05F.04 - Bijlage 3 Verbinden-is-vooruitzien Rekenkamer Capelle aan den IJssel

verbinden is vooruitzien onderzoek naar bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

verbinden is vooruitzien onderzoek naar bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

voorwoord

Al sinds lange tijd wordt de uitvoering van publieke taken op steeds grotere afstand gezet van de overheid. Niet alleen op Rijksoverheidsniveau, waar letterlijk tientallen zogenoemde ZBO’s en agentschappen zijn ontstaan, maar ook op gemeentelijk niveau. De uitvoering van taken in het welzijns, culturele, werk en onderwijsdomein zijn terecht gekomen bij een woud van NV’s, BV’s, stichtingen en gemeenschappelijke regelingen, eufemistisch ‘verbonden partijen’ genoemd. Naast alle voordelen van deze beweging zijn er ook wel evidente nadelen. Een groot nadeel is dat met het op afstand zetten van de uitvoering van publieke taken de invloed en democratische controle ook behoorlijk afneemt. Zolang de zaken goed gaan is dit nadeel nog te overzien. Dat verandert echter op het moment dat er problemen ontstaan in de uitvoering van deze taken. Dan blijkt dat de mogelijkheden om in te grijpen vaak niet groot zijn of vrijwel geheel ontbreken. Dit is de casus rond de Stichting Blick. Bij het destijds op afstand zetten van het openbaar onderwijs is onvoldoende onderkend dat zich situaties kunnen voordoen waarin de interne checks and balances van de stichting niet goed werken en ingrijpen geboden is.

Op papier kan de raad de (door haar benoemde) leden van de Raad van Toezicht naar huis sturen en een nieuwe raad benoemen, teneinde een onwillige bestuurder te dwingen het publieke belang beter mee te laten wegen. In de praktijk van Capelle aan den IJssel bleek dat nauwelijks mogelijk te zijn. Om die reden heeft de rekenkamer dan ook aanbevolen om de positie van de gemeenteraad statutair sterk te vergroten, waardoor er sneller kan worden ingegrepen in situaties waarin de interne “checks and balances” van de op afstand geplaatste stichting niet naar behoren werken (versterkt metatoezicht). Wel is het zaak dat in voorkomende gevallen de raad haar verantwoordelijkheid ook nadrukkelijk neemt. Want ook daar heeft het in de casus Blick in behoorlijke mate aan ontbroken. Voor haar onderzoek heeft de rekenkamer veel informatie verzameld. De rekenkamer is de contactpersonen en geïnterviewden zeer erkentelijk voor hun medewerking. Het onderzoek werd verricht door Kees de Waijer (projectleider) en Samantha Langendoen (onderzoeker).

Paul Hofstra Directeur Rekenkamer Capelle aan den IJssel

3

verbinden is vooruitzien

1

2

3

1

voorwoord

3

bestuurlijke nota

7

inleiding

9

aanleiding

9

doel- en vraagstelling

9

leeswijzer

9

conclusies en aanbevelingen

11

hoofdconclusies

11

toelichting hoofdconclusies

12

aanbevelingen

17

reactie en nawoord

21

reactie college

21

nawoord rekenkamer

22

nota van bevindingen

25

inleiding

27

aanleiding

27

governance verbonden partijen

27

verbonden partijen

27

bestuurlijk belang

28

governance

28

governance verbonden stichtingen

28

vooraf

2

28

minimumeisen

29

doel- en vraagstelling

32

afbakening

32

normenkader

34

onderzoeksaanpak

35

leeswijzer

35

beleid verbonden stichtingen

37

inleiding

37

nota verbonden partijen 2013

37

nieuwe nota verbonden partijen

38

algemeen 38

3

5

richtlijnen verbonden stichtingen

39

richtlijnen overige gerelateerde partijen

40

stichting Welzijn Capelle

41

inleiding

41

achtergrond

41

verbinden is vooruitzien

4

5

vormgeving bestuurlijke relatie

42

beheersmaatregelen

43

informatievoorziening en contact

43

functiescheiding tussen gemeente en stichting

45

functiescheiding binnen gemeente

46

ingrijpen bij disfunctioneren

47

periodiek evalueren

48

stichting CapelleWerkt

49

inleiding

49

achtergrond

49

vormgeving bestuurlijke relatie

50

beheersmaatregelen

51

informatievoorziening en contact

51

functiescheiding tussen gemeente en stichting

52

functiescheiding binnen gemeente

53

ingrijpen bij disfunctioneren

53

periodiek evalueren

54

stichting BLICK

55

inleiding

55

achtergrond

55

vormgeving bestuurlijke relatie

57

beheersmaatregelen

58

informatievoorziening en contact

58

functiescheiding tussen gemeente en stichting

62

functiescheiding binnen gemeente

62

ingrijpen bij disfunctioneren

63

periodieke evaluatie

65

bijlagen

67

onderzoeksverantwoording

69

geraadpleegde documenten

71

afkortingen

73

6 verbinden is vooruitzien

bestuurlijke nota

1

inleiding

aanleiding Capelle aan den IJssel werkt sinds enkele jaren met verbonden stichtingen. Zo bestaat sinds 2011 de stichting CapelleWerkt, en zijn in 2016 de stichting Welzijn Capelle en de stichting BLICK opgericht. Daarmee is 2018 een goed moment om de bestuurlijke relaties van de gemeente met verbonden stichtingen nader te onderzoeken. Dit onderzoek is beperkt tot de drie genoemde stichtingen. Daarnaast heeft de gemeenteraad in december 2017 het onderwerp verbonden stichtingen prioriteit gegeven in de stemkastsessie met de rekenkamer.

doel- en vraagstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer te oordelen over de vormgeving en invulling van de bestuurlijke relaties van de gemeente met verbonden stichtingen. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: Heeft de gemeente haar bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen adequaat vormgegeven en ingevuld? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Welk beleid heeft de gemeente geformuleerd ten aanzien van verbonden partijen en wat is hierin vastgelegd over verbonden stichtingen? 2 Welke doelen streeft de gemeente na met de bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen en sluit de gekozen vorm hierbij aan? 3 Onderkent de gemeente de risico’s die de bestuurlijke relaties met de verbonden stichtingen met zich mee brengen en heeft zij hiervoor passende beheersmaatregelen getroffen? 4 Worden de beheersmaatregelen adequaat toegepast? 5 Beoordeelt de gemeente de van de stichtingen ontvangen informatie adequaat en verbindt zij hier logische consequenties aan?

leeswijzer Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

9

verbinden is vooruitzien

2

conclusies en aanbevelingen

hoofdconclusies 1 Het beleid van de gemeente over verbonden partijen biedt onvoldoende houvast om bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen adequaat vorm te geven. In de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 staan namelijk geen richtlijnen hiervoor. In het voorstel voor een nieuwe nota verbonden partijen staan die richtlijnen wel, maar daarin ontbreken onder meer bepalingen over functiescheiding (zowel tussen gemeente en stichting als binnen de gemeente) en over mogelijkheden om in te grijpen als een verbonden stichting niet goed functioneert. 2 Dat het beleid over verbonden partijen onvoldoende houvast biedt, heeft eraan bijgedragen dat geen van de drie onderzochte bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen (stichting Welzijn Capelle, stichting CapelleWerkt en stichting BLICK) geheel adequaat is vormgegeven. De onderzochte relaties kennen onder meer de volgende gebreken: a In geen van de drie bestuurlijke relaties is adequaat vastgelegd dat de gemeente alle voor het toezicht benodigde informatie van de stichting ontvangt en dat zo nodig overleg met de stichting plaatsvindt. Daardoor is niet voldoende gewaarborgd dat de gemeente het functioneren van de stichtingen kan beoordelen.

b In geen van de drie bestuurlijke relaties heeft de gemeente haar verantwoordelijkheid voor het bestuurlijk toezicht op de stichting voldoende gescheiden van de beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de stichting. Toezicht en inhoudelijke verantwoordelijkheid lopen hierdoor te veel door elkaar. c In geen van de drie relaties heeft de gemeente vastgelegd dat deze periodiek wordt geëvalueerd. Daardoor is niet gewaarborgd dat periodiek wordt beoordeeld of de vorm van de relatie met de stichting nog wel voldoet. 3 Voor de problemen die de gemeenteraad heeft ondervonden in het uitoefenen van toezicht op de stichting BLICK zijn twee oorzaken: a De gemeenteraad is in 2015 akkoord gegaan met statuten waarin dat toezicht onvoldoende is gewaarborgd. Dit komt doordat de gemeenteraad bij de oprichting van de stichting onvoldoende stil heeft gestaan bij het belang van borging van haar taak als extern toezichthouder. b Zowel de raad als het college hebben niet adequaat gehandeld in de uitoefening van het toezicht. De raad heeft zijn wettelijke toezichtstaak ten onrechte deels uit handen gegeven aan het college en daarmee onvoldoende zijn verantwoordelijkheid genomen. Het college had op zijn beurt deze toezichtstaak niet op zich moeten nemen.

Bovendien past het collegebesluit om een extern onderzoek in te laten stellen bij BLICK niet in de toezichtsrelatie tussen gemeente en stichting.

11

verbinden is vooruitzien

toelichting hoofdconclusies 1 Het beleid van de gemeente over verbonden partijen biedt onvoldoende houvast om bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen adequaat vorm te geven. In de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 staan namelijk geen richtlijnen hiervoor. In het voorstel voor een nieuwe nota Verbonden partijen staan die richtlijnen wel, maar daarin ontbreken onder meer bepalingen over functiescheiding (zowel tussen gemeente en stichting als binnen de gemeente) en over mogelijkheden om in te grijpen als een verbonden stichting niet goed functioneert. • De gemeenteraad heeft het beleid over verbonden partijen in 2013 vastgelegd in de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013. • Het college werkt aan een voorstel voor een nieuwe nota verbonden partijen. Het concept van deze nota van 24 september 2018 is op 2 oktober behandeld in de auditcommissie van de gemeente. Ten tijde van het opstellen van dit onderzoeksrapport, was het voorstel nog niet in definitieve vorm aan de raad voorgelegd. • Hieronder wordt voor beide nota’s toegelicht waarom zij onvoldoende houvast bieden om de bestuurlijke relatie met verbonden stichtingen adequaat vorm te geven. Voor de beoordeling van de nieuwe nota is de rekenkamer daarbij uitgegaan van genoemd concept van 24 september 2018.

Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 • De Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 bevat aandachtspunten voor de governance van gemeenschappelijke regelingen en voor deelname in vennootschappen, zoals het uitgangspunt dat leden van het college geen zitting hebben in de raad van toezicht van verbonden vennootschappen waarin de gemeente aandelen bezit. In de nota is echter niet vastgelegd aan welke eisen de governance van verbonden stichtingen moet voldoen. • Daarmee biedt de nota geen enkel houvast voor de vormgeving van bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen. voorstel nieuwe nota verbonden partijen • Om het risico op belangenverstrengeling tussen gemeente en stichting te voorkomen is functiescheiding tussen beiden van belang. • In het voorstel voor de nieuwe nota staan wel richtlijnen voor de governance van verbonden stichtingen, maar daarin ontbreekt een bepaling dat wethouders en ambtenaren geen lid mogen zijn van het bestuur of de raad van toezicht. Daarmee is het belang van functiescheiding tussen gemeente en verbonden stichtingen niet voldoende vastgelegd. • Verder is in de nieuwe nota de bepaling dat de gemeente intern haar bestuurlijke toezichtsrol en opdrachtgeversrol duidelijk moet scheiden niet concreet genoeg uitgewerkt.

• Ook staat in de nota niet na hoeveel jaar evaluatie van de bestuurlijke relatie met de stichting moet plaatsvinden. • In de nieuwe nota is een nieuwe categorie ‘overige gerelateerde partijen’ opgenomen, waaronder ook stichtingen zoals de stichting BLICK vallen. Dit zijn stichtingen waarmee de gemeente wel een bestuurlijke relatie heeft, maar die geen verbonden partijen zijn in de zin van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). • In de nota staat niet dat de gemeente de bevoegdheid moet hebben om in te kunnen grijpen als zo’n ‘overige gerelateerde partij’ disfunctioneert.

12

verbinden is vooruitzien

• Verder is ook voor dit type verbonden partij niets vastgelegd over de wenselijkheid van externe en interne functiescheiding en staat er niet in na hoeveel jaar evaluatie van de bestuurlijke relatie met dit type verbonden partij moet plaats vinden. • Daarmee is in het voorstel onvoldoende vastgelegd aan welke eisen de governance van dit type verbonden partijen moet voldoen. 2 Dat het beleid over verbonden partijen onvoldoende houvast biedt, heeft eraan bijgedragen dat geen van de drie onderzochte bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen (stichting Welzijn Capelle, stichting CapelleWerkt en stichting BLICK) geheel adequaat is vormgegeven. De onderzochte relaties kennen onder meer de volgende gebreken: a In geen van de drie bestuurlijke relaties is geheel adequaat vastgelegd dat de gemeente alle voor het toezicht benodigde informatie van de stichting ontvangt en dat zo nodig overleg met de stichting plaatsvindt. Daardoor is niet voldoende gewaarborgd dat de gemeente het functioneren van de stichtingen kan beoordelen. bijdrage beleid aan gebreken stichting Welzijn Capelle en stichting BLICK • Zowel de stichting Welzijn Capelle als de stichting BLICK zijn in 2016 opgericht, dus toen de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 er al was.

• De Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 biedt geen enkel houvast voor de vormgeving van bestuurlijke relaties met verbonden stichtingen (zie de toelichting op hoofdconclusie 1), dus ook niet voor de onderwerpen informatievoorziening, functiescheiding en evaluatie. • Die drie aspecten zijn in de bestuurlijke relatie met deze twee stichtingen niet goed geregeld (zie de toelichting op de hoofdconclusies 2a, 2b en 2c). • Daarmee heeft het beleid mede mogelijk gemaakt dat de bestuurlijke relaties met deze twee stichtingen niet geheel adequaat zijn vormgegeven. stichting CapelleWerkt • De stichting CapelleWerkt is opgericht in 2011, dus toen de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel er nog niet was. • Als in de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 een evaluatiebepaling zou zijn opgenomen voor verbonden stichtingen, dan zou de gemeente de bestuurlijke relatie met CapelleWerkt waarschijnlijk in 2017 of eerder al een keer geëvalueerd moeten hebben. Het ligt immers, gelet op de raadstermijn van vier jaar, voor de hand dat in de nota dan zou zijn voorgeschreven dat evaluatie minimaal eens per vier jaar moet plaatsvinden.

• Naar aanleiding van die evaluatie zouden in de relatie met de stichting CapelleWerkt de gebreken met betrekking tot informatievoorziening en functiescheiding inmiddels verholpen kunnen zijn, mits de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 richtlijnen zou hebben bevat over beide onderwerpen. • In de Nota Verbonden Partijen Capelle aan den IJssel 2013 is echter niet gewaarborgd dat de relatie met verbonden stichtingen periodiek wordt geëvalueerd en de nota bevat evenmin richtlijnen over informatievoorziening en functiescheiding. • Daarmee heeft het beleid mede mogelijk gemaakt dat de vormgeving van de bestuurlijke relatie met de stichting CapelleWerkt na 2011 niet voldoende is gewijzigd. informatievoorziening en overleg niet adequaat geregeld • Om het functioneren van verbonden stichtingen goed te kunnen beoordelen, moet de gemeente over voldoende informatie kunnen beschikken over dat functioneren.

13

verbinden is vooruitzien

• Hieronder wordt toegelicht dat die informatievoorziening voor geen van de drie stichtingen geheel adequaat is geregeld in de statuten. stichting Welzijn Capelle • in de afspraken die de gemeente met de stichting Welzijn Capelle heeft gemaakt is informatievoorziening aan de gemeente grotendeels gewaarborgd. Alleen is in de statuten van de stichting niet vastgelegd dat de raad van toezicht verslag doet aan de gemeente over het uitgevoerde interne toezicht. Daarmee is dit onderdeel van de informatievoorziening niet goed gewaarborgd. In de praktijk doet de raad van toezicht wel op eigen initiatief verslag aan de gemeente. • Afspraken over overleg tussen de gemeente en stichting Welzijn Capelle zijn vastgelegd in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO). De DVO ziet echter op de relatie tussen de gemeente als opdrachtgever en de stichting als opdrachtnemer en is daarmee niet de juiste plek om het overleg met de stichting in het kader van de toezichtsrol te regelen. Overleg in het kader van de toezichtsrol (bijvoorbeeld over het jaarverslag) zou eigenlijk in de statuten moeten worden vastgelegd. stichting CapelleWerkt • Met de stichting CapelleWerkt zijn afspraken over termijnen voor het aanleveren van de jaarstukken vastgelegd in de DVO. De DVO is, zoals hiervoor al aangegeven, echter niet de juiste plek om de toezichtsrelatie tussen de gemeente en de stichting te regelen.

Afspraken over jaarstukken horen thuis in de statuten. • Afspraken over overleg tussen gemeente en stichting CapelleWerkt zijn noch in de statuten noch in de DVO vastgelegd. Er heeft waarschijnlijk veelvuldig overleg plaats gevonden tussen gemeente en stichting, maar het is niet vast te stellen wat in die overleggen is besproken, aangezien de gemeente er geen verslagen van heeft. stichting BLICK • In de statuten van de stichting BLICK is geen bevoegdheid van de gemeente opgenomen om naast de jaarstukken extra informatie te vragen aan de raad van toezicht over het functioneren van de stichting. • Ook is in de statuten van stichting BLICK niet vastgelegd dat de gemeente periodiek overleg voert met de raad van toezicht. Bij de oprichting heeft de stichting aan de gemeente wel toegezegd om jaarlijks een eenmalig overleg over de jaarstukken te voeren met de gemeenteraad, maar die afspraak is niet bindend vastgelegd. • De afspraken die de gemeente bij oprichting van de stichting BLICK heeft gemaakt over informatievoorziening en overleg zijn daarmee onvoldoende passend, gelet op de zwaarte van het maatschappelijk risico van disfunctioneren van BLICK en de externe toezichtstaak van de gemeente.

b In geen van de drie bestuurlijke relaties heeft de gemeente haar verantwoordelijkheid voor het bestuurlijk toezicht op de stichting voldoende gescheiden van de beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de stichting. Toezicht en inhoudelijke verantwoordelijkheid lopen hierdoor te veel door elkaar. onvoldoende functiescheiding binnen gemeente • De gemeente kan als opdrachtgever van een stichting een ander belang hebben (bijvoorbeeld het belang van goede uitvoering van met de stichting gemaakte prestatieafspraken op een bepaald beleidsterrein) dan als bestuurlijk toezichthouder (bijvoorbeeld het belang van continuïteit van de stichting).

14

verbinden is vooruitzien

• Om te waarborgen dat de gemeente beide belangen goed behartigt, moeten deze functies binnen de gemeente duidelijk zijn gescheiden, zowel ambtelijk als bestuurlijk. • Hieronder wordt toegelicht dat binnen de gemeente voor geen de drie stichtingen het bestuurlijk toezicht voldoende is gescheiden van de beleidsinhoudelijke betrokkenheid bij de stichting. stichting Welzijn Capelle • In het huidige college is de wethouder WMO, Volksgezondheid, Integratie en Buitenruimte als coördinerend portefeuillehouder voor de stichting Welzijn Capelle verantwoordelijk voor het bestuurlijk toezicht op de stichting en daarnaast ook betrokken bij opdrachtverlening aan de stichting. • Ambtelijk zijn zowel toezicht als opdrachtgeverschap ten aanzien van de stichting Welzijn Capelle belegd binnen de afdeling Samenleving. • Zoals in de toelichting bij conclusie 2a is beschreven, zijn sommige afspraken die behoren bij de toezichtsrol en daarom in de statuten van de stichting Welzijn Capelle thuis horen (zoals overleg over het jaarverslag), vastgelegd in de DVO, die juist gaat over de opdrachtgeversrol.

stichting CapelleWerkt • in het huidige college is de wethouder Sociale Zaken als portefeuillehouder voor de stichting CapelleWerkt verantwoordelijk voor het bestuurlijk toezicht op de stichting en daarnaast ook, onder meer als bestuurder van de GR IJsselgemeenten, betrokken bij de opdrachtverlening aan de stichting. • In de huidige statuten van de stichting CapelleWerkt zijn geen bepalingen opgenomen dat bestuurders en ambtenaren van de gemeente geen deel uit mogen maken van het bestuur van de stichting. Hierdoor was mogelijk dat de gemeentesecretaris deel uitmaakte van het bestuur van de stichting CapelleWerkt. Tot 16 oktober 2018 was dit ook daadwerkelijk het geval. Deze situatie was onwenselijk, omdat daarmee een risico bestaat op belangenverstrengeling tussen gemeente en stichting. • Ambtelijk zijn de verantwoordelijkheid voor het toezicht en die voor het opdrachtgeverschap binnen de gemeente belegd bij dezelfde accounthouder. • Zoals in de toelichting bij conclusie 2a is beschreven, zijn afspraken met de stichting CapelleWerkt over termijnen voor het leveren van de jaarstukken vastgelegd in de DVO. Afspraken over de jaarstukken horen echter bij de toezichtsrol en dus niet in de DVO, maar in de statuten. Stichting BLICK • De gemeenteraad is wettelijk de externe toezichthouder van de stichting BLICK en dient zich als zodanig op te stellen.

Dit houdt in dat de raad toezicht houdt op de gehele stichting en metatoezicht op de stichting uitoefent (door middel van toezicht op de raad van toezicht). Het college voert alleen overleg over inhoudelijke onderwerpen, waaronder onderwijshuisvesting. • Zowel de raad als het college hebben deze scheiding echter niet voldoende in acht genomen. Zie de toelichting bij conclusie 3b. c In geen van de drie relaties heeft de gemeente vastgelegd dat deze periodiek wordt geëvalueerd. Daardoor is niet gewaarborgd dat periodiek wordt beoordeeld of de vorm van de relatie met de stichting nog wel voldoet.

15

verbinden is vooruitzien

• Om te beoordelen of de bestuurlijke relatie met een stichting nog voldoet, is het wenselijk dat de gemeente heeft vastgelegd dat de bestuurlijke relatie met een verbonden stichting periodiek, bijvoorbeeld een keer in de vier jaar, wordt geëvalueerd en zo nodig gewijzigd. • Voor geen van de drie stichtingen is vastgelegd dat de gemeente de bestuurlijke relatie met de stichting periodiek evalueert. • Daarmee is periodieke evaluatie voor geen van de drie stichtingen gewaarborgd. • De gemeente voert op dit moment wel evaluaties uit van de relaties met verbonden stichtingen, waaronder de relaties met stichting Welzijn Capelle en met stichting CapelleWerkt. 3 Voor de problemen die de gemeenteraad heeft ondervonden in het uitoefenen van toezicht op de stichting BLICK zijn twee oorzaken: a De gemeenteraad is in 2015 akkoord gegaan met statuten waarin dat toezicht onvoldoende is gewaarborgd. Dit komt doordat de gemeenteraad bij de oprichting van de stichting onvoldoende stil heeft gestaan bij het belang van borging van haar taak als extern toezichthouder. gemeenteraad onvoldoende bewust van toezichtsrol • Het door stichting BLICK gekozen raad van toezichtmodel past bij de omvang en organisatorische complexiteit van de stichting. De afstand tussen de gemeente en het openbaar onderwijs is echter relatief groot bij dit bestuursmodel.

Daarom vereist dit model dat de gemeente voldoende stilstaat bij het borgen van haar taak als externe toezichthouder, in het bijzonder het toezicht op de raad van toezicht (ofwel ‘metatoezicht’ op de stichting). • De gemeente heeft echter in 2015 onvoldoende stilgestaan bij het belang van die borging. De gemeente had geen helder beeld van haar gewenste positie ten opzichte van de nieuwe stichting BLICK. • Als de gemeenteraad zich meer bewust was geweest van haar toezichtsrol, had zij tenminste kunnen pleiten voor meer bevoegdheden passend bij de externe toezichtstaak. problemen toezicht door onvoldoende waarborgen • Zowel het college als de gemeenteraad hebben de raad van toezicht in 2017 uitgenodigd voor extra overleg in het kader van de signalen over problemen bij BLICK. De raad van toezicht is op de meeste van deze uitnodigingen niet ingegaan. Doordat in 2015 in de statuten geen afspraken zijn vastgelegd over het contact tussen de raad van toezicht en de gemeenteraad (naast het jaargesprek, zie ook de toelichting op hoofdconclusie 2a), was het voor de gemeenteraad niet goed mogelijk om een overleg af te dwingen. • In het najaar van 2017 ontving de gemeenteraad signalen vanuit het college over zaken die binnen de stichting niet op orde waren.

Om die reden vroeg de gemeenteraad in het jaargesprek op 28 november 2017 om meer informatie over onder andere de financiële situatie, de werkwijze van de raad van toezicht en de medezeggenschap. De raad van toezicht antwoordde daarop dat er geen problemen waren of dat zij bezig waren met het aanpakken van de geschetste problemen. Omdat de gemeenteraad geen mogelijkheid heeft vastgelegd om extra informatie of stukken op te vragen bij de stichting (zie de toelichting op hoofdconclusie 2a), kon de gemeenteraad het leveren van informatie niet afdwingen bij de raad van toezicht.

16

verbinden is vooruitzien

b Zowel de raad als het college hebben niet adequaat gehandeld in de uitoefening van het toezicht. De raad heeft zijn wettelijke toezichtstaak ten onrechte deels uit handen gegeven aan het college en daarmee onvoldoende zijn verantwoordelijkheid genomen. Het college had op zijn beurt deze toezichtstaak niet op zich moeten nemen. Bovendien past het collegebesluit om een extern onderzoek in te laten stellen bij BLICK niet in de toezichtsrelatie tussen gemeente en stichting. raad en college beiden niet adequaat gehandeld • Zoals in de toelichting op hoofdconclusie 3c staat, is de gemeenteraad wettelijk de externe toezichthouder van de stichting BLICK en dient ze zich als zodanig op te stellen. Omdat de stichting BLICK een raad van toezicht heeft, bestaat de toezichtstaak van de gemeenteraad vooral uit metatoezicht, in de vorm van toezicht op de raad van toezicht • Het college voert alleen overleg met het stichtingsbestuur en alleen over inhoudelijke onderwerpen, waaronder onderwijshuisvesting. • Zowel de raad als het college hebben zich echter niet aan deze functiescheiding gehouden. • In de praktijk is namelijk, met medeweten van de gemeenteraad, door het college meerdere malen contact gezocht met de raad van toezicht. • Verder heeft het college, gesteund door een meerderheid van de raad, in 2018 een extern onderzoek laten instellen naar de gang van zaken bij BLICK.

• Daarnaast heeft de raad in juli 2018 een wethouder verzocht namens de raad overleg te voeren met de raad van toezicht van de stichting. • Twee factoren hebben voor de raad de uitoefening van haar toezichtstaak bemoeilijkt. Ten eerste, zo blijkt uit geraadpleegde verslagen van raads- en commissievergaderingen en uit stemverhoudingen bij diverse verworpen en aangenomen moties, was de raad verdeeld over de gewenste handelwijze naar aanleiding van de signalen over problemen bij de stichting. Ten tweede is er de complicatie dat naast de raad van Capelle aan den IJssel ook de raad van Krimpen aan den IJssel toezichthouder is op de stichting. besluit extern onderzoek past niet in toezichtsrelatie met stichting • Zoals hiervoor aangegeven, bestaat de toezichtstaak van de gemeenteraad vooral uit metatoezicht in de vorm van toezicht op de raad van toezicht. • De gemeente had daarom (ook als het een besluit van de raad was geweest) geen besluit moeten nemen tot het laten uitvoeren van een extern onderzoek bij BLICK, maar zich voor informatie over de gang van zaken bij stichting BLICK uitsluitend moeten richten tot de raad van toezicht.

aanbevelingen De rekenkamer komt op basis van haar onderzoek tot de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: 1 Neem in de nieuwe nota verbonden partijen richtlijnen op over het waarborgen van: - functiescheiding bij verbonden stichtingen, zowel tussen gemeente en stichting als binnen de gemeente; - mogelijkheden voor de gemeente om in te grijpen als een verbonden stichting niet goed functioneert;

17

verbinden is vooruitzien

- periodieke evaluatie van de bestuurlijke relatie met de stichting (verplicht bijvoorbeeld dat eens in de vier jaar evaluatie plaats vindt van de relatie). 2 Neem verder in de nieuwe nota verbonden partijen specifieke richtlijnen op voor de vormgeving van gemeentelijk metatoezicht op verbonden stichtingen die een interne raad van toezicht hebben. Leg in de nota in ieder geval vast dat in de statuten van zo’n stichting gewaarborgd moet zijn dat: - De raad van toezicht de gemeente alle informatie verschaft die de gemeente nodig heeft om het functioneren van de raad van toezicht te kunnen beoordelen. - De gemeente de mogelijkheid heeft om in te grijpen als de raad van toezicht niet goed functioneert. 3 Wijzig de statuten van de stichting Welzijn Capelle zodanig dat daarin in ieder geval wordt vastgelegd dat: - de raad van toezicht verslag doet aan het college over het uitgevoerde interne toezicht; - de raad van toezicht minstens een keer per jaar overlegt met het college en zo nodig vaker als het college dit nodig acht in het kader van haar toezichtstaak; - het college de relatie met de stichting periodiek (bijvoorbeeld een keer in de vier jaar) evalueert en zo nodig wijzigt.

4 Wijzig de statuten van de stichting CapelleWerkt zodanig dat daarin in ieder geval wordt vastgelegd dat: - ambtenaren en bestuurders van de gemeente geen lid kunnen zijn van het bestuur van de stichting; - het stichtingsbestuur aan het college alle informatie verschaft die het college nodig acht in het kader van haar toezichtstaak; - het stichtingsbestuur minstens een keer per jaar overlegt met het college en zo nodig vaker als het college dit nodig acht in het kader van haar toezichtstaak; - het college de relatie met de stichting periodiek (bijvoorbeeld een keer in de vier jaar) evalueert en zo nodig wijzigt. 5 Realiseer binnen de gemeente, zowel bestuurlijk als ambtelijk, functiescheiding tussen bestuurlijk toezicht en beleidsinhoudelijke taken ten aanzien van verbonden stichtingen. Dit betekent concreet onder meer dat: - een wethouder die verantwoordelijk is voor bestuurlijk toezicht op een stichting niet betrokken is bij opdrachtverlening aan die stichting; - op ambtelijk niveau de verantwoordelijkheid voor het toezicht wordt belegd bij een afdeling die niet betrokken is bij opdrachtverlening aan die stichting (bij voorkeur bij een stafafdeling, zoals de afdeling Financiën).

De rekenkamer komt op basis van haar onderzoek tot de volgende aanbeveling aan de raad: 6 Verbeter de vormgeving van het bestuurlijk toezicht op de Stichting BLICK, binnen de mogelijkheden die de wet hiervoor biedt, door achtereenvolgens: - eerst, gelet op de problemen die zich hebben voorgedaan in het toezicht, te bepalen aan welke vorm van governance van de stichting de voorkeur uitgaat. Als de voorkeur uitgaat naar handhaving van het huidige model met een raad van toezicht, bepaal dan welke wijzigingen in de statuten wenselijk zijn om het metatoezicht te verbeteren. In ieder geval is wenselijk dat dan in de statuten de

18

verbinden is vooruitzien

informatievoorziening van de stichting aan de gemeenteraad wordt verbeterd en dat hierin wordt geregeld dat de gemeenteraad kan ingrijpen bij disfunctioneren van de raad van toezicht; - dan overleg te zoeken met de raad van Krimpen aan den IJssel over de gewenste vorm van governance van de stichting. Overweeg hierbij onder meer het treffen van een gemeenschappelijke regeling van de twee raden, waarin de raden gezamenlijk toezicht uitoefenen op de stichting. Hiermee wordt het gemeentelijk toezicht op de stichting eenduidiger; - en dan, bij voorkeur samen met de raad van Krimpen aan de IJssel, het overleg te zoeken met de raad van toezicht van de stichting over de gewenste verbetering van het toezichtsmodel. De rekenkamer komt op basis van haar onderzoek tot de volgende aanbeveling aan de raad en het college van B en W: 7 Vermijd onderlinge rolvermenging ten aanzien van de stichting BLICK. De raad is de wettelijk toezichthouder op het openbaar onderwijs. Dit betekent dat alleen de raad contact met de stichting heeft in het kader van de toezichtsrelatie. Het college heeft uitsluitend contact met de stichting over inhoudelijke onderwerpen, zoals onderwijshuisvesting en onderwijsbeleid.

19

verbinden is vooruitzien

3

reactie en nawoord

reactie college Wij danken u voor het uitgevoerde onderzoek dat aansluit bij het traject dat in 2017 door ons is ingezet om de relatie met en het bestuurlijk toezicht op de gemeentelijke stichtingen tegen het licht te houden, door voor deze verbonden partijen uitgangspunten op te nemen in de nieuwe nota Verbonden partijen en de statuten van deze partijen waar nodig te herzien. Uw rapport zullen wij betrekken bij het afronden van het traject met het CJG, stichting Welzijn Capelle, Stichting CapelleWerkt en de BV Sport. Deze vier rechtspersonen zijn opgericht om namens de gemeente wettelijke en beleidstaken uit te voeren. BLICK maakt geen onderdeel uit van dit traject, omdat het geen gemeentelijke stichting betreft. Het traject met de gemeentelijke stichtingen hebben wij in afwachting van uw onderzoek nog niet afgerond, omdat wij uw aanbevelingen willen meenemen. Wij onderschrijven uw hoofdconclusies en herkennen een groot aantal van de door u gesignaleerde punten. - Het huidige beleid ten aanzien van verbonden partijen dateert uit 2013, toen de meeste gemeentelijke stichtingen nog niet waren opgericht. De nota Verbonden partijen 2013 ging primair over andere verbonden partijen, zoals de gemeenschappelijke regelingen waar Capelle deel van uitmaakt.

In de nota verbonden partijen 2018 zullen wij een aantal richtlijnen opnemen die meer houvast bieden om de relatie met huidige en toekomstige verbonden partijen, waaronder stichtingen, vorm te geven. - De categorie 'overige gerelateerde partijen' waartoe de stichting BLICK behoort, bestaat uit een bijzonder diverse groep van rechtspersonen, waarvan de meeste op relatief grote afstand van de gemeente staan. Bij de oprichting van deze rechtspersonen heeft de gemeente in de regel geen rol gespeeld (uitgezonderd de oprichting van de stichting BLICK). Daar waar de gemeente de bevoegdheid heeft om, al of niet samen met anderen, in te grijpen bij het disfunctioneren van een overige verbonden partij zullen wij dat in de nota Verbonden partijen 2018 verwoorden. - Voor het beoordelen van het functioneren en de inhoudelijke prestaties van de stichtingen Welzijn Capelle en CapelleWerkt, hebben wij de benodigde checks and balances ingebouwd. Zowel aan de voorkant in het proces (statuten, DVO, prestatieafspraken, begroting) als bij de beoordeling van resultaten (inhoudelijk en financieel (jaar)verslag) worden de stukken ter beoordeling aan het college van burgemeester en wethouders voorgelegd. Ambtelijk wordt behalve het advies van de vakafdeling het advies opgenomen van in ieder geval de unit Juridische Zaken en de afdeling Financiën, die een onafhankelijke adviesrol hebben.

- Uw aanbevelingen over informatievoorziening en overleg met verbonden stichtingen zoals Welzijn Capelle en CapelleWerkt zullen wij in de nota Verbonden partijen verwerken. Ook over het periodiek evalueren van de relatie met stichtingen zal een richtlijn worden opgenomen. Voorts zullen in de nota richtlijnen gegeven worden voor mogelijkheden om in te grijpen en voor het periodiek beoordelen van

21

verbinden is vooruitzien

de bestuurlijke relatie tussen gemeente en stichting. Het advies om een bepaling op te nemen dat wethouders en ambtenaren geen lid mogen zijn van het bestuur of de Raad van Toezicht nemen wij over. Voor stichting CapelleWerkt geldt overigens dat de gemeentesecretaris inmiddels geen deel meer uitmaakt van het bestuur. - In de statuten van stichting BLICK is voorzien dat de gemeente kan ingrijpen door een lid van de Raad van Toezicht dat in ernstige mate afbreuk doet aan het functioneren van de Raad van Toezicht te ontslaan. - Een generieke richtlijn voor de vormgeving van metatoezicht bij stichtingen met een Raad van Toezicht is in onze optiek niet wenselijk, immers niet alle verbonden partijen hebben een Raad van Toezicht en niet alle stichtingen zijn verbonden partijen.

- Ten aanzien van uw aanbeveling om een bestuurlijke en ambtelijke functiescheiding aan te brengen tussen de inhoudelijk en ambtelijk verantwoordelijke en de toezichthouder zullen wij de lijn die wij onder andere hebben ingezet ten aanzien van Irado waarbij de portefeuillehouder Buitenruimte opdrachtgever is en de kwaliteit van de geleverde producten toetst, daarbij ondersteund door de vakafdeling Stadsbeheer, en de portefeuillehouder Financiën lid is van de aandeelhouderscommissie en het financieel en bedrijfseconomisch functioneren van Irado toetst, daarbij ondersteund door de afdeling Financien, in de nota Verbonden partijen doortrekken. - Ten aanzien van de relatie met BLICK onderschrijven wij uw aanbeveling om de vorm van governance van de stichting te herzien. Hoewel onze mogelijkheden in dezen beperkt zijn, zijn wij reeds met BLICK in overleg om te bezien of en hoe hierin veranderingen ten goede zijn te bewerkstelligen Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

nawoord rekenkamer De rekenkamer is enerzijds verheugd dat het college alle conclusies onderschrijft. Deze conclusies vormen immers een aanknopingspunt voor het verbeteren van het bestuurlijk toezicht op verbonden stichtingen. Anderzijds stelt de rekenkamer vast dat het college aanzienlijk minder duidelijk is over de aanbevelingen. Afgaande op de toelichting die het college geeft, stelt de rekenkamer vast dat het voor geen van de aan het college gerichte aanbevelingen duidelijk is of het college deze geheel overneemt. Een aanbeveling neemt het college namelijk helemaal niet over (aanbeveling 2) en van het overige deel van de aan het college gerichte aanbevelingen (de aanbevelingen 1, 3, 4, 5 en 7), wordt uit de toelichting niet geheel duidelijk of het college deze volledig overneemt. De rekenkamer gaat daarom in dit nawoord nader in op de reactie van het college op elk van de aanbevelingen. Het college geeft aan in de nieuwe nota verbonden partijen “een aantal richtlijnen op te nemen die meer houvast bieden”. Daaruit is nog niet op te maken of die richtlijnen ook zullen gaan over alle drie in aanbeveling 1 genoemde onderwerpen.

Het college geeft weliswaar aan dat functiescheiding ten aanzien van verbonden stichtingen, zowel tussen gemeente en stichting als binnen de gemeente (het onderwerp onder het eerste gedachtestreepje van die aanbeveling) in de nieuwe nota zal worden geregeld, maar anderzijds maakt het college ook enkele opmerkingen die erop duiden dat het college toch nog onvoldoende onderkent dat binnen de gemeente het bestuurlijk toezicht en de beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van verbonden stichtingen nu te veel door elkaar lopen (dit wordt in de derde alinea hierna verder toegelicht in het nawoord op de collegereactie over aanbeveling 5).

22

verbinden is vooruitzien

Het college stelt dat een richtlijn voor de vormgeving van metatoezicht bij stichtingen met een raad van toezicht niet wenselijk is. Daarmee neemt het college aanbeveling 2 dus niet over. De argumentatie van het college dat “immers niet alle verbonden partijen een raad van toezicht hebben” vindt de rekenkamer niet steekhoudend. Het gaat er nu juist om het metatoezicht te waarborgen bij stichtingen die wél een raad van toezicht hebben. In de reactie stelt het college verder dat het de aanbevelingen “over informatievoorziening en overleg met verbonden stichtingen zoals Welzijn Capelle en CapelleWerkt” zal verwerken in de nieuwe nota verbonden partijen. Dit is naar het oordeel van de rekenkamer op zich positief en ook wenselijk, maar niet voldoende. De rekenkamer heeft namelijk aanbevolen (in aanbevelingen 3 en 4) om die waarborgen in de statuten van de twee genoemde stichtingen op te nemen. Vastlegging in de statuten is van belang, omdat in de statuten de bestuurlijke relatie tussen gemeente en stichting bindend wordt vastgelegd. Uit de reactie van het college wordt niet duidelijk of het de statuten van beide stichtingen gaat wijzigen zoals in deze aanbevelingen staat. Aanbeveling 5 strekt ertoe dat de functies bestuurlijk toezicht en beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid binnen de gemeente duidelijker van elkaar moeten worden gescheiden.

Uit de reactie wordt niet geheel duidelijk of het college die functies nu duidelijker gaat scheiden ten aanzien van de drie onderzochte stichtingen (Capelle Welzijn, CapelleWerkt en BLICK). Het college noemt in zijn reactie enerzijds de relatie met Irado als voorbeeld van de beoogde functiescheiding. Irado is geen stichting, maar een naamloze vennootschap (NV) en kent een andere governance dan stichtingen. De rekenkamer acht het niettemin goed mogelijk dat de lijn die het college schetst ten aanzien van Irado strookt met aanbeveling 5 over stichtingen. Anderzijds maakt het college echter enkele opmerkingen die erop duiden dat het college toch nog onvoldoende onderkent dat binnen de gemeente het bestuurlijk toezicht en de beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van verbonden stichtingen nu te veel door elkaar lopen (zie hoofdconclusie 2b). Het college geeft namelijk aan dat het voor de beoordeling van het functioneren en van de inhoudelijke prestaties van stichtingen “de benodigde checks en balances heeft ingebouwd”, zoals “statuten, DVO, prestatieafspraken, begroting”. Over de ambtelijke organisatie van deze checks en balances geeft het college aan dat “zowel de betreffende vakafdeling als de unit Juridische Zaken en de afdeling Financiën hierbij een rol hebben”.

Deze opmerkingen duiden erop dat prestatiebewaking en bestuurlijk toezicht binnen de gemeente nog steeds te veel door elkaar lopen. Aanbeveling 5 strekt ertoe dat prestatiebewaking (vanuit de opdrachtgeversrol) ambtelijk een taak is van vakafdelingen en dat die moet worden gescheiden van de verantwoordelijkheid voor bestuurlijk toezicht. Die laatste verantwoordelijkheid moet dus niet worden belegd bij een vakafdeling die inhoudelijk betrokken is op het beleidsterrein van de stichting, maar bij een stafafdeling (zoals Financiën) die niet is betrokken bij de opdrachtverlening. Aanbeveling 6, om de vormgeving van het bestuurlijk toezicht op de stichting BLICK te verbeteren, heeft de rekenkamer aan de raad gericht en niet aan het college. Immers, de raad (en dus niet het college) is verantwoordelijk voor het wettelijk toezicht op openbaar onderwijs. Niettemin constateert de rekenkamer met genoegen dat het college onderschrijft dat het bestuurlijk toezicht op BLICK verbetering behoeft. Het college stelt verder dat in de statuten van stichting BLICK al is voorzien dat de

23

verbinden is vooruitzien

gemeenteraad kan ingrijpen door een lid van de raad van toezicht te ontslaan als diens handelen in ernstige mate afbreuk doet aan functioneren van de raad van toezicht. De rekenkamer onderschrijft dat die bepaling inderdaad in de statuten van BLICK staat, maar merkt hierover op dat dit in de praktijk niet voldoende is om in te kunnen grijpen. De gemeenteraad kan namelijk alleen ingrijpen als ze over voldoende informatie beschikt over het functioneren van de raad van toezicht en juist die informatievoorziening is in de huidige statuten niet goed gewaarborgd (zie hoofdconclusie 3a). De rekenkamer heeft aan raad en college de aanbeveling gedaan (aanbeveling 7) om onderlinge rolvermenging ten aanzien van de stichting BLICK te vermijden. Die rolvermenging is immers één van de oorzaken voor de problemen die de gemeente heeft ondervonden in het uitoefenen van toezicht op deze stichting (zie hoofdconclusie 3b). Het college gaat in zijn reactie helaas niet in op deze aanbeveling. Het college geeft echter wel aan “reeds met BLICK in overleg te zijn” over het herzien van de governance op deze stichting. De rekenkamer merkt op dat het college daarmee voorbij gaat aan de strekking van aanbeveling 7. Het voeren van overleg over de toezichtsrelatie is namelijk een taak van de raad en dus niet van het college.

24

verbinden is vooruitzien

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding Capelle aan den IJssel werkt sinds enkele jaren met verbonden stichtingen. Zo bestaat sinds 2011 de stichting CapelleWerkt en zijn in 2016 de stichting Welzijn Capelle en de stichting BLICK opgericht (de relatie van de gemeente met stichting BLICK wijkt overigens op verschillende onderdelen af van die met de andere twee genoemde stichtingen, zie paragraaf 1-5). Daarmee is 2018 een goed moment om de bestuurlijke relaties van de gemeente met verbonden stichtingen nader te onderzoeken. Dit onderzoek is beperkt tot de drie genoemde stichtingen. Daarnaast heeft de gemeenteraad in december 2017 het onderwerp verbonden stichtingen prioriteit gegeven in de stemkastsessie met de rekenkamer.

governance verbonden partijen verbonden partijen De gemeente staan verschillende manieren ter beschikking om haar beleidsdoelen te realiseren en daarmee het publieke belang te behartigen. Zo kan zij besluiten bepaalde taken zelf uit te voeren, maar kan zij deze ook overlaten aan een andere organisatie die zij subsidieert. Een derde mogelijkheid is de uitoefening van een bepaalde taak aan een andere organisatie over te laten en in die organisatie een financieel en bestuurlijk belang te hebben. Een gemeente heeft een financieel belang in een andere organisatie als zij bijvoorbeeld bijdraagt aan het kapitaal daarvan (bijvoorbeeld via aandelen). Door daarnaast (door stemrecht of vertegenwoordiging in het bestuur) zeggenschap in deze organisatie te hebben, beschikt zij ook over een bestuurlijk belang. 1 Deze typen organisaties zijn zogenoemde verbonden partijen in de zin van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De afweging of het wenselijk is om een taak in eigen beheer of door een andere organisatie uit te laten voeren is onder meer afhankelijk van het publieke belang van deze taak en van welke bestuurlijke afstand de gemeente tot de uitvoering van deze taak kan en mag hebben. 2 Voor sommige publieke doelen is de uitvoering door een verbonden partij een goede keuze.

Voordelen van een relatie met een verbonden partij kunnen onder andere een grotere efficiency (bijvoorbeeld door het samenwerken met andere gemeenten) of een kennisvoordeel (kennis en expertise die aanwezig is bij de verbonden partij en die de gemeente zelf niet in huis heeft) zijn.

1 In artikel 1, lid 1c, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is het financiële belang beschreven als: ‘een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt’. In artikel 1, lid 1d, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is het bestuurlijk belang beschreven als: ‘zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht’. 2 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, ‘Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden’, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2015.

27

verbinden is vooruitzien

In het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen verbonden partijen: • een openbaar lichaam dat is ingesteld op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (publiekrechtelijk)); • een onderneming, zoals een besloten of een naamloze vennootschap (privaatrechtelijk); • een stichting of vereniging (privaatrechtelijk). bestuurlijk belang De gemeente functioneert als hoeder van het publieke belang en zal daarom moeten zorgen voor een adequate sturing en beheersing van de verbonden partijen, waarin tegelijkertijd recht wordt gedaan aan de zelfstandigheid die deze partijen hebben. Als taken zijn belegd binnen de gemeentelijke organisatie, heeft de gemeente vanzelfsprekend sturings- en beheersmogelijkheden. Deze mogelijkheden worden minder vanzelfsprekend naarmate de uitvoerder meer op afstand van de gemeente staat. Het bestuurlijk belang in de verbonden partij zorgt ervoor dat de gemeente de spreekwoordelijke ‘vinger aan de pols’ kan houden bij verbonden partijen die een publieke taak uitvoeren. governance De inrichting van de bestuurlijke relatie met een verbonden partij brengt ook risico’s met zich mee. Zo is er door het op afstand zetten van de partij sprake van een risico op verminderde informatievoorziening en een risico op verminderde beïnvloedingsmogelijkheden. Daarnaast speelt bijvoorbeeld het risico van belangenverstrengeling.

De gemeente is immers doorgaans zowel opdrachtgever als bestuurlijk deelnemer aan de verbonden partij. Afspraken over sturing, risicobeheersing, verantwoording en toezicht op deze organisaties kunnen worden samengevat onder de noemer governance. Een goede governance van de gemeente op de bestuurlijke relatie zorgt uiteindelijk voor het optimaal borgen van de relatie met de verbonden partijen.

governance verbonden stichtingen vooraf Participatie van de gemeente in een stichting is op een andere manier vormgegeven dan een deelneming van een gemeente in een verbonden vennootschap. Een gemeente neemt in een verbonden vennootschap deel door middel van aandelen en verkrijgt daardoor automatisch bestuurlijke inspraak in deze onderneming. Bij een verbonden stichting is er niet een dergelijk automatisch bestuurlijk belang en zal de invloed die de gemeente wil hebben bij oprichting expliciet moeten worden vastgelegd. Dit betekent dat bij de keuze van de gemeente voor de stichtingsvorm de inrichting van de governance extra aandacht vraagt. Het vastleggen van een bestuurlijk belang in een stichting is bijvoorbeeld in de statuten opnemen dat de gemeente het bestuur van de stichting benoemt en ontslaat. Verschillende overheidsorganen, waaronder de Rekenkamer Rotterdam, hebben het afgelopen decennium in verschillende publicaties handvatten geformuleerd voor het vormgeven van governance van verbonden partijen. Zo publiceerde het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2015 de handreiking ‘Verzelfstandiging

28

verbinden is vooruitzien

en samenwerking bij decentrale overheden’. 3 Relevante publicaties van de Rekenkamer Rotterdam zijn bijvoorbeeld de rapporten ‘Werelden van verschil’ uit 2015 over de verzelfstandigingsafspraken van het Wereldmuseum in Rotterdam en ‘Deelnemen en wegblijven’ uit 2009 over het aandeelhouderschap van de gemeente Rotterdam in het havenbedrijf en Multidiensten BV. 4 Een andere relevante publicatie, al weer iets ouder, is ‘Gemeente governance, handboek verbonden partijen’ uit 2006 van Deloitte. 5 Deze handvatten zijn, zij het niet op alle onderdelen, bruikbaar voor de governance van verbonden stichtingen. Daarnaast kennen sommige beleidssectoren eigen governancecodes die houvast bieden. Zo is er in de welzijnssector de Governancecode Sociaal Werk. 6 Deze sectorale codes hebben echter in het algemeen grotendeels betrekking op de vormgeving van het interne toezicht, dus binnen de verbonden stichting, en nauwelijks op de relatie tussen verbonden stichting en gemeente. minimumeisen De rekenkamer heeft aan de hand van relevante publicaties over governance van verbonden partijen (zie paragraaf 1-3-1) een set van vijf minimumeisen geformuleerd specifiek voor de governance van verbonden stichtingen. De rekenkamer heeft in dit onderzoek bij elke van de drie stichtingen deze minimumeisen getoetst.

Ze zijn onderdeel van het normenkader dat de rekenkamer in dit onderzoek heeft gehanteerd (zie paragraaf 1-5). Met de term ‘minimumeisen’ bedoelt de rekenkamer dat de gemeente in ieder geval deze onderwerpen goed moet hebben geregeld. De rekenkamer bedoelt dus niet dat als deze onderwerpen goed geregeld zijn, daarmee de governance dus altijd voldoende is geregeld. Afhankelijk van de concrete situatie en relatie kunnen zeer wel naast deze minimumeisen ook andere maatregelen nodig zijn. De vijf minimumeisen worden hieronder beschreven. informatievoorziening en contact Ten eerste is van belang dat de gemeente bij de oprichting goede afspraken met de stichting vastlegt over informatievoorziening en contact. Die afspraken zijn nodig om het in paragraaf 1-2-3 genoemde risico van verminderde informatievoorziening te beheersen. Om goed toezicht te kunnen houden op de verbonden stichting, moet de gemeente tijdig kunnen beschikken over voldoende informatie over het functioneren van de stichting. De gemeente moet minimaal het jaarverslag van de stichting ontvangen en daarover in een overleg met de stichting nadere vragen kunnen stellen. De aard en hoeveelheid van de overige informatie en communicatie die de gemeente nodig heeft, hangt onder meer, naast bijvoorbeeld van het maatschappelijk belang, af van de gekozen vorm van de bestuurlijke relatie (ook wel het ‘toezichtsmodel’ genoemd).

Als de gemeente rechtstreeks toezicht houdt op het bestuur van de stichting zal zij meer informatie nodig hebben dan wanneer de stichting een interne raad van toezicht heeft. In het laatste geval kan de informatievoorziening aan de gemeente zich soms zelfs beperken tot informatie over de wijze waarop de raad van toezicht het interne toezicht uitoefent. Denk bijvoorbeeld aan een jaarverslag waarin

3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden- Afwegingskader voor de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke vormgeving’, Den Haag, 2015. 4 Rekenkamer Rotterdam, ‘Werelden van verschil’, over de verzelfstandigingsafspraken van het Wereldmuseum in Rotterdam, 2015; Rekenkamer Rotterdam, ‘Deelnemen en wegblijven’, over het aandeelhouderschap van de gemeente Rotterdam in het Havenbedrijf Rotterdam en multidiensten BV, 2009. 5 Deloitte Lokaal Bestuur, ‘Gemeente Governance; verbonden partijen’, Rotterdam, 2006. 6 Sociaal Werk Nederland, ‘Governancecode Sociaal Werk’, versie 27 oktober 2016.

29

verbinden is vooruitzien

de raad van toezicht verantwoording aflegt aan de gemeente over de uitvoering van het interne toezicht in het betreffende jaar. functiescheiding tussen gemeente en stichting Ten tweede is functiescheiding tussen gemeente en stichting van belang. Die scheiding dient om het risico op belangenverstrengeling tussen beiden te voorkomen. Zo is onwenselijk (hoewel wettelijk toegestaan) dat een wethouder of ambtenaar van de gemeente lid is in van het bestuur of de raad van toezicht van de verbonden stichting. In een dergelijke situatie zou bijvoorbeeld de onwenselijke situatie kunnen ontstaan dat de betreffende stichtingsbestuurder (dan wel lid van raad van toezicht) (mede-)verantwoordelijk is voor een subsidieaanvraag aan de gemeente waarin hij zelf wethouder of ambtenaar is. Extern toezicht en intern bestuur zouden dan te veel door elkaar gaan lopen. Ook al zijn de betrokken bestuurders of ambtenaren nog zo integer, dergelijke dubbelfuncties kunnen de schijn van belangenverstrengeling wekken. functiescheiding binnen gemeente Een derde eis betreft de scheiding van de rol van bestuurlijk toezichthouder en die van inhoudelijk opdrachtgever aan de stichting. De gemeente is namelijk vaak, naast bestuurlijke toezichthouder, vaak ook inhoudelijk opdrachtgever aan de stichting, bijvoorbeeld in de vorm van een subsidieverstrekking.

Of de gemeente is geen opdrachtgever, maar heeft wel anderszins een inhoudelijke betrokkenheid bij de stichting (in het geval van stichting BLICK bijvoorbeeld is die relatie er onder meer op het gebied van onderwijshuisvesting). In de literatuur over governance wordt de rol van bestuurlijk toezichthouder meestal aangeduid als de ‘eigenaarsrol’. Deze term is vooral zinvol als het gaat om gemeentelijke deelname in vennootschappen. De gemeente is dan, als aandeelhouder, ook werkelijk eigenaar of mede-eigenaar van de verbonden vennootschap. Bij verbonden stichtingen is de gemeente niet werkelijk eigenaar, maar wel bestuurlijk toezichthouder. Daarom geeft de rekenkamer bij verbonden stichtingen de voorkeur aan de term ‘bestuurlijk toezichthouder’. Als bestuurlijk toezichthouder moet de gemeente bewaken dat de stichting goed functioneert. Daarom moet de gemeente goed toezicht houden op dat functioneren. De maatregelen om dit toezicht mogelijk te maken moeten bij de oprichting worden vastgelegd in de statuten van de stichting. Als inhoudelijk opdrachtgever heeft de gemeente een ander belang, namelijk dat de stichting de prestaties levert waartoe de gemeente de stichting opdracht heeft gegeven. Die afspraken zijn vaak vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst met de stichting of in separate prestatieafspraken.

De gemeente kan als opdrachtgever een belang hebben in het strikt hanteren van ambitieuze prestatieafspraken. Dit kan voor de gemeente als bestuurlijk toezichthouder echter een risico opleveren, bijvoorbeeld als het leveren van de prestaties zoveel middelen blijkt te vergen, dat dit ten koste gaat van de financiële gezondheid van de stichting. Om dit risico te beheersen is het wenselijk dat binnen de gemeente beide belangen goed worden behartigd door ze functioneel te scheiden. De toezichthoudende rol en de inhoudelijke betrokkenheid (de rol van opdrachtgever) moeten binnen de gemeente dus duidelijk van elkaar gescheiden zijn, zowel op bestuurlijk niveau als ambtelijk. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat een wethouder die binnen het college verantwoordelijk is voor het toezicht op een stichting niet tegelijk ook verantwoordelijk moet zijn voor een opdracht aan de stichting. Voor het ambtelijk niveau betekent functiescheiding dat het toezicht op een stichting niet

30

verbinden is vooruitzien

belegd moet zijn bij een afdeling of directie die ook verantwoordelijk is voor een opdracht aan de stichting. ingrijpen bij disfunctioneren Een vierde eis is dat de gemeenten moet kunnen ingrijpen bij disfunctioneren van de stichting. Als de gemeente een stichting opricht dan doet ze dat onder andere om er een maatschappelijke belang mee te behartigen (bijvoorbeeld openbaar onderwijs, werkgelegenheid of afvalinzameling). Als de stichting niet goed functioneert, dan levert dit een risico op voor de behartiging van dat maatschappelijk belang. Daarnaast zijn door de relatie tussen gemeente en een stichting ook de naam en reputatie van de gemeente aan die van de stichting verbonden. Dit levert een risico op voor de gemeente, aangezien zij door inwoners en andere belanghebbenden geheel of gedeeltelijk verantwoordelijk zal worden gehouden bij disfunctioneren van de stichting. Om deze risico’s te beheersen moet de gemeente de mogelijkheid hebben om in te grijpen als de stichting niet goed functioneert. Die mogelijkheden moeten bij oprichting worden vastgelegd in de statuten. Welke mogelijkheden de gemeente in dezen moet hebben hangt onder andere af van de gekozen vorm van de bestuurlijke relatie. Als de gemeente rechtstreeks toezicht houdt op het bestuur van de stichting, dan ligt voor de hand dat de gemeente de mogelijkheid moet hebben om het bestuur te ontslaan bij disfunctioneren.

Een andere mogelijke beheersmaatregel is bijvoorbeeld het vastleggen in de statuten dat de gemeente aanwijzingen kan geven aan het bestuur inzake bepaalde bestuursbesluiten, zoals leningen of uitgaven van grote financiële omvang (denk bijvoorbeeld aan de aanschaf van onroerend goed) of dat dergelijke besluiten eerst door de gemeente moeten worden goedgekeurd (ingrijpen betekent in dit geval dat de gemeente de betreffende besluiten niet goedkeurt, waardoor de stichting de besluiten niet kan uitvoeren). Als de stichting een interne raad van toezicht heeft, kan de gemeente wat meer op afstand blijven, door de bevoegdheid om het bestuur te ontslaan te beleggen bij de raad van toezicht. Dan is wel van belang dat de gemeente de raad van toezicht kan ontslaan als die niet functioneert. periodiek evalueren Een vijfde eis is dat de gemeente de relatie met de stichting periodiek evalueert en zo nodig kan wijzigen of beëindigen. Als de gemeente een stichting opricht, is het niet alleen van belang dat de bestuurlijke relatie zo is ingericht dat die aansluit bij de situatie op dat moment. Het is van belang dat ook de mogelijkheid wordt geborgd om die relatie indien nodig te wijzigen, bijvoorbeeld omdat de omstandigheden zijn veranderd of omdat de gekozen relatie in de praktijk niet (of niet voldoende) voldoet aan de wensen van de gemeente.