleding en/of een gereviseerd meubelstuk); en  minder te verspillen (zoals voedsel). Kijkend naar het afvalbeleid van De Ronde Venen, in relatie tot het programma VANG-HHA, constateren wij dat in de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ een doelstelling heeft geformuleerd die gericht is op meer afvalscheiding (75% afvalscheiding). Er zijn geen doelstellingen opgesteld voor: o (het maximeren) van de kilo restafval per inwoner; o het verhogen van recyclingrendement; en o preventie, het voorkomen van (het ontstaan) van afval. Wij constateren verder dat in de ambtelijke organisatie wél aandacht is voor deze bredere beleidslijnen, ondanks dat deze niet zijn vastgesteld in beleid. Het Team Beheer Openbare Ruimte richt zich specifiek actief op het scheiden van kwalitatief hoogwaardige afvalstromen en preventie. Dit doen zij door de inzet van communicatie-activiteiten (www.DRVaandebank.nl) en specifieke inzamelmethoden (bijv.

een doorzichtige zak voor PMD om vervuiling snel te herkennen en daarmee te ontmoedigen). (3) Klimaatakkoord: Verduurzaming wagenpark Het Klimaatakkoord schrijft voor dat vanaf 2030 alle lichte voertuigen in het gemeentelijk wagenpark emissievrij zijn. Zware voertuigen moeten dan zoveel mogelijk emissievrij zijn. In het Klimaatakkoord zijn verder ook afspraken gemaakt over het instellen van zones waarin vrachtwagens geen CO2 meer mogen uitstoten. In De Ronde Venen bevindt zich geen dergelijke nul-emissiezone. Gemeenten hebben in dit kader een verantwoordelijkheid om fossiel aangedreven lichte voertuigen, zoals personenauto’s en bestelwagens te vervangen voor voertuigen die geen broeikasgassen uitstoten. Kijkend naar het afvalbeleid van De Ronde Venen, in relatie tot het Klimaatakkoord constateren wij dat er geen specifiek beleid is geformuleerd om eigen bedrijfswagens, die ingezet worden voor afvalinzameling, reiniging en beheer openbare ruimte te elektrificeren. Volgens de website rijden de gemeentelijke bedrijfswagens op elektriciteit. 16 De huis-aan-huis inzameling van de afvalstromen in De Ronde Venen is (vrijwel) volledig uitbesteed aan externe partijen. De huidige overeenkomsten eindigen op 31 december 2026. Bij de nieuwe aanbesteding wordt, zo blijkt uit interviews, ingezet op de verduurzaming van de inzameling.

Recent hebben geen aanbestedingen plaatsgevonden waarin De Ronde Venen heeft kunnen sturen op verduurzaming van het wagenpark.

2.1.4

Afvalbeleid andere gemeenten

Wij hebben het afvalbeleid van De Ronde Venen vergeleken met beleid van vijf andere, vergelijkbare gemeenten. Wij hebben gekeken naar enkele gemeenten in de omgeving van De Ronde Venen, een vergelijkbaar aantal inwoners hebben en net als De Ronde Venen een laag percentage hoogbouw hebben. Bijlage 6 toont het afvalbeleid van deze vijf vergelijkbare gemeenten. Wij hebben daarbij onderzocht welke “draaiknoppen” deze gemeenten hebben gebruikt om hun beleid vorm te geven. Deze draaiknoppen hebben betrekking de factoren (1) afvalscheiding, (2) recycling, (3) vermindering van het restafval en (4) preventie: het voorkomen (van het ontstaan) van afval. 16

Gemeente De Ronde Venen (geraadpleegd 10 juni 2024) Wat doet de gemeente zelf?

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

16

Uit een vergelijking met andere gemeenten blijkt dat De Ronde Venen niet uitblinkt, maar ook niet veel verschilt van andere gemeenten op het gebied van afvalbeleid. Wij constateren dat:  De doelen van De Ronde Venen voor afvalscheiding lijken op die van anderen;  Andere gemeenten meer doelstellingen hebben vastgesteld voor hoeveel restafval, hergebruik en afvalpreventie ze willen bereiken: De Ronde Venen heeft in beleid hierover geen doelstellingen opgenomen.  De doelstellingen van De Ronde Venen veel overeenkomsten kent met buurgemeente Stichtse Vecht.

2.2

Doelstellingen en maatregelen in het afvalbeleid van De Ronde Venen beleidssturing

Vraag: • In welke mate bieden de gemeentelijke doelstellingen voldoende richting voor beleidssturing? Gestelde normen: • Doelen en beleidskeuzes zijn voorzien van meetbare KPI’s en passende middelen. Belangrijkste bevindingen: • Er zijn met de Herijking Grondstoffenbeleid vooral kaders vastgelegd over de in te zetten maatregelen. De maatregelen lijken belangrijker dan de doelstelling. • De maatregelen zijn financieel begrensd en budgetten zijn gealloceerd waardoor er beperkte ruimte is voor het inzetten van alternatieve beleidsmaatregelen om de afvalscheidingsdoelstelling te bereiken. • Het niet invoeren van diftar beperkt de opties om de doelstelling voor afvalscheiding te bereiken en leidt, in vergelijking tot gemeenten met een diftar systeem, tot hogere afvalbeheerkosten. • Er wordt in de Programmabegroting geen relatie gelegd met de doelstelling (75% afvalscheiding) of de maatregelen uit de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’. • Een deel van de geïnterviewden vindt de doelstelling van 75% afvalscheiding niet reëel. Zij vinden dat er realistischere doelen of tussenstappen nodig zijn voor De Ronde Venen. Die doelstellingen hadden meer rekening moeten houden met de lokale situatie in de gemeente.

2.2.1

Sturingsmogelijkheden in het afvalbeleid van De Ronde Venen

De gemeente De Ronde Venen heeft als doel om 75% afvalscheiding te bereiken. Dit beoogde effect is vastgesteld in de “Herijking Grondstoffenbeleid.” 75% afvalscheiding is een reëel doel. De doelstelling komt terug bij veel andere vergelijkbare gemeenten, of is zelfs ambitieuzer (zie 2.1.4). Daarnaast is het gemiddelde scheidingspercentage in 2022 in gemeenten in vergelijkbare stedelijkheidsklasse al 77%. 17 Het afvalscheidingspercentage is een realistisch doel en zou voldoende sturingsmogelijkheden moeten hebben. Om de doelstelling in De Ronde Venen te bereiken heeft de raad met de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ de volgende kaders vastgesteld: 1. Diftar dient niet te worden ingevoerd; 2. De frequentie van inzamelen van restafval moet één keer per drie weken blijven; 3. De afvalstoffenheffing dient te worden geheven op basis van de grootte van de minicontainer voor restafval waarover huishoudens beschikken (140 of 240 liter). Uit de interviews blijkt dat De Ronde Venen dat inspanningen zich niet richten op pur sec het bereiken van de doelstelling. Geïnterviewden erkennen dat de doelstelling om 75% afvalscheiding te bereiken een moeilijke doelstelling is. Deze tendens wordt versterkt door de gedachte van een deel van de geïnterviewden dat andere Nederlandse gemeenten deze doelstelling ook niet bereiken. Een deel van de 17

NVRD (6 oktober 2023) Benchmark huishoudelijk afval peiljaar 2022 – rapport De Ronde Venen

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

17

geïnterviewden vindt dat er realistischere doelen of tussenstappen nodig zijn voor gemeente De Ronde Venen, die rekening houden met de lokale situatie in de gemeente. Die lokale situatie hangt vooral af van de beperkingen op bepaalde maatregelen, zoals diftar. Wij constateren verder dat het afvalbeleid en het realiseren van de afvalscheidingsdoelstelling zijn begrensd door een gelimiteerd budget en door vooraf gekozen maatregelen. Er is (eenmalig) 1.462.000 euro beschikbaar gesteld voor de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’. Dit budget is bovendien gealloceerd aan specifieke maatregelen (zoals benoemd in paragraaf 2.1.1). Er is beperkte ruimte voor de ambtelijke organisatie om te sturen op het bereiken van de afvalscheidingsdoelstelling. Deze ruimte lijkt wel noodzakelijk. Wij beschrijven de beperkingen en de mogelijkheden in volgende paragrafen aan de hand van drie onderwerpen: 1. Beperkingen door diftar niet in te voeren; 2. Potentiële beleidsmaatregelen om afvalscheidingsdoelstelling te bereiken; 3. Beperking van financiële middelen en sturing daarop.

2.2.2

Beperkingen door diftar niet in te voeren

Wij constateren dat het doel om 75% afvalscheiding te bereiken niet in lijn is met beperkingen die is opgelegd aan specifieke beleidsmaatregelen. Een van de punten uit het coalitieakkoord “In het hart” 18 is om diftar niet in te voeren. Uit interviews blijkt dat afval een belangrijk onderwerp was in de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. Het oude systeem van afvalstoffenheffing (op basis van het aantal personen in een huishouden) werd als onrechtvaardig ervaren en het plan om diftar te gebruiken (met een tarief dat afhangt van de hoeveelheid afval) werd als onwenselijk beschouwd. Er is daarom in de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ gekozen voor een andere maatregel. Bewoners krijgen (per 1 januari 2024) de keuze uit een grote of kleine minicontainer en de afvalstoffenheffing wordt gebaseerd op de grootte van de minicontainer. In de interviews wordt uitgesproken dat het besluit om diftar niet in te voeren de kansen beperkt om de doelstelling voor afvalscheiding te halen. Wij benadrukken deze beperking met behulp van het onderzoek 'Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer'. 19 Het onderzoek laat zien dat:  op basis van analyse van de afvalbeheerprestaties van (alle) Nederlandse gemeenten diftar effectief is in de reductie van restafval en een toename van het afvalscheidingspercentage;  In gemeenten met diftar meer grondstoffen aan de bron worden gescheiden.

De gemiddelde afvalscheiding in gemeenten met diftar is (in 2019) 78%. In gemeenten zonder diftar is dit 61%;  Het gebruik van prijsprikkels (in de vorm van diftar) een structureel effect hebben;  Gemeenten met een diftar systeem een lagere afvalstoffenheffing hebben. Dit komt door de reductie van het restafval (vermeden verwerkingskosten en Afvalstoffenbelasting) en meer opbrengsten van gescheiden recyclebare grondstoffen (zie Figuur 2-3). De gemeente heeft verschillende (beleids)instrumenten tot haar beschikking om het gedrag van de burgers te beïnvloeden en daarmee haar afvalscheidingsdoelstelling(en) te bereiken. Wij constateren dat is gekozen om het meest belangrijke beleidsinstrument (diftar) die de gemeente kan inzetten om haar afvalscheidingsdoel te bereiken 20 niet te implementeren.

Gemeente De Ronde Venen (2022) In het hart Coalitieakkoord 2022-2026 IPR Normag in opdracht van Rijkswaterstaat (25 januari 2021). Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer 20 en daarmee ook nog haar afvalbeheerkosten kan reduceren 18 19

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

18

Figuur 2-3 Gemeenten met of zonder diftar en het effect op hoeveelheid restafval en afvalbeheerkosten. O.b.v. Coelo Afvalstoffenheffing meerpersoonshuishouden 2019 en CBS Statline afvalhoeveelheden 2019, bewerking door IPR Normag.

2.2.3

Potentiële beleidsmaatregelen om doelstelling te bereiken

Om het afvalscheidingsdoel te bereiken, is het belangrijk bewoners te ondersteunen bij het scheiden van hun afval. Dit vergt een verandering in gedrag. Bij het ontwikkelen van afvalbeleid in Nederland wordt om deze reden vaak een theoretisch model van Theo Poiesz gehanteerd om gedragsverandering te bewerkstelligen: het Triade model. 21 De gemeente De Ronde Venen kan volgens het Triade model drie factoren beïnvloeden om afvalscheiding te bevorderen, dit zijn: (1) motivatie, (2) capaciteit en (3) gelegenheid. Dit zijn factoren waarop in het afvalbeleid voldoende op kan worden gestuurd. Bijlage 7 beschrijft de potentiële maatregelen volgens het Triademodel. Binnen de kaders van de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ liggen mogelijkheden om aan de slag te gaan met deze maatregelen. In de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ is al gekozen om de volgende maatregel in te zetten:  Voorlichting over meerwaarde van afvalscheiding, o.a. via de campagne ‘samen aan de bak!’; 22  Voorlichting over regels rondom afvalscheiding);  Het plaatsen en vervangen van containers voor recyclebare afvalstromen. Wij constateren daarentegen dat bewust is gekozen twee maatregelen uit te sluiten als beleidsmaatregel:  Diftar op basis van werkelijk aangeboden hoeveelheid afval (zie vorige paragraaf);  Het verder verlagen van de ophaalfrequentie van restafvalcontainers 23.

Er liggen kansen voor het intensiveren van overige maatregelen binnen Triademodel. Dit zal nodig zijn als De Ronde Venen haar afvalscheidingsdoel bereiken. Er is in ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ geen of beperkt rekening is gehouden met maatregel 3, 4 en 6 (zie bijlage 7). Er zijn ook geen beperkingen op gelegd. Uit Theo Poiesz (1999). Gedragsmanagement. Gemeente De Ronde Venen (2024). De Ronde Venen gaat aan de bak! Geraadpleegd 11 juni 2024 op www.drvaandebak.nl. 23 Restafvalcontainers worden eens per drie weken opgehaald. Het oorspronkelijke grondstoffenbeleid richtte zich op het inzamelen van restafval eens per vier weken. In het verleden was dit eens per twee weken. 21 22

23 augustus 2024

BJ8026_ eindrapport_rev0

19

interviews wordt duidelijk dat deze vrijheid is gebruikt om uitvoering te geven aan maatregel 3 (sociale norm beïnvloeden). Bekende en minder bekende inwoners van De Ronde Venen, waaronder wethouders en raadsleden, worden ingezet als ‘afval ambassadeur’ en geven het goede voorbeeld door de gemeente schoon te houden van zwerfafval en afval goed te scheiden. In samenwerking met NME wordt bovendien invulling gegeven aan het programma afvalvrije scholen, 24 en dus aan maatregel 6 (educatie). Monitoren en rapporteren is in het kader van het intensiveren van beleid van belang. Daarmee kan de raad beoordelen in hoeverre gekozen maatregelen doelmatig en doeltreffend zijn. De raad en/of het college krijgt dan de gelegenheid bij te sturen. De ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ is echter nog niet geëvalueerd 25 en de doelstelling komt niet terug in de Programmabegroting 2024. Wij lichten dit verder toe in 4.3.

2.2.4

Beperking van financiële middelen en sturing daarop

Wij constateren dat de ‘Herijking grondstoffenbeleid’ beperkte mogelijkheden geeft om (extra) maatregelen uit te voeren. De gemeente heeft (eenmalig) € 1.462.000 beschikbaar gesteld om investeringen uit het “Uitvoeringsplan Grondstoffen 2020-2022” te bekostigen. Met de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ veranderen de activiteiten, maar het totale investeringsbedrag blijft overeind. Paragraaf 2.1.1 beschrijft dat het afvalbeleid kaders biedt voor het uitvoeren van 13 maatregelen. Dit betekent dat er geen financiële ruimte lijkt voor het toevoegen of intensiveren van maatregelen. Wij constateren dat in de ‘Herijking Grondstoffenbeleid’ is vastgesteld dat een communicatiecampagne wordt gestart om het scheidingspercentage te verhogen. In de investeringsbegroting is echter niet (expliciet) rekening gehouden voor een budget om de communicatiecampagne. Dit lijkt erop te duiden dat het communicatietraject moet worden bekostigd uit bestaande budgetten, van intensivering kan dan nauwelijks sprake zijn. Uit de onderbouwing van de jaarbegroting afval 2024 blijkt dat het budget voor voorlichting is vastgesteld op € 21.700. Ook valt op dat de raad nog onvoldoende wordt geïnformeerd over de beleidsdoelstelling, voortgang van de beleidsmaatregelen en dus ook niet over de bestedingen (meer hierover in 4.2.3).