05F.04 - Bijlage 3 Verbinden-is-vooruitzien Rekenkamer Capelle aan den IJssel

Om te beoordelen of de bestuurlijke relatie nog voldoet is wenselijk dat de gemeente heeft vastgelegd dat de bestuurlijke relatie met de verbonden stichting periodiek, bijvoorbeeld een keer in de vier jaar, wordt geëvalueerd en zo nodig gewijzigd of beëindigd. De mogelijkheid om de relatie te wijzigen of te beëindigen zal al bij oprichting in de statuten moeten worden vastgelegd.

31

verbinden is vooruitzien

doel- en vraagstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer te oordelen over de vormgeving en invulling van de bestuurlijke relaties van de gemeente met verbonden stichtingen. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: Heeft de gemeente haar bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen adequaat vormgegeven en ingevuld? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Welk beleid heeft de gemeente geformuleerd ten aanzien van verbonden partijen en wat is hierin vastgelegd over verbonden stichtingen? 2 Welke doelen streeft de gemeente na met de bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen en sluit de gekozen vorm hierbij aan? 3 Onderkent de gemeente de risico’s die de bestuurlijke relaties met de verbonden stichtingen met zich mee brengen en heeft zij hiervoor passende beheersmaatregelen getroffen? 4 Worden de beheersmaatregelen adequaat toegepast? 5 Beoordeelt de gemeente de van de stichtingen ontvangen informatie adequaat en verbindt zij hier logische consequenties aan?

afbakening casusselectie De deelvragen 2 tot en met 5 worden in dit rapport beantwoord aan de hand van een selectie van drie verbonden stichtingen. De selectie omvat twee verbonden partijen in de zin van het BBV (Stichting CapelleWerkt en Stichting Welzijn Capelle) waarin de gemeente zowel een bestuurlijk als een financieel belang heeft, en een stichting die buiten deze formele definitie valt, maar waarin de gemeente wel een indirect bestuurlijk belang heeft (Stichting BLICK). De stichting BLICK wijkt ook af van stichting CapelleWerkt en stichting Welzijn Capelle omdat bij BLICK naast de gemeente Capelle aan den IJssel ook de gemeente Krimpen aan den IJssel bestuurlijk en inhoudelijk betrokken is. bestuurlijke relatie Het onderzoek richtte zich op de bestuurlijke relatie van de gemeente met de stichtingen en dus niet op de financiële relaties. Evenmin richtte het onderzoek zich op de interne organisatie van de stichtingen. bestuurlijk toezichthouder Bij verbonden stichtingen is de gemeente, behalve bestuurlijke toezichthouder, vaak ook opdrachtgever van de stichting (zie paragraaf 1-3-2). Dit onderzoek richtte zich primair op de bestuurlijke toezichtsrol en het toezicht dat de gemeente vanuit die rol moet uitoefenen op de stichtingen.

De rekenkamer heeft dus niet onderzocht of de gemeente haar opdrachtgeversrol ten aanzien van de stichtingen (zoals het vastleggen van prestatieafspraken en het bewaken daarvan) adequaat uitoefent. Ten aanzien van de opdrachtgeversrol heeft de rekenkamer in dit onderzoek slechts één aspect beoordeeld, namelijk of de gemeente deze binnen de gemeentelijke organisatie

32

verbinden is vooruitzien

duidelijk heeft gescheiden van de bestuurlijke toezichthoudersrol (zie onder het kopje ‘functiescheiding binnen gemeente’ in paragraaf 1-3-2). afstand en grip De essentie van dit onderzoek kan worden geformuleerd als de vraag of de gemeente voldoende grip heeft op de verbonden stichtingen, gegeven het ‘op afstand staan’ van die stichtingen. De andere kant van deze medaille is dat de afstand tot een stichting ook te klein kan zijn. Die situatie doet zich voor als de gemeente zoveel grip heeft op de stichting dat deze daardoor te veel wordt belemmerd om zelf keuzes te maken, of als de stichting zo uitgebreid en intensief verantwoording moet afleggen aan de gemeente dat dit ten koste gaat van het efficiënt functioneren van de stichting. Deze andere kant van de medaille (het risico van te weinig afstand) heeft de rekenkamer niet onderzocht.

33

verbinden is vooruitzien

normenkader In tabel 1-2 is weergegeven welke normen de rekenkamer heeft gehanteerd bij de beantwoording van de deelvragen.

tabel 1-2: normenkader deelvraag

norm

1. Welk beleid heeft de gemeente geformuleerd ten

In het beleid van de gemeente is vastgelegd dat de

aanzien van verbonden partijen en wat is hierin

governance van een verbonden stichting in elk geval

vastgelegd over verbonden stichtingen?

waarborgen moet bevatten voor: • contact met de stichting en informatievoorziening (inhoud, frequentie, tijdigheid); • functiescheiding tussen gemeente en stichting; • functiescheiding binnen de gemeentelijke organisatie; • het kunnen ingrijpen bij disfunctioneren;

2. Welke doelen streeft de gemeente na met de

• het periodiek evalueren van de bestuurlijke relatie. De gemeente heeft geformuleerd wat ze met de

bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen en

bestuurlijke relatie wil bereiken.

sluit de gekozen vorm hierbij aan?

De gekozen vorm van de relatie is adequaat (dus passend voor wat de gemeente met de relatie wil bereiken). Aan de gekozen vorm ligt een adequate overweging ten grondslag.

3. Onderkent de gemeente de risico’s die de

De gemeente heeft risico’s aan de bestuurlijke relatie

bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen met

onderkend.

zich mee brengen en heeft zij hiervoor passende

De gemeente heeft beheersmaatregelen genomen.

beheersmaatregelen getroffen?

De beheersmaatregelen zijn passend voor de aard en de zwaarte van de risico’s. De beheersmaatregelen bevatten in ieder geval waarborgen voor: • contact met de stichting en informatievoorziening (inhoud, frequentie, tijdigheid); • functiescheiding tussen gemeente en stichting; • functiescheiding binnen de gemeentelijke organisatie; • het kunnen ingrijpen bij disfunctioneren;

4. Worden de beheersmaatregelen adequaat

• het periodiek evalueren van de bestuurlijke relatie. Maatregelen worden uitgevoerd zoals vastgelegd.

toegepast? 5. Beoordeelt de gemeente de van de stichtingen

Er vindt een beoordeling plaats van de informatie die de

ontvangen informatie adequaat en verbindt zij hier

gemeente van de stichtingen ontvangt.

logische consequenties aan?

De beoordeling is gericht op de doelen en risico’s van de bestuurlijke relatie met de stichtingen. De gemeente verbindt logische consequenties aan het oordeel.

Het in tabel 1-2 weergegeven normenkader bevat enkele kleine wijzigingen ten opzichte de onderzoeksopzet. Die wijzigingen worden toegelicht in bijlage 1.

34

verbinden is vooruitzien

onderzoeksaanpak Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de rekenkamer een veelvoud aan documenten geraadpleegd, zoals vakliteratuur over governance van verbonden partijen, relevante wet- en regelgeving, raads- en collegebesluiten, beleidsdocumenten, statuten en jaarstukken van de onderzochte stichtingen en verslagen van raadsvergaderingen. Verder heeft de rekenkamer interviews gehouden met ambtenaren die betrokken zijn bij het beleidsterrein van de stichting en/of het toezicht op de stichting. Ten slotte heeft de rekenkamer de (voormalige) wethouders geïnterviewd die in de collegeperiode 2014-2018 binnen het college het meest betrokken waren bij de stichting. Bijlage 1 bevat een nadere toelichting op de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. Bijlage 2 omvat een volledig overzicht van de geraadpleegde documenten

leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt beschreven welk beleid de gemeente heeft geformuleerd ten aanzien van verbonden partijen en wat hierin is vastgelegd over verbonden stichtingen (onderzoeksvraag 1). De onderzoeksvragen 2 tot en met 5 worden in hoofdstuk 3 behandeld voor de Stichting Welzijn Capelle, in hoofdstuk 4 voor de Stichting Capelle Werkt en in hoofdstuk 5 voor stichting BLICK. In de hoofdstukken 3 tot en met 5 is steeds in de eerste paragraaf een tabel opgenomen waarin is aangegeven in welke paragrafen de onderzoeksvragen worden behandeld. Verschillende paragrafen in het rapport starten met een cursieve tekst. Deze cursieve tekst vormt een korte conclusie van de betreffende paragraaf. Op enkele plaatsen in de nota zijn geelgekleurde tekstblokken te vinden. Gele tekstblokken bevatten nadere verdiepende of achtergrondinformatie.

35

verbinden is vooruitzien

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

36

verbinden is vooruitzien

2

beleid verbonden stichtingen

inleiding In dit hoofdstuk wordt onderzoeksvraag 1 behandeld: Welk beleid heeft de gemeente geformuleerd ten aanzien van verbonden partijen en wat is hierin vastgelegd over verbonden stichtingen? De normen die de rekenkamer heeft bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag heeft gehanteerd staan in tabel 1-2 in hoofdstuk 1 en zijn toegelicht in paragraaf 1-3-2.

nota verbonden partijen 2013 In het huidige beleid van de gemeente ten aanzien van verbonden partijen (de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013) is onvoldoende vastgelegd aan welke eisen de governance van verbonden stichtingen moet voldoen. De nota bevat namelijk wel richtlijnen voor de governance van gemeenschappelijke regelingen en voor deelname in vennootschappen, maar niet voor verbonden stichtingen. Het huidige beleid van de gemeente met betrekking tot verbonden partijen is door de raad in 2013 vastgesteld in de Beleidsnota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel. 7 In de destijds geldende financiële verordening stond dat de raad minimaal een keer per twee raadsperioden een nieuwe nota verbonden partijen moet vaststellen. 8 Een van de doelen van het beleid is “de risico’s van deelnemen in verbonden partijen zoveel mogelijk te beperken en voorkomen”. 9 In de nota definieert de gemeente het begrip verbonden partij als “elke privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft”. Dit is de definitie uit het BBV. Ook stichtingen waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft vallen onder deze definitie. De nota bevat onder meer uitgangspunten voor het aangaan en toetsen van en uittreden uit verbonden partijen.

Zo staat in de nota dat bij verbonden partijen controle en beïnvloeding door de gemeente gewaarborgd moeten zijn en dat daarom bij een deelneming in een verbonden partij steeds een ‘toezichtsarrangement’ moet worden vastgesteld, waarin “de aansturing, het beheer en het toezicht vorm en inhoud krijgen”. 10 De nota bevat aandachtspunten voor de governance van gemeenschappelijke regelingen en voor deelname in vennootschappen, zoals het uitgangspunt dat leden van het college geen zitting hebben in de raad van toezicht van verbonden

7 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beleidsnota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013’, vastgesteld door de raad in 2013. 8 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Financiële verordening Capelle aan den IJssel 2009’ vastgesteld door de raad in 2009. Het genoemde voorschrift staat in artikel 12 van deze verordening. 9 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beleidsnota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013’, pag. 2. 10 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beleidsnota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013’, vastgesteld door de raad in 2013, pag. 7 en pag. 11.

37

verbinden is vooruitzien

vennootschappen waarin de gemeente aandelen bezit. 11 De nota bevat echter geen richtlijnen specifiek voor verbonden stichtingen.

nieuwe nota verbonden partijen De gemeente werkt aan een voorstel voor een nieuwe nota verbonden partijen. De nieuwe nota is op het moment dat dit rapport wordt beschreven in behandeling bij de auditcommissie van de raad (hierna: de nieuwe nota). De nieuwe nota bevat richtlijnen voor de governance van verbonden stichtingen, maar daarin is onvoldoende vastgelegd aan welke eisen die governance moet voldoen. Een bepaling dat wethouders en ambtenaren geen lid mogen zijn van het bestuur of de raad van toezicht ontbreekt. Daarmee is het belang van functiescheiding tussen gemeente en verbonden stichtingen niet voldoende vastgelegd. Ook is de bepaling dat de gemeente intern haar bestuurlijke toezichtsrol en opdrachtgeversrol duidelijk moet scheiden niet concreet genoeg uitgewerkt. Verder staat in de nota niet na hoeveel jaar evaluatie van de bestuurlijke relatie met de stichting moet plaats vinden. In de nieuwe nota is een nieuwe categorie ‘overige gerelateerde partijen’ opgenomen, waaronder ook de stichting BLICK valt. Ook voor deze nieuwe categorie is onvoldoende vastgelegd aan welke eisen de governance moet voldoen. In de nota staat namelijk niet dat de gemeente de bevoegdheid moet hebben om in te kunnen grijpen als dit type verbonden partij disfunctioneert. Verder is ook voor dit type verbonden partij niets vastgelegd over de wenselijkheid van externe en interne functiescheiding.

Verder staat in de nota niet na hoeveel jaar evaluatie van de bestuurlijke relatie met dit type verbonden partij moet plaats vinden. algemeen In 2017 heeft de raad een nieuwe financiële verordening vastgesteld. Hierin staat niet meer dat de raad een keer per twee raadsperioden een nieuwe nota verbonden partijen moet vaststellen. 12 Niettemin werkt de gemeente op dit moment wel aan een nieuwe nota verbonden partijen, de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2018. De nieuwe nota was ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek nog in behandeling bij de auditcommissie van de raad, dus nog niet door de raad vastgesteld. Een wijziging ten opzicht van de nota uit 2013 is onder meer dat in de nieuwe nota een overzicht is opgenomen van risico’s die zich kunnen voordoen bij verbonden partijen. Een andere wijziging is dat in de nieuwe nota governance richtlijnen zijn beschreven voor elke type verbonden partij, waaronder ook voor verbonden stichtingen (zie paragraaf 2-3-2). In de nieuwe nota is daarnaast een nieuwe categorie ‘overige gerelateerde partijen’ opgenomen. Daaronder verstaat de gemeente partijen die niet onder de definitie van verbonden partij uit het BBV vallen, maar waarin de gemeente wel een duidelijk financieel of bestuurlijk belang heeft. 13 Een van die overige gerelateerde partijen die in de nota staat is Stichting BLICK (zie verder hoofdstuk 5).

In de nota staan ook richtlijnen voor de governance van deze overige partijen (zie paragraaf 2-3-3).

11 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beleidsnota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013’, pag. 13. 12 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Financiële verordening Capelle aan den IJssel 2017’, vastgesteld door de raad in 2017. 13 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 7.1.

38

verbinden is vooruitzien

richtlijnen verbonden stichtingen informatievoorziening en contact In de nieuwe nota staat dat de gemeente altijd duidelijke afspraken wil maken met de verbonden stichting over het type informatie dat de gemeente wil ontvangen. De gemeente wil minstens de jaarrekening ontvangen. Verder staat erin dat de gemeente de ontvangen verantwoordingsinformatie wil bespreken met het bestuur van de stichting. 14 Daarmee is naar het oordeel van de rekenkamer in de nota voldoende vastgelegd over dit onderwerp. functiescheiding extern In de nota ontbreekt de notie dat het onwenselijk is dat wethouders en/of ambtenaren lid zijn van het bestuur of de raad van toezicht van een verbonden stichting. Daarmee is in de nota niet voldoende vastgelegd over dit onderwerp. 15 functiescheiding intern Zoals beschreven in paragraaf 1-3-2, is het niet wenselijk dat een wethouder die binnen het college verantwoordelijk is voor het toezicht op een stichting tegelijk ook verantwoordelijk is voor een opdracht aan de stichting. Ook op ambtelijk niveau moet het toezicht op een stichting gescheiden zijn van de opdrachtgeversrol, dus niet belegd worden bij een afdeling of directie die ook verantwoordelijk is voor een opdracht aan de stichting.

In de nota wordt wel genoemd dat er een scheiding tussen de rollen van eigenaar (lees: toezichthouder) en opdrachtgever moet zijn, maar de nota geeft niet concreet aan op welke manier dit moet worden vormgegeven. 16 ingrijpen bij disfunctioneren In de nota staat dat het onder andere een mogelijkheid is om vast te leggen dat de gemeente bestuursleden en, als die er is, leden van de raad van toezicht kan benoemen. 17 De gemeente noemt in de nota verder als mogelijke beheersinstrumenten het vastleggen van de bevoegdheid om bepaalde typen bestuursbesluiten goed te keuren (zoals besluiten over het aangaan van leningen of tot wijziging van de statuten) en de bevoegdheid om aanwijzingen te geven aan het bestuur. 18 De rekenkamer oordeelt dat ook het ontslaan van bestuursleden en leden van de raad van toezicht als mogelijkheid opgenomen moet worden. periodiek evalueren In het concept van de nieuwe nota verbonden partijen staat dat de gemeente “na verloop van tijd, bijvoorbeeld na enkele jaren” evalueert of een verbonden partij bijdraagt aan het publiek belang, zoals de gemeente dat vooraf had bedacht. 19 Om dit moment van evaluatie goed plaats te laten vinden, staat in de nota dat dit bij de oprichting van de verbonden partijen geregeld moet worden.

In de nota staat ook op welke wijze dit moet gebeuren: “Om dit moment van evaluatie goed plaats te laten vinden, nemen we, indien mogelijk, een horizonbepaling op bij de oprichting. Dit

14 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 6.3 en 6.4. 15 In de nota is wel vastgelegd dat oud-raadsleden, oud-collegeleden en oud-ambtenaren pas tot een raad van toezicht mogen toetreden na een overgangstermijn van een jaar. 16 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 6.4. 17 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 6.4. 18 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 6.4. 19 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 3.2.

39

verbinden is vooruitzien

betekent dat er bij de evaluatie een nieuw besluit voor continuering of afbouw noodzakelijk is.” 20 Aangezien in de nota geen concrete termijn wordt genoemd (bijvoorbeeld één keer per raadsperiode) waarna evaluatie moet plaats vinden, is naar het oordeel van de rekenkamer in de nota onvoldoende vastgelegd over dit onderwerp. richtlijnen overige gerelateerde partijen Deze categorie van verbonden partijen (die niet onder de definitie van het BBV vallen) is voor dit onderzoek van belang omdat er ook stichtingen onder kunnen vallen. In het bijzonder is de stichting BLICK zo’n overige gerelateerde partij. contact en info In de nota staat dat de gemeente minimaal verlangt dat de organisatie de jaarrekening ter kennisname aan de gemeente opstuurt. Ook staat in de nota dat de gemeente de bevoegdheid wil hebben om met de verbonden partij een gesprek aan te gaan. 21 Daarmee staat in de nota naar het oordeel van de rekenkamer voldoende over dit onderwerp. functiescheiding extern en intern In de nota staat voor de ‘overige verbonden partijen’ niets over het belang van functiescheiding tussen gemeente en stichting en evenmin over de noodzaak om binnen de gemeente zowel om bestuurlijk als op ambtelijk niveau de opdrachtgeversrol en de toezichtsrol duidelijk te scheiden.

Daarmee is voor dit type verbonden partijen niet voldoende vastgelegd over deze onderwerpen ingrijpen bij disfunctioneren In de nota staat dat de gemeente “het wel belangrijk [vindt] om op een aantal onderdelen betrokken te zijn”. 22 In de nota staan echter geen concrete bevoegdheden genoemd waarover de gemeente wil beschikken om in te kunnen grijpen bij dit type verbonden partijen als dat nodig is. Daarmee is over dit onderwerp niet voldoende vastgelegd. periodiek evalueren In paragraaf 2-3-2 heeft de rekenkamer vastgesteld dat in de nota onvoldoende is vastgelegd over dit onderwerp. De in die paragraaf genoemde onderdelen van de nota gelden voor alle typen verbonden partijen, dus ook voor ‘overige verbonden partijen’. Daarmee is het onderwerp ‘evalueren’ dus ook voor dit type verbonden partijen onvoldoende benoemd in de nota.

20 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 3.2. 21 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 7.3. 22 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018, par 7.4.

40

verbinden is vooruitzien

3

stichting Welzijn Capelle

inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 2 tot en met 5 behandeld voor de stichting Welzijn Capelle. In tabel 3-1 is weergegeven in welke paragrafen deze onderzoeksvragen worden beantwoord. tabel 3-1: leeswijzer behandeling onderzoeksvragen onderzoeksvraag

paragraaf

2. Welke doelen streeft de gemeente na met de bestuurlijke relaties met

3-3

verbonden stichtingen en sluit de gekozen vorm hierbij aan? 3. Onderkent de gemeente de risico’s die de bestuurlijke relaties met verbonden

3-4

stichtingen met zich mee brengen en heeft zij hiervoor passende beheersmaatregelen getroffen? 4. Worden de beheersmaatregelen adequaat toegepast?

3-4

5. Beoordeelt de gemeente de van de stichtingen ontvangen informatie adequaat

3-4

en verbindt zij hier logische consequenties aan?

In het normenkader in paragraaf 1-6 is voor elke onderzoeksvraag aangegeven welke normen de rekenkamer heeft gehanteerd bij de beantwoording ervan.

achtergrond Tot 2013 werden activiteiten op het gebied van welzijnswerk (zoals jongerenwerk, ouderenwerk, buurtwerk) in de gemeente door meerdere organisaties uitgevoerd. Met het oog op een integrale aanpak is in 2012 besloten de verschillende activiteiten op het gebied van welzijnswerk te bundelen in één aanbesteding. 23 Hierop volgend is het welzijnswerk in de gemeente in de periode 2013-2016 aanbesteed aan de organisatie Buurtkracht Rijnmond B.V. Omdat de aanbesteding afliep heeft de gemeente in 2015 een onderzoek gestart naar de gewenste vorm van de nieuwe opdrachtverlening van het welzijnswerk in 2017. De gemeente heeft besloten het welzijnswerk onder te brengen in een gemeentelijke stichting. Op 5 juli 2016 is door het college van B en W het besluit genomen de stichting Welzijn Capelle op te richten. 24 Op 25 juli 2016 is deze stichting officieel opgericht. 25 Het statutaire doel van deze stichting is om in opdracht van de gemeente diverse taken op het gebied van welzijnswerk, maatschappelijke ondersteuning en het bevorderen van participatie te verrichten. Daarmee streeft de stichting een maatschappelijk doel na. Commerciële activiteiten zijn uitgesloten. Daarnaast is statutair vastgelegd dat de stichting ten minste tachtig

23 Gemeente Capelle aan den IJssel ‘Eindrapportage kwartiermaker stichting Welzijnswerk 2017’, maart 2016. 24 Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 804508 ‘Oprichting Stichting Welzijn’, 5 juli 2016. 25 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016.

41

verbinden is vooruitzien

procent van haar activiteiten ten behoeve van de gemeente Capelle aan den IJssel zal uitvoeren.

vormgeving bestuurlijke relatie De gemeente heeft duidelijk de doelen en wensen met betrekking tot de bestuurlijke relatie overwogen, namelijk op basis van een rapportage van een door de gemeente aangestelde kwartiermaker Welzijnswerk 2017. De gemeente heeft als doel gesteld het welzijnswerk op een manier vorm te geven die recht zou doen aan de wensen meer sturing en controle te hebben, continuïteit in de uitvoering te borgen en flexibiliteit in de opdrachtverlening te hebben. Om continuïteit in de uitvoering te borgen heeft de gemeente gekozen voor het quasi-inbesteden van de opdracht aan een verbonden stichting. Dit is een adequate vorm van opdrachtverlening passend bij het doel van de gemeente. Door rechtstreeks toezicht op bepaalde bestuursbeslissingen en meta-toezicht op de raad van toezicht en heeft de gemeente sturing en controle gewaarborgd. De keuze voor een scheiding binnen de stichting in bestuur en een apart intern toezichtsorgaan sluit adequaat aan bij de complexiteit van de organisatie en bij de geldende governancecode in de welzijnssector. De gewenste flexibiliteit in de opdrachtverlening is vormgegeven door middel van een dienstverleningsovereenkomst en jaarlijkse prestatieafspraken. doel bestuurlijke relatie Tijdens de uitvoering van het welzijnswerk door de organisatie Buurtkracht Rijnmond B.V.

in de periode 2013-2016 ervoer de gemeente dat tussentijdse bijsturing in het welzijnswerk niet goed mogelijk was. De aanbesteding van het welzijnswerk zorgde er bijvoorbeeld voor dat de opdracht aan Buurtkracht tussentijds niet gewijzigd kon worden. Positief aan de aanbesteding was de gebundelde aanpak (dus alle welzijnsactiviteiten belegd bij één organisatie), die de gemeente wilde voortzetten. In 2015 heeft de gemeente besloten tot oprichting van een gemeentelijke stichting voor de uitvoering van taken op het gebied van jeugdhulp en jeugdgezondheidszorg. Dit is de stichting Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Deze stichting heeft als voorbeeld gediend voor de wens om het welzijnswerk ook in een gemeentelijke stichting onder te brengen. Per 1 november 2015 is door de gemeente een kwartiermaker Welzijnswerk 2017 aangesteld om de oprichting van deze stichting in kaart te brengen. 26 In de eindrapportage van de kwartiermaker Welzijnswerk 2017 worden de doelen van het oprichten van deze stichting als volgt beschreven: “Via de stichting kan meer sturing en controle worden uitgeoefend op zowel het beleid, de kwaliteit als de kosten van het welzijnswerk. Daarnaast kan de gewenste flexibiliteit in de opdrachtverlening worden gerealiseerd en de continuïteit in de uitvoering van het welzijnswerk via een gemeentelijke stichting worden gewaarborgd”.

27 Gelet op het bovenstaande heeft de gemeente duidelijk geformuleerd wat zij met de bestuurlijke relatie met de stichting wil bereiken. quasi-inbesteding Om te voldoen aan de bovenstaande doelen heeft de gemeente onder andere gekozen voor quasi-inbesteding. Door te kiezen voor quasi-inbesteding kan de opdracht zonder aanbestedingsprocedure één-op-één gegund worden aan een losstaande rechtspersoon, in dit geval de stichting. De reden hiervoor is het continuïteitsrisico bij

26 Gemeente Capelle aan den IJssel, principebesluit over Eindrapportage kwartiermaker stichting Welzijnswerk 2017, 15 maart 2016. 27 Gemeente Capelle aan den IJssel ‘Eindrapportage kwartiermaker stichting Welzijnswerk 2017’, maart 2016.

42

verbinden is vooruitzien

het extern aanbesteden van gemeentelijke taken: bij het opnieuw aanbesteden van de opdracht ontstaat telkens een opstartfase waarin expertise, werkwijze en samenwerking eigen gemaakt moeten worden. Quasi-inbesteding moet voldoen aan een toezichtseis, waarbij de aanbestedende dienst (de gemeente) toezicht houdt op de rechtspersoon (de stichting) als ware het een eigen dienst is. 28 In de statuten zijn bepalingen opgenomen die aansluiten bij de eisen rondom quasi-inbesteding, zoals het goedkeuren van de jaarstukken door de gemeente. De wens om flexibeler opdrachten te kunnen verlenen in het welzijnswerk is vormgegeven door te werken met een dienstverleningsovereenkomst (DVO) met jaarlijkse prestatieafspraken. Door te kiezen voor quasi-inbesteden borgt de gemeente continuïteit in de uitvoering van het welzijnswerk. De gemeente houdt direct toezicht op bestuursbeslissingen van de stichting door bijvoorbeeld het goedkeuren van verschillende besluiten. Dit sluit aan op de vereisten van quasi-inbesteden en past bij het doel sturing en controle uit te oefenen bij de stichting. Daarnaast is flexibiliteit in de opdrachten geregeld door te werken met een dienstverleningsovereenkomst. gekozen toezichtsmodel In de governancecode Sociaal Werk worden drie bestuursmodellen beschreven.

29 Het model met een instruerend bestuur heeft geen toezichthoudend orgaan binnen de stichting en het bestuur instrueert direct de directeur en werknemers van de organisatie. Bij een model met een toezichthoudend bestuur is zowel de besturende als de toezichthoudende taak binnen het bestuur belegd. Een model met een raad van toezicht heeft een formele scheiding tussen toezicht en bestuur door een raad van toezicht aan te stellen als apart intern toezichtsorgaan. In de governancecode wordt beargumenteerd dat het naarmate de organisatie groter en complexer is, wenselijker wordt om het toezicht te scheiden van het besturen van de organisatie. Bij de oprichting van de stichting is gekozen voor een bestuursmodel met een directeurbestuurder en een aparte raad van toezicht. Dit is gedaan op basis van het advies van de kwartiermaker Welzijnswerk en is gebaseerd op de governancecode. In dit model voert de gemeente het toezicht uit op de raad van toezicht. De keuze voor het raad van toezichtmodel past bij de complexiteit van de organisatie die gemeente opricht. De stichting heeft namelijk een aanzienlijke personele omvang (meer dan 50 fte), die is verdeeld over vier organisatieonderdelen (directie en staf, Capsloc, sociaal wijkteam en ‘bovenwijkse functies’) en de stichting voert een diversiteit aan taken uit op verschillende beleidsterreinen.

30 Verder sluit het model aan bij de geldende governancecode. Naast het toezicht op de raad van toezicht oefent de gemeente ook toezicht uit op de gehele stichting vanwege de vereisten voor quasi-inbesteding.

beheersmaatregelen informatievoorziening en contact In de afspraken die de gemeente met de stichting heeft gemaakt is informatievoorziening aan de gemeente grotendeels gewaarborgd. In de statuten is vastgelegd dat de (tussentijdse) jaarstukken worden aangeleverd en door het college worden goedgekeurd. Collegebesluiten tonen aan dat de gemeente deze stukken daadwerkelijk beoordeelt en er logische consequenties

28 RVW advocaten, ‘Wat is inbesteden en quasi-inbesteden?’. Verkregen op 25 juli 2018 van https://rwv.nl/rechtsgebieden/aanbesteding-mededingingstaatssteun/aanbestedingsrecht/wat-is-inbesteden-en-quasi-inbesteden. 29 Sociaal Werk Nederland, ‘Governancecode Sociaal Werk’, versie 27 oktober 2016. 30 Stichting Welzijn Capelle, ‘Bijlage 1 bij halfjaarrapportage 2017’, 15 augustus 2017, pag. 10.

43

verbinden is vooruitzien

aan verbindt, zoals nadere besprekingen met de stichting over onderdelen van de jaarstukken. De statuten bevatten echter geen bepalingen over de informatie benodigd voor het toezicht door de gemeente op de raad van toezicht. Zo is niet vastgelegd dat de raad van toezicht verslag doet aan de gemeente over het uitgevoerde interne toezicht. Daarmee is dit onderdeel van de informatievoorziening niet goed gewaarborgd. In de praktijk doet de raad van toezicht wel op eigen initiatief verslag aan de gemeente. In de DVO zijn afspraken over periodiek overleg tussen de gemeente en de stichting vastgelegd en die afspraken worden door beiden ook nageleefd. De DVO ziet echter op de relatie tussen de gemeente als opdrachtgever en de stichting als opdrachtnemer en is daarmee niet de juiste plek om het overleg met de stichting in het kader van de toezichtsrol te regelen. Overleg in het kader van de toezichtsrol (bijvoorbeeld over het jaarverslag) zou eigenlijk in de statuten moeten worden vastgelegd. jaarstukken In de statuten is vastgelegd dat alle stukken en besluiten die door de raad van toezicht dienen te worden goedgekeurd ook schriftelijk goedgekeurd dienen te worden door het college. 31 Het college heeft ook het recht om eventueel andere bestuursbesluiten, die hij in dat geval omschrijft en aan het bestuur meedeelt, te onderwerpen aan goedkeuring.

Zowel het bestuur als de raad van toezicht moeten het college alle relevante informatie geven die het college wil hebben of die het college nodig heeft voor de uitvoering van zijn bevoegdheden. In de statuten staat dat de stichting jaarlijks voor 15 oktober een conceptjaarplan en een conceptbegroting voor het volgende kalenderjaar indient bij de gemeente. De gemeente moet vervolgens een besluit nemen over de goedkeuring van de stukken. Naast de stukken die ter goedkeuring worden overlegd, dient de stichting voor 15 augustus een tussentijdse managementrapportage en voor 1 april een jaarlijkse managementrapportage te overleggen. Het college kan aanwijzingen geven voor het opstellen van het jaarplan en de begroting die door de stichting dienen te worden opgevolgd. In de statuten is niets vastgelegd over informatie over het functioneren van de raad van toezicht. Omdat de gemeente toezicht houdt op het functioneren van de raad van toezicht, moet naar het oordeel van de rekenkamer geborgd zijn dat zij dit toezicht kan uitoefenen door bijvoorbeeld een jaarverslag van de raad van toezicht te eisen. De raad van toezicht heeft in de jaarstukken wel, op eigen initiatief, verslag gedaan over haar werkzaamheden.

Naar het oordeel van de rekenkamer zijn, gelet op het bovenstaande, grotendeels adequate afspraken gemaakt over het aanleveren van (jaar)stukken, maar ontbreekt dus in de statuten een bepaling over het aanleveren van informatie over het functioneren van de raad van toezicht. De stichting heeft tot dusverre de tussentijdse stukken en jaarstukken op tijd aangeleverd waarmee zij aan de statutaire verplichtingen voldoet. De jaarstukken over 2017 zijn op 30 maart 2018 door de stichting aangeleverd. De stukken zijn behandeld als bespreekstuk en door het college inhoudelijk beoordeeld. 32 De ambtelijke beoordeling van de jaarstukken leidde onder andere tot een besluit van het college om de stichting te houden aan de overeengekomen rapportageverplichtingen. Dit omdat de stichting naar het oordeel van het college deels nog onvolledig is in de jaarrapportage en dit in het vervolg zal moeten aanpassen. De rekenkamer stelt vast

31 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016., artikel 12. 32 Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 1017857 van 25 juni 2018.

44

verbinden is vooruitzien

dat de gemeente de informatie inhoudelijk voldoende heeft behandeld en consequenties verbindt aan de beoordeling. overleg In artikel 10 van de DVO is vastgelegd op welke wijze overleg en communicatie tussen de partijen verloopt. 33 Minstens tweemaal per jaar moet een bestuurlijk overleg plaatsvinden tussen de gemeente en de stichting, met daarin aandacht voor de conceptjaarrekening, het conceptjaarverslag, het conceptjaarplan en de uitkomsten van de managementrapportage. Verder is de stichting op grond van de DVO verplicht de gemeente te informeren over ontwikkelingen die invloed hebben op de werkzaamheden en in het geval van een calamiteit. Verslagen van de bestuurlijke overleggen zijn beschikbaar en tonen aan dat deze minstens tweemaal per jaar plaatsvinden. 34 In deze overleggen worden in ieder geval de conceptjaarstukken besproken, zoals in de DVO is afgesproken. De gemeente geeft ook aan maandelijks een ambtelijk overleg met het management te hebben en tussentijds regelmatig te overleggen. Van deze overlegmomenten zijn geen verslagen beschikbaar en worden alleen actielijsten gemaakt. Deze actielijsten heeft de rekenkamer ontvangen en deze wijzen erop dat de afspraak maandelijks een ambtelijk overleg te voeren wordt nagekomen.

35 Gelet op het bovenstaande oordeelt de rekenkamer dat de verplichting tot bestuurlijk overleg over de jaarstukken en (financiële) risico’s wel is vastgelegd, maar niet op de geëigende plek. Dit type overleg behoort namelijk tot de toezichtsrelatie en niet tot de opdrachtverlening. Daarom is het wenselijk dat deze afspraken worden vastgelegd in de statuten van de stichting en niet in de DVO. functiescheiding tussen gemeente en stichting De functiescheiding tussen de gemeente en de stichting is adequaat geborgd. De gemeente heeft in de statuten, in overeenstemming met de governancecode, uitsluitingscriteria opgenomen voor functies in het bestuur of de raad van toezicht. Deze criteria sluiten in ieder geval uit dat een bestuurder of ambtenaar van de gemeente plaats kan nemen in bestuur of raad van toezicht van de stichting. Uit interviews bleek het tot nu toe eenmaal daadwerkelijk noodzakelijk om deze uitsluitingscriteria toe te passen en op dat moment zijn de criteria adequaat toegepast. Om het risico op belangenverstrengeling te voorkomen is in de statuten, in overeenstemming met de governancecode Sociaal Werk, een lijst opgenomen van personen die vanwege de huidige of vorige functie geen deel uit mogen maken van het bestuur of van de raad van toezicht van de stichting.

36 Deze lijst sluit werknemers of bestuurders van de gemeente uit voor een functie in het bestuur of de raad van toezicht. Ook oud-bestuurders kunnen tot vier jaar na deze functie niet benoemd worden. Eenmaal bleek het nodig om deze beheersmaatregel toe te passen, namelijk bij de benoeming van een bestuurder. Hoewel beargumenteerd afgeweken mag worden van de governancecode Sociaal Werk is besloten te handelen volgens de

33 Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting Welzijn Capelle, ‘Dienstverleningsovereenkomst 2017-2018’, 10 januari 2017. 34 De rekenkamer heeft de verslagen van de bestuurlijke overleggen in 2017 en 2018 geraadpleegd. 35 De rekenkamer heeft de actielijsten van de ambtelijk overleggen in 2017 en 2018 geraadpleegd. 36 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016, artikel 5 en artikel 16.

45

verbinden is vooruitzien

statuten. 37 Met deze statutaire bepalingen is er naar het oordeel van de rekenkamer voldoende functiescheiding tussen gemeente en stichting. functiescheiding binnen gemeente De verantwoordelijkheid voor de opdrachtgeversrol en de bestuurlijke toezichtsrol ten opzichte van de stichting zijn binnen de gemeente zowel bestuurlijk als ambtelijk niet duidelijk gescheiden. in het huidige college is de toezichthouder de coördinerend portefeuillehouder, de wethouder WMO, Volksgezondheid, Integratie en Buitenruimte en deze is ook betrokken bij de opdrachtverlening aan de stichting. Ambtelijk zijn beide rollen belegd binnen de afdeling Samenleving. Daarmee is het toezicht dat past bij de bestuurlijke toezichtsrol ook ambtelijk niet voldoende gescheiden van de (inhoudelijke) opdrachtgeversrol van de gemeente. bestuurlijk Het college draagt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de stichting. Op inhoudelijk gebied (de opdracht) lag de verantwoordelijkheid in afgelopen coalitieperiode bij drie verschillende portefeuillehouders. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de totale opdracht en voor het bestuurlijk toezicht lag in de periode 2014-2018 bij een coördinerend portefeuillehouder. In dat college was gekozen voor een scheiding tussen bestuurlijke toezicht en opdrachtgeverschap.

Er was een coördinerend portefeuillehouder, de wethouder Stedelijke ontwikkeling, Ruimtelijke ordening, Wonen en Vervoer, die onafhankelijk van de inhoud op het bestuurlijk toezicht toezag. 38 Daarnaast waren drie vakinhoudelijke wethouders op de inhoud bij de stichting betrokken. De toenmalig coördinerend portefeuillehouder voerde zowel met het bestuur als met de raad van toezicht van de stichting overleg. Daarnaast vond overleg plaats tussen het bestuur van de stichting en de inhoudelijk betrokken wethouders. Doordat de coördinerend portefeuillehouder niet inhoudelijk bij de opdracht betrokken was, was er een goede scheiding tussen opdrachtgever en toezichthouder belegd. In het huidige college is de wethouder WMO, Volksgezondheid, Integratie en Buitenruimte coördinerend portefeuillehouder voor de stichting Welzijn Capelle. Deze wethouder is echter ook inhoudelijk betrokken bij de opdrachtverlening aan de stichting. 39 Daarmee zijn de opdrachtgeversrol en de bestuurlijke toezichtsrol in het huidige college niet duidelijk gescheiden. ambtelijk Het hoofd van de afdeling samenleving is ambtelijk verantwoordelijk voor de stichting. Het contact met de stichting en de ambtelijke coördinatie van de opdrachten is binnen de afdeling belegd bij een accounthouder. Inhoudelijk zijn verschillende beleidsadviseurs op de verschillende beleidsterreinen betrokken bij de stichting.

40 Binnen de ambtelijke organisatie is een personele scheiding tussen toezicht op de stichting enerzijds en de inhoud van de opdrachten aan de stichting anderzijds. Maar de toezichtstaak van de gemeente en de rol van opdrachtgever zijn wel beide binnen dezelfde afdeling (afdeling Samenleving) belegd. Daarmee zijn beide rollen ambtelijk onvoldoende gescheiden.

37 Interview ambtenaren. 38 Interview met de wethouder Stedelijke ontwikkeling, Ruimtelijke ordening, Wonen en Vervoer in de collegeperiode 2014-2018. 39 Dit is wethouder Marc Wilson. Daarnaast zijn ook de wethouder Veilig, Jeugd en Sociale cohesie en wethouder Economie, Werk- en inkomen, Sport en Recreatie, Kunst en Cultuur betrokken bij de opdrachtverlening aan de stichting. 40 Interview ambtenaren.

46

verbinden is vooruitzien

ingrijpen bij disfunctioneren De gemeente heeft voldoende gewaarborgd dat ze kan ingrijpen bij disfunctioneren van de stichting. De gemeente kan bij disfunctioneren van het bestuur of de raad van toezicht namelijk direct ingrijpen op grond van een benoemings- en ontslagrecht voor zowel de leden van het bestuur als voor de leden van de raad van toezicht. De gemeente heeft ook voldoende ruimte om in te grijpen als meta-toezichthouder op de stichting, omdat in de statuten is vastgelegd dat ontslag van een lid van de raad van toezicht mogelijk is bij “elke objectiveerbare reden”. Bovendien is statutair vastgelegd dat de gemeente verschillende besluiten van het stichtingsbestuur, waaronder de jaarstukken, dient goed te keuren. toezicht op bestuur en raad van toezicht Statutair is vastgelegd dat het college het aantal leden van het stichtingsbestuur bepaalt, de bestuursleden op voordracht van de raad van toezicht benoemt en, gehoord de raad van toezicht, schorst en ontslaat. Daarnaast verleent het college het bestuur decharge en stelt een passende beloning en overige arbeidsvoorwaarden vast. Het college stelt de functieprofielen voor de leden van het bestuur op. Als het bestuur twee maanden of langer afwezig is, dient het college te zorgen voor waarneming van het bestuur.

41 De gemeente oefent rechtstreeks toezicht uit op de stichting, maar oefent ook toezicht uit op de raad van toezicht van de stichting. Dit meta-toezicht van de gemeente is in de statuten op verschillende manieren vormgegeven. Het college bepaalt het aantal leden van de raad van toezicht en stelt de functieprofielen voor de leden op. Het college benoemt de leden van de raad van toezicht (waarvan tenminste één lid op voordracht van de raad van toezicht en één lid op voordracht van de ondernemingsraad). Het college kan een lid van de raad van toezicht vragen af te treden en anders zelf schorsen of ontslaan. In de statuten ligt vast dat het college dit onder andere mag doen bij herhaald onvoldoende functioneren of een onverenigbaarheid van belangen of functie(s) of zolang daar enig andere objectiveerbare reden voor is. Bij een schorsing of ontslag schrijven de statuten voor dat bij een eventueel naar buiten treden een gedragslijn overeengekomen zal worden door het college en (het betreffende lid van) de raad van toezicht. 42 De directe bevoegdheden van de gemeente bij de samenstelling van de raad van toezicht en de samenstelling van het bestuur zorgen ervoor dat de gemeente voldoende kan ingrijpen als dit nodig blijkt. De beheersmaatregelen zijn het meest uitgebreid bij de raad van toezicht, wat ook past bij de meta-toezichtsrelatie tussen de gemeente en de stichting.

Doordat in de statuten is opgenomen dat ontslag van een lid van de raad van toezicht is toegestaan bij disfunctioneren of “enig andere objectiveerbare reden” heeft de gemeente veel ruimte om op te treden als toezichthouder wanneer de situatie hierom vraagt. 43 Wel moet de kanttekening worden gemaakt dat het, zoals eerder in paragraaf 3-4-1 is genoemd, voor de taak van de gemeente om meta-toezicht te hebben op de raad van toezicht essentieel is dat de gemeente toegang heeft tot informatie over het functioneren van die raad. Dit is nog onvoldoende geborgd, omdat in de statuten niet is vastgelegd dat de raad van toezicht verslag uitbrengt aan de gemeente over het uitgevoerde interne toezicht.

41 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016, artikel 5. 42 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016, artikel 15. 43 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016, artikel 15.

47

verbinden is vooruitzien

goedkeuren stukken In artikel 11 en 12 van de statuten is vastgelegd dat verschillende stukken, waaronder de (tussentijdse) jaarstukken, schriftelijke goedkeuring van het college behoeven. Hiermee heeft de gemeente een zwaarder direct toezicht dan alleen het meta-toezicht, wat past bij de wettelijke eis bij quasi-inbesteding dat de gemeente toezicht moet houden op de opdracht nemende organisatie alsof het een eigen gemeentelijke dienst is (zie paragraaf 3-3), maar ook bij de grootte van het maatschappelijke risico van de stichting. 44 periodiek evalueren De gemeente heeft niet gewaarborgd dat de relatie met de stichting periodiek wordt geëvalueerd. Een verplichting om dit te doen is namelijk niet vastgelegd. Niettemin voert de gemeente op dit moment wel een evaluatie uit van de bestuurlijke relatie met de stichting. Wel is gewaarborgd dat de gemeente de bestuurlijke relatie kan wijzigen of de stichting kan ontbinden. De gemeente heeft niet vastgelegd dat de bestuurlijke relatie met de stichting periodiek formeel wordt geëvalueerd. Voor de DVO is vastgelegd dat deze periodiek wordt geëvalueerd, maar de DVO gaat over de relatie van de gemeente als opdrachtgever en de stichting als opdrachtnemer en niet over de bestuurlijke relatie in het kader van de toezichtsrol van de gemeente als eigenaar van de stichting.

45 De gemeente voerde ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek een evaluatie uit van de bestuurlijke relatie. In opdracht van het college doet de gemeente namelijk een statutenonderzoek naar de governance van de verschillende gemeentelijke stichtingen, waarin de evaluatie van de relatie centraal staat. 46 Ook de bestuurlijke relatie met de stichting Welzijn Capelle is onderdeel van deze evaluatie. In de evaluatie wordt onder meer uitgezocht of het wenselijk is de lijst met criteria van uitsluiting bij benoemingen aan te passen. In de statuten van de stichting is vastgelegd dat zowel het bestuur van de stichting als het college elk afzonderlijk bevoegd zijn de statuten te wijzigen. Als het bestuur een voorstel doet tot wijziging van de statuten moet dit voorstel schriftelijk worden goedgekeurd door het college. Hetzelfde geldt voor het ontbinden van de stichting. Dit kan geïnitieerd worden door zowel het college als het stichtingsbestuur. Ook bij een voorstel tot ontbinding door het bestuur dient het college dit schriftelijk goed te keuren. 47 Hiermee heeft de gemeente gewaarborgd dat zij de bestuurlijke relatie met de stichting kan wijzigen of beëindigen.

44 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016. 45 Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting Welzijn Capelle, ‘Dienstverleningsovereenkomst 2017-2018’, 10 januari 2017, artikel 2. 46 Interview ambtenaren. 47 Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016, artikel 22 en 23.

48

verbinden is vooruitzien

4

stichting CapelleWerkt

inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 2 tot en met 5 behandeld voor de stichting CapelleWerkt. In tabel 4-1 is weergegeven in welke paragrafen deze onderzoeksvragen worden beantwoord. tabel 4-1: leeswijzer behandeling onderzoeksvragen onderzoeksvraag

paragraaf

2. Welke doelen streeft de gemeente na met de bestuurlijke relaties met

4-3

verbonden stichtingen en sluit de gekozen vorm hierbij aan? 3. Onderkent de gemeente de risico’s die de bestuurlijke relaties met verbonden

4-4

stichtingen met zich mee brengen en heeft zij hiervoor passende beheersmaatregelen getroffen? 4. Worden de beheersmaatregelen adequaat toegepast?

4-4

5. Beoordeelt de gemeente de van de stichtingen ontvangen informatie adequaat

4-4

en verbindt zij hier logische consequenties aan?

In het normenkader in paragraaf 1-6 is voor elke onderzoeksvraag aangegeven welke normen de rekenkamer heeft gehanteerd bij de beantwoording ervan.

achtergrond De gemeente heeft de Stichting CapelleWerkt opgericht in 2011. De gemeente was destijds niet tevreden over de omvang van de uitstroom uit de bijstand en de resultaten die door de gemeente ingehuurde reïntegratiebedrijven hierin bereikten. Dit leidde bij de gemeente tot de wens om de re-integratie zelf te gaan organiseren. 48 Het voornemen om hiertoe een eigen stichting op te richten was opgenomen in collegewerkprogramma 2010-2014. 49 De gemeente wilde daarmee een werkbedrijf in het leven roepen waarin WWB-gerechtigden een werkplek kunnen krijgen om met behoud van de uitkeringen (of eventueel een arbeidsovereenkomst) taken ten behoeve van de Capelse samenleving te vervullen. 50 In het ondernemingsplan uit 2011 staat dat de bedoeling van de activiteiten van de stichting primair ligt in het bevorderen van de arbeidsparticipatie en het bieden van ondersteuning bij het realiseren van uitstroom uit de bijstand. 51

48 Interview met de wethouder Sociale Zaken en Werkgelegenheid in collegeperiode 2010-2014 en 2014-2018. 49 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Zonder meer – Collegewerkprogramma 2010-2014’, pag. 16. 50 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Zonder meer – Collegewerkprogramma 2010-2014’. 51 Stichting CapelleWerkt, Ondernemingsplan, maart 2011, pag.4.

49

verbinden is vooruitzien

vormgeving bestuurlijke relatie De gemeente wilde bij oprichting van de stichting in 2011 het toezicht zo eenvoudig mogelijk vorm geven. Reden hiervoor was de destijds geringe omvang (een personele formatie van 1,5 fte) van de stichting. Daarnaast speelden ook de toezichtsvoorwaarden voor quasi-inbesteden een rol (zie de toelichting in paragraaf 3-3). Daarom heeft de gemeente gekozen voor rechtstreeks toezicht door het college op het bestuur, dus zonder een interne raad van toezicht. Die vorm sluit logisch aan bij de door de gemeente gewenste eenvoud in de relatie. De rekenkamer kan niet vaststellen of de gemeente destijds de keuze voor de gekozen vorm van toezicht adequaat heeft overwogen. De gemeente kan namelijk niet aangeven of destijds nog andere vormen van toezicht zijn overwogen. De uitgebreide toezichtsbevoegdheden van het college (zoals het geven van aanwijzingen aan het bestuur, het goedkeuren van besluiten en het benoemen en ontslaan van het bestuur) sluiten aan bij de mate van toezicht en sturing die wettelijk vereist is bij de quasiinbestedingsrelatie die gemeente en stichting hebben (de gemeente gunt opdrachten aan de stichting zonder deze aan te besteden). In de statuten van de stichting is vastgelegd dat het college het bestuur van de stichting benoemt en ontslaat en bepaalt uit hoeveel personen het bestuur bestaat.

Het huidige bestuur bestaat uit drie leden, waaronder de gemeentesecretaris. 52 Daarmee is de gemeente direct vertegenwoordigd in het stichtingsbestuur. De stichting heeft geen raad van toezicht of andere vorm van intern toezicht. De statuten zijn volgens de gemeente destijds opgesteld op basis van de wens om, gelet op de geringe omvang van de stichting (destijds een personeelsomvang van 1,5 fte), zo eenvoudig mogelijk toezicht te kunnen houden op de stichting. Daarnaast speelden ook de toezichtsvoorwaarden voor quasi-inbesteden een rol (zie de toelichting in paragraaf 3-3). 53 Daarom heeft de gemeente gekozen voor deze vorm van toezicht, waarin het college het stichtingsbestuur benoemt en belangrijke bestuursbesluiten voorafgaand moeten worden goedgekeurd door het college, en waarin geen interne raad van toezicht is ingesteld. Desgevraagd heeft de gemeente aangegeven nu niet meer te kunnen achterhalen of destijds ook nog andere vormen zijn overwogen. 54 Het gekozen rechtstreekse toezicht door het college past naar het oordeel van de rekenkamer logischerwijs bij de doelstelling om het toezicht eenvoudig te houden, gelet op de destijds geringe omvang van de stichting. In de statuten staat dat de stichting ten minste negentig procent van haar werkzaamheden voor de gemeente moet verrichten.

55 De gemeente is dus op grond van de statuten veruit de grootste opdrachtgever van de stichting. Net als bij de stichting Welzijn Capelle is sprake van quasi-inbesteding, dat wil zeggen dat de gemeente opdrachten zonder aanbestedingsprocedure één-op-één gunt aan de stichting (zie paragraaf 3-3). Zoals beschreven in die pararaaf, moet quasi-inbesteding voldoen aan een toezichtseis, waarbij de aanbestedende dienst (de gemeente) toezicht houdt op de rechtspersoon (de stichting) als ware het een eigen dienst. In de statuten staat dat bestuursbesluiten zoals het vaststellen van de jaarstukken en het aangaan van leningen voorafgaand moeten worden goedgekeurd door het college. Verder is

52 In ambtelijk wederhoor heeft de gemeente aangegeven dat de gemeentesecretaris per 16 oktober 2018 geen deel meer uitmaakt van het bestuur van de stichting. 53 Interview ambtenaren. 54 Interview ambtenaren. 55 Stichting CapelleWerkt, Akte van oprichting, maart 2011, artikel 2.

50

verbinden is vooruitzien

vastgelegd dat het bestuur “zich dient te gedragen naar de aanwijzingen van het college met betrekking tot het te voeren beleid”. 56 Gelet op het bovenstaande voldoet de bestuurlijke relatie aan de eisen voor quasi-inbesteding.

beheersmaatregelen informatievoorziening en contact De gemeente heeft de informatievoorziening vanuit de stichting deels gewaarborgd, maar heeft dit op de verkeerde plek gedaan. Het leveren van de jaarstukken is vastgelegd in de statuten. In de DVO zijn nadere termijnen gesteld voor de aanlevering daarvan. Verder is in de DVO een mogelijkheid van de gemeente vastgelegd om aanwijzingen te geven op de stukken. De DVO is echter niet de plek om de toezichtsrelatie tussen de gemeente en de stichting te regelen en afspraken over jaarstukken horen dus thuis in de statuten. Het is niet duidelijk of binnen de gemeente structureel een beoordeling van de jaarstukken heeft plaatsgevonden. Afspraken over overleg tussen gemeente en stichting zijn noch in de statuten nog in de DVO vastgelegd. Er heeft waarschijnlijk veelvuldig overleg plaats gevonden tussen gemeente en stichting, maar het is niet vast te stellen of, en op welke wijze, in die overleggen de resultaten van de stichting aan de orde zijn gesteld. Begin 2018 heeft het college besloten om ieder kwartaal bestuurlijk overleg te gaan voeren met de stichting, waarbij deze een stand van zakenrapportage moet opleveren. jaarstukken Zoals in paragraaf 4-3 is beschreven, staat in de statuten dat de jaarstukken van de stichting voorafgaand aan de vaststelling moeten worden goedgekeurd door het college.

De verplichte jaarstukken zijn volgens de statuten een jaarplan, de balans en de staat van baten en lasten. 57 Het college heeft ook de bevoegdheid andere besluiten van het bestuur aan goedkeuring te onderwerpen. In de DVO is vastgelegd dat de stichting het jaarplan jaarlijks voor 1 september indient bij de gemeente. 58. Verder staat in de DVO dat de stichting jaarlijks voor 1 april een exploitatiebegroting voor het volgende boekjaar, een balans en een staat van baten en lasten van het voorgaande boekjaar moet aanleveren bij de gemeente. 59 De gemeente kan de stichting aanwijzingen geven voor het opstellen van deze begroting die door de stichting opgevolgd dienen te worden. Jaarlijks voor 1 april moet de gemeente ook de jaarrekening en het jaarverslag van de stichting ontvangen. De stichting heeft deze stukken ook jaarlijks aangeleverd aan de gemeente en de gemeente heeft ze jaarlijks goedgekeurd. 60 In het najaar van 2017 informeerde de stichting, voorafgaand aan de staat van baten en lasten over dat jaar, de gemeente dat zij verwachtte het jaar te moeten gaan afsluiten met een exploitatietekort van € 251.000, -. Het college is hierop een plan overeengekomen met de stichting om de tekorten te dekken, onder meer door middel van een eenmalige bijdrage van de gemeente.

De gemeente heeft daarmee naar het oordeel van de rekenkamer logisch navolgbaar gehandeld naar aanleiding van de informatie over het genoemde tekort.

56 Stichting CapelleWerkt, Akte van oprichting, maart 2011, artikel 8. 57 Stichting CapelleWerkt, Akte van oprichting, maart 2011, artikel 9. 58 Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CapelleWerkt, Dienstverleningsovereenkomst, 7 februari 2012, artikel 6. 59 Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CapelleWerkt, Dienstverleningsovereenkomst, 7 februari 2012, artikel 7. 60 De rekenkamer heeft de jaarstukken van 2014 tot en met 2017 geraadpleegd.

51

verbinden is vooruitzien

Omdat de jaarstukken onderdeel zijn van de toezichtsrelatie van de gemeente op de stichting moeten bovenstaande bepalingen naar het oordeel van de rekenkamer niet in de DVO maar in de statuten worden vastgelegd. overleg In de statuten is niets vastgelegd over overleg tussen het bestuur en de gemeente (bijvoorbeeld over de jaarstukken) of enige andere vorm van communicatie tussen beide. Overleg tussen gemeente en het bestuur van de stichting heeft in de praktijk waarschijnlijk wel veelvuldig plaats gevonden, maar de frequentie noch de inhoud van die besprekingen is vast te stellen, aangezien de gemeente geen verslagen heeft van die overleggen. De wethouder Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de collegeperiodes 2010-2014 en 2014-2018 geeft desgevraagd aan dat hij zelf eens per maand overleg voerde met de directeur van de stichting en dat de vorige gemeentesecretaris (tevens bestuurder van de stichting) wekelijks overleg had met de directeur. 61 In de periode vanaf de oprichting tot en met januari 2016 was de toenmalige gemeentesecretaris tevens enig bestuurder van de stichting. Vanaf april 2016 bestond het bestuur uit drie personen, waaronder aanvankelijk de waarnemend gemeentesecretaris en later, en tot 16 oktober 2018, de huidige gemeentesecretaris (deze constructie beoordeelt de rekenkamer in paragraaf 4-4-2).

62 Sinds eind 2017 is een ambtenaar van de gemeente accounthouder voor de stichting Capelle Werkt. Op 6 februari 2018 heeft het college besloten om per 2018 “een verscherpte overlegstructuur uit te voeren onder regie van de accounthouder”. 63 Volgens dit besluit betekent die verscherpte structuur een bestuurlijk kwartaaloverleg met de stichting waarbij deze een stand van zaken rapportage oplevert, inclusief een kwartaalrealisatie van de begroting. functiescheiding tussen gemeente en stichting De functiescheiding tussen gemeente en stichting is niet adequaat geborgd. In de statuten zijn namelijk geen bepalingen opgenomen om het risico van belangenverstrengeling tussen gemeente en stichting te voorkomen. Dit maakt mogelijk dat, zoals tot 16 oktober 2018 het geval was, de gemeentesecretaris tevens lid is van het stichtingsbestuur. Daarmee was tot die datum daadwerkelijk sprake van onvoldoende functiescheiding tussen gemeente en stichting. In de statuten zijn geen bepalingen opgenomen dat bestuurders of ambtenaren geen deel uit mogen maken van het bestuur van de stichting. Daarmee zijn geen maatregelen genomen om belangenverstrengeling tussen gemeente en stichting te voorkomen. Zoals in paragraaf 4-4-1 is beschreven, was de voorganger van de huidige gemeentesecretaris vanaf de oprichting van de stichting tot 2016 enig bestuurder van de stichting. Statutair was dit dus toegestaan.

Op dit moment is er geen eenhoofdig bestuur meer, maar de huidige gemeentesecretaris is wel tevens bestuurslid van de stichting. Daarmee is naar het oordeel van de rekenkamer sprake van onvoldoende functiescheiding. De gemeentesecretaris vindt de huidige constructie zelf ook onwenselijk en zou de governancestructuur graag zo veranderd willen zien dat hij zelf geen lid meer is van het stichtingsbestuur. 64

61 Interview met de wethouder Sociale Zaken en Werkgelegenheid in collegeperiode 2010-2014 en 2014-2018. 62 Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 788527 van 22 april 2016. In ambtelijk wederhoor heeft de gemeente aangegeven dat de gemeentesecretaris per 16 oktober 2018 geen deel meer uitmaakt van het bestuur van de stichting. 63 Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 961503 van 6 feb 2018 over ‘voorlopig gemeentelijk kader 2019 Stichting CapelleWerkt’, pag. 3. 64 Interview gemeentesecretaris.