05F.04 - Bijlage 3 Verbinden-is-vooruitzien Rekenkamer Capelle aan den IJssel

52

verbinden is vooruitzien

functiescheiding binnen gemeente De verantwoordelijkheid voor de opdrachtgeversrol en de bestuurlijke toezichtsrol ten opzichte van de stichting zijn binnen de gemeente zowel bestuurlijk als ambtelijk niet duidelijk gescheiden. De wethouder Werk en Inkomen is namelijk in het college verantwoordelijk voor het bestuurlijk toezicht op de stichting en ook verantwoordelijk voor een deel van de opdrachten aan de stichting. Ook ambtelijk zijn de verantwoordelijkheden voor bestuurlijk toezicht en opdrachtgeverschap niet duidelijk gescheiden. Ambtelijk is eind 2017 een accounthouder aangewezen, werkzaam bij de afdeling Samenleving, die verantwoordelijk is voor beide rollen. bestuurlijk Het college heeft de stichting opgericht en draagt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het toezicht op de stichting. Uit de collegebesluiten van de gemeente waarbij de jaarverslagen van de stichting zijn goedgekeurd, blijkt dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid onder het vorige college was belegd bij een wethouder die zowel financiën als sociale zaken in zijn portefeuille had.

Aangezien de wethouder sociale zaken als lid van het bestuur van de GR IJsselgemeenten tevens medeverantwoordelijk is voor opdrachten aan de stichting, waren daarmee in de collegeperiode 2014-2018 binnen het college de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor bestuurlijk toezicht en opdrachtgeverschap van de stichting niet duidelijk gescheiden. Ook in het huidige college zijn beide rollen niet goed gescheiden. De bestuurlijke toezichtsrol is belegd bij de wethouder Werk en Inkomen, die als lid van het bestuur van de GR IJsselgemeenten ook medeverantwoordelijk is voor een deel van de opdrachten aan de stichting. 65 ambtelijk Voor de verschillende opdrachten die de stichting middels separate overeenkomsten met de GR IJsselgemeenten en met de gemeente uitvoert, heeft de stichting contact met ambtenaren van de betreffende onderdelen van de gemeente, zoals met de afdeling Samenleving, maar bijvoorbeeld ook met cluster Stadsbeheer voor de opdrachten op het gebied van groenonderhoud. Sinds eind 2017 heeft de gemeente een ambtelijk accounthouder aangewezen voor de stichting CapelleWerkt. De accounthouder, werkzaam bij de afdeling Samenleving, coördineert alle communicatie tussen gemeente en stichting en is voor de stichting het eerste aanspreekpunt binnen de gemeente.

66 Er is daarbij echter geen scheiding aangebracht tussen de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het opdrachtgeverschap en het toezicht op de stichting. De accounthouder is voor beide rollen verantwoordelijk. Naar het oordeel van de rekenkamer is het niet wenselijk dat beide rollen ambtelijk binnen de gemeente zijn belegd binnen één afdeling en bovendien bij dezelfde persoon. ingrijpen bij disfunctioneren De gemeente heeft voldoende gewaarborgd dat ze kan ingrijpen bij disfunctioneren van de stichting. De gemeente kan bij disfunctioneren van het bestuur direct ingrijpen omdat de gemeente een benoemings- en ontslagrecht voor bestuursleden heeft. Statutair is verder vastgelegd dat de gemeente verschillende stukken, waaronder de jaarstukken, dient goed te keuren. Ook kan het college dwingende aanwijzingen geven aan het bestuur.

65 E-mail ambtenaar 13 september 2018. 66 Interview ambtenaren.

53

verbinden is vooruitzien

In paragraaf 4-3 zijn de mogelijkheden die het college heeft om in te grijpen in het bestuur van de stichting al beschreven. Ten eerste kan het college bestuursleden benoemen en ontslaan. Ten tweede moeten bepaalde typen bestuursbesluiten, zoals het besluit tot vaststelling van de jaarstukken en tot het aangaan van leningen, voorafgaand worden goedgekeurd door het college. 67 Ten derde moet het bestuur zich gedragen naar de aanwijzingen van het college met betrekking tot het te voeren beleid. 68 Ook kan de gemeente het jaarplan van opmerkingen voorzien. 69 Daarmee heeft de gemeente voldoende gewaarborgd dat ze kan ingrijpen indien nodig.

periodiek evalueren De gemeente heeft niet gewaarborgd dat de relatie met de stichting periodiek wordt geëvalueerd. Een verplichting om dit te doen is namelijk niet vastgelegd. Op dit moment voert de gemeente wel een evaluatie van de bestuurlijke relatie met de stichting uit. Statutair is gewaarborgd dat de gemeente de bestuurlijke relatie kan wijzigen of de stichting kan ontbinden. De gemeente heeft niet vastgelegd dat de bestuurlijke relatie met de stichting periodiek formeel wordt geëvalueerd. Zo’n evaluatie is wel van belang, in het geval van de Stichting CapelleWerkt is dit onder meer van belang omdat de omvang van de stichting is toegenomen sinds de oprichting in 2011. Zoals al in paragraaf 3-4-5 is beschreven, voerde de gemeente ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek een evaluatie en een statutenonderzoek uit naar de governance van de verschillende gemeentelijke stichtingen. In die evaluatie staat de relatie tussen gemeente en stichtingen centraal. 70 Ook de bestuurlijke relatie met de stichting CapelleWerkt is onderdeel van deze evaluatie. In de evaluatie beziet de gemeente onder meer of het wenselijk is de huidige situatie, waarin de gemeentesecretaris deel uitmaakt van het bestuur (zie paragraaf 4-4-2), te wijzigen.

71 Ambtelijk heeft de gemeente besloten om eerst de uitkomsten van dit rekenkameronderzoek af te wachten, alvorens een advies aan het college te geven over mogelijk noodzakelijke wijzigingen in de governance van de stichting. 72 In de statuten van de stichting is vastgelegd dat zowel het bestuur van de stichting als het college elk afzonderlijk bevoegd zijn de statuten te wijzigen. Als het bestuur een voorstel doet tot wijziging van de statuten moet dit voorstel schriftelijk worden goedgekeurd door het college. 73 Hetzelfde geldt voor het ontbinden van de stichting. Dit kan geïnitieerd worden door zowel het college als het stichtingsbestuur. Ook bij een voorstel tot ontbinding door het bestuur dient het college dit schriftelijk goed te keuren. 74 Hiermee heeft de gemeente gewaarborgd dat zij de bestuurlijke relatie met de stichting kan wijzigen of beëindigen.

67 Stichting CapelleWerkt, Akte van oprichting, maart 2011, artikel 7. 68 Stichting CapelleWerkt, Akte van oprichting, maart 2011, artikel 8. 69 Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CapelleWerkt, Dienstverleningsovereenkomst, 7 februari 2012, artikel 6. 70 Interview ambtenaren. 71 Interview ambtenaren. 72 Interview ambtenaren. 73 Stichting CapelleWerkt, ‘Akte van oprichting’, maart 2011, artikel 11. 74 Stichting CapelleWerkt, ‘Akte van oprichting’, maart 2011, artikel 12.

54

verbinden is vooruitzien

5

stichting BLICK

inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 2 tot en met 5 behandeld voor de stichting BLICK (Boeiend Leren In Capelle en Krimpen). In tabel 5-1 is weergegeven in welke paragrafen deze onderzoeksvragen worden beantwoord. tabel 5-1: leeswijzer behandeling onderzoeksvragen onderzoeksvraag

paragraaf

2. Welke doelen streeft de gemeente na met de bestuurlijke relaties met

5-3

verbonden stichtingen en sluit de gekozen vorm hierbij aan? 3. Onderkent de gemeente de risico’s die de bestuurlijke relaties met verbonden

5-4

stichtingen met zich mee brengen en heeft zij hiervoor passende beheersmaatregelen getroffen? 4. Worden de beheersmaatregelen adequaat toegepast?

5-4

5. Beoordeelt de gemeente de van de stichtingen ontvangen informatie adequaat

5-4

en verbindt zij hier logische consequenties aan?

In het normenkader in paragraaf 1-6 is voor elke onderzoeksvraag aangegeven welke normen de rekenkamer heeft gehanteerd bij de beantwoording ervan.

achtergrond De gemeente heeft vanuit de Grondwet een zorgplicht om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs voor haar inwoners. 75 In 1996 hebben wijzigingen in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) en Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) het voor gemeenten mogelijk gemaakt om het onderwijs te verzelfstandigen. Waar vóór die wetswijziging de gangbare bestuursvorm was dat de gemeente het schoolbestuur vormde, is op dit moment verzelfstandiging in de vorm van een stichting de meest gangbare bestuursvorm van het openbaar onderwijs. 76 Met deze verzelfstandiging naar de stichtingsvorm verplaatst het bevoegd gezag over het openbaar onderwijs van de gemeente naar het stichtingsbestuur. 77 In de gemeenten Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel voerde de stichting voor Openbaar Primair Onderwijs Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel (OPOCK) sinds de verzelfstandiging het openbaar primair onderwijs uit. Een instelling voor algemeen bijzonder voortgezet onderwijs (het IJsselcollege) behoorde bij de stichting Voortgezet Onderwijs Capelle aan den IJssel (VOCA). In 2013 hebben stichting

75 Artikel 23, vierde lid, van de Grondwet. 76 Eshuis, J. & Bloemers, R., De gemeente en ‘haar’ openbaar onderwijs, in NTOR, april 2017, 1, pp. 10-18. 77 Pranger,R., De Muijnck, J.A., Van der Linden, R.J.E.M. & Berkvens.M., ‘Verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs. Een onderzoek naar motieven en doelen van de verzelfstandiging en de intensiteit van het toezicht in de praktijk.’ IVA beleidsonderzoek en advies: Tilburg, 2008.

55

verbinden is vooruitzien

OPOCK en stichting VOCA aangegeven dat zij een bestuurlijke fusie nastreefden. 78 Na een proces van voorbereiding heeft dit in 2014 geleid tot een verzoek aan de gemeenteraden van Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel om goedkeuring te verlenen aan de voorgenomen fusie van beide stichtingen. Op 1 januari 2016 zijn de statuten voor de nieuwe stichting BLICK vastgesteld na goedkeuring van de beide betrokken gemeenten. In de statuten is vastgelegd dat het doel van de stichting is om de openbare scholen voor primair en voortgezet onderwijs in Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel in stand te houden. De statuten van de nieuwe stichting, stichting BLICK op onderwijs (BLICK), komen voort uit de statuten van stichting OPOCK. Die statuten zijn gewijzigd, waarbij de naam is veranderd in BLICK.

problemen in relatie gemeente en stichting BLICK Er spelen al een tijd problemen in de verhouding tussen de gemeente Capelle aan den IJssel en de stichting BLICK. Er wordt door beide partijen gesproken over een verstoorde verhouding. Deze problemen ontstonden in december 2016, toen stichting BLICK aankondigde vanaf augustus 2017 een vestiging van de basisschool de Catamaran (aan De Hermitage) te sluiten. 79 In artikel 159 van de WPO is vastgelegd dat een schoolbestuur bij opheffing van een school de gemeenteraad uiterlijk op 1 augustus van het schooljaar vooraf de beoogde datum van opheffing op de hoogte moet brengen. De gemeenteraad heeft zich tegen de sluiting uitgesproken en in gesprekken tussen het college en stichting BLICK is geen gezamenlijk standpunt bereikt. Omdat het college het gevoel had dat door BLICK niet volgens de wet is gehandeld, heeft zij het besluit genomen een kort geding aan te spannen tegen BLICK en in persoon tegen de voorzitter van het bestuur van BLICK. Door de rechter is de vordering tegen stichting BLICK niet-ontvankelijk verklaard, omdat de rechtsgang bij de bestuursrechter had moeten plaatsvinden in plaats van bij de civiele (voorzieningen)rechter. De dagvaarding van de voorzitter van het bestuur werd afgewezen wegens onvoldoende onderbouwing en misbruik van het procesrecht.

80 Het kort geding heeft de verhoudingen tussen de gemeente en de stichting op scherp gezet. In de loop van 2017 is in verschillende artikelen in de media gesproken over problemen binnen de stichting, zowel over de financiële situatie van de stichting als over de cultuur die binnen de stichting heerst. Ook volgden signalen van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) over de wijze van besturen. Het college heeft daarop de raad van toezicht van de stichting om een gesprek gevraagd. De raad van toezicht van BLICK reageerde daarop schriftelijk dat zij niet op de uitnodiging in ging. De raad van toezicht heeft daarna om bemiddeling gevraagd bij de Commissaris van de Koning. In januari 2018 heeft het college besloten een onderzoek naar de (problemen bij) de stichting te laten uitvoeren. Dit besluit ging niet zonder slag of stoot: D66 stapte uit de coalitie. De stichting werkte niet mee aan het onderzoek. In het onderzoeksrapport wordt een aantal zorgen van de gemeente behandeld. 81 Doordat de stichting geen medewerking verleende aan het onderzoek konden volgens het rapport niet alle signalen onderzocht worden. Op het moment van schrijven van dit rekenkamerrapport (oktober 2018) loopt een traject waarin de gemeenteraad probeert de relatie met de stichting te herstellen.

Zowel de raad van Krimpen aan den IJssel als de raad van Capelle aan den IJssel hebben vragen gesteld aan de raad van toezicht over de gang van zaken bij de stichting. 82

78 Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 601449 van 25 november 2014. 79 Interview ambtenaren. 80 Rechtbank Rotterdam, ECLI:NL:RBROT:2017:3349. Verkregen op 4 augustus 2018 van https://uitspraken.rechtspraak.nl. 81 Berenschot, ‘De stand van zaken en governance rondom BLICK op Onderwijs in kaart gebracht’, 3 april 2018. 82 Ambtelijk wederhoor griffie.

56

verbinden is vooruitzien

vormgeving bestuurlijke relatie De gemeente heeft ten tijde van de fusie tussen OPOCK en VOCA geen helder beeld gehad van haar gewenste positie ten opzichte van de nieuwe stichting BLICK. Het gekozen raad van toezichtmodel past bij de omvang en organisatorische complexiteit van de stichting. De afstand tussen de gemeente en het openbaar onderwijs is echter relatief groot bij dit bestuursmodel. Daarom vereist dit model dat de gemeente voldoende stilstaat bij het borgen van haar taak als externe toezichthouder. De gemeenteraad heeft hier onvoldoende bij stilgestaan. Als de gemeente dit beter had gedaan, had zij tenminste kunnen pleiten voor meer bevoegdheden passend bij de externe toezichtstaak. In de zin van het BBV is de stichting BLICK geen verbonden partij. Dit komt doordat de gemeente alleen een indirect bestuurlijk belang heeft in de stichting. De bestuurlijke relatie bestaat uit een benoemingsrecht: de gemeenteraad benoemt formeel de leden van de raad van toezicht. Het doel van de bestuurlijke relatie tussen de gemeente en BLICK is in beginsel af te leiden uit de Grondwet. Daarin staat dat de gemeente verantwoordelijk is voor de aanwezigheid van voldoende openbaar onderwijs. 83 De gemeente moet de continuïteit van het openbare onderwijs en het openbare karakter van dit onderwijs waarborgen. Deze taak is vanuit de wet belegd bij de gemeenteraad.

Deze zorgplicht voor het openbaar onderwijs leidt ertoe dat de gemeenteraad te allen tijde enkele bevoegdheden houdt, zelfs als het onderwijs verzelfstandigd is. De gemeente moet een overheersende overheidsinvloed houden door het benoemen van de leden van de raad van toezicht. 84 De gemeenteraad heeft als extern toezichthouder in de WPO en WVO nog enkele ‘restbevoegdheden’. Deze zijn het goedkeuren van een statutenwijziging, het recht om het bestuur over te nemen in het geval van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet en het besluit tot opheffing van (een deel van) een school voor voortgezet onderwijs. De overige bevoegdheden van de gemeente zijn afhankelijk van de gekozen vorm van (intern) toezicht en de overige zaken die de gemeente samen met de stichting in statuten of afspraken heeft vastgelegd. 85 In 2010 is in de Wet Goed onderwijs, Goed bestuur verplicht gesteld dat alle schoolbesturen een functionele scheiding van bestuur en intern toezicht hebben. Naarmate dit interne toezicht onafhankelijker en formeler is vormgegeven kan de gemeenteraad in haar taak als externe toezichthouder verder terugtreden. Volgend op deze wetswijziging is door de toenmalige stichting OPOCK gekozen voor een organieke scheiding van bestuur en toezicht. 86 Dit houdt in dat de stichting een aparte raad van toezicht heeft.

De invoering van een raad van toezichtmodel betekende voor de gemeente dat een aantal taken en bevoegdheden van de gemeenteraad naar de raad van toezicht verschoven, zoals de benoeming van het bestuur en de goedkeuring van het jaarverslag en de begroting. De gemeenteraad is daarmee een extern toezichthouder geworden. De fusie naar BLICK is formeel vormgegeven door de statuten van OPOCK te wijzigen. Hiermee is het raad van toezichtmodel zoals ingevoerd bij OPOCK gehandhaafd. 87

83 Artikel 23, vierde lid, van de Grondwet. 84 Eshuis, J. & Bloemers, R., De gemeente en ‘haar’ openbaar onderwijs, in NTOR, april 2017, 1, pp. 10-18. 85 Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 28 november 2017’. 86 Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 476524 van 10 december 2012. 87 Stichting BLICK., Akte van statutenwijziging, 24 november 2015, artikel 10.

57

verbinden is vooruitzien

Het raad van toezichtmodel is een gebruikelijk model en zoals het college zelf ook al stelt in het raadsvoorstel is het model passend voor de grootte en ambities van de stichting. 88 Het model vereist wel dat de gemeente een goed beeld heeft van haar (gewenste) positie ten opzichte van de stichting. Alleen dan kan de gemeente ervoor waken dat de inrichting van de relatie met de stichting bij dit beeld past. Het initiatief voor de inrichting van deze relatie ligt bij de stichting, maar de gemeente dient met een statutenwijziging in te stemmen en kan daarbij ook eigen overwegingen laten meespelen. In dit geval dringt de vraag zich op of de gemeente vooraf de risico’s en het doel van de relatie duidelijk voor ogen heeft gehad. De statuten van stichting BLICK bevatten namelijk weinig meer dan de eerder genoemde restbevoegdheden van de gemeente. De nieuwe stichting wenste in de nieuwe stichting BLICK de afstand tot de gemeente te vergroten in vergelijking met de relatie tussen gemeente en OPOCK. Dit wilde de stichting, omdat de gemeente bij de andere fusiepartner, VOCA, helemaal geen formele rol had, omdat VOCA een instelling voor bijzonder onderwijs was. 89 De gemeente heeft feitelijk in de besluitvorming over de statuten van de nieuwe stichting het voorstel van de stichting gevolgd.

90 Bij die besluitvorming heeft het college wel zijn zorgen uitgesproken over de manier waarop de gemeenteraad zijn externe toezichtsfunctie kan uitoefenen in de nieuwe stichting. 91 De gemeente heeft echter niet voldoende aangestuurd op het opnemen van meer toezichtsbevoegdheden in de statuten. De raad heeft namelijk het stuk ongewijzigd aangenomen. 92 Gelet op het bovenstaande concludeert de rekenkamer dat de gemeente bij de besluitvorming over het goedkeuren van de statuten van de stichting geen helder doel van de bestuurlijke relatie voor ogen had.

beheersmaatregelen informatievoorziening en contact De afspraken die de gemeente bij oprichting van de stichting heeft gemaakt over informatievoorziening en overleg zijn onvoldoende passend, gelet op de zwaarte van het maatschappelijk risico van disfunctioneren van BLICK en de externe toezichtstaak van de gemeente. In de statuten is namelijk geen bevoegdheid van de gemeenteraad opgenomen om naast de jaarstukken extra informatie te vragen aan de raad van toezicht over het functioneren van de stichting. Ook is in de statuten niet vastgelegd dat de gemeenteraad periodiek overleg voert met de raad van toezicht. Bij oprichting van de stichting heeft deze aan de gemeenteraad wel toegezegd om een jaarlijks een eenmalig overleg over de jaarstukken te voeren met de gemeenteraad, maar die afspraak is niet bindend vastgelegd. Hoewel informatievoorziening en overleg in de statuten dus niet goed zijn geborgd, had de gemeenteraad, op het moment dat haar signalen bereikten over problemen binnen BLICK, vanuit haar externe toezichtsrol niettemin doortastender moeten handelen. Concreet had de gemeenteraad, nadat op verzoeken van de raadscommissie aan de raad van toezicht geen

88 Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 476524 van 10 december 2012. 89 Stichting VOCA was een stichting voor bijzonder onderwijs, waardoor deze niet onder de zorgplicht van de gemeente viel. 90 Interview ambtenaren. 91 Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 601578 van 15 december 2014. 92 Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 2 december 2014’.

58

verbinden is vooruitzien

bevredigende antwoorden volgden, de raad van toezicht uiteindelijk formeel moeten aanspreken om nadere informatie te verstrekken over deze problemen en de wijze waarop de raad van toezicht in dezen handelde richting het bestuur. Die rol heeft de gemeenteraad niet voldoende opgepakt. Bovendien heeft de raad op verschillende momenten zijn taak als wettelijk toezichthouder op BLICK teveel uit handen gegeven aan het college. Het besluit om een extern onderzoek uit te laten voeren naar de gang van zaken bij BLICK past om twee redenen niet in de toezichtstaak van de gemeente op de stichting. Ten eerste is het toezicht een taak van de gemeenteraad en niet van het college. Ten tweede had het college geen onderzoek moeten laten instellen bij BLICK, maar opnieuw de raad van toezicht moeten aanspreken over de problemen bij BLICK. jaarstukken In de statuten van BLICK is in artikel 15 vastgelegd dat de stichting jaarlijks de begroting, meerjarenbegroting en het jaarverslag ter kennisneming aan de gemeenten toestuurt. In artikel 10 is ook vastgelegd dat de raad van toezicht in het jaarverslag verantwoording aflegt over de uitvoering van haar toezichthoudende taken en bevoegdheden. De jaarstukken kan de gemeente gebruiken bij het beoordelen van het functioneren van de stichting als extern toezichthouder op de stichting.

Het verslag van de raad van toezicht past bij het extern toezicht van de gemeenteraad op de raad van toezicht van de stichting. overleg Ten tijde van de statutenwijziging van de voorganger van BLICK, OPOCK, heeft de gemeente gekozen voor het opstellen en vastleggen van een convenant met de afspraken over periodiek overleg tussen de gemeente en de stichting. Bij de fusie naar BLICK is dit convenant komen te vervallen. De gemeente onderkende dat de rol van de gemeenteraad als extern toezichthouder daarmee in de door de stichting voorgestelde structuur onvoldoende was vormgegeven op het punt van overleg. 93 Het college heeft daarom ten tijde van de fusie aan de gemeenteraad aanbevolen om afspraken te maken met BLICK over het voeren van periodiek overleg in het kader van de externe toezichtstaak van de gemeenteraad. 94 De gemeenteraad heeft daaropvolgend de raad van toezicht van de stichting verzocht jaarlijks met hen over de jaarstukken van het voorafgaande jaar te overleggen. BLICK was bereid tot zo’n jaarlijks overleg. Een verplichting voor BLICK om dit overleg te voeren is echter niet in de statuten vastgelegd en ook niet in een convenant of een andere schriftelijke afspraak.

Niettemin heeft, naast de bestuurlijke overleggen die het college en het bestuur van de stichting over onderwijshuisvesting en onderwijsbeleid voeren, het jaarlijkse overleg tussen de gemeenteraad en de raad van toezicht in 2016 plaatsgevonden, en in 2017 is het gesprek gevoerd over de jaarstukken van 2016. 95 Het overleg over de jaarstukken van 2017 is doorgeschoven naar begin 2019. 96 Zowel het college als de gemeenteraad hebben de raad van toezicht uitgenodigd voor extra overleg in het kader van de problemen die zouden spelen. De raad van toezicht

93 VOCA, Brief ‘Oplegger – rollen en informatie na de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen de beide gemeentes en de stichtingen OPOCK en VOCA.’, 31 oktober 2014. 94 Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 601578 van 15 december 2014. 95 Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 28 november 2017’. 96 Ambtelijk wederhoor griffie.

59

verbinden is vooruitzien

is op de meeste van deze uitnodigingen niet ingegaan. 97 De gemeente heeft hier als toezichthouder proactief gehandeld, maar doordat vooraf geen afspraken zijn gemaakt over het contact tussen de raad van toezicht en de gemeenteraad (naast het jaargesprek) is het voor de gemeenteraad lastig om dit gesprek af te dwingen. De gemeente geeft zelf ook aan dat ze met de kennis van nu zeker had gekozen voor andere afspraken met meer sturingsmogelijkheden voor de gemeente. 98 De rekenkamer concludeert dat de gemeente bij de oprichting van de stichting onvoldoende afspraken heeft vastgelegd over overleg met de stichting. overige informatie De gemeente heeft geen mogelijkheid vastgelegd om extra informatie of stukken uit te vragen bij de stichting. In het afgelopen jaar is, zoals eerder toegelicht in het kader in paragraaf 5-2, op meerdere momenten behoefte geweest aan extra informatie vanuit de stichting. In het najaar van 2017 ontving de gemeenteraad signalen vanuit het college over zaken die binnen de stichting niet op orde waren. Om die reden vroeg de gemeenteraad in het jaargesprek op 28 november 2017 om meer informatie over onder andere de financiële situatie, de werkwijze van de raad van toezicht en de medezeggenschap. De raad van toezicht antwoordde dat er geen problemen waren of dat zij bezig waren met het aanpakken van de geschetste problemen.

De raadscommissie heeft op dat moment met deze toelichting genoegen genomen. Verder heeft de raadscommissie in dit jaargesprek om de financiële halfjaarcijfers gevraagd. De raad van toezicht wilde deze cijfers op dat moment echter niet verstrekken. 99 Op 2 december 2017, kort na het jaargesprek, publiceerde het Algemeen Dagblad een artikel waarin (oud-)directeuren van de stichting spreken over een ‘schrikbewind’ binnen BLICK. In het artikel worden ook zorgen over de financiële situatie en teruglopende leerlingaantallen genoemd. 100 De wethouder onderwijs heeft in de week na dit artikel met enkele klokkenluiders uit BLICK gesproken. 101 Op dit moment nodigde het college de raad van toezicht uit voor een gesprek. De raad van toezicht is echter niet op deze uitnodiging ingegaan. De signalen vanuit de stichting waren voor het college de aanleiding om een extern onderzoek bij BLICK uit te laten voeren. Dit met als doel meer informatie te ontsluiten over de situatie bij BLICK. De gemeenteraad was verdeeld over het laten uitvoeren van dit onderzoek. Deze verdeeldheid uitte zich in moties om het onderzoek stop te zetten. De meerderheid van de raad heeft uiteindelijk gekozen het handelen van het college te steunen.

102 In dit onderzoeksrapport kwamen verschillende zaken naar voren, onder andere dat de samenstelling van de raad van toezicht niet conform de statuten was, dat het aantal bestuurders lange tijd statutair onjuist was en dat de GMR melding heeft gemaakt over het door het college van bestuur niet juist uitvoeren van de medezeggenschapsprocedures. In dit onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat verschillende checks and balances binnen de stichting niet zorgvuldig zijn geborgd. 103

97 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Dossier Blick, chronologisch overzicht’. ambtelijk document, per e-mail ontvangen op 2 juli 2018. 98 Interview ambtenaren. 99 Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 28 november 2017’. 100 AD, ‘Zorgen om toekomst van onderwijsstichting BLICK’, 2 december 2017. 101 Informatie uit ambtelijk wederhoor. De wethouder onderwijs voerde deze gesprekken met de wethouder onderwijs van Krimpen aan den IJssel. 102 Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen raadsvergadering 5 februari 2018’. 103 Berenschot, ‘De stand van zaken en governance rondom BLICK op Onderwijs in kaart gebracht’, 3 april 2018.

60

verbinden is vooruitzien

Naar aanleiding van deze rapportage is door het college aan de gemeenteraad voorgesteld om (gezamenlijk met de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel) de raad van toezicht formeel aan te sporen tot actie. Hiermee doelde het college onder andere op een onderzoek naar de problemen in de medezeggenschap en een toelichting op de financiële situatie van de stichting. 104 Daarnaast zou de gemeenteraad ook eisen moeten stellen aan de termijn waarin de raad van toezicht moest zorgen voor oplossingen of verbeteringen. De gemeenteraad heeft unaniem een amendement op dit voorstel ingediend waarin de formele aanpak is gewijzigd in een voorstel om door middel van een werkgroep tot constructieve communicatie te komen. 105 De gemeenteraad zou naar het oordeel van de rekenkamer aan de ontvangen informatie logische consequenties hebben moeten verbinden, zoals het formeel aanspreken van de raad van toezicht op haar rol als intern toezichthouder. Uit het bovenstaande komt naar het oordeel van de rekenkamer naar voren dat door de gemeenteraad herhaaldelijk niet doortastend genoeg is gehandeld. Allereerst heeft de raadscommissie in genoemd jaargesprek in november 2017 weliswaar informatie van de raad van toezicht gevraagd, maar de raadscommissie heeft op dat moment niet aangedrongen bij de raad van toezicht op het aanleveren van nadere informatie over de aanpak van de problemen bij BLICK.

Gelet op de ernst van de signalen had de raadscommissie naar het oordeel van de rekenkamer op dat moment bij de raad van toezicht moeten inzetten op het maken van concrete afspraken over het aanleveren van nadere informatie aan de raadscommissie. Ten tijde van genoemde krantenartikel in december 2017 heeft de gemeenteraad vervolgens naar het oordeel van de rekenkamer de regie te veel uit handen gegeven aan het college in plaats van zelf door te pakken in zijn taak als extern toezichthouder. Zoals hiervoor aangegeven, koos het college voor een extern onderzoek door Berenschot. Het besluit om een extern onderzoek uit te laten voeren naar de gang van zaken bij BLICK past om twee redenen niet in de toezichtstaak van de gemeente op de stichting. Ten eerste is het toezicht een taak van de gemeenteraad en niet van het college. Ten tweede had het college geen onderzoek moeten laten instellen bij BLICK, maar de gemeenteraad had opnieuw de raad van toezicht moeten aanspreken over de problemen bij BLICK. Binnen de gemeenteraad heerste verdeeldheid over het onderzoek, maar de meerderheid van de raad heeft gekozen voor het steunen van het handelen van het college. Na het externe onderzoek door Berenschot heeft de gemeenteraad vervolgens de formele lijn die door het college aan de gemeenteraad is voorgesteld, niet overgenomen.

De raad heef op dat moment, zoals hierboven aangegeven, gekozen voor de lijn van ‘constructieve communicatie’. De rekenkamer erkent dat constructieve communicatie vanuit bestuurlijk oogpunt van groot belang is. Als die communicatie echter niet voldoende informatie oplevert voor de gemeenteraad als toezichthouder, komt er logischerwijs ook een moment dat alleen deze communicatie niet meer volstaat. Op dat moment mag van de gemeenteraad vanuit zijn toezichtsrol ook het nemen van formele stappen worden verwacht richting de raad van toezicht. Gelet op de ernst van de signalen had de raadscommissie naar het oordeel van de rekenkamer op dat moment bij de raad van toezicht moeten inzetten op het maken

104 Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 998569 Rapport Berenschot 'De stand van zaken en governance rondom BLICK op Onderwijs in kaart gebracht’ 4 juni 2018. 105 SGP, CU, D66, Leefbaar Capelle, VVD, CDA, PvdA, GroenLinks, SP, amendement op raadsvoorstel 998569 Rapport Berenschot 'De stand van zaken en governance rondom BLICK op Onderwijs in kaart gebracht', 4 juni 2018.

61

verbinden is vooruitzien

van concrete afspraken over het aanleveren van nadere informatie aan de raadscommissie. De rekenkamer oordeelt dat de signalen die de gemeente heeft ontvangen reden waren voor de gemeenteraad om zich uiteindelijk formeel op te stellen vanuit zijn rol als extern toezichthouder. De gemeenteraad had uiteindelijk ook op die formele manier moeten communiceren richting de raad van toezicht. De raad heeft dit echter niet gedaan. De rekenkamer erkent wel dat het gedeeld toezichthouderschap met Krimpen aan den IJssel de situatie voor de gemeenteraad van Capelle aan den IJssel complex maakt. Daarnaast kan de verdeeldheid binnen de raad een verklaring zijn voor het handelen van de raad. functiescheiding tussen gemeente en stichting In de statuten is gewaarborgd dat belangenverstrengeling tussen de externe toezichthouder (de gemeenteraad) en de interne toezichthouder wordt voorkomen. Gemeenteraadsleden en leden van het college mogen namelijk geen lid zijn van de raad van toezicht. Voor de volledigheid had deze bepaling ook opgenomen moeten worden voor leden van het bestuur van de stichting. Die bepaling ontbreekt echter. Daarmee is de functiescheiding tussen gemeente en stichting niet volledig gewaarborgd. In de statuten is vastgelegd dat een lid van het college of van de gemeenteraad niet benoemd mag worden in de raad van toezicht van de stichting.

In de statuten is op deze wijze geborgd dat iemand uit de gemeente niet mag plaatsnemen in het interne toezichtsorgaan van de stichting, waardoor belangenverstrengeling tussen extern en intern toezicht wordt voorkomen. Over het plaatsnemen van een gemeenteambtenaar of lid van college of raad in het college van bestuur zijn geen bepalingen opgenomen. Voor de volledigheid zou deze bepaling ook opgenomen moeten worden voor het bestuur van de stichting. functiescheiding binnen gemeente Wettelijk moeten de toezichtstaak en de inhoudelijke taak ten aanzien van het openbaar onderwijs binnen de gemeente gescheiden belegd worden. De gemeenteraad is wettelijk de externe toezichthouder van de stichting en dient zich als zodanig op te stellen. Het externe toezicht uit zich voornamelijk in het meta-toezicht op de stichting (door middel van toezicht op de raad van toezicht). Het college mag alleen overleg voeren over inhoudelijke onderwerpen, waaronder onderwijshuisvesting. De gemeente heeft deze scheiding echter niet voldoende in acht genomen. Zo heeft de raad in juli 2018 aan een wethouder verzocht namens de raad overleg te voeren met de raad van toezicht van de stichting. Verder is door het college meerdere malen contact gezocht met de raad van toezicht. Door deze scheiding niet in acht te nemen heeft de gemeenteraad haar verantwoordelijkheid als toezichthouder onvoldoende genomen.

De verantwoordelijkheid over onderwijsbeleid en onderwijshuisvesting ligt bij de wethouder Onderwijs. Deze voert hierover overleg met het college van bestuur van BLICK. De gemeente heeft ook een ambtelijk accounthouder voor de stichting. De toezichtstaak is wettelijk belegd bij de gemeenteraad. De gemeenteraad is daarmee formeel de toezichthouder op de gehele stichting en op de raad van toezicht van de stichting. 106 Het college heeft meerdere malen de raad van toezicht uitgenodigd voor een gesprek. De raad van toezicht heeft daarom het college in een brief van december 2017 bekritiseerd op het niet naleven van de scheiding van rollen. 107 Zoals in

106 Het toezicht houden op de raad van toezicht staat ook bekend als meta-toezicht. 107 College van bestuur en raad van toezicht Stichting BLICK, brief aan de colleges van B&W van Krimpen aan den IJssel en Capelle aan den IJssel inzake 'Brandbrief stichting BLICK op onderwijs’, 11 december 2017.

62

verbinden is vooruitzien

paragraaf 5-4-1 ook wordt beschreven, neemt het college in december 2017 de regie over in het toezichthouden op het onderwijs. Ook dit is in strijd met de scheiding tussen de inhoudelijke taak van het college en de toezichtstaak van de gemeenteraad. Meer recent, in een brief aan het college van 6 juli 2018, vraagt de gemeenteraad de wethouder het gesprek met de raad van toezicht van de stichting namens hen te voeren. Dit op het verzoek van de wethouder onderwijs uit Krimpen aan den IJssel en de aangestelde gespreksleider. 108 De rolvermenging die hier zou plaatsvinden wordt in de brief door de raad ook zelf genoemd en daarover wordt verklaard dat deze rolvermenging bezien moet worden vanuit “het primaire belang om te komen tot het herstel van vertrouwen”. 109 Door het college met de raad van toezicht in gesprek te willen laten gaan wordt de governance zoals deze is opgezet (met dus de raad als toezichthouder) niet nageleefd. De inhoudelijke verantwoordelijkheid voor het (afstemmen van het) onderwijsbeleid en de onderwijshuisvesting is primair belegd bij het college. De toezichtstaak is belegd bij de gemeenteraad. Door het college is echter meerdere malen contact gezocht met de raad van toezicht. Het college is officieel niet de toezichthouder en hoort deze taak dan ook niet op zich te nemen.

De toezichtstaak is wettelijk expliciet voorbehouden aan de gemeenteraad en mag niet belegd worden bij het college. 110 In de eerdere genoemde brief van de raad staat dat rolvermenging in dit geval noodzakelijk is vanwege het primaire belang te komen tot herstel van vertrouwen. Naar het oordeel van de rekenkamer doet de raad met die redenering onvoldoende recht aan haar eigen taak als toezichthouder. ingrijpen bij disfunctioneren De statuten bieden de gemeenteraad onvoldoende mogelijkheden om, als uiterste consequentie, in te grijpen indien de raad van toezicht niet goed functioneert. De gemeenteraad heeft namelijk statutair te weinig mogelijkheden laten vastleggen om in te grijpen bij disfunctioneren van de stichting. De bevoegdheid van de gemeenteraad om de raad van toezicht te ontslaan, had in de statuten ruimer kunnen worden geformuleerd dan nu het geval is. Omdat in de statuten staat dat de gemeenteraad een lid van de raad van toezicht alleen mag ontslaan als zijn handelen “in ernstige mater afbreuk doet aan het functioneren van de raad van toezicht”, is het voor de gemeenteraad op dit moment moeilijk om direct in te grijpen. De mogelijkheid voor de gemeenteraad om in te grijpen is des te meer beperkt doordat de huidige statuten de gemeenteraad onvoldoende mogelijkheden bieden vast om stellen of de raad van toezicht goed functioneert.

De raad van toezicht is immers op basis van de huidige statuten niet verplicht om, naast de jaarstukken, desgevraagd extra informatie te geven aan de gemeenteraad over het functioneren van de stichting (zie paragraaf 5-4-1). Ook missen de statuten een mogelijkheid om als gemeente de jaarstukken te voorzien van een zienswijze, waardoor ook de inspraak van de gemeente op dat vlak minimaal is.

108 Ambtelijk wederhoor griffie. 109 Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, brief aan het college van B en W inzake ‘vervolg proces BLICK op onderwijs na gemeenteraadsvergadering 4 juni 2018’, 6 juli 2018. 110 In VOS/ABB, VNG, ‘Openbaar onderwijs en de gemeente’, mei 2012. "Bij de behandeling van de wetgeving rond de regeling van de medebewindbevoegdheden heeft de minister nog eens expliciet aangegeven dat het toezicht uitoefenen op het openbaar onderwijs voorbehouden blijft aan de gemeenteraad en niet zal worden belegd bij het college van B&W.”, pag. 20.

63

verbinden is vooruitzien

toezicht op bestuur Wanneer (een lid van) het college van bestuur niet functioneert, heeft de gemeenteraad de wettelijke bevoegdheid het bestuur over te nemen of de stichting te ontbinden als sprake is van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet. 111 Deze bevoegdheid is wettelijk in de WPO en WVO beperkt in die zin, dat de gemeenteraad deze bevoegdheid alleen heeft als sprake is van ernstige taakverwaarlozing. toezicht op raad van toezicht De gemeente draagt in het geval van een raad van toezichtmodel het toezicht op het functioneren van de stichting grotendeels over aan een raad van toezicht. 112 Daarom is wettelijk vastgelegd dat de gemeenteraden de leden van de raad van toezicht benoemen Een derde deel van het aantal leden van de raad van toezicht wordt op bindende voordracht van de oudergeledingen van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) en de medezeggenschapsraad (MR) benoemd, een lid wordt op bindende voordracht van de GMR en MR benoemd en de overige leden worden benoemd op voordracht van de raad van toezicht. De raad van toezicht stelt in overleg met de colleges een competentieprofiel vast voor de leden van de raad van toezicht. De wet stelt geen beperkingen aan de gronden waarop de gemeenteraad de raad van toezicht mag ontslaan.

Een jurist van Pels Rijcken heeft in de commissievergadering Dienstverlening en Economie van 9 oktober 2017 aangegeven dat in statuten ook vastgelegd kan worden dat leden van de raad van toezicht ontslagen kunnen worden door de gemeenteraad zonder dat daar een kwalificerende norm, zoals ‘ernstige taakverwaarlozing’, op van toepassing is. 113 In de statuten van BLICK is vastgelegd dat de gemeenteraad de raad van toezicht kan ontslaan bij het “in ernstige mate afbreuk doen aan het functioneren van de raad van toezicht”. Door in de statuten van de stichting deze zware kwalificerende norm op te nemen is het voor de gemeenteraad zeer lastig om leden van de raad van toezicht te ontslaan, te meer omdat het op basis van de huidige statuten voor de gemeenteraad lastig is vast te stellen of de raad van toezicht goed functioneert. De raad van toezicht is immers op basis van de huidige statuten niet verplicht om, naast de jaarstukken, desgevraagd extra informatie te geven aan de gemeenteraad over het functioneren van de stichting (zie paragraaf 5-4-1). Daarnaast moeten dergelijke besluiten gezamenlijk met de andere toezichthouder worden genomen, de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel. Dit compliceert de mogelijkheid om als gemeenteraad in te grijpen.

Zoals de rekenkamer in paragraaf 5-4-1 heeft vastgesteld, had de gemeenteraad in haar taak van externe toezichthouder de raad van toezicht formeel moeten aanspreken om nadere informatie aan de gemeenteraad te verstrekken over de signalen over problemen binnen BLICK. De statuten bieden de gemeenteraad echter onvoldoende mogelijkheden om, als uiterste consequentie, in te grijpen indien de raad van toezicht niet bereid is om die informatie aan de gemeenteraad te verstrekken. goedkeuren stukken De gemeente heeft geen goedkeuringsrecht van stukken van de onderwijsstichting. De goedkeuring van stukken is met het raad van toezichtmodel bij de raad van toezicht belegd. In de statuten van OPOCK had de gemeente de mogelijkheid vastgelegd een zienswijze te geven over de jaarstukken waar de raad van toezicht alleen

111 Stichting BLICK., Akte van statutenwijziging, 24 november 2015, artikel 14. Ook: WPO, artikel 48, lid 11. WVO, artikel 42b, lid 11. 112 Zij houdt alleen de eerder genoemde restbevoegdheden nog. 113 Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 9 oktober 2017’.

64

verbinden is vooruitzien

beargumenteerd van kon afwijken. 114 Door deze bepaling niet op te nemen in de nieuwe statuten van BLICK verloor de gemeente een goede beheersmaatregel. periodieke evaluatie Een periodieke evaluatie van de relatie met de stichting is niet vastgelegd. In dit geval zal een evaluatie van de relatie niet kunnen leiden tot het initiëren van een statutenwijziging, maar de gemeente kan wel haar eigen handelen in de relatie evalueren en waar nodig herformuleren. Voor zo’n evaluatie is in dit geval, gelet op de ontstane problemen, zeker aanleiding. De gemeente heeft niet vastgelegd dat zij de relatie tussen de gemeente en BLICK periodiek evalueert. Het is aan te raden om zeker als gemeente wel deze relatie periodiek onder de loep te nemen, ook omtrent het eigen handelen in deze relatie en de wijze van toezicht houden. Gelet op de ontstane problemen in de relatie tussen de gemeente en BLICK zou er wel aanleiding zijn voor een evaluatie van deze relatie. In artikel 14 van de statuten is vastgelegd dat de gemeente wettelijk de bevoegdheid heeft een besluit tot wijziging van de statuten van de stichting en een besluit tot ontbinding, fusie of splitsing van de stichting goed of af te keuren. De gemeente kan de wijziging zelf niet initiëren (behalve in het geval van ernstige taakverwaarlozing).

115 De gemeente had dit, gelet op de wettelijke beperkingen in dezen, zelf niet anders kunnen regelen.

114 Stichting OPOCK, statutenwijziging, 1 januari 2013. 115 Stichting BLICK., Akte van statutenwijziging, 24 november 2015.

65

verbinden is vooruitzien

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

66

verbinden is vooruitzien

bijlagen

onderzoeksverantwoording gehanteerde onderzoeksmethodes De bevindingen in dit rapport zijn gebaseerd op een documentenstudie, interviews met betrokkenen en een analyse van drie casussen. De onderzoeksmethodes worden hieronder toegelicht. documentenstudie Tijdens het onderzoek heeft de rekenkamer meerdere documenten geraadpleegd. Het betreft met name: • raads- en collegebesluiten, • beleidsdocumenten, • statuten en jaarstukken van de onderzochte stichtingen, • verslagen van raadsvergaderingen, • vakliteratuur over governance van verbonden partijen, • relevante wet- en regelgeving. Bijlage 2 bevat een compleet overzicht van de geraadpleegde documenten. geraadpleegde en geïnterviewde personen De rekenkamer heeft in het kader van dit onderzoek gesproken met in totaal 31 personen. Het betreft: • zeven ambtenaren, • de portefeuillehouder Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2010-2014 en 2014-2018, • de wethouder Stedelijke ontwikkeling, Ruimtelijke ordening, Wonen en Vervoer in de collegeperiode 2014-2018, • de portefeuillehouder Onderwijs en Onderwijshuisvesting 2014-2018. selectie casussen De deelvragen 2, 3 en 4 en 5 van dit onderzoek heeft de rekenkamer beantwoord op basis van drie verbonden stichtingen. • stichting Welzijn Capelle, • stichting CapelleWerkt, • stichting BLICK.

De selectie bevat twee verbonden stichtingen waarin de gemeente een direct bestuurlijk belang heeft en een stichting waarin de gemeente een indirect bestuurlijk belang heeft (stichting BLICK). wijzigingen ten opzichte van de onderzoeksopzet Naar aanleiding van de in dit onderzoek geraadpleegde literatuur over governance (zie bijlage 2), zijn in het normenkader enkele kleine wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van de onderzoeksopzet die in juni 2018 aan de raad is gestuurd. Deze wijzigingen worden hieronder toegelicht. Onderzoeksvraag 1 had in de onderzoeksopzet geen normen. Uiteindelijk zijn bij de beantwoording van deze vraag wel een norm gehanteerd. Deze norm luidt: • In het beleid van de gemeente is vastgelegd dat de governance van een verbonden stichting in elk geval waarborgen moet bevatten voor:

69

verbinden is vooruitzien

- contact met de stichting en informatievoorziening (inhoud, frequentie, tijdigheid); - functiescheiding tussen gemeente en stichting; - functiescheiding binnen de gemeentelijke organisatie; - het kunnen ingrijpen bij disfunctioneren; - het periodiek evalueren van de bestuurlijke relatie. Onderzoeksvraag 3 had in de onderzoeksopzet de norm: • De beheersmaatregelen bevatten in ieder geval afspraken over: - contact met de stichtingen en de informatievoorziening (inhoud, frequentie, tijdigheid); - maatregelen om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen (zoals functiescheiding); - het duidelijk beleggen van de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid; - het periodiek evalueren van de bestuurlijke relatie. Deze norm is gewijzigd in: • De beheersmaatregelen bevatten in ieder geval waarborgen voor: - contact met de stichting en informatievoorziening (inhoud, frequentie, tijdigheid); - functiescheiding tussen gemeente en stichting; - functiescheiding binnen de gemeentelijke organisatie; - het kunnen ingrijpen bij disfunctioneren; - het periodiek evalueren van de bestuurlijke relatie. procedures De opzet van het onderzoek is op 26 juni 2018 gepubliceerd en ter kennisname aan de raad verstuurd. Na afronding van uitvoerende werkzaamheden zijn alle voorlopige onderzoeksresultaten opgenomen in een conceptnota van bevindingen.

Deze is op 11 oktober voor ambtelijk wederhoor zowel aan de gemeentesecretaris als aan de griffier voorgelegd. Na verwerking van de ontvangen reacties is een bestuurlijke nota opgesteld. Deze bevat de voornaamste conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer. De bestuurlijke nota, met de nota van bevindingen als bijlage, is op 5 november 2018 voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan het college van B en W. Het definitieve rapport wordt door toezending aan de gemeenteraad en het college van B en W op 4 december 2018 openbaar. gemeentelijke ombudsman Ten tijde van dit onderzoek voerde de gemeentelijke ombudsman een onderzoek uit naar een klacht van de stichting BLICK op onderwijs over het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Capelle aan den IJssel. De rekenkamer en de ombudsman hebben elkaar geïnformeerd over planning en voortgang van beide onderzoeken.

70

verbinden is vooruitzien

geraadpleegde documenten In deze bijlage staan de documenten opgesomd waarnaar in dit rapport wordt verwezen. gemeente Capelle aan den IJssel • Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beleidsnota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013’, vastgesteld door de raad in 2013. • Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, brief aan het college van B en W inzake ‘vervolg proces BLICK op onderwijs na gemeenteraadsvergadering 4 juni 2018’, 6 juli 2018. • Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 601449 van 25 november 2014. • Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 788527 van 22 april 2016. • Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 804508 ‘Oprichting Stichting Welzijn’, 9 juni 2016. • Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 1017857 van 25 juni 2018. • Gemeente Capelle aan den IJssel, collegebesluit 961503 van 6 feb 2018 over ‘voorlopig gemeentelijk kader 2019 Stichting CapelleWerkt’. • Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting CapelleWerkt, ‘Dienstverleningsovereenkomst’, 7 februari 2012. • Gemeente Capelle aan den IJssel en Stichting Welzijn Capelle, ‘Dienstverleningsovereenkomst 2017-2018’, 10 januari 2017. • Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Dossier Blick, chronologisch overzicht’. ambtelijk document, per e-mail ontvangen op 2 juli 2018. • Gemeente Capelle aan den IJssel ‘Eindrapportage kwartiermaker stichting Welzijnswerk 2017’, maart 2016.

• Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Financiële verordening Capelle aan den IJssel 2009’. • Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Financiële verordening Capelle aan den IJssel 2017’. • Gemeente Capelle aan den IJssel, Gemeente Krimpen aan den IJssel en stichting OPOCK, ‘Convenant’, januari 2014. • Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel’, versie auditcommissie 24 september 2018. • Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 2 december 2014’. • Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 9 oktober 2017’. • Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen commissievergadering Dienstverlening en Economie 28 november 2017’. • Gemeenteraad Capelle aan den IJssel, ‘Notulen raadsvergadering 5 februari 2018’. • Gemeente Capelle aan den IJssel, principebesluit over Eindrapportage kwartiermaker stichting Welzijnswerk 2017’, 15 maart 2016. • Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 476524 van 10 december 2012. • Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 601578 van 15 december 2014. • Gemeente Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel 998569 Rapport Berenschot 'De stand van zaken en governance rondom BLICK op Onderwijs in kaart gebracht’’’ 4 juni 2018.

71

verbinden is vooruitzien

• Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Zonder meer – Collegewerkprogramma 20102014’. • SGP, CU, D66, Leefbaar Capelle, VVD, CDA, PvdA, GroenLinks, SP, amendement op raadsvoorstel 998569 Rapport Berenschot 'De stand van zaken en governance rondom BLICK op Onderwijs in kaart gebracht', 4 juni 2018. overige documenten • AD, ‘Zorgen om toekomst van onderwijsstichting BLICK’, 2 december 2017. • Berenschot, ‘De stand van zaken en governance rondom BLICK op Onderwijs in kaart gebracht’, 3 april 2018. • College van bestuur en raad van toezicht Stichting BLICK, brief aan de colleges van B&W van Krimpen aan den IJssel en Capelle aan den IJssel inzake 'Brandbrief stichting BLICK op onderwijs’, 11 december 2017. • Deloitte Lokaal Bestuur, ‘Gemeente Governance; verbonden partijen’, Rotterdam, 2006. • Eshuis, J. & Bloemers, R., De gemeente en ‘haar’ openbaar onderwijs, in NTOR, april 2017, 1, pp. 10-18. • Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Besluit Begroting en Verantwoording voor provincies en gemeenten van 17 januari 2003’, Den Haag, 2003. • Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, ‘Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden’, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2015. • Pranger,R., De Muijnck, J.A., Van der Linden, R.J.E.M. & Berkvens.M., ‘Verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs.

Een onderzoek naar motieven en doelen van de verzelfstandiging en de intensiteit van het toezicht in de praktijk.’ IVA beleidsonderzoek en advies: Tilburg, 2008. • Rekenkamer Rotterdam, ‘Werelden van verschil’, over de verzelfstandigingsafspraken van het Wereldmuseum in Rotterdam, 2015. • Rekenkamer Rotterdam, ‘Deelnemen en wegblijven’, 2009. • Sociaal Werk Nederland, ‘Governancecode Sociaal Werk’, versie 27 oktober 2016. • Stichting BLICK, Akte van statutenwijziging, 24 november 2015. • Stichting CapelleWerkt, Ondernemingsplan, maart 2011, pag.4. • Stichting CapelleWerkt, Akte van oprichting, maart 2011. • Stichting OPOCK, statutenwijziging, 1 januari 2013. • Stichting Welzijn Capelle, Akte van oprichting, 25 juli 2016. • Stichting Welzijn Capelle, ‘Bijlage 1 bij halfjaarrapportage 2017’, 15 augustus 2017, pag. 10. • VOCA, Brief ‘Oplegger – rollen en informatie na de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen de beide gemeentes en de stichtingen OPOCK en VOCA.’, 31 oktober 2014. • VOS/ABB, VNG, ‘Openbaar onderwijs en de gemeente’, mei 2012. websites • RVW advocaten, Wat is inbesteden en quasi-inbesteden?. Verkregen op 25 juli 2018 van https://rwv.nl/rechtsgebieden/aanbesteding-mededingingstaatssteun/aanbestedingsrecht/wat-is-inbesteden-en-quasi-inbesteden. • Rechtbank Rotterdam, ECLI:NL:RBROT:2017:3349. Verkregen op 4 augustus 2018 van https://uitspraken.rechtspraak.nl/

72

verbinden is vooruitzien

afkortingen

73

BV

besloten vennootschap

B en W

college van Burgemeester en Wethouders

BBV

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

BLICK

Boeiend Leren in Capelle en Krimpen

CJG

Centrum Jeugd en Gezin

DVO

dienstverleningsovereenkomst

fte

fulltime-equivalent

GMR

gemeenschappelijke medezeggenschapsraad

GR

gemeenschappelijke regeling

MR

medezeggenschapsraad

NV

naamloze vennootschap

OPOCK

Stichting Openbaar Primair Onderwijs Capelle en Krimpen

VOCA

Stichting Voortgezet Onderwijs Capelle aan den IJssel

WMO

Wet maatschappelijke ondersteuning

WPO

Wet op het primair onderwijs

WVO

Wet op het voortgezet onderwijs

WWB

Wet werk en bijstand

verbinden is vooruitzien

Rekenkamer Capelle aan den IJssel doel De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het beleid, het financieel beheer en de organisatie van het gemeentebestuur. De rapporten van de rekenkamer zijn een aanknopingspunt voor het bestuur om rekenschap af te leggen aan de burgers.

positie De rekenkamer is een onafhankelijk orgaan binnen de gemeente. Haar taken en bevoegdheden staan in de Gemeentewet en de verordening Rekenkamer Capelle aan den IJssel Zij bepaalt zelf wat en hoe zij onderzoekt en waarover zij rapporteert. Wel kunnen de raad en het college van B en W de rekenkamer om een onderzoek verzoeken. De rekenkamer stuurt hen jaarlijks haar onderzoeksplan en jaarverslag toe.

onderzoek Het onderzoeksterrein strekt zich uit over alle organen (raad, B en W, commissies en burgemeester) en diensten van de gemeente. Ook kan de rekenkamer onderzoek doen bij gemeenschappelijke regelingen waar de gemeente aan deelneemt, bij NV’s en BV’s waar de gemeente meer dan 50% van de aandelen in bezit heeft en bij instellingen die een grote subsidie, lening of garantie van de gemeente hebben ontvangen. De onderzoeken worden uitgevoerd door het bureau van de rekenkamer.

publicaties Het onderzoek resulteert in openbare rapporten die ter behandeling aan de raad worden aangeboden. Zij bevatten tevens de reacties van de onderzochte organen en instellingen op de eerder toegezonden voorlopige onderzoeksresultaten, conclusies en aanbevelingen (wederhoor). Bij kleine onderzoeken of studies met een beperkte reikwijdte doen we de onderzochte organen of instellingen en de raad de conclusies in een openbare brief direct ter kennisname toekomen. Ten slotte publiceert de rekenkamer op basis van haar onderzoek ook handreikingen en worden medewerkers aangemoedigd om artikelen te publiceren.

Rekenkamer Capelle aan den IJssel Postbus 70012 3000 kp Rotterdam telefoon 010 • 267 22 42 info@rekenkamer.rotterdam.nl www.rekenkamer.rotterdam.nl

fotografie Shutterstock Nationale Beeldbank: Hans Tak, L.C.J. Kort, Berlinda van Dam basisontwerp DEWERF.com, Zuid-Beijerland uitgave Rekenkamer Capelle aan den IJssel december 2018

ISBN/EAN 978-90-824067-5-7