05F.03 - Rekenkamerrapport Openbaar Goed

openbare ruimte in Capelle aan den IJssel Het openbaar groen is een belangrijke factor in de uitstraling van de stad. Capelle aan den IJssel kent een aantal kleine parken en parkstroken; het Schollebos is het grootschalige groengebied in de stad. Naast bosgebied zijn er in de gemeente ook bomen, heesters, vaste planten en gras te vinden. 2 Ook wegen, fietspaden, voetpaden en pleinen (samen: verharding) maken een belangrijk deel uit van de openbare ruimte. De helft van de verharding in de gemeente bestaat uit rijbanen en een derde bestaat uit voetpaden. 3 Bij verharding kan onderscheid worden gemaakt tussen asfalt en elementenverharding (zoals klinkers en tegels). De gemeente Capelle aan den IJssel bevindt zich op zettingsgevoelig gebied. Dit is een proces in de bodem waarbij grond door druk van bovenaf wordt samengedrukt. Hierdoor moeten wegen en straten regelmatig worden opgehoogd. Openbare verlichting zorgt ervoor dat het openbare leven na zonsondergang zo goed mogelijk blijft functioneren en zij moet bijdragen aan een veiligere woon- en

2 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Handboek Inrichting Openbare Ruimte’, november 2013, p. 29. 3 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Kadernotitie Wegen’, december 2010, p. 4.

33

openbaar goed

leefomgeving. Er is een onderscheid tussen lichtmasten en armaturen. Een armatuur is het onderdeel van de lichtmast waar de lamp in wordt geplaatst. Tabel 1-1 geeft het aantal objecten of oppervlakte, ook wel areaal genoemd, weer voor deze drie disciplines. 4 tabel 1-1: areaal, stand eind 2019 discipline verharding openbare verlichting groen

onderdeel

omvang

asfalt

1.063.000 m2

klinkers/tegels (elementen)

1.939.000 m2

masten

15.191 stuks

armaturen

17.726 stuks

oppervlakte

2.860.000 m2

bomen

26.043 stuks

beleid en beheer openbare ruimte inleiding Een goed beheer van de openbare ruimte draagt bij aan de leefbaarheid in een gemeente. De visie op de openbare ruimte van de gemeente Capelle aan den IJssel richt zich op een welvarende en aantrekkelijke parkstad, waar de openbare ruimten goed zijn ingericht en onderhouden en waar water en groen belangrijke kwaliteiten vormen. Daarbij zijn het milieu, de betrokkenheid van de Capellenaar en de veiligheid in de openbare ruimte belangrijke speerpunten. 5 In het coalitieakkoord 2018-2022 is opgenomen dat ‘schoon, heel en veilig’ en het behoud van het groene (en blauwe) karakter van Capelle de uitgangspunten blijven voor het onderhoud. Binnen de (beperkte) financiële mogelijkheden zal worden bezien in hoeverre het ambitieniveau kan worden verhoogd. 6 wet- en regelgeving Het beleid ten aanzien van de openbare ruimte dient te voldoen aan de geldende weten regelgeving. De gemeente heeft een algemene zorgplicht voor een veilige omgeving. Artikel 174 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat een gemeente aansprakelijk gesteld kan worden voor geleden schade als wegen of openbare verlichting in de openbare ruimte niet voldoen aan de gestelde eisen. 7 Daarnaast heeft de gemeente op grond van artikel 15 en 16 van de Wegenwet een zorgplicht voor het in goede staat verkeren van de verhardingen die de gemeente in

4 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Jaarstukken 2019’, 2 juni 2020 p. 195. De cijfers voor het areaal asfalt en elementenverharding zijn afkomstig uit de taakveldenrekening over 2018 omdat in de cijfers over 2019 dit onderscheid niet werd gemaakt. De totalen over 2018 en 2019 komen vrijwel overeen. 5 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Handboek Inrichting Openbare Ruimte’, november 2013, p. 12. 6 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Met het oog op morgen, Coalitieakkoord 2018-2022’, juni 2018, p. 14. 7 Artikel 174 BW, lid 3.

34

openbaar goed

beheer heeft. 8 Daarnaast moeten basisgegevens worden geregistreerd, waarvoor doorgaans beheersystemen worden gebruikt. Ten aanzien van groen heeft de gemeente op basis van artikel 162 een zorgplicht 9 voor de gemeentelijke bomen en het openbaar groen binnen de gemeente. De gemeente heeft de wettelijke taak om deze zorgplicht toe te passen bij het beheren van het groen. 10 beleidskader De gemeente heeft een aantal overkoepelende plannen en visies opgesteld die gelden als kader voor de gehele openbare ruimte. Zo zijn in het Beleidskader Stedelijke Beheer (2005) de kwaliteitsambities ten aanzien van de openbare ruimte vastgelegd: een basis of sobere kwaliteit in de openbare ruimte zijn gezien de beperkte financiële middelen van die tijd het hoogst haalbare. 11 In 2010 zijn de Kadernotities Wegen en Openbare Verlichting vastgesteld en in 2011 de Groenvisie. Deze documenten beschrijven het beleid en de beoogde kwaliteit van de objecten. De Groenvisie wordt in paragraaf 2-2 nader toegelicht; de Kadernotities Wegen en Openbare Verlichting in respectievelijk paragraaf 3-2 en paragraaf 4-2. In 2013 is het Handboek Inrichting Openbare Ruimte (HIOR) opgesteld. Het doel van dit handboek is om concrete handvatten te bieden voor (her-)inrichtingsplannen voor de openbare ruimte en voor integrale projecten.

In het HIOR wordt ook een visie geformuleerd ten aanzien van de inrichting van de openbare ruimte: 12 • vergroten van de beeldkwaliteit van de openbare ruimte; • rekening houden met doelgroepen en bewonersparticipatie; • een goede beheerbaarheid van de openbare ruimte; • een veilige openbare ruimte; • een openbare ruimte die voor iedereen toegankelijk is; • een duurzaam ingerichte openbare ruimte met veel water en groen. Zowel het HIOR als het Beleidskader Stedelijk Beheer zijn bedoeld als kaderstellende en richtinggevende documenten voor plannen in de openbare ruimte. Hoewel het Beleidskader Stedelijk Beheer relatief oud is, geldt dit document samen met het HIOR als vigerend beleid voor de openbare ruimte. 13 beleidskader Programma Buitenruimte Bovenstaande beleidskaders en visies zullen in 2020 worden vervangen door het Programma Buitenruimte, dat onderdeel uitmaakt van de Stadsvisie (de Capelse versie van de Omgevingsvisie). Om invulling te geven aan dit programma hebben de afdelingen Stadsbeheer en Stadsontwikkeling de bestaande beleidskaders in 2019 geëvalueerd. De uitkomsten van de evaluatie vormen input voor het Programma

8 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Kadernotitie Wegen’, december 2010, p. 5. 9 Dit artikel heeft niet specifiek betrekking op groen, maar uit dit artikel kan worden afgeleid dat de gemeente aansprakelijk kan worden gesteld als een persoon schade ondervindt als gevolg van nalatigheid of het niet nakomen van de wettelijke plichten van de gemeente. 10 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Groen 2016-2020’, augustus 2015, p. 7. 11 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beleidskader Stedelijk Beheer’, november 2005, p. 2. 12 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Handboek Inrichting Openbare Ruimte’, november 2013, p. 12-13. 13 In het integraal beheerplan 2016-2020 wordt naar beide beleidsstukken als kaderstellende documenten verwezen.

35

openbaar goed

Buitenruimte. 14 Ook de uitkomsten en aanbevelingen van dit onderzoek zullen in het programma worden meegenomen. 15

evaluatie beleid openbare ruimte 16 In de evaluatie zijn vijf beleidskaders betrokken: Beleidskader Stedelijk Beheer (waar ook de kadernotities Wegen en Openbare Verlichting onder vallen), Handboek Inrichting Openbare Ruimte, Stedelijk Waterplan, Groenvisie en Bomenbeleidsplan. Voor de evaluaties is gebruik gemaakt van de input vanuit het Burgerpanel over de Openbare Ruimte (2017), de Bewonersenquête 2017 en gegevens van het Meldpunt Openbare Ruimte. Ook is een aantal gesprekken met betrokken medewerkers gevoerd. Op basis van deze evaluatie doen de afdelingen Stadsbeheer en Stadsontwikkeling de volgende aanbevelingen aan het college over het onderhoud en vervangingen binnen de openbare ruimte: variëren in onderhoudsniveaus Uit de evaluatie is gebleken dat de ambitie voor het onderhoudsniveau soms lager ligt dan de ambitie voor het inrichtingsniveau. Maak een nieuwe onderhoudskaart met daarin een indeling van gebieden met verschillende onderhoudsniveaus. onderzoek verband tussen waardering en IBOR projecten Er is een verband tussen de waardering van de openbare ruimte door bewoners en de IBOR-projecten. Bij IBOR- projecten neemt de waardering voor de openbare ruimte toe, en daarna weer af. Er is verder onderzoek naar dit verband nodig.

evenwicht tussen investerings- en beheerkosten en budgetten op langere termijn Uit de evaluatie blijkt dat op hoofdlijnen de gewenste beeldkwaliteit voldoet en dat de technische kwaliteit over het algemeen ook voldoet aan de gestelde kwaliteitsambities. Voor de langere termijn kunnen de slappe bodem (zettinggevoeligheid) en het plegen van duurzame investeringen effect hebben op de vervangingsbehoefte. De bijbehorende investeringskosten dienen in evenwicht te zijn met de beheerkosten voor de openbare ruimte. meldingen opnemen in beheersysteem Het aantal meldingen is de afgelopen jaren gestegen. Om beter zicht te krijgen op deze meldingen en de meldingen beter te kunnen afstemmen op elkaar, wordt geadviseerd om de meldingen op een kaart weer te geven en deze te integreren in het beheersysteem. De evaluatie is op 12 november 2019 door het college vastgesteld en op 2 december 2019 in de commissie Stadsontwikkeling- en beheer (SOB) besproken.

Voor het opstellen van het Programma Buitenruimte is een projectgroep samengesteld, waarin vakdeskundigen uit zowel de afdeling Stadsontwikkeling als de afdeling Stadsbeheer plaatsnemen. Begin 2020 is gestart met het opstellen van het programma. Naar verwachting wordt halverwege 2020 het visiegedeelte van het programma opgeleverd, tegelijkertijd met de oplevering van de Stadsvisie. Daarna zal

14 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Notitie evaluaties irt integraal programma buitenruimte’, ongedateerd. 15 E-mail ambtenaar, 16 april 2020. 16 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Evaluatie beleid buitenruimte’, 21 oktober 2019.

36

openbaar goed

het uitvoeringsgedeelte van het programma worden uitgewerkt. 17 Op basis van deze Stadsvisie en de uitgangspunten hierin zullen de beheerplannen voor de nieuwe periode (2021-2025) worden vastgesteld. 18 beheer openbare ruimte Om uitvoering te geven aan de beleidskaders zijn beheerplannen opgesteld. In deze beheerplannen worden de ambities in de beleidskaders vertaald naar de uitvoering. Figuur 1-1 geeft de samenhang tussen de beleids- en beheerplannen weer. 19 Het integrale beheerplan wordt onder de figuur toegelicht. De disciplinaire beheerplannen voor groen, verharding en openbare verlichting komen respectievelijk in hoofdstuk 2, 3 en 4 aan de orde. figuur 1-1: samenhang beleids- en beheerplannen

bron: Integraal Beheerplan Openbare Ruimte 2016-2020, augustus 2015, p. 7.

Integraal Beheerplan Openbare Ruimte De gemeente werkt sinds 2008 met een integraal beheerplan voor de openbare ruimte, oftewel IBOR. In dit plan wordt het beheer van de openbare ruimte beschreven. Het uitgangspunt is dat projecten zoveel mogelijk integraal worden uitgevoerd. Hiermee wordt beoogd de kwaliteit van de openbare ruimte te verbeteren, zorgvuldig om te gaan met de kapitaalgoederen (en zo kapitaalvernietiging te voorkomen) en hinder voor burgers te beperken. 20 Naast dat dit integrale beheerplan de uitvoering van integrale projecten beschrijft, komt in dit beheerplan ook de uitvoering van het onderhoud aan de orde. De term IBOR kan op verschillende manieren worden uitgelegd. In onderstaand kader wordt de term IBOR nader toegelicht.

17 Gemeente Capelle aan den IJssel, collegevoorstel ‘Evaluatie beleid Buitenruimte, Kwaliteitsimpuls Buitenruimte en Programma Buitenruimte’, 12 november 2019, p. 5. 18 Naar verachting zal het Programma Buitenruimte worden uitgesteld door de corona crisis. 19 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Integraal Beheerplan Openbare Ruimte 2016-2020’, augustus 2015, p. 7. 20 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Integraal Projectenboek, IBOR 2016-2020’, augustus 2015, p. 8.

37

openbaar goed

IBOR IBOR staat voor integraal beheerplan openbare ruimte. De afkorting IBOR wordt in gemeentelijke documenten echter op verschillende manieren uitgelegd. In het document IBOR fase 1 en het IBOR projectenboek 2016-2020 wordt gesproken over een integraal bestedingsplan, terwijl in andere documenten de term integraal beheerplan wordt gebruikt. Deze laatste term is breder en betreft niet alleen bestedingen (investeringen) in de openbare ruimte, maar het gehele beheer, waaronder ook onderhoud. Omdat dit onderzoek betrekking heeft op het beheer van de openbare ruimte in de brede zin, hanteert de rekenkamer in dit onderzoek de term ‘integraal beheerplan openbare ruimte’. De term IBOR kan op drie manieren worden geïnterpreteerd. IBOR als integraal beheerplan openbare ruimte Het integraal beheerplan geeft een overkoepelend beeld van het onderhoud van (onderdelen binnen) de openbare ruimte en de vervangingsopgave. Het IBOR bestaat uit een integraal beheerplan en een projectenboek. Het integraal beheerplan heeft betrekking op de strategie en kwaliteit ten aanzien van zowel onderhoud als vervanging in de openbare ruimte. Als er wordt verwezen naar het IBOR in de zin van integraal beheerplan, dan gaat dit zowel over (dagelijks) onderhoud als over vervangingswerkzaamheden (groot onderhoud).

IBOR-project als integraal project Het IBOR-projectenboek heeft specifiek betrekking op integrale vervangingsprojecten. Een voorbeeld van een integraal project is het vervangen van bestrating, waarbij ook gelijk het groen langs de weg en de lichtmasten worden vervangen. Naast integrale projecten zijn er ook singuliere projecten. Deze projecten hebben betrekking op één discipline. Een voorbeeld van een singulier project is het vervangen van lichtmasten, omdat de technische levensduur is verstreken. Nadat een IBOR project is afgerond, loopt het onderhoud mee in de normale cyclus en wordt er geen onderscheid meer gemaakt tussen onderdelen in de openbare ruimte die integraal of singulier zijn vervangen. IBOR als reserve IBOR Ten slotte is er een reserve IBOR. Dit is hetzelfde als de reserve Openbare Ruimte. De reserve komt nader aan bod in hoofdstuk vijf.

integrale projecten Voor het opstarten van een integraal project zijn riolering en/of wegen veelal leidend. Dit komt door de grote impact van vervanging hiervan op de buitenruimte. Andere disciplines worden vaak vanuit praktische overwegingen betrokken bij een vervangingsproject, waardoor een gebied integraal kan worden aangepakt. Met name bij ophoogprojecten van verharding zullen andere disciplines als groen, speelplaatsen en openbare verlichting mee moeten gaan. Wanneer een project wordt gestart, hangt af van de afschrijvingstermijn van het onderdeel, de gemeten zetting in het gebied en actuele (inspectie)gegevens over de kwaliteit. Onderdeel van IBOR is het integraal projectenboek, waarin de geplande projecten voor de komende periode zijn opgenomen. Daarnaast is er per discipline een beheerplan opgesteld. Het IBOR wordt voor een periode van vijf jaar vastgesteld. Het huidige IBOR geldt voor de periode 2016-2020. Het IBOR 2021-2025 is in voorbereiding.

38

openbaar goed

organisatie Het beheer van de openbare ruimte valt onder de afdeling Stadsbeheer. Figuur 1-2 geeft op hoofdlijnen het organogram van deze afdeling weer.

figuur 1-2 organogram afdeling Stadsbeheer 21

bron: organogram opgesteld door Rekenkamer Capelle aan den IJssel op basis van interviews met ambtenaren.

De afdeling Stadsbeheer bestaat uit drie units: de unit Vergunningen, Toezicht en Handhaving, de unit Project en Ingenieursbureau (P&I) en de unit Uitvoering. Het Project- & Ingenieursbureau neemt het initiatief voor het afstemmen van de werkzaamheden met betrekking tot vervanging en onderhoud. P&I bestaat uit een team Ingenieursbureau (IB), een team Beheer Openbare Ruimte (BOR) en een team Directie en Toezicht (D&T). Het team BOR stelt de integrale projecten voor. In het team BOR zijn per discipline een of meerdere beheerders werkzaam. 22 Team IB verzorgt de voorbereiding van de uitvoering van deze projecten. Het team D&T houdt toezicht op projecten en werkzaamheden. Het toezicht op het dagelijks en verzorgend onderhoud wordt uitgevoerd door de unit Uitvoering. 23

financiën Voor het plegen van onderhoud en vervangingen in de openbare ruimte is voor de periode 2016- 2020 bijna € 54 miljoen begroot. Figuur 1-3 geeft een overzicht van de geschatte beschikbare en benodigde middelen in die periode, die bij het opstellen van het IBOR 2016-2020 zijn begroot. Hier vallen niet alleen onderhoudskosten onder, maar ook kapitaallasten en vaste lasten (zoals personeelslasten). Voor de discipline groen is in totaal naar verwachting ruim € 20 miljoen benodigd, voor verharding bijna € 18 miljoen en voor openbare verlichting bijna € 5 miljoen.

21 Organogram opgesteld door Rekenkamer Capelle aan den IJssel op basis van interviews met ambtenaren. 22 Interview ambtenaar. 23 Interview ambtenaren.

39

openbaar goed

figuur 1-3: budgetoverzicht 2016-2020

bron: Integraal Beheerplan Openbare Ruimte 2016-2020, 28 augustus 2015, p.26.

Afgaande op bovenstaand figuur blijkt dat voor het beheer van de openbare ruimte in totaal ruim € 3,9 miljoen meer beschikbaar is dan benodigd voor de periode 2016-2020. Wel lijkt er een tekort te ontstaan voor de discipline groen. Het hierboven getoonde bedragen uit het integraal beheerplan vormen echter de basis voor latere besluitvorming, maar zijn niet bindend. Desalniettemin rijst de vraag in hoeverre de financiële middelen voor de openbare ruimte toereikend zijn en in hoeverre hiermee kan worden voldaan aan de beoogde kwaliteit van de openbare ruimte die de gemeente nastreeft.

doel- en vraagstelling doelstelling De rekenkamer beoogt met dit onderzoek na te gaan in hoeverre de beschikbare financiële middelen toereikend zijn om de gemeentelijke kwaliteitsambities met betrekking tot verharding, groen en openbare verlichting te realiseren en of de informatievoorziening aan de raad hierover adequaat is. vraagstelling centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoekt luidt: In welke mate zijn de beschikbare financiële middelen toereikend om de gemeentelijke kwaliteitsambities met betrekking tot verharding, groen en openbare verlichting te realiseren en wordt de raad hierover adequaat geïnformeerd? deelvragen De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in vijf deelvragen: 1 Welke kwaliteitsambities hanteert de gemeente ten aanzien van onderhoud en vervanging van groen, verharding en openbare verlichting? 2 In welke mate vindt adequate monitoring van de kwaliteit plaats? 3 Wordt het gewenste kwaliteitsniveau voor groen, verharding en openbare verlichting gehaald? 4 Zijn de vrijgemaakte financiële middelen toereikend om het gewenste kwaliteitsniveau te halen?

40

openbaar goed

5 Zullen de middelen op de langere termijn toereikend zijn om het gewenste kwaliteitsniveau te halen? 6 Is de informatievoorziening aan de gemeenteraad ten aanzien van het beheer van de disciplines groen, verharding en openbare verlichting adequaat? normenkader Per deelvraag heeft de rekenkamer een of meerdere normen ontwikkeld. Tabel 1-2 geeft het normenkader weer.

tabel 1-2: normenkader deelvraag

norm

1 Welke kwaliteitsambities hanteert de

De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor groen.

gemeente ten aanzien van onderhoud en

De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor

vervanging van groen, verharding en

verharding.

openbare verlichting?

De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor openbare verlichting.

2. In welke mate vindt adequate

De kwaliteit wordt systematisch gemonitord.

monitoring van de kwaliteit plaats?

Aan de hand van de gemeten kwaliteit wordt het te plegen onderhoud en vervanging bepaald. De resultaten uit de monitoring zijn vastgelegd en te raadplegen.

3 Wordt het gewenste kwaliteitsniveau

De kwaliteitsambities ten aanzien van onderhoud worden

voor groen, verharding en openbare

gehaald.

verlichting gehaald?

De kwaliteitsambities ten aanzien van vervangingen worden gehaald. De ambities ten aanzien van de door burgers ervaren kwaliteit worden gehaald.

4. Zijn de vrijgemaakte financiële

De benodigde middelen om de kwaliteitsambities te halen zijn

middelen toereikend om het gewenste

bekend.

kwaliteitsniveau te halen?

De beschikbare middelen en te maken kosten sluiten op elkaar

5. Zullen de middelen op de langere

De financiële prognoses zijn realistisch en toereikend om de

termijn toereikend zijn om het gewenste

gewenste kwaliteitsambities te realiseren.

kwaliteitsniveau te halen?

De gemeente heeft inzicht in langetermijnontwikkelingen en

aan.

prognoses. 6 Is de informatievoorziening aan de

De informatievoorziening aan de raad is volledig.

gemeenteraad ten aanzien van het beheer De informatievoorziening aan de raad is navolgbaar. van de disciplines groen, verharding en openbare verlichting adequaat?

afbakening onderzoek Het onderzoek richt zich primair op de huidige planperiode, namelijk 2016 tot en met 2020. Waar relevant betrekt de rekenkamer gegevens en informatie van voor deze periode, bijvoorbeeld als het gaat om vigerend beleid dat voor 2016 is vastgesteld. Met betrekking tot de onderzoeksvraag over de financiële middelen op de langere termijn kijkt de rekenkamer vooruit.

41

openbaar goed

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel leeswijzer lees wijzer Het H et rrapport apport iis sa als ls v volgt olgt o opgebouwd. pgebouwd. Hoofdstuk Hoofdstuk tw twee ee to tott e en nm met et v vier ier behandelen behandelen iieder eder e en d iscipline. Hoofdstuk Hoofd dstuk twee twee gaat gaat iin no p de kwaliteit kwaliteit van van de discipline discipline groen, groen, een discipline. op hoofdstuk drie op kwaliteit van verharding en vier h oofdstuk dr ie gaat gaat iin no p de k waliteit v an v erhardiing e n hoofdstuk hoofdstuk v ier heeft heeft betrekking de kwaliteit openbare verlichting. hoofdstuk op b etrekking op op d ek waliteit van van de de o penbare v erlichting. Ieder Ieder h oofdstuk iis so p dezelfde dezelfde m anier opgebouwd. opgebouwd. In In deze deze hoofdstukken hoofdstukken k omt eerst ee erst h et beleid beleid aan aan de de orde, orde, gev volgd manier komt het gevolgd door door de de beheerstrategie beheerstrategi gie om om de de kwaliteit kwaliteit te te monitoren monitoren en vervolgens vervolgens gaat gaat de de rekenkamer in in op op de kwaliteit kwaliteit van van de objecten objecten in in de de buitenruimte buitenruimte en in in hoeverre hoeverre rekenkamer hiermee aan de financiën hiermee wordt wordt voldaan voldaan a an de kwaliteitsambities. kwaliteitsambities.

In hoofdstuk hoofdstuk vijf vijf sstaan t aan d e fin anciën ten ten aanzien aanzien van van het het beheer beheer van van de de drie drie disciplines disciplines centraal. centraal. Ten Ten slotte slotte komt komt in in hoofdstuk zes zes de iinformatievoorziening nformatievoorziening a an de rraad aad a an de de orde. orde. hoofdstuk aan aan schuingedrukte tteksten eksten schuingedrukte Op een begin van een cursieve Op e en aantal aantal plaatsen plaatsen iin n de nota nota iis s aan aan het het b egin v an e en paragraaf paragraaf een een c ursieve tekst opgenomen. opgenomen. D e ec ez ursieve tekst tekst vormt vormt de de c onclusie v an d eb etrefffende tekst Deze cursieve conclusie van de betreffende (sub)paragraaf. (sub)paragraaf. gekleurde kaders kaders gekleurde In de gele vinden. In d e nota nota zijn zijn roze roze en en gel e ttekstblokken ekstblokken te te v inden. De De rroze oze ttekstblokken ekstblokken bevatten bevatten cruciale voor het analyses de c ruciale iinformatie nformatie v oor h et interpreteren interpreteren van van de de a nalyses die die d e rrekenkamer ekenkamer uitvoerde. gele die de u itvoerde.

De De gel e ttekstblokken ek kstblokken bevatten bevatten aanvullende aanvullen nde informatie informatie d ie voor voor d e oordeelsvorming niet maar o ordeelsvorming n iett essentieel essentieel is, is, m aar een nadere naderre toelichting toelichting geeft geeft over over b ijvoorbeeld geb ruikte b egrippen en documenten. documenten. bijvoorbeeld gebruikte begrippen

42

openbaar goed

2

kwaliteit groen

inleiding Dit hoofdstuk richt zich op het beleid en de kwaliteit van het groen in de openbare ruimte. Er wordt antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen: 1 Welke kwaliteitsambities hanteert de gemeente ten aanzien van onderhoud en vervanging van groen? 2 In welke mate vindt adequate monitoring van de kwaliteit van het groen plaats? 3 Wordt het gewenste kwaliteitsniveau voor groen gehaald? De rekenkamer hanteert bij de behandeling van deze vragen de volgende normen.

tabel 2-1: normen normen

paragraaf

opstellen kw aliteitsambities De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor groen.

2-2-2

m onitoren en vastleggen kw aliteit De kwaliteit wordt systematisch gemonitord door de gemeente.

2-3-2

Aan de hand van deze monitoring wordt het te plegen onderhoud en vervanging

2-3-2

bepaald. De resultaten uit de monitoring zijn vastgelegd en te raadplegen.

2-3-3

kw aliteit De kwaliteitsambities ten aanzien van onderhoud worden gehaald.

2-4-2, 2-4-3

De kwaliteitsambities ten aanzien van vervangingen worden gehaald.

2-4-3

De ambities ten aanzien van de door burgers ervaren kwaliteit worden gehaald.

2-4-4

In paragaaf 2-2 komen het beleid en de ambities van de gemeente ten aanzien van groen aan de orde. De manier waarop invulling wordt gegeven aan dit beleid en de manier waarop de kwaliteit wordt gemonitord, wordt in paragraaf 2-3 behandeld. In paragraaf 2-4 komt vervolgens de kwaliteit van het groen aan de orde.

beleid Het vigerende beleid voor groenvoorzieningen is vastgelegd in de Groenvisie uit 2011. De Groenvisie geeft een langetermijnvisie op het openbaar groen. Ten aanzien van onderhoud is het uitgangspunt ‘eenvoudig en doelmatig’. In het Bomenbeleidsplan is de langetermijnvisie op het beheer van bomen vastgelegd. Hierbij is het uitgangspunt om gezonde en veilige bomen te krijgen en te behouden. De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor het onderhoud van groen. In woongebieden en in het centrum geldt de kwaliteitsambitie basis, in de andere gebieden geldt

43

openbaar goed

de kwaliteitsambitie sober. In oktober 2017 is de kwaliteitsambitie in het centrum verhoogd van basis naar hoog, maar het onderhoud is hier nog niet op aangepast. Om de kwaliteit te waarborgen heeft de gemeente vervangingstermijnen geformuleerd: eens in de 20, 25 of 30 jaar moeten groenvoorzieningen worden vervangen. Deze vervangingen dienen zoveel mogelijk integraal plaats te vinden. beleidskader In deze paragraaf wordt het beleidskader voor groenvoorzieningen beschreven. Overkoepelende beleidskaders die voor de gehele openbare ruimte gelden, zoals het Handboek Inrichting Openbare Ruimte, zijn al eerder in hoofdstuk 1 aan bod gekomen. Het vigerende beleid voor groenvoorzieningen is vastgelegd in de Groenvisie. 24 Deze is in 2011 vastgesteld en is een langetermijnvisie op het openbaar groen. De visie luidt als volgt: ‘Het Capelse groen draagt bij aan een afwisselende, herkenbare en waarde(n)volle woon- en leefomgeving door cultuur historisch groen te koesteren, ruimte te bieden voor ecologie en recreatie en door het eigen groene karakter van de wijken centraal te stellen. Duurzaamheid, veiligheid en beheerbarheid gelden hierbij als randvoorwaarde.’ 25 In de Groenvisie zijn beleidslijnen geformuleerd voor een breed palet aan thema’s, zoals het ontwerp en inrichting van het groen, beheer en onderhoud, bomen en duurzaamheid en milieu.

Ten aanzien van beheer en onderhoud is het uitgangspunt ‘eenvoudig en doelmatig’. De Groenvisie is bedoeld richtinggevend te zijn voor het opstellen van beheer- en werkplannen en het geven van een langetermijnvisie op het openbaar groen. In 2013 is de Groenvisie geëvalueerd. Uit de evaluatie is gebleken dat de beleidslijnen uit de Groenvisie nog actueel zijn, een goede basis vormen voor de uitvoering van het groenbeleid en daarmee toepasbaar is voor het beheerplan. 26 Op basis van bevindingen uit de Groenvisie is in 2013 een nieuw bomenbeleid opgesteld, het Bomenbeleidsplan. 27 Met het bomenbeleid wordt onder andere ingezet op een gevarieerd bomenbestand met gezonde en veilige bomen, een goede bescherming van bijzondere bomen en betrokkenheid van inwoners. Monumentale en waardevolle bomen hebben bijzondere aandacht bij het beheer en onderhoud van bomen. kwaliteitsambities kwaliteitsambitie voor onderhoud Het onderhoud van de groenvoorzieningen is erop gericht groenvoorzieningen zo lang mogelijk in stand te houden. Het groen mag geen sociale onveiligheid veroorzaken. De groenvoorzieningen moeten voldoen aan de begrippen ‘schoon, heel en veilig’. Aan het beheer en onderhoud van de groenvoorzieningen heeft de gemeente kwaliteitsambities gekoppeld. De openbare ruimte in Capelle aan den IJssel is

24 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Groenvisie 2011’, april 2011. 25 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Groenvisie 2011’, april 2011, p. 12. 26 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Groen 2016-2020’, augustus 2015, p. 10. 27 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Bomenbeleidsplan’, maart 2013.

44

openbaar goed

ingedeeld in verschillende typen gebieden, zoals bedrijven, wonen en bijzondere voorzieningen. Deze gebieden worden ook wel structuurelementen genoemd. Per structuurelement wordt een kwaliteitsambitie bepaald.

structuurelementen De gemeente Capelle aan den IJssel maakt onderscheid tussen de volgende structuurelementen, oftewel type gebieden: • Wonen. Hieronder vallen de woonwijken. • Bedrijven: - bedrijventerreinen; - kantorenlocaties. • Bovenwijkse voorzieningen. Hieronder vallen groenvoorzieningen in de gemeente, zoals het Schollebos. • Bijzondere voorzieningen: - centrum. Het centrum van Capelle aan den IJssel bestaat uit winkelcentrum De Koperwiek, het gemeentehuis, het Stadsplein en een aantal parkeervoorzieningen. 28 - overig. Hieronder vallen bijvoorbeeld de historische kernen. De gemeente kent een aantal oude (vooroorlogse) buurten. Rondom het kruispunt Dorpsstraat/Kerklaan bevindt zich bijvoorbeeld de oudste dorpskern van Capelle. 29 Ook OV-locaties en wijkcentra vallen hieronder. • Hoofdwegen: - hoofdwegen. Dit zijn de stroomwegen die door de gehele gemeente lopen. - wijkwegen. Dit zijn wegen in woonwijken. Ook fietspaden vallen hieronder.

De kwaliteitsambities zijn door de gemeente vastgesteld. De methodiek die de gemeente Capelle aan den IJssel toepast voor het bepalen van de kwaliteitsambities is afkomstig van CROW en wordt in onderstaand kader toegelicht.

CROW-systematiek De kwaliteitsambities zijn vastgesteld op basis van het CROW. Het CROW is het nationaal kennisplatform voor infrastructuur verkeer, vervoer en openbare ruimte. Het CROW stelt publicaties op met richtlijnen voor kwaliteitsambities. Uit deze kwaliteitsambities volgen kwaliteitsniveaus. De gemeente Capelle aan den IJssel hanteerde voor het IBOR 2016-2020 de CROW Kwaliteitscatalogus openbare ruimte 2013. Het CROW onderscheidt de volgende vijf kwaliteitsniveaus: 30 • A+: zeer hoog, nieuwe objecten worden op dit niveau aangelegd; • A: hoog, goed onderhouden, bijna niets op aan te merken; • B: basis, functioneel, voldoende onderhouden, wel wat op aan te merken; • C: laag, sober, onrustig beeld, discomfort of enige vorm van hinder; • D: zeer laag, onvoldoende onderhouden, flinke achterstanden. Om de kwaliteit in de openbare ruimte te kunnen meten, is per discipline een aantal beeldmeetlatten vastgelegd. Een beeldmeetlat is een aspect waar een object op wordt beoordeeld. Een van de beeldmeetlatten van groen is bijvoorbeeld onkruid in beplanting. Per beeldmeetlat wordt een score gegeven van A+ tot D. Deze systematiek wordt voor alle disciplines in de buitenruimte gebruikt.

28 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Handboek Inrichting Openbare Ruimte’, november 2013, p. 40. 29 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Handboek Inrichting Openbare Ruimte’, november 2013, p. 42. 30 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Integraal Beheerplan Openbare Ruimte 2016-2020’, augustus 2015, p. 10.

45

openbaar goed

De gemeente heeft voor groen de volgende kwaliteitsambities vastgesteld. Voor het onderhoud van de groenvoorzieningen in woongebieden en in het centrum geldt de kwaliteitsambitie basis (kwaliteitsniveau B). In de andere gebieden, zoals bedrijfsgebieden en wegen, geldt het kwaliteitsniveau C (sober). De kwaliteitsambities zijn weergegeven in tabel 2-2. 31 tabel 2-2: kwaliteitsambitie groen

wonen

basis (B)

bedrijven bedrijven

kantoor

sober (C)

sober (C)

boven-

bijzondere

wijks

voorzieningen

sober (C)

hoofdwegen

centrum

overig

hoofdw.

wijkw.

basis (B)

sober (C)

sober (C)

sober (C)

De kwaliteitsniveaus voor groen zijn de afgelopen jaren aangepast. In de periode 20112015 gold in het centrum ook kwaliteitsambitie C (sober), welke in de periode 20162020 is verhoogd naar kwaliteitsniveau B (basis). In oktober 2017 heeft de raad besloten tot het verhogen van het ambitieniveau van ‘bijzondere voorzieningen te verhogen van kwaliteitsniveau B naar niveau A. 32 Voor deze verhoging van het kwaliteitsniveau wordt jaarlijks een bedrag vrijgemaakt. Hoewel dit in 2017 al is besloten, is deze aanpassing nog niet verwerkt in het onderhoud van het groen. Dit zal gebeuren wanneer de werkzaamheden in het centrum afgerond zijn, zo geven ambtenaren desgevraagd aan. 33 Om de verschillende kwaliteitsniveaus te illustreren, is in figuur 2-1 een beeldmeetlat opgenomen die per kwaliteitsniveau de staat van beplanting weergeeft. Het betreft de beeldmeetlat voor het beoordelen van kaal oppervlak in beplanting. Zoals uit de beeldmeetlat blijkt, is er bij onderhoud op B-niveau in beperkte mate kaal oppervlak en bij onderhoud op C-niveau relatief veel kaal oppervlak. In bijlage 7 is nog een aantal voorbeelden van beeldmeetlatten voor het beoordelen van de kwaliteit van groen opgenomen. figuur 2-1: beeldmeetlat beplanting

bron: CROW kwaliteitscatalogus openbare ruimte 2013

31 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Groen 2016-2020’, augustus 2015, p. 11, bewerking rekenkamer. 32 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Voorstel kwaliteitsimpuls openbare ruimte’, oktober 2017. 33 Interview ambtenaren.

46

openbaar goed

kwaliteitsambitie voor vervanging Voor het vervangen van groen zijn geen kwaliteitsambities vastgesteld zoals bij onderhoud. Versleten groen is onderhoudsintensief en doet rommelig aan. Om dit te voorkomen en de kwaliteit van het groen te waarborgen, heeft de gemeente termijnen geformuleerd waarna het groen vervangen moet worden. Deze termijnen komen overeen met de vervangingstermijnen voor verharding, omdat objecten binnen de disciplines vaak tegelijkertijd worden vervangen. De termijnen betreffen 20, 25 of 30 jaar, afhankelijk van de zettinggevoeligheid van de buurt. 34 Deze termijnen bedroegen voorheen 15, 20 en 25 jaar, maar zijn onlangs verhoogd toen uit onderzoek van de gemeente bleek dat verhardingen langer meegaan dan voorheen verwacht. 35 Daarnaast dienen beplantingsvakken die versleten zijn zoveel mogelijk binnen integrale projecten vervangen te worden. 36

monitoring van kwaliteit De beeldkwaliteit van het groen wordt adequaat gemonitord. Het dagelijks onderhoud van groenvoorzieningen is uitbesteed aan een aannemer. Deze aannemer bepaalt op basis van het door de gemeente opgestelde prestatiebestek of onderhoud nodig is. Middels een periodieke schouw controleert de gemeente of de uitvoering conform het prestatiebestek is en of het groen voldoet aan het gestelde kwaliteitsniveau. Onderhoud aan bomen vindt plaats naar aanleiding van een periodieke inspectie door een onafhankelijke inspecteur. De toezichthoudende afdeling van de gemeente controleert de uitvoering van het onderhoud door de aannemer. Daarnaast vindt er onderhoud plaats aan de hand van meldingen door burgers. De gemeente past echter geen adequate technische inspectie toe om de vervangingsbehoefte te bepalen. Vervanging van groen vindt niet plaats naar aanleiding van monitoring, maar op basis van waarnemingen van ambtenaren en aannemers. De vervangingstermijnen die de gemeente heeft geformuleerd, worden niet gebruikt voor het bepalen van de vervangingsbehoefte. Ook vindt er geen periodiek inspectie plaats om de benodigde vervangingen vast te stellen. De rekenkamer constateert dat de monitoring op dit punt onvoldoende adequaat is.

Wel wordt voorafgaand aan nieuwe planperiode middels een globale schouw de staat van het groen onderzocht, waarvan de resultaten worden gebruikt als input voor de nieuwe IBOR projecten. De gegevens over de beeldkwaliteit van het groen zijn op een adequate manier vastgelegd en te raadplegen door ambtenaren. De resultaten van de periodieke schouw worden vastgelegd in een beheersysteem en worden verwerkt in managementrapportages. De meldingen van burgers worden integraal geregistreerd en gebruikt als input voor de voor- en najaarsnota. Door het ontbreken van adequate monitoring van de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen zijn op dit punt geen gegevens beschikbaar die geraadpleegd kunnen worden. inleiding In deze paragraaf komt de monitoring van de kwaliteit van groenvoorzieningen aan de orde. In paragraaf 2-3-2 wordt de uitvoering en monitoring beschreven voor zowel onderhoud als voor vervanging. In paragraaf 2-3-3 komt aan de orde in hoeverre resultaten van deze monitoring worden vastgelegd en te raadplegen zijn.

34 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Groen 2016-2020’, augustus 2015, p. 11. 35 Interview ambtenaren. 36 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Groen 2016-2020’, augustus 2015, p. 11.

47

openbaar goed

uitvoering en monitoring onderhoud Dagelijks onderhoud is noodzakelijk om het groen ‘schoon, heel en veilig’ te houden. Het dagelijks onderhoud bestaat onder andere uit het maaien van bermen en gazons, het schoffelen van de plantenbakken en het bestrijden van onkruid op verharding. 37 Een onderdeel van het dagelijks onderhoud is inboet. Hieronder valt bijvoorbeeld het vervangen van enkele vergane planten in een plantenbak. toezicht op prestatiebestek Het onderhoud van groenvlakken is uitbesteed aan een aannemer. De aannemer bepaalt op basis van de beeldkwaliteit of onderhoud nodig is. In het prestatiebestek is de te behalen beeldkwaliteit als resultaatverplichting beschreven. In de eerste plaats is het dus de aannemer die de kwaliteit van het groen monitort. Voor een aantal onderdelen, zoals onderhoud aan ruig gras, is het resultaat lastig te meten; in dat geval is gekozen voor een frequentie in plaats van een resultaatverplichting. 38 De unit Uitvoering van de gemeente houdt toezicht op de aannemer en op de uitvoering van het prestatiebestek. De aannemer wordt gecontroleerd op het behaalde resultaat. 39 Deze controle wordt een schouw genoemd en wordt uitgevoerd conform de systematiek van het CROW. De schouw werkt als volgt. De gemeente is opgedeeld in drie geografische percelen.

40 Per perceel wordt elke vier weken 10% van het oppervlakte op random wijze geselecteerd voor controle. Deze steekproef dient representatief te zijn voor de gehele buurt. In de kwaliteitscatalogus van CROW staan alle technische eisen waar qua dagelijks onderhoud aan moet worden voldaan. Als hier niet aan wordt voldaan, kan dit leiden tot een boete voor de aannemer. 41 Desgevraagd geeft een ambtenaar aan dat er gemiddeld zes keer per jaar een boete wordt gegeven. De boetes variëren tussen de € 500 en € 4.000. 42 inspectie bomen 43 Onderhoud van bomen valt niet onder het bovengenoemde prestatiebestek. Alle bomen worden eens in de drie jaar aan een visuele inspectie (BoomVeiligheidsControle) onderworpen 44, op basis waarvan onderhoud of vervanging wordt gepleegd. Deze inspectie wordt uitgevoerd door een onafhankelijke inspecteur. Het onderhoudsproces is als volgt: 1 Inventariseren: alle bomen worden aan een visuele inspectie (BoomVeiligheidsControle) onderworpen. Gelijktijdig wordt een inventarisatie van het noodzakelijk onderhoud uitgevoerd en vastgelegd. Hierbij gelden de normen in het Handboek Bomen van het Norminstituut Bomen.

37 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Groen 2016-2020’, augustus 2015, p. 17. 38 Interview ambtenaren. 39 Schriftelijke beantwoording vragen ambtenaren, ontvangen op 5 juni 2019. 40 Globaal zijn de Algeraweg en de Abram van Rijckevorselweg de scheidingslijnen van de 3 percelen. Bron: interview ambtenaren 41 Interview ambtenaren. 42 E-mail ambtenaar, 2 maart 2020. 43 Schriftelijke beantwoording vragen door ambtenaren, ontvangen per mail op 5 juni 2019 en 7 februari 2020. 44 Indien een (eerdere) inspectie of schouw daar aanleiding toe geeft, worden bomen frequenter dan eenmaal per 3 jaar geïnspecteerd.

48

openbaar goed

2 Besluiten: op basis van de inventarisatie wordt per boom besloten welke maatregelen er genomen moeten worden: snoei, nader onderzoek, kap. 3 Voorbereiden: alle besluiten worden omgezet in een (deel)opdracht naar een aannemer. 4 Uitvoeren: een aannemer voert de werkzaamheden uit. De aannemer die de bomen snoeit, meldt het aan de toezichthouder als deze het onderhoud heeft afgerond. De toezichthouder controleert vervolgens de werkzaamheden van de aannemer. meldingen burgers Daarnaast wordt op basis van meldingen van burgers onderhoud gepleegd. Inwoners hebben de mogelijkheid om gebreken in de buitenruimte te melden. Deze meldingen kunnen binnenkomen via bijvoorbeeld de telefoon, sociale media of de website van de gemeente Capelle aan den IJssel. De meest urgente meldingen worden direct opgelost. De top 10 van de meldingen wordt uitgevoerd door het snelherstelteam: een eigen dienst die is ingericht om (herstel)meldingen te behandelen en op te lossen. 45 De rest van de meldingen neemt de aannemer mee in de reguliere onderhoudsronde.

onderhoud door VVE en bedrijven Ongeveer een tiende van het groen in Capelle aan den IJssel wordt beheerd door bedrijven en bewoners. 46 De gemeente heeft afspraken gemaakt met verschillende VvE’s en bedrijvenparken over het onderhoud aan het omliggende gemeentegroen aan hun percelen. Zo zijn er afspraken gemaakt over het minimaal te behalen kwaliteitsniveau. Daarnaast krijgen zij ook budget van de gemeente. De gemeentelijke bijdrage is gelijk aan het gemiddelde kostenniveau wat de gemeente zelf hanteert bij het groenonderhoud. Alle gebieden die door een VvE of door bedrijven worden onderhouden, worden minimaal éénmaal per jaar geschouwd om te bepalen of het door/namens hen uitgevoerde onderhoud aan de eisen van de overeenkomst voldoet. De rekenkamer heeft bij de beoordeling van de kwaliteit van het groen deze gebieden buiten beschouwing gelaten.

vervanging Naast onderhoud aan groen vinden er ook vervangingen plaats. Zoals in paragraaf 2-22- is beschreven, dient dit eens in de 20, 25 of 30 jaar te gebeuren. De gemeente past echter nog geen adequate technische inspectie toe om de vervangingsbehoefte te bepalen. De vervangingsbehoefte van groen wordt vastgesteld op basis van waarnemingen door eigen medewerkers en meldingen van aannemers die het onderhoud uitvoeren. Er vinden echter geen periodieke inspecties plaats om te bepalen in hoeverre een vervangingstermijn is verstreken en of een groenvoorziening vervangen moet worden. De vervangingstermijnen die de gemeente heeft geformuleerd (zie paragraaf 2-2-2) worden dus in de praktijk niet gehanteerd. Een ambtenaar licht desgevraagd toe dat deze werkwijze wordt toegepast omdat de kwaliteit van groen afhankelijk is van factoren waar de beheerder nauwelijks invloed op heeft, zoals het klimaat en integrale werkzaamheden. Hierdoor kan het nodig zijn

45 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Groen 2016-2020’, augustus 2015, p. 17. 46 Interview ambtenaren.

49

openbaar goed

het groen eerder of later dan de gehanteerde afschrijvingstermijnen te vervangen. 47 Hierdoor wordt echter niet gemonitord in hoeverre de geformuleerde vervangingstermijnen worden behaald. Wel vindt er voorafgaand aan het opstellen van een nieuw IBOR een globale schouw plaats, waarbij met behulp van CROW beeldmeetlatten de staat van het groen per wijk wordt beoordeeld. De resultaten vormen input voor het bepalen van integrale en singuliere vervangingsprojecten voor de volgende planperiode. Door het ontbreken van de juiste systematiek is dit nog niet de uiteindelijk gewenste technische inspectie. Er wordt door de afdeling Stadsbeheer wel gewerkt aan een methodiek waarmee een dergelijke inspectie in de toekomst mogelijk is. 48 vastleggen en raadplegen gegevens De resultaten van de periodieke schouw worden vastgelegd in het beheersysteem GeoVisia. Dit beheersysteem wordt ook voor andere disciplines gebruikt. In onderstaand kader wordt GeoVisia verder toegelicht.

beheersysteem GeoVisia GeoVisia is een beheersysteem voor de openbare ruimte. Alle relevante informatie over de objecten zoals aantallen, jaar van aanleg en de locatie binnen de gemeente zijn hierin opgenomen. Deze informatie wordt gebruikt voor het dagelijks beheer. In het eerste kwartaal van 2016 is GeoVisia aangeschaft ter vervanging van het beheersysteem Gbi. De overstap van Gbi naar GeoVisia wordt per discipline uitgevoerd. De gemeente is nog bezig met het overzetten van alle gegevens van het oude naar het nieuwe systeem, waardoor bepaalde functionaliteiten, zoals plannen en begroten, momenteel nog niet mogelijk zijn in GeoVisia. GeoVisia is bijvoorbeeld nog niet in staat om voor verharding de benodigde onderhoudsmaatregelen te bepalen. Ook de verhoogde afschrijvingstermijnen (zie paragraaf 3-3-3) zijn er nog niet in verwerkt.

De schouwresultaten worden daarnaast jaarlijks vastgelegd in een managementrapportage. 49 In deze managementrapportages staat per beeldmeetlat de waargenomen kwaliteit weergegeven. Hiermee zijn de resultaten van de schouw voor zowel de uitvoerende ambtenaren als het management te raadplegen. De resultaten van de bomeninspectie en de (meldingen over) opvolgende werkzaamheden worden vastgelegd in een onderdeel van het GeoVisiabeheersysteem, het GRIB. Dit systeem is toegankelijk voor zowel de gemeente als de uitvoerende partijen. 50 De meldingen van burgers worden bij binnenkomst geanalyseerd en waar nodig direct verholpen. Daarnaast worden deze gegevens ook geregistreerd. De rekenkamer heeft de registratie van het aantal meldingen ontvangen van alle meldingen in de openbare ruimte voor de jaren 2016 tot en met 2018. De gemeente houdt per melding de volgende informatie bij:

47 E-mail ambtenaar, 2 maart 2020. 48 Interview ambtenaren. 49 Interview ambtenaren. 50 Schriftelijke beantwoording vragen door ambtenaar, ontvangen op 7 februari 2020.

50

openbaar goed

• categorie (groen, afval, wegen, etc.) en subcategorie; • datum; • locatie; • status van de melding; • of de melding binnen de normtijd is afgehandeld; • of het een snelherstelmelding betreft. Het aantal meldingen en de gemiddelde afhandelingstermijn van de meldingen worden als prestatie-indicatoren gebruikt in financiële rapportages (zoals de voor- en najaarsnota).

kwaliteit Uit de resultaten van de gemeentelijke schouw blijkt dat een groot deel van de geïnspecteerde groenobjecten voldoet aan de kwaliteitsniveaus B en C. Een deel van het groen voldoet zelfs aan kwaliteitsniveau A. Echter blijkt ook dat een deel niet aan de gestelde kwaliteitsambities voldoet. Er is een onderhoudsachterstand ten aanzien van het verwijderen van onkruid in beplanting. Ook een relatief groot deel van het gras voldoet niet aan het gestelde kwaliteitsniveau. Ook ten aanzien van de externe schouw constateert de rekenkamer dat het grootste deel van de geïnspecteerde groenobjecten voldoet aan het gestelde kwaliteitsniveau, waarbij bovendien een substantieel deel van het groen een hoger kwaliteitsniveau heeft dan verwacht. Een deel van het groen voldoet echter niet aan de gestelde kwaliteitsambitie. In gebieden waar kwaliteitsniveau B geldt, blijkt dat 82% van de resultaten met betrekking tot onderhoud voldoet aan dit kwaliteitsniveau, waarvan 60% zelfs op niveau A wordt beoordeeld. Dit is iets hoger dan het percentage in het verwachtingsmodel. Echter voldoet bijna een vijfde van de resultaten van de metingen gericht op onderhoud niet aan de kwaliteitsambitie. Dit is bijna twee keer zo hoog dan verwacht, namelijk 10%. Deze onderhoudsachterstand bevindt zich met name in woongebieden.

Ten aanzien van de kwaliteit van vervanging in gebieden waar een B-niveau geldt, is ook een aanzienlijk deel van het groen op niveau A beoordeeld, maar dit percentage is lager dan verwacht. Voorts blijkt een achterstand te zijn in het vervangen van sierheesters en in mindere mate ten aanzien van bomen. Maar liefst 30% van de inspectieresultaten voldoet niet aan kwaliteitsniveau B. Dit is fors hoger dan wat het verwachtingsmodel aangeeft, namelijk 10%. In gebieden waar een kwaliteitsniveau C wordt gehanteerd, is er geen sprake van een onderhouds- of vervangingsachterstand. In deze gebieden voldoet het groen nagenoeg geheel aan het gestelde kwaliteitsniveau. Ook hier geldt, met name voor onderhoud, dat een aanzienlijk deel van het groen in deze gebieden aan kwaliteitsniveau A voldoet. De kwaliteit van het groen in deze gebieden is dus fors hoger dan verwacht. Het percentage van het groen dat niet voldoet, is laag en valt binnen de marge van het verwachtingsmodel. Inwoners zijn gematigd positief over het onderhoud van het groen. De gemeentelijke streefwaarden worden wel gehaald. Inwoners zijn wel zeer tevreden over de hoeveelheid en inrichting van het groen in de gemeente. Zij vinden dat van het groenonderhoud vooral het verwijderen van onkruid aandacht moet krijgen. inleiding In deze paragraaf wordt de kwaliteit van groenvoorzieningen beschreven.

De rekenkamer heeft de kwaliteit onderzocht vanuit drie invalshoeken:

51

openbaar goed

1 schouwresultaten afkomstig van de gemeente; 2 eigen inspectie door rekenkamer; 3 ervaren kwaliteit van burgers. De gevonden kwaliteit wordt per invalshoek besproken. schouw door gemeente In paragraaf 2-3 is aangegeven dat de gemeente iedere vier weken een schouw uitvoert om de aannemer te controleren. De rekenkamer heeft de resultaten van deze schouw ontvangen voor de periode 2017 tot en met 2019. In deze rapportages is per schaalbalk/ meetbeeldlat weergegeven in hoeverre de kwaliteit per schaalbalk overeenkomt met het kwaliteitsniveau dat de gemeente heeft gesteld. Voor groen zijn dat kwaliteitsniveaus B (basis) en C (sober). Om te beoordelen in hoeverre het percentage ‘onvoldoende’ acceptabel is, hanteert de rekenkamer een norm van het CROW. Volgens het CROW is 10% onvoldoende acceptabel. 51 Uit de analyse van de rekenkamer van de schouwresultaten 52 blijkt dat het grootste deel van het onderzochte groen voldoet aan de kwaliteitsniveaus B, dan wel C. Er is echter ook een aantal onderdelen dat niet voldoet aan de gestelde kwaliteitsniveaus. De rekenkamer heeft per jaar de meest in het oog springende afwijkingen weergegeven in figuren 2-2 tot en met 2-4. 53 De resultaten van het meest recente jaar, 2019, worden als eerst weergegeven.

Per schaalbalk worden het aantal resultaten per kwaliteitsniveau (A tot en met D) en welk deel van het geïnspecteerde groen dat niet voldoet aan het gestelde kwaliteitsniveau weergegeven. Figuur 2-2 laat de resultaten van de schouw in 2019 zien die niet voldoen aan het gestelde kwaliteitsniveau. De afwijkingen van meer dan 10% zijn in het rood aangegeven. Uit de schouw blijkt dat 15% van de resultaten van de metingen van onkruid in beplanting niet voldoet aan het kwaliteitsniveau. Dit is hoger dan de CROW-norm van 10%. Ook een deel van de resultaten met betrekking tot de kwaliteit van het onderhoud aan gras, en dan met name de grashoogte en maaisel op gras, voldoet niet aan het kwaliteitsniveau. figuur 2-2: resultaten schouw 2019- afkeur

bron: Excelbestand ‘Managementrapportage 2019’, ontvangen op 25 september 2019.

51 Dit is vastgelegd in de CROW-publicatie 380 Kwaliteitscatalogus openbare ruimte 2018. 52 Ontvangen door ambtenaren per mail op 25 september 2019. 53 Voor een aantal beeldmeetlatten zijn de scores gebaseerd op slechts een of enkele metingen. Deze resultaten heeft de gemeente buiten beschouwing gelaten omdat deze een vertekend beeld geven.

52

openbaar goed

Figuur 2-3 laat de resultaten over 2018 zien. De resultaten komen grotendeels overeen met de meting in 2019: ook hier voldoet een deel, ongeveer 15%, van de geïnspecteerde beplanting niet aan het kwaliteitsniveau waar het gaat om de aanwezigheid van onkruid. Dit geldt opnieuw ook voor gras, al is het in mindere mate, namelijk 6%. figuur 2-3: resultaten schouw 2018- afkeur

bron: excelbestand ‘Managementrapportage 2018’, ontvangen op 25 september 2019.

Figuur 2-4 toont de resultaten over 2017 die niet voldoen aan de kwaliteitsniveaus. Ook hierbij voldoet een relatief groot deel van het onderhoud aan beplanting met betrekking tot onkruid, ongeveer 15%, niet aan het kwaliteitsniveau. Ook een deel van het gras, rond de 10%, voldoet niet aan het gestelde ambities. figuur 2-4: resultaten schouw 2017- afkeur

bron: excelbestand ‘Managementrapportage 2017’, ontvangen op 25 september 2019.

Opvallend is dat er ieder jaar op dezelfde beeldmeetlatten onvoldoende wordt gescoord, namelijk het verwijderen van onkruid. Een ambtenaar geeft desgevraagd aan 54 dat de gemeente de aannemer er op wijst meer inzet te plegen op onderdelen waar de kwaliteit onvoldoende is. Verder tracht de gemeente deze negatieve trend te doorbreken door beplantingsplannen voor nieuwe projecten aan te passen, waarbij de nieuwe beplanting dichter op elkaar wordt geplaatst waardoor onkruid minder kans krijgt om te groeien. Het effect van deze inzet is vooralsnog niet terug te zien in de resultaten van de metingen.

54 Schriftelijke beantwoorden vragen door ambtenaar, ontvangen op 28 februari 2020.

53

openbaar goed

resultaten externe schouw algemene toelichting In augustus 2019 heeft een gespecialiseerd bureau, in opdracht van en onder verantwoordelijkheid van de rekenkamer, een schouw uitgevoerd. Hierbij is een beeldkwaliteitsmeting van het groen, openbare verlichting en de verharding uitgevoerd. In onderstaand kader wordt de methodiek en opzet van deze schouw nader toegelicht.

schouw beeldkwaliteit De uitgevoerde meting betreft een steekproef. Op 120 meetlocaties in de gemeente is de kwaliteit van groen, verharding en openbare verlichting beoordeeld. Deze 120 locaties zijn random geprikt op een kaart, verspreid over de gemeente (behalve bedrijventerreinen waarbij het groen door de ondernemers wordt onderhouden). Ieder meetpunt heeft een reikwijdte van 10.000 m2 (100 m x 100 m). Binnen deze reikwijdte zijn alle groenvoorzieningen, wegen en lichtmasten geschouwd. Deze objecten zijn beoordeeld aan de hand van beeldmeetlatten van het CROW. In de meting wordt ook het structuurelement, oftewel het gebied (zoals wonen, bedrijven), bijgehouden. Kwaliteitsambities kunnen namelijk verschillen tussen structuurelementen (zoals ook blijkt uit de tabel met kwaliteitsambities in paragraaf 2-2-2). Er zijn in totaal 28 beeldmeetlatten gebruikt: zestien meetlatten voor groenvoorzieningen, acht meetlatten voor verhardingsobjecten en vier meetlatten voor openbare verlichting. In bijlage 4 is een overzicht van de beeldmeetlatten opgenomen. Het aantal geïnspecteerde objecten per meetpunt verschilt, omdat bij het ene meetpunt bijvoorbeeld meer groenvoorzieningen liggen dan bij een ander meetpunt. In totaal zijn 2016 metingen gedaan: 996 metingen uitgevoerd voor groen, 541 voor verharding en 479 voor openbare verlichting.

De resultaten van deze metingen per beeldmeetlat worden weergegeven in bijlage 5. In paragraaf 2-2-2 is toegelicht dat beeldmeetlatten worden gebruikt voor het beoordelen van de beeldkwaliteit van objecten. Een aantal beeldmeetlatten kan echter ook worden gebruikt als indicator voor vervangingen. Dit betreffen beeldmeetlatten die bepalend zijn voor de levensduur van het object. Dit betekent dat indien objecten van een discipline niet voldoen aan de kwaliteit op de desbetreffende beeldmeetlat, er in de nabije toekomst (in principe binnen een jaar) vervanging zal moeten plaatsvinden. Deze methodiek is in deze schouw toegepast, maar wijkt af van de methodiek die de gemeente hanteert voor het bepalen van de vervangingsbehoefte (toegelicht in paragraaf 2-3-2, 3-3-2 en 4-3-2). Ter illustratie: voor het beoordelen van hagen zijn twee beeldmeetlatten gebruikt: ‘gaten in haag’ en ‘snoeibeeld’. Als een haag laag scoort op ‘snoeibeeld’ betekent dit dat er extra onderhoud nodig is. Als de haag echter onvoldoende scoort op ‘gaten in haag’ is dit een indicatie dat de haag op termijn vervangen zal moeten worden. Op deze manier kunnen beeldmeetlatten ook een indicatie vormen voor vervanging. Zoals eerder aangegeven is in bijlage 4 een lijst met de beeldmeetlatten opgenomen. Hierbij is ook weergegeven of de beeldmeetlat een indicator is voor vervanging of voor onderhoud.

De resultaten van de schouw worden op een gelijke manier verwerkt als de resultaten van de gemeentelijk schouw (paragraaf 2-4-2). De metingen worden ingedeeld naar gebieden: gebieden waar een B-niveau geldt en gebieden waar een C-niveau geldt. De resultaten worden vervolgens geclusterd naar type beeldmeetlat: beeldmeetlatten die een indicator zijn voor onderhoud en die een indicator

54

openbaar goed

zijn voor vervanging. Vervolgens wordt per gebied en per type beeldmeetlat berekend hoeveel (in aantallen en percentage) van de metingen voldoen aan kwaliteitsniveau A, B, C en D. Dit resulteert voor groen en verharding in vier categorieën resultaten: de kwaliteit voor gebieden op C- en op Bniveau voor beeldmeetlatten die maatgevend zijn voor vervanging en voor onderhoud. Voor openbare verlichting resulteert dit in twee categorieën, omdat daar overal C-niveau wordt gehanteerd. In bijlage 6 zijn de resultaten van de schouw per type gebied opgenomen.

toetsingskader voor schouw In de praktijk blijkt dat er vaak afwijkingen van het gewenste kwaliteitsniveau optreden. Het is onwaarschijnlijk dat 100% van het areaal in een bepaald gebied op het voorgeschreven kwaliteitsniveau ligt. Tot op zekere hoogte kunnen hier afwijkingen in bestaan, bijvoorbeeld als door een incident de werkelijke kwaliteit plotseling lager uitvalt. Andersom kan de kwaliteit hoger uitvallen. Er is daarom een toetsingskader nodig om de schouwresultaten te kunnen beoordelen. Omdat een dergelijk toetsingskader niet op landelijk niveau bestaat, heeft het gespecialiseerde bureau in opdracht van de rekenkamer een verwachtingsmodel ontwikkeld. 55 Zoals in paragraaf 2-4-2 is aangegeven, is maximaal 10% ‘onvoldoende’ een acceptabele score bij metingen van beeldkwaliteit. Dit percentage is als uitgangspunt genomen in een verwachtingsmodel. Dit model is door een door de rekenkamer ingehuurd bureau opgesteld op basis van professionele ervaringen en gesprekken met CROW. In tabel 2-3 wordt dit toetsingskader weergegeven. De getoonde cijfers zijn percentages. tabel 2-3: verwachtingsmodel

Objecten op B niveau Objecten op C niveau

A+/ A

B

C

D

totaal

beeldmeetlatten onderhoud

55%

35%

7%

3%

100%

beeldmeetlatten vervanging

65%

25%

7%

3%

100%

beeldmeetlatten onderhoud

10%

45%

35%

10%

100%

beeldmeetlatten vervanging

57%

30%

9%

4%

100%

In het model wordt onderscheid gemaakt tussen onderhoud en vervanging van groen in gebieden waar B-niveau en C-niveau geldt. De percentages zijn anders voor vervanging dan voor onderhoud, omdat het verloop van de kwaliteit verschilt. Na een vervanging zal een object, bijvoorbeeld een boom, langere tijd in perfecte staat verkeren. Na het plegen van onderhoud kan de kwaliteit sneller teruglopen. De verwachte percentages op A-niveau liggen daarom hoger bij vervanging dan bij onderhoud. Per regel categorie en kwaliteitsniveau staat aangegeven welke verdeling in kwaliteitsniveaus in de openbare ruimte vaak voorkomt. Ter illustratie, in het geval van onderhoud van objecten waarvoor kwaliteitsniveau B geldt, is te verwachten dat

55 Analyse extern bureau in opdracht van Rekenkamer Capelle aan den IJssel.

55

openbaar goed

bij een schouw 3% van de resultaten van de metingen in werkelijkheid op kwaliteitsniveau D worden beoordeeld en 7% op niveau C (samen 10%). Dit verwachtingsmodel wordt hierna toegepast bij de schouwresultaten van groen, maar ook bij de schouwresultaten van verharding en openbare verlichting, in respectievelijk paragraaf 3-4-3 en 4-4-3. beeldkwaliteit groen In de schouw van het groen zijn zestien beeldmeetlatten toegepast. In totaal zijn er 996 metingen gedaan. 56 In tabel 2-4 worden de schouwresultaten van groen weergegeven en afgezet tegen het verwachtingsmodel. Opvallende positieve en negatieve afwijkingen ten opzichte van het verwachtingsmodel zijn aangegeven met respectievelijk groen en rood.