05F.03 - Rekenkamerrapport Openbaar Goed
Tekst van het document
openbaar goed onderzoek naar groen, wegen en openbare verlichting
Rekenkamer
Capelle aan den IJssel
openbaar goed onderzoek naar groen, wegen en openbare verlichting
Rekenkamer
Capelle aan den IJssel
voorwoord
Voor de gemiddelde inwoner van een gemeente is de kwaliteit van de buitenruimte altijd een grote zorg. Het beïnvloedt vaak de onmiddellijke leefomgeving van wijk- en buurtbewoners en het is zichtbaar als het niet op orde is. Stukgereden wegen, haperende lichtmasten en woekerend onkruid kunnen altijd rekenen op heel veel commentaar. Gemeenten spenderen daarom ook veel geld aan onderhoud en investeringen in de buitenruimte. Zo ook de gemeente Capelle aan den IJssel. In de afgelopen vier jaar werd er circa € 60 mln. aan wegen, groen en openbare verlichting uitgetrokken. Een relatief hoog bedrag. Dat heeft zich ook geuit, zo blijkt uit onderhavige onderzoek, in een kwalitatief goede staat van de openbare ruimte. Althans, het voldoet ruim aan de daaraan gestelde normen. Wat opvalt is het feit dat de burgers daar veel minder positief over oordelen. Een fenomeen dat de rekenkamer eerder ook al heeft moeten constateren in een onderzoek naar veiligheid. Ook die voldeed min of meer aan de normen, maar ook daar hadden de inwoners van Capelle echt een ander beeld bij. Dat leidt tot de vraag of hier nu sprake is van een mismatch tussen normen en beleving óf er sprake is van onvoldoende communicatie richting bewoners van de positieve uitkomsten van beleid. Ook daar ligt wellicht nog een extra opdracht voor het gemeentebestuur.
Ga in elk geval in gesprek met de inwoners om te achterhalen waarom op zich goed uitgevoerd overheidsbeleid toch niet kan rekenen op voldoende waardering. Voor haar onderzoek heeft de rekenkamer veel informatie verzameld. De rekenkamer is de contactpersonen en geïnterviewden zeer erkentelijk voor hun medewerking. Het onderzoek werd verricht door Yiman Fung (projectleider) en Daisy de Vries (onderzoeker). Ter ondersteuning van het onderzoek is gebruik gemaakt van de expertise van een extern bureau.
Paul Hofstra directeur Rekenkamer Capelle aan den IJssel
3
openbaar goed
1
2
3
1
2
5
voorwoord
3
bestuurlijke nota
9
inleiding
11
aanleiding
11
doelstelling
11
leeswijzer
12
conclusies en aanbevelingen
13
hoofdconclusies
13
toelichting hoofdconclusies
14
aanbevelingen
20
reactie en nawoord
23
reactie college van B en W
23
nawoord
29
nota van bevindingen
31
inleiding
33
aanleiding
33
openbare ruimte in Capelle aan den IJssel
33
beleid en beheer openbare ruimte
34
inleiding
34
wet- en regelgeving
34
beleidskader
35
beheer openbare ruimte
37
organisatie
39
financiën
39
doel- en vraagstelling
40
doelstelling
40
vraagstelling
40
normenkader
41
afbakening onderzoek
41
leeswijzer
42
kwaliteit groen
43
inleiding
43
beleid
43
beleidskader
44
kwaliteitsambities
44
monitoring van kwaliteit
47
inleiding
47
uitvoering en monitoring
48
vastleggen en raadplegen gegevens
50
openbaar goed
3
4
5
6 openbaar goed
kwaliteit
51
inleiding
51
schouw door gemeente
52
resultaten externe schouw
54
door burgers ervaren kwaliteit
58
kwaliteit verharding
61
inleiding
61
beleid
61
beleidskader
62
kwaliteitsambities
62
monitoring van kwaliteit
64
inleiding
64
uitvoering en monitoring
64
vastleggen en raadplegen gegevens
66
kwaliteit
66
inleiding
67
inspectieresultaten gemeente
67
resultaten externe schouw
68
door burgers ervaren kwaliteit
69
kwaliteit openbare verlichting
71
inleiding
71
beleid
71
beleidskader
72
kwaliteitsambitie
72
monitoring van kwaliteit
74
inleiding
74
uitvoering en monitoring
74
vastleggen en raadplegen gegevens
77
kwaliteit
78
kwaliteitsmeting gemeente
78
resultaten externe schouw
79
door burgers ervaren kwaliteit
80
financiën
83
inleiding
83
financiële context
83
inleiding
83
financiële uitgangspunten
83
reserve Openbare Ruimte
85
beschikbare en benodigde financiële middelen
86
inleiding
87
groen
87
verharding
88
openbare verlichting
90
begroting en realisatie onderhoud
91
inleiding
92
groen
92
verharding
93
6
7 openbaar goed
openbare verlichting
93
begroting en realisatie vervangingen
94
inleiding
95
groen
96
verharding
97
openbare verlichting
100
doorschuiven van integrale projecten
102
financiële prognose langere termijn
102
inleiding
103
uitkomsten analyse op basis van gemeentelijke afschrijvingstermijnen
104
berekening feitelijke vervangingstermijnen
106
uitkomsten analyse op basis van berekende feitelijke vervangingstermijnen
107
zicht op financiële langetermijnontwikkelingen
107
informatievoorziening raad
111
inleiding
111
kwaliteit informatievoorziening beleidskaders en beheerplannen
112
inleiding
112
informatievoorziening beleidsplannen en beheerplannen
113
kwaliteit informatievoorziening documenten P&C-cyclus
114
inleiding
114
taakvelden en producten
115
begrotingen, jaarverslagen en voor- en najaarsnota’s
115
bijlagen
119
onderzoeksverantwoording
121
geraadpleegde documenten
123
analyse weginspectie 2018
124
beeldmeetlatten externe schouw
127
resultaten schouw per beeldmeetlat
128
resultaten schouw per type gebied (in %)
129
voorbeelden van beeldmeetlatten
130
overzicht mutaties in subreserves
135
berekeningen variant gemeentelijke afschrijvingstermijnen
136
berekening feitelijke vervangingstermijnen groen en verharding
138
berekeningen variant berekende feitelijke afschrijvingstermijnen
139
afkortingen
140
bestuurlijke nota
1
inleiding
aanleiding De openbare ruimte is een breed begrip en bestaat uit een diverse verzameling van zowel zichtbare als onzichtbare onderdelen in de buitenruimte, waaronder riolering, verharding, groen, civieltechnische kunstwerken (zoals tunnels en bruggen) en openbare verlichting. Dit onderzoek richt zich op de onderdelen (disciplines) groen, verharding en openbare verlichting, omdat deze voor een groot deel bepalend zijn voor de uitstraling van de openbare ruimte. Om de kwaliteit van de openbare ruimte te borgen, heeft de gemeente Capelle aan den IJssel kwaliteitsambities geformuleerd, waaraan onderdelen binnen de openbare ruimte dienen te voldoen. Tijdig onderhoud en vervanging is dan ook noodzakelijk om de veiligheid en functionaliteit van de onderdelen van de openbare ruimte te kunnen waarborgen. Vervangingsprojecten in de openbare ruimte worden zoveel mogelijk integraal uitgevoerd. Deze aanpak is gebundeld in het integraal beheerplan openbare ruimte (IBOR). Met het plegen van onderhoud en vervangingen is veel geld gemoeid. Voor de periode 2016-2020 was naar verwachting ruim € 20 mln. voor de discipline groen, bijna € 18 mln. voor verharding en bijna € 5 mln. voor openbare verlichting benodigd. Met dit onderzoek wil de rekenkamer inzicht geven in hoe de kwaliteit van de drie genoemde disciplines en de financiële middelen zich tot elkaar verhouden.
Na een stemkastsessie op 21 januari 2019 met de gemeenteraad van Capelle aan den IJssel over de programmering van onderzoek van de rekenkamer is IBOR als onderzoeksthema geselecteerd. Met dit rapport is uitvoering hieraan gegeven.
doelstelling De rekenkamer beoogt met dit onderzoek na te gaan in hoeverre de beschikbare financiële middelen toereikend zijn om de gemeentelijke kwaliteitsambities met betrekking tot verharding, groen en openbare verlichting te realiseren en of de informatievoorziening aan de raad hierover adequaat is. De centrale vraag van dit onderzoekt luidt: In welke mate zijn de beschikbare financiële middelen toereikend om de gemeentelijke kwaliteitsambities met betrekking tot verharding, groen en openbare verlichting te realiseren en wordt de raad hierover adequaat geïnformeerd? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in vijf deelvragen: 1 Welke kwaliteitsambities hanteert de gemeente ten aanzien van onderhoud en vervanging van groen, verharding en openbare verlichting? 2 In welke mate vindt adequate monitoring van de kwaliteit plaats?
11
openbaar goed
3 Wordt het gewenste kwaliteitsniveau voor groen, verharding en openbare verlichting gehaald? 4 Zijn de vrijgemaakte financiële middelen toereikend om het gewenste kwaliteitsniveau te halen? 5 Zullen de middelen op de langere termijn toereikend zijn om het gewenste kwaliteitsniveau te halen? 6 Is de informatievoorziening aan de gemeenteraad ten aanzien van het beheer van de disciplines groen, verharding en openbare verlichting adequaat?
leeswijzer De bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
12
openbaar goed
2
conclusies en aanbevelingen
hoofdconclusies 1 De kwaliteit van de groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting voldoet grotendeels aan de door de gemeente gestelde kwaliteitsambities ‘sober’ en ‘basis’. Een aanzienlijk deel heeft zelfs een hogere kwaliteit dan beoogd. 2 Echter, op bepaalde kenmerken voldoet het groen en de verharding niet aan de gestelde kwaliteit. Er bestaat onder meer een meerjarige onderhoudsachterstand in het verwijderen van onkruid en een achterstand in het vervangen van sierheesters. Ook ten aanzien van verharding is er op bepaalde toetsonderdelen een vervangingsachterstand gebleken. 1 Het te laat verhelpen van deze achterstanden kan leiden tot hoge kosten en onveilige situaties. 3 De monitoring van de kwaliteit van de buitenruimte is over het algemeen adequaat, maar schiet op een aantal punten tekort. De gemeente heeft nog geen adequate inspectie ontwikkeld om de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen te bepalen. Daarnaast baseert de gemeente het onderhoud aan openbare verlichting op meldingen van burgers in plaats van op resultaten van de kwaliteitsinspectie. Hierdoor heeft de gemeente onvoldoende zicht op de vervangings- en onderhoudsbehoefte. 4 De waardering van burgers voor het onderhoud aan groen, verharding en openbare verlichting voldoet over het algemeen aan de streefwaarden van de gemeente.
Toch bestaat er een aanzienlijke discrepantie tussen de feitelijke kwaliteit van de openbare ruimte, die over het algemeen als hoog is beoordeeld, en de door de burgers ervaren kwaliteit, die hooguit als voldoende is beoordeeld. Dit komt deels doordat de gemeente minder goed scoort op onderhoudsmaatregelen die burgers juist belangrijk vinden, zoals het verwijderen van onkruid. Daarnaast verschillen de voorkeuren van burgers voor de uitstraling van het groen, de wegen en de openbare verlichting klaarblijkelijk van wat er wordt verstaan onder een goede technische staat van de objecten van deze disciplines. 5 De financiële middelen voor het onderhoud van groen, verharding en openbare verlichting zijn toereikend gebleken om de beoogde kwaliteitsniveaus te behalen. Aan het onderhoud van openbare verlichting is fors minder besteed. Ook ten aanzien van vervangingsprojecten zijn de middelen toereikend; tussen 2016 en 2019 is er zelfs aanzienlijk minder besteed aan deze projecten dan begroot. Deze onderbesteding heeft klaarblijkelijk vooralsnog geen negatieve invloed op de kwaliteit. Oorzaken van de onderbesteding zijn onder meer het gebruik van energiezuinige lampen en het doorlopende uitstel van vervangingsprojecten.
1 Het gaat om de toetsonderdelen ‘scheurvorming’ op het asfalt en ‘dwarsonvlakheid’ op elementenverharding zoals tegels en klinkers. Zie ook bijlage 7 van de nota van bevindingen voor voorbeelden hiervan.
13
openbaar goed
6 Een andere belangrijke oorzaak voor de onderbesteding is dat de begrotingen voor de uit te voeren vervangingen voor de disciplines groen, verharding en openbare verlichting van onvoldoende kwaliteit zijn. Begrote bedragen zijn telkenmale te hoog en de gemeente slaagt er structureel niet in om, ondanks jaarlijkse omvangrijke begrotingswijzigingen, aan het eind van het jaar de begrote en werkelijk aangevraagde kredieten op elkaar aan te laten sluiten. Dit komt deels doordat de gemeente geen zicht heeft op de feitelijke vervangingstermijnen. 7 De gemeente heeft maar beperkt zicht op de langetermijn financiële prognoses voor het beheer van de openbare ruimte. De focus van de gemeente is vooral gericht op de vijfjarige planperiode van het IBOR. De gemeente heeft wel zicht op de financiële gevolgen van het uitstellen van vervangingsprojecten, maar omdat ze de feitelijke vervangingstermijnen van groen, verharding en openbare verlichting niet kent, lukt het de gemeente niet goed om realistische financiële prognoses voor de lange termijn op te stellen. Dit kan op den duur gevolgen hebben voor de toereikendheid van de financiële middelen en het behalen van de kwaliteitsniveaus. Bovendien is het college niet in staat de gemeenteraad adequaat te informeren over de financiën van het beheer van de openbare ruimte.
8 De informatievoorziening aan de gemeenteraad over het beheer van groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting heeft in de periode 20162020 tekortgeschoten. Het IBOR en diverse beleidsnotities zijn niet door de gemeenteraad vastgesteld en niet structureel met de gemeenteraad gedeeld, waardoor de betrokkenheid van de raad bij de uitvoering beperkt is. Tevens wordt de raad onvoldoende geïnformeerd over de voortgang van IBOR-projecten en over de onderhoudskosten en investeringen. Dit belemmert een goed politiekbestuurlijk debat over het beleid en beheer ten aanzien van de openbare ruimte.
toelichting hoofdconclusies 1 De kwaliteit van de groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting voldoet grotendeels aan de door de gemeente gestelde kwaliteitsambities ‘sober’ en ‘basis’. Een aanzienlijk deel heeft zelfs een hogere kwaliteit dan beoogd. • De gemeente heeft voor groen, verharding en openbare verlichting per type gebied kwaliteitsambities opgesteld. Voor groen geldt in woongebieden en het centrum kwaliteitsambitie basis (B) en in de overige gebieden sober (C). Voor verharding geldt in woongebieden kwaliteitsambitie basis en in de overige gebieden sober. Voor openbare verlichting geldt in alle gebieden de kwaliteitsambitie sober. • De rekenkamer heeft de feitelijke kwaliteit van het groen, de verharding en openbare verlichting onderzocht aan de hand van uitkomsten van gemeentelijke inspecties en door middel van een eigen externe schouw. In de externe schouw zijn zowel metingen gedaan gericht op de onderhoudsbehoefte als op de vervangingsbehoefte. • De resultaten zijn vergeleken met een verwachtingsmodel, waarbij er onder andere van wordt uitgegaan dat 10% van de resultaten als onvoldoende mag worden beoordeeld. groen • Uit de resultaten van de gemeentelijke schouw blijkt dat een groot deel van de geïnspecteerde objecten voldoet aan de kwaliteitsniveaus B en C, waarbij een deel zelfs voldoet aan niveau A.
14
openbaar goed
• Ook uit de externe schouw van de rekenkamer blijkt dat een groot deel van de groenobjecten voldoet aan het beoogde kwaliteitsniveau. - In gebieden waar niveau B geldt, voldoet 82% van de schouwresultaten gericht op onderhoud aan het kwaliteitsniveau; 60% voldoet zelfs aan niveau A. Van de schouwresultaten gericht op vervangingen, voldoet 70% aan niveau B. - In gebieden waar een C-niveau geldt, voldoen alle resultaten aan het kwaliteitsniveau. Ook hier geldt, met name voor onderhoud, dat een aanzienlijk deel van het groen in deze gebieden aan kwaliteitsniveau A voldoet. De kwaliteit van het groen in deze gebieden is dus fors hoger dan verwacht. verharding • Uit de gemeentelijke inspectieresultaten voor verharding blijkt dat bijna het gehele areaal voldoet aan het gestelde kwaliteitsniveau. Een zeer groot deel, 83,5%, voldoet zelfs aan kwaliteitsniveau A. • Uit de externe schouw komt een vergelijkbaar beeld naar voren. - 90% van de verharding in het centrumgebied, waar kwaliteitsniveau B geldt, voldoet aan de gestelde kwaliteit ten aanzien van onderhoud. Uit de resultaten blijkt dat zelfs 62% zelfs op kwaliteitsniveau A wordt beoordeeld. Ten aanzien van metingen gericht op vervanging voldoet 82% aan kwaliteitsniveau B en 68% aan kwaliteitsniveau A. - Vrijwel het volledige areaal aan wegen waar kwaliteitsniveau C geldt voldoet aan dit kwaliteitsniveau.
Met name uit de metingen gericht op onderhoud komt een zeer positief beeld naar voren. Slechts 1% van de resultaten voldoet niet en 60% van de resultaten voldoet zelfs aan het hoogste kwaliteitsniveau (A). De resultaten van de metingen gericht op vervanging zijn ook positief: alle resultaten voldoen aan het gestelde kwaliteitsniveau, waarbij 56% van de resultaten een hoge kwaliteit (niveau A) heeft. openbare verlichting • Uit de beeldkwaliteitsmeting van de gemeente blijkt dat vrijwel alle lichtmasten voldoen aan het gestelde kwaliteitsniveau C. 94% van de resultaten voldoet zelfs aan het hoogste kwaliteitsniveau (A). De lichtmasten zijn in zeer goede kwaliteit doordat de gemeente vanwege het toepassen van LED-verlichting (‘verledding’) de afgelopen jaren een groot aantal lichtmasten heeft vervangen. • Uit de externe schouw komt hetzelfde beeld. De geïnspecteerde lichtmasten en armaturen voldoen ruimschoots aan de kwaliteitsniveau C. Bijna driekwart van de resultaten die betrekking hebben op onderhoud voldoet zelfs aan kwaliteitsniveau A. Slechts 2% van de resultaten is onvoldoende beoordeeld. Uit de resultaten van de metingen gericht op vervanging blijkt ook dat 99% voldoet aan niveau C, waarvan 81% aan een hoger niveau (B of A) voldoet. 2 Echter, op bepaalde kenmerken voldoet het groen en de verharding niet aan de gestelde kwaliteit.
Er bestaat onder meer een meerjarige onderhoudsachterstand in het verwijderen van onkruid en een achterstand in het vervangen van sierheesters. Ook ten aanzien van verharding is er op bepaalde toetsonderdelen een vervangingsachterstand gebleken. Het te laat verhelpen van deze achterstanden kan leiden tot hoge kosten en onveilige situaties. • Uit de gemeente schouwresultaten van groenvoorzieningen blijkt in de jaren 2017, 2018 en 2019 een achterstand in het verwijderen van onkruid. Ongeveer 15% van de schouwresultaten voldoet in deze jaren niet aan het kwaliteitsniveau. Ook ten aanzien van gras is een onderhoudsachterstand, maar deze is beperkter.
15
openbaar goed
• Ook uit de externe schouw van de rekenkamer blijkt een achterstand ten aanzien van het groen. In gebieden waar kwaliteitsniveau B geldt, is maar liefst 30% van de resultaten met betrekking tot vervanging als onvoldoende beoordeeld. Dit is fors hoger dan de gestelde marge van 10%. Deze vervangingsachterstand heeft vooral betrekking op sierheesters en in mindere mate op bomen. • Met betrekking tot verharding is uit de resultaten van de externe schouw een vervangingsachterstand gebleken in het centrumgebied, waar niveau B geldt. 18% voldoet niet aan het gestelde kwaliteitsniveau. Deze achterstand heeft betrekking op scheurvorming op asfalt en op dwarsonvlakheid, ook wel spoorvorming genoemd, op elementenverharding (zoals tegels en klinkers). • Het niet op tijd plegen van onderhoud en vervangingen heeft uiteenlopende consequenties. Ten aanzien van groenvoorzieningen leidt dit tot hogere kosten voor de gemeente en heeft dit een negatieve invloed op de uitstraling van de openbare ruimte. Voor verharding geldt dat achterstanden, bij bijvoorbeeld scheurvorming in wegen, in eerste instantie leiden tot minder rijcomfort voor weggebruikers maar daarnaast ook kunnen leiden tot onveilige situaties en zelfs ongelukken op de weg. 3 De monitoring van de kwaliteit van de buitenruimte is over het algemeen adequaat, maar schiet op een aantal punten tekort.
De gemeente heeft nog geen adequate inspectie ontwikkeld om de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen te bepalen. Daarnaast baseert de gemeente het onderhoud aan openbare verlichting op meldingen van burgers in plaats van op resultaten van de kwaliteitsinspectie. Hierdoor heeft de gemeente onvoldoende zicht op de vervangings- en onderhoudsbehoefte. • Het onderhoud aan groenvoorzieningen wordt adequaat gemonitord. Middels een periodieke schouw controleert de gemeente of het groen conform het prestatiebestek door de aannemer is onderhouden. Deze gegevens zijn op een adequate manier vastgelegd en te raadplegen. • De gemeente beschikt echter niet over een adequate inspectiesystematiek om de vervangingsbehoefte te bepalen, zoals een periodieke technische inspectie van de groenvoorzieningen. Vervangingen vinden plaats op basis van waarnemingen van ambtenaren en aannemers. • Door middel van periodieke inspecties houdt de gemeente adequaat toezicht op de kwaliteit van verharding, met name door een tweejaarlijkse integrale inspectie. Deze gegevens worden op een adequate manier vastgelegd, maar als de gemeente afwijkt van de voorgenomen onderhoudsmaatregelen naar aanleiding van de inspectieresultaten, worden deze overwegingen niet geregistreerd.
• De gemeente heeft de monitoring van de beeldkwaliteit van openbare verlichting uitbesteed aan een aannemer, maar gebruikt de resultaten niet voor het bepalen van de onderhoudsbehoefte. De meldingen voor burgers zijn leidend voor het plegen van het onderhoud. De gemeente heeft hierdoor onvoldoende zicht op de kwaliteit. Deze gegevens worden ook niet structureel vastgelegd, waardoor analyse niet mogelijk is. • Voor het bepalen van de vervangingsbehoefte hanteert de gemeente wel een adequate manier van monitoring, namelijk een inspectie net voordat de technische levensduur wordt bereikt. • Daarnaast vindt voor alle drie de disciplines ook onderhoud plaats naar aanleiding van meldingen van burgers. Deze meldingen worden integraal vastgelegd en zijn te raadplegen.
16
openbaar goed
4 De waardering van burgers voor het onderhoud aan groen, verharding en openbare verlichting voldoet over het algemeen aan de streefwaarden van de gemeente. Toch bestaat er een aanzienlijke discrepantie tussen de feitelijke kwaliteit van de openbare ruimte, die over het algemeen als hoog is beoordeeld, en de door de burgers ervaren kwaliteit, die hooguit als voldoende is beoordeeld. Dit komt deels doordat de gemeente minder goed scoort op onderhoudsmaatregelen die bewoners juist belangrijk vinden, zoals het verwijderen van onkruid. Daarnaast verschillen de voorkeuren van burgers voor de uitstraling van het groen, de wegen en de openbare verlichting klaarblijkelijk van wat er wordt verstaan onder een goede technische staat van de objecten van deze disciplines. • Eens in de twee jaar houdt de gemeente een bewonersenquête onder haar inwoners. Hierin bevraagt de gemeente hen onder andere over hun mening over het onderhoud van groen, verharding en openbare verlichting. • Inwoners zijn gematigd positief over het onderhoud van het groen. Ze geven het onderhoud van het groen in 2019 een 6,5, waarmee de gemeentelijke streefwaarde wordt gehaald. Inwoners zijn wel zeer tevreden over de hoeveelheid en inrichting van het groen in de gemeente. • Gevraagd naar welke onderhoudswerkzaamheden volgens hen aandacht verdienen, geven zij aan vooral het verwijderen van onkruid belangrijk te vinden.
Dit is echter juist een onderdeel van het groen waarop de gemeente minder goed scoort (zie conclusie 2). • Inwoners beoordelen het onderhoud van verharding in 2019 met een 6,1. De gemeente voldoet hiermee aan de door haar gestelde streefwaarde. • Inwoners beoordelen het onderhoud van de straatverlichting in 2019 met 6,8. Of dit voor de gemeente voldoende is, is niet vast te stellen, omdat de gemeente geen streefwaarde heeft gesteld voor dit onderdeel. • Gezien de overwegend goede kwaliteit van de buitenruimte op basis van de inspectie- en schouwresultaten (zie conclusie 1) zijn deze beoordelingen lager dan zou mogen worden verwacht. • De rekenkamer constateert dat wat burgers verstaan onder een goede kwaliteit en uitstraling van groen, de wegen en openbare verlichting klaarblijkelijk afwijkt van wat er op basis van de CROW beeldmeetlatten wordt verstaan onder een goede kwaliteit van deze drie disciplines. 5 De financiële middelen voor het onderhoud van groen, verharding en openbare verlichting zijn toereikend gebleken om de beoogde kwaliteitsniveaus te behalen. Aan het onderhoud van openbare verlichting is fors minder besteed. Ook ten aanzien van vervangingsprojecten zijn de middelen toereikend; tussen 2016 en 2019 is er zelfs aanzienlijk minder besteed aan deze projecten dan begroot. Deze onderbesteding heeft klaarblijkelijk vooralsnog geen negatieve invloed op de kwaliteit.
Oorzaken van de onderbesteding zijn onder meer het gebruik van energiezuinige lampen en het doorlopende uitstel van vervangingsprojecten. onderhoud • Het totaal aan financiële middelen voor het onderhoud aan groen, verharding en openbare verlichting is per saldo toereikend gebleken: - De gerealiseerde kosten van onderhoud aan groen zijn in 2016 en 2017 nagenoeg gelijk aan de begrote kosten. In 2018 en 2019 is echter respectievelijk 7,5% en 16% meer uitgegeven dan begroot. Per saldo is er 5,2% meer uitgegeven van begroot. - Ten aanzien van onderhoud aan verharding is in 2016 minder uitgegeven dan begroot (12%), in 2017 en 2018 meer (10% en 4%) en in 2019 opnieuw minder (7%). Per saldo is er 0,9% minder uitgegeven dan begroot.
17
openbaar goed
- De gemeente heeft voor onderhoud aan openbare verlichting in 2016 30%, in 2017 23%, in 2018 5% en in 2019 10% minder besteed dan begroot. Per saldo is er 18% minder aan onderhoudskosten uitgegeven dan begroot. Volgens de gemeente komt dit door ‘verledding’, het gebruik van energiezuinige lampen, waardoor er minder onderhoud nodig is dan voorheen. vervangingen • Er is in de periode 2016-2019 aanzienlijk minder uitgegeven aan vervangingen dan begroot. Een aanzienlijk deel van de kredieten is niet benut, doordat veel vervangingsprojecten zijn uitgesteld. - De gemeente begroot jaarlijks kredieten ter uitvoering van vervangingsprojecten voor de vigerende planperiode (2016-2020) en ter uitvoering van projecten die nog vanuit de vorige planperiode gepland stonden, maar nog niet zijn uitgevoerd. - Ten aanzien van vervangingsprojecten voor groen is in 2017 63%, in 2018 35% en in 2019 21% van de begrote kredieten niet benut. Per saldo (in 2017-2019) is 34% minder aan vervangingen uitgegeven dan begroot. - Voor verharding is in 2016 ruim de helft (55%) minder benut, maar in 2017 bijna een kwart meer (24%) dan begroot. In 2018 en 2019 is echter opnieuw minder krediet aangevraagd dan begroot, respectievelijk 11% en 30%. Per saldo (2016-2019) is 28% minder aan vervangingen uitgegeven dan begroot. - Voor vervanging van verlichting is in alle jaren minder krediet benut dan begroot.
In 2016 is 57% van het begrote kredieten niet benut, in 2017 is dit 31%, in 2018 22% en in 2019 31%. Per saldo is 35% minder uitgegeven aan vervangen dan begroot. 6 Een andere belangrijke oorzaak voor de onderbesteding is dat de begrotingen voor de uit te voeren vervangingen voor de disciplines groen, verharding en openbare verlichting van onvoldoende kwaliteit zijn. Begrote bedragen zijn telkenmale te hoog en de gemeente slaagt er structureel niet in om, ondanks jaarlijkse omvangrijke begrotingswijzigingen, aan het eind van het jaar de begrote en werkelijk aangevraagde kredieten op elkaar aan te laten sluiten. Dit komt deels doordat de gemeente geen zicht heeft op de feitelijke vervangingstermijnen. • In de meerjarenbegroting in de beheerplannen zijn prognoses opgenomen van de beschikbare en benodigde financiële middelen voor onderhoud en kredieten voor het uitvoeren van projecten. • Per jaarschijf wordt de primaire begroting vastgesteld door de raad. De primaire begroting voor het onderhoud sluit voldoende aan op de meerjarenbegroting in het beheerplan. Voor vervangingsprojecten wijken de begrote kredieten in de primaire begroting echter fors af van die in het beheerplan. • Na vaststelling van de primaire begroting vinden er jaarlijks relatief forse begrotingswijzingen plaats.
Dit geldt zowel voor de begrote middelen voor onderhoud als voor de kredieten voor vervangingsprojecten. De definitieve begroting die door de raad wordt vastgesteld wijkt dan ook fors af van de primaire begroting. • Ondanks deze omvangrijke begrotingswijzigingen is er, zoals uit de vorige conclusie (conclusie 5) blijkt, jaarlijks aanzienlijk minder krediet aangevraagd dan begroot. • Dit komt deels doordat de gemeente niet monitort wat de werkelijke vervangingstermijnen zijn en daardoor niet weet na hoeveel jaar objecten binnen groen, verharding en openbare verlichting vervangen worden in de praktijk. Hierdoor kan de gemeente geen adequate inschatting maken hoeveel krediet er benodigd is per jaar.
18
openbaar goed
• Ten aanzien van onderhoud sluiten de begrote en werkelijke kosten per jaarschijf ook onvoldoende op elkaar aan, al zijn daar de verschillen wat minder groot. 7 De gemeente heeft maar beperkt zicht op de langetermijn financiële prognoses voor het beheer van de openbare ruimte. De focus van de gemeente is vooral gericht op de vijfjarige planperiode van het IBOR. De gemeente heeft wel zicht op de financiële gevolgen van het uitstellen van vervangingsprojecten, maar omdat ze de feitelijke vervangingstermijnen van groen, verharding en openbare verlichting niet kent, lukt het de gemeente niet goed om realistische financiële prognoses voor de lange termijn op te stellen. Dit kan op ten duur gevolgen hebben voor de toereikendheid van de financiële middelen en het behalen van de kwaliteitsniveaus. Bovendien is het college niet in staat de gemeenteraad adequaat te informeren over de financiën van het beheer van de openbare ruimte. • De beheerplannen van de disciplines ruimte hebben een planperiode van vijf jaar. Bij het maken van financiële prognoses focust de gemeente zich vooral op deze planperiode.
• De gemeente heeft in deze beheerplannen weliswaar een langetermijn doorkijk opgenomen tot 2060, maar de rekenkamer acht deze niet realistisch omdat de gemeente hierbij uitgaat van exact gelijkblijvende kapitaal- en reguliere lasten en van gelijkblijvende beschikbare middelen gedurende deze periode. • Wel heeft de gemeente zicht op de financiële gevolgen van het uitstellen van de vervangingsprojecten. Doordat veel projecten zijn uitgesteld, zullen er in de toekomst meer kredieten nodig zijn, waardoor de kapitaallasten op de langere termijn zullen stijgen. De gemeente heeft dit in beeld. • De gemeente houdt niet bij om de hoeveel jaar objecten in de openbare ruimte daadwerkelijk worden vervangen, waardoor zij geen zicht heeft op de feitelijke vervangingstermijnen van het groen, verharding en de openbare verlichting. • Hierdoor beschikt de gemeente niet over adequate informatie om realistische langetermijnprognoses te maken. • Door de stijging van de kapitaallasten loopt de gemeente het risico dat er minder budget overblijft voor het onderhoud. Dit risico wordt ook door de gemeente in de Najaarsnota 2019 onderschreven. Als er onvoldoende middelen beschikbaar zijn voor het plegen van onderhoud kan dit op ten duur ook gevolgen hebben voor het behalen van de kwaliteitsniveaus.
• Het gebrek aan zicht heeft tot gevolg dat het college niet in staat is de gemeenteraad adequaat te informeren over de benodigde financiële middelen en ontwikkelingen ten aanzien van het beheer van de openbare ruimte op de langere termijn. 8 De informatievoorziening aan de gemeenteraad over het beheer van groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting heeft in de periode 2016-2020 tekortgeschoten. Het IBOR en diverse beleidsnotities zijn niet door de gemeenteraad vastgesteld en niet structureel met de gemeenteraad gedeeld, waardoor de betrokkenheid van de raad bij de uitvoering beperkt is. Tevens wordt de raad onvoldoende geïnformeerd over de voortgang van IBOR-projecten en over de onderhoudskosten en investeringen. Dit belemmert een goed politiek-bestuurlijk debat over het beleid en beheer ten aanzien van de openbare ruimte. • De kadernotities van verharding en openbare verlichting zijn niet door de raad vastgesteld. De rekenkamer acht dit echter wel noodzakelijk, aangezien deze notities het beleid en strategische uitgangspunten bevatten ten aanzien van het beheer van deze disciplines. De Groenvisie en overkoepelende beleidskaders voor de openbare ruimte zijn wel door de raad vastgesteld, maar een aantal daarvan is relatief oud en daardoor op sommige punten niet langer actueel.
19
openbaar goed
• Het vigerende IBOR en de beheerplannen zijn niet door de raad vastgesteld. Hoewel dit niet verplicht is, acht de rekenkamer dit gezien de kaderstellende rol van de raad wel van belang. Het IBOR bevat namelijk kaders ten aanzien van het beheer van de openbare ruimte voor de komende vijf jaar. Ook worden de beheerplannen niet structureel met de gemeenteraad gedeeld. • Dit houdt in dat er voor verharding en openbare verlichting zowel geen beleids- als beheerplan door de raad is vastgesteld, waardoor de gemeente onvoldoende haar kaderstellende rol heeft kunnen invullen. • Het college biedt de raad bovendien onvoldoende inzicht in de voortgang van IBORprojecten. Er wordt niet structureel gerapporteerd over de voortgang en de besteding per project, bijvoorbeeld aan de hand van een voortgangsrapportage. • Het college informeert de raad wel op hoofdlijnen over de omvang van de investeringskredieten per discipline en over de dotaties en onttrekkingen aan de subreserves Groen, Verharding en Openbare Verlichting. Er wordt echter geen koppeling gemaakt naar specifieke projecten waardoor de informatievoorziening op dit punt onvoldoende navolgbaar is. • Met ingang van de vernieuwde BBV in 2017 worden lasten en baten op taakveldniveau weergegeven in plaats van op productniveau. Hierdoor wordt niet langer per discipline de kosten en baten uiteengezet.
Enkel financiële mutaties worden per discipline weergegeven, maar deze worden niet of nauwelijks toegelicht en zijn daardoor onvoldoende navolgbaar voor de gemeenteraad.
aanbevelingen Gezien de conclusies uit het onderzoek doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: kwaliteit Hoewel een groot deel van de drie disciplines voldoet aan de gestelde kwaliteit, bestaat er op een aantal onderdelen met betrekking tot groen en verharding een achterstand. 1 Zorg dat de gesignaleerde onderhouds- en vervangingsachterstanden worden weggewerkt, in het bijzonder ten aanzien van het verwijderen van onkruid. 2 Breng de kwaliteitsbeleving door bewoners meer in lijn met de overwegend goede technische kwaliteit van de drie disciplines. Betrek bewoners bij de vormgeving van het beheer, bijvoorbeeld door samen te schouwen, en let bij het vormgeven van het beheer op onderdelen die voor burgers belangrijk zijn (zie ook aanbeveling 1). 3 Stel ook streefwaarden voor de kwaliteitsbeleving door burgers ten aanzien van openbare verlichting en overweeg om de gemeentelijke streefwaarden voor groen te verhogen, aangezien het kwaliteitsniveau in woon- en centrumgebieden is verhoogd naar kwaliteitsniveau A. 4 Zie er op toe dat de monitoring van de onderhouds- en vervangingsbehoefte adequaat en doelmatig wordt ingericht. a Ontwikkel een adequate periodieke inspectie voor het bepalen van de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen.
b Maak bij het bepalen van de onderhoudsbehoefte van de openbare verlichting gebruik van de inspectieresultaten van de kwaliteitsmetingen en stem hier het uit te voeren onderhoud op af.
20
openbaar goed
informatievoorziening In 2020 wordt het programma Buitenruimte vastgesteld, dat de bestaande beleidskaders en -visies zal vervangen. Op basis van dit programma zullen ook de nieuwe beheerplannen worden vastgesteld voor de periode 2021-2025. Ten aanzien van de informatievoorziening aan de gemeenteraad over deze nieuwe beleids- en beheerplannen doet de rekenkamer verder de volgende aanbevelingen: 5 Bied, om de kaderstellende rol van de gemeenteraad te versterken, het Programma Buitenruimte en het IBOR ter vaststelling aan de gemeenteraad aan. 6 Verwerk gevolgen van innovatieve toepassingen, zoals minder onderhoudskosten als gevolg van het inzetten van energiezuinige lampen, tijdig in de begroting zodat de gemeenteraad een accuraat beeld heeft van de te verwachte onderhoudskosten. 7 Bied de gemeenteraad, aanvullend op de documenten uit de P&C-cyclus, een jaarlijkse voortgangsrapportage aan waarin zij zowel inhoudelijk als financieel wordt geïnformeerd over de voortgang van projecten en andere relevante ontwikkelingen. 8 Geef de aanbevelingen uit dit rapport een plek in het programma Buitenruimte en in de nieuwe beheerplannen. Omdat de financiële effecten van de coronacrisis zich nog verder moeten uitkristalliseren, is het lastig om een gedegen inschatting te maken van de marktprijzen voor het uitbesteden van onderhouds- en vervangingswerkzaamheden.
Uit de kostenanalyse (zie paragraaf 5-6-1) van dit onderzoek blijkt dat het raadzaam is om een betere monitoring op te zetten met meer zicht op de middellange (5-10 jaar) en lange termijn (> 10 jaar). Om dit te realiseren en hiermee in ieder geval gedeeltelijk grip te krijgen op de financiële vooruitzichten, beveelt de rekenkamer het volgende aan: 9 Maak de feitelijke vervangingstermijnen van groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting inzichtelijk en gebruik deze voor het opstellen van financiële prognoses voor benodigde investeringen voor de openbare ruimte op de middellange en lange termijn.
21
openbaar goed
3
reactie en nawoord
reactie college van B en W Naar aanleiding van uw verzoek van 15 juni 2020 sturen wij u bijgaand onze reactie op de voorlopige conclusies en aanbevelingen van het onderzoek dat u heeft verricht naar het Integraal Beheer van de Openbare Ruimte in Capelle aan den IJssel. Wij spreken onze waardering uit voor het uitgevoerde onderzoek. De kennis en inzichten uit uw rapport leveren een goede bijdrage om ons beheer van de openbare ruimte te verbeteren. Onderstaand treft u onze reactie aan op uw hoofdconclusies en aanbevelingen. Reactie op de hoofdconclusies: 1. De kwaliteit van de groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting voldoet grotendeels aan de door de gemeente gestelde kwaliteitsambities ‘sober’ en ‘basis’. Een aanzienlijk deel heeft zelfs een hogere kwaliteit dan beoogd. reactie college Wij delen uw mening dat de kwaliteit van de groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting grotendeels ruim voldoet aan onze kwaliteitsambities ‘sober’ en ‘basis’. 2. Echter, op bepaalde kenmerken voldoet het groen en de verharding niet aan de gestelde kwaliteit. Er bestaat onder meer een meerjarige onderhoudsachterstand in het verwijderen van onkruid en een achterstand in het vervangen van sierheesters. Ook ten aanzien van verharding is er op bepaalde toetsonderdelen een vervangingsachterstand gebleken.
Het te laat verhelpen van deze achterstanden kan leiden tot hoge kosten en onveilige situaties. reactie college Naar onze mening is het beeld over de genoemde achterstanden genuanceerder dan geschetst. Uit uw rapportage is niet te herleiden in welke gebieden de vervangingsachterstand in het groen zich manifesteert. De in bijlagen 5 en 6 opgenomen overzichten bieden dit inzicht niet. Opgemerkt wordt dat een groot deel van de aanwezige groenvoorziening, waarvan wij weten dat deze vervangen moet worden, reeds onderdeel uitmaakt van geplande vervangingsprojecten. Vanwege een integrale benadering van de vervangingsopgaaf en de daarbij noodzakelijke fasering (zoals om woningen bereikbaar te houden) worden groenvoorzieningen in voorkomende gevallen langer in stand gehouden dan technisch wenselijk. Deze keuze is echter weloverwogen gemaakt om desinvesteringen te voorkomen. De vervangingsachterstand bij verharding manifesteert zich, volgens ons, voornamelijk rondom het centrum. Het centrumgebied wordt momenteel grootschalig aangepakt. Om het gebied bereikbaar en bruikbaar te houden wordt dit in fasen uitgevoerd. Binnen enkele jaren zal het centrumgebied volledig opgeknapt zijn en zijn
23
openbaar goed
de huidige achterstanden hier weggewerkt. De verharding wordt tot die tijd regelmatig geschouwd en indien nodig zullen tijdig herstelmaatregelen uitgevoerd worden. 3. De monitoring van de kwaliteit van de buitenruimte is in het algemeen adequaat, meer schiet op een aantal punten tekort. De gemeente heeft nog geen adequate inspectie ontwikkeld om de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen te bepalen. Daarnaast baseert de gemeente het onderhoud aan openbare verlichting op meldingen van burgers in plaats van resultaten van de kwaliteitsinspectie. Hierdoor heeft de gemeente onvoldoende inzicht op de vervangings- en onderhoudsbehoefte. reactie college Wij delen uw mening dat de gemeente onvoldoende inzicht op de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen respectievelijk op de vervangings- en onderhoudsbehoefte van de openbare verlichting heeft niet. Anders dan voor de inspectie van verhardingen en rioleringen is er nog geen algemeen toegepaste inspectiemethodiek ontwikkeld voor het bepalen van de technische kwaliteit van groenvoorzieningen. Wij zijn bezig met de ontwikkeling van een eigen systematiek, maar tot het gereedkomen hiervan inspecteren wij jaarlijks de groenvoorzieningen voor het bepalen van de inboetbehoefte. Daarnaast worden, voorafgaand aan het opstellen van een nieuw meerjarenvervangingsplan IBOR, de groenvoorzieningen geïnspecteerd op de technische kwaliteit.
Deze bevindingen vormen de basis voor het bepalen van de vervangingsbehoefte van de groenvoorzieningen. Deze vervangingsbehoefte wordt afgestemd met andere disciplines om tot een integrale aanpak te komen. Ook attenderen wij u erop dat 4wekelijks circa 10%, conform de CROW-beeldsystematiek, van het openbaar gebied wordt geschouwd in het kader van de uitvoering van het dagelijks onderhoud. Wanneer tijdens deze inspecties gebreken worden geconstateerd, wordt actie ondernemen dit te herstellen. Het onderhoud van de openbare verlichting is gebaseerd op de technische levensduren van lichtmasten, armaturen en lampen, en niet op de hierboven genoemde visuele kwaliteit inspecties. Lampen worden groepsgewijs voor het einde van de levensduur vervangen om overmatige klachten te voorkomen, armaturen worden aan het eind van de technische levensduur in integrale of singuliere projecten vervangen door duurzame LED armaturen, en lichtmasten worden aan het eind van de levensduur in integrale projecten vervangen of indien ze niet in projecten vallen statische en dynamisch op kwaliteit getest en indien nodig vervangen. 4. De waardering van burgers voor het onderhoud aan groen, verharding en openbare verlichting komt over het algemeen overeen met de streefwaarden van de gemeente.
Toch bestaat er een aanzienlijke discrepantie tussen de feitelijke kwaliteit van de openbare ruimte, die over het algemeen als hoog is beoordeeld. Dit komt deels doordat de gemeente minder goed scoort op onderhoudsmaatregelen die burgers juist belangrijk vinden, zoals het verwijderen van onkruid. Daarnaast verschillen de voorkeuren van burgers voor de uitstraling van groen, de wegen en de openbare verlichting klaarblijkelijk van wat er wordt verstaan onder een goede technische staat van de objecten van deze disciplines. reactie college Wij delen uw mening dat er een discrepantie is tussen de beleving door onze inwoners voor het onderhoud van de openbare ruimte en de feitelijke kwaliteit van die openbare ruimte op basis van de CROW-systematiek. Anderzijds komt het gemiddelde
24
openbaar goed
rapportcijfer (bewonersenquête) overeen met hetgeen bij het vastgestelde sobere tot basis onderhoudsniveau verwacht wordt. Hiermee kan gesteld worden dat de vastgestelde kwaliteit conform afspraak wordt behaald. Mede vanwege deze discrepantie zijn wij in gesprek met de bewoners en andere stakeholders om te komen tot een nieuw Programma Buitenruimte. Eén van de doelen is het bij elkaar brengen van de subjectieve beleving door onze inwoners en de objectieve beoordeling op basis van vastgestelde normen. 5. De financiële middelen voor het onderhoud van groen, verharding en openbare verlichting zijn toereikend gebleken om de beoogde kwaliteitsniveaus te behalen. Aan het onderhoud van openbare verlichting is fors minder besteed. Ook ten aanzien van vervangingsprojecten zijn de middelen toereikend; tussen 2016 en 2019 is er zelfs aanzienlijk minder besteed aan vervangingsprojecten dan begroot. Deze onderbesteding heeft klaarblijkelijk vooralsnog geen negatieve invloed op de kwaliteit. Oorzaken van de onderbesteding zijn onder meer het gebruik van energiezuinige lampen en het doorlopende uitstel van vervangingsprojecten. reactie college Wij delen uw conclusie dat er in de afgelopen periode minder is besteed dan begroot. Dit heeft voornamelijk te maken met vertraging van de feitelijke uitvoering van de voorgenomen projecten.
De belangrijkste oorzaken van de vertraging zijn: • uitlopen van werkzaamheden door de Nuts bedrijven, • door het aantrekken van de arbeidsmarkt is het lastig om onze projecten volledig te bemensen, • verkeersdruk binnen de woonwijken mag niet te hoog oplopen, • parkeersituatie geeft beperkingen in de mogelijkheden om in diverse straten tegelijkertijd te gaan werken, (door het afsluiten van teveel parkeerplaatsen ontstaat er elders een te groot parkeerprobleem), • bij werkzaamheden moet te allen tijde de doorgaande wegen worden ontzien dan wel levert dit beperkingen op bij andere werkzaamheden (niet tegelijker tijd), • projecten hebben een langere doorlooptijd dan ze financieel zijn verwerkt (1 jaar voorbereiding inclusief de bewonersparticipatie en 2 jaar uitvoering), • centrumring heeft hoge prioriteit en vraagt hierdoor extra capaciteit en inzet. 6. Een andere belangrijke oorzaak voor de onderbesteding is dat de begrotingen voor de uit te voeren vervangingen voor de disciplines groen, verhardingen en openbare verlichting van onvoldoende kwaliteit zijn. Begrote bedragen zijn telkenmale te hoog en de gemeente slaagt er structureel niet in om, ondanks jaarlijkse omvangrijke begrotingswijzigingen, aan het eind van het jaar de begrote en werkelijk aangevraagde kredieten op elkaar aan te laten sluiten.
Dit komt deels doordat de gemeente geen zicht heeft op de feitelijke vervangingstermijnen. reactie college Wij herkennen ons niet in uw conclusie dat de begrotingen van onvoldoende kwaliteit zijn. Uw conclusies zijn hierin gebaseerd op onterechte aannames. Bij het aanbieden van de beheerplannen zijn de financiën voor de projecten gepresenteerd als ‘1 project = 1 jaar’ of wel dat een project in 1 jaar wordt voorbereid én uitgevoerd. In werkelijkheid duurt een project gemiddeld 3 jaar van start voorbereiding tot overdracht (terug) aan de beheerders. De financiën worden ook op die manier verwerkt in de begroting. Daardoor kunnen de financiën in de beheerplannen niet zonder meer vergeleken worden met de uitgaven per jaar.
25
openbaar goed
Dit vraagt daarom om een verdiepende analyse waarbij rekening gehouden moet worden met onder andere weersomstandigheden en de begrippen technisch en financieel gereed. 7. De gemeente heeft maar beperkt zicht op de langetermijn financiële prognoses voor het beheer van de openbare ruimte. De focus van de gemeente is vooral gericht op de vijfjarige planperiode van het IBOR. De gemeente heeft wel zicht op de financiële gevolgen van het uitstellen van vervangingsprojecten, maar omdat ze de feitelijke vervangingstermijnen van groen, verharding en openbare verlichting niet kent, lukt het de gemeente niet goed om realistische financiële prognoses voor de lange termijn op te stellen. Dit kan op den duur gevolgen hebben voor de toereikendheid van de financiële middelen en het behalen van de kwaliteitsniveaus. Bovendien is het college niet in staat de gemeenteraad adequaat te informeren over de financiën van het beheer van de openbare ruimte. reactie college Naar onze mening is het beeld over de genoemde achterstanden genuanceerder dan geschetst. • De afschrijftermijnen zijn bepaald op basis van beschikbare kennis, metingen, zettingssnelheden en techniek. Op basis van deze gegevens prognosticeren wij onderhoud en vervangingen tot 60 jaar. Daarmee hebben wij een goed zicht op de feitelijke vervangingstermijnen en bijbehorende financiën.
• Ook krijgt de raad inzicht in de voortgang van de IBOR-projecten, zoals bijvoorbeeld in de besloten commissie Stadsontwikkeling en -Beheer op 1 juli 2019 met het MPSB 2019. 8. De informatievoorziening aan de gemeenteraad over het beheer van groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting is in de periode 2016-2020 tekortgeschoten. Het IBOR en diverse beleidsnotities zijn niet door de gemeenteraad vastgesteld en niet structureel met de gemeenteraad gedeeld, waardoor de betrokkenheid van de raad bij de uitvoering beperkt is. Tevens wordt de raad onvoldoende geïnformeerd over de voortgang van IBOR-projecten en over de onderhoudskosten en investeringen. Dit belemmert een goed politiek-bestuurlijk debat over het beleid en beheer ten aanzien van de openbare ruimte. reactie college Naar onze mening is het beeld over het informeren van de gemeenteraad genuanceerder dan geschetst. De in het rapport genoemde kadernotities zijn strategisch beleid en door de raad vastgesteld, namelijk in december 2010. De beheerplannen en het IBOR zijn tactisch beleid en uitwerkingen van het vastgestelde strategische beleid. De uitvoering hiervan is, door de gemeenteraad, gemandateerd aan het college. De gemeenteraad heeft na het aantreden (in 2018) een informatiepakket van de afdeling Stadsbeheer ontvangen.
Dit pakket bestond onder andere uit een uiteenzetting van de werkwijze van de afdeling, diverse kadernotities, het IBOR-projectenboek (2016-2020) en de bijbehorende beheerplannen. Daarnaast is tijdens een rondgang van de gemeenteraad door de gemeente een IBOR-project bezocht. De afdeling Stadsbeheer rapporteert de voortgang van de projecten aan de wethouder en meldt bijzonderheden in de normale P&C-cyclus. De bewoners van gebieden waar een IBOR-project speelt, worden middels informatiebrieven geïnformeerd over de voortgang van het betreffende project. Deze informatie wordt tevens geplaatst op de webpagina van het project (Capellebouwtaandestad.nl). De gemeenteraad is van deze site op de hoogte.
26
openbaar goed
Ook krijgt de raad inzicht in de voortgang van de IBOR-projecten, zoals bijvoorbeeld in de besloten commissie Stadsontwikkeling en -Beheer op 1 juli 2019 met het MPSB 2019. Naar aanleiding van deze conclusie heeft de afdeling Stadsbeheer besloten om in de toekomst voor een nieuwe geïnstalleerde raad, naast het informatiepakket, een presentatie over het beheer van de openbare ruimte, het IBOR en dergelijke te houden. Reactie op de aanbevelingen: 1. Zorg dat de gesignaleerde onderhouds- en vervangingsachterstanden worden weggewerkt, in het bijzonder ten aanzien van het verwijderen van onkruid. reactie college Wij nemen uw aanbeveling over. De geconstateerde onderhoudsachterstanden in het verwijderen van onkruiden zijn reeds besproken met de aannemers van diverse raamovereenkomsten (prestatiebestek). De vervangingsachterstanden zullen verder opgepakt worden in projecten, onder andere met de herinrichting van het centrumgebied en de IBOR-projecten. Hierbij wordt in de planning rekening gehouden met de bereikbaarheid en de verkeersafwikkeling in de betreffende buurt/wijk. 2. Breng de kwaliteitsbeleving door bewoners meer in lijn met de overwegend goede technische kwaliteit van de drie disciplines. Betrek bewoners bij de vormgeving van het beheer, bijvoorbeeld door samen te schouwen, en let bij het vormgeven van het beheer op de onderdelen die voor burgers belangrijk zijn.
reactie college Aan de aanbeveling om de bewoners meer te betrekken bij de vormgeving van het beheer, wordt reeds invulling gegeven. In het verleden is een tijd gezamenlijk met bewoners geschouwd, maar helaas door het beperkte aantal bewoners is dit na enige tijd, in overleg met de betreffende bewoners, gestopt. Bij een aantal recente projecten (IBOR en vanuit Stadsontwikkeling) zijn bewoners gevraagd om mee te denken met de inrichting. Of zijn ontwerpen aan bewoners voorgelegd, waaruit zij konden kiezen. Binnen het lopende traject voor het nieuw op te stellen programma Buitenruimte worden de bewoners actief gevraagd om aan te geven wat zij belangrijk vinden voor het beheer van de openbare ruimte. De uitkomsten daarvan zullen (mede) bepalend zijn voor de nieuwe beheerplannen. 3. Stel ook streefwaarden voor de kwaliteitsbeleving door burgers ten aanzien van openbare verlichting en overweeg om de gemeentelijke streefwaarden voor groen te verhogen, aangezien het kwaliteitsniveau in woon- en centrumgebieden is verhoogd naar kwaliteitsniveau A. reactie college Wij nemen uw aanbeveling over en zullen, in aansluiting op het opstellen van het Programma Buitenruimte, de streefwaarden voor de beleving van de openbare ruimte opnieuw bepalen. 4. Zie er op toe dat de monitoring van de onderhouds- en vervangingsbehoefte adequaat en doelmatig wordt ingericht.
27
openbaar goed
a Ontwikkel een adequate periodieke inspectie voor het bepalen van de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen. b Maak bij het bepalen van de onderhoudsbehoefte van de openbare verlichting gebruik van inspectieresultaten van de kwaliteitsmetingen en stem hier het uit te voeren onderhoud op af. reactie college Wij nemen uw aanbeveling voor wat betreft het bepalen van de onderhoudsbehoefte van de openbare verlichting over. Met betrekking tot het bepalen van de vervangingsbehoefte van groenvoorzieningen zal een adequate inspectiemethodiek ontwikkeld worden. 5. Bied, om de kaderstellende rol van de gemeenteraad te verstreken, het programma Buitenruimte en het IBOR ter vaststelling aan de gemeenteraad aan. reactie college Het programma Buitenruimte zal als kaderstellend document ter vaststelling aan de gemeenteraad worden verstrekt. De nieuwe beheerplannen en het nieuwe IBOR zijn tactisch beleid en uitwerkingen van het nieuwe strategische beleid, zoals zal worden vastgelegd in het Programma Buitenruimte. Zoals bij conclusie 8 is aangegeven is uitvoering hiervan, door de gemeenteraad, gemandateerd aan het college. Daarom zullen de beheerplannen en het IBOR ter informatie aan de raad worden aangeboden. 6.
Verwerk gevolgen van innovatieve toepassingen, zoals minder onderhoudskosten als gevolg van het inzetten van energiezuinige lampen, tijdig in de begroting zodat de gemeenteraad een accuraat beeld heeft van de te verwachte onderhoudskosten. reactie college Wij nemen uw hierboven aangegeven aanbeveling over. 7. Bied de gemeenteraad, aanvullend op de documenten uit de P&C-cyclus, een jaarlijkse voortgangsrapportage aan waarin zij zowel inhoudelijk als financieel wordt geïnformeerd over de voortgang van projecten en andere relevante ontwikkelingen. reactie college Aan de aanbeveling om de raad beter te informeren, is reeds, middels het MPSB, invulling gegeven. Het college heeft in de besloten commissie Stadsontwikkeling en Beheer op 1 juli 2019 met het MPSB 2019 de raad geïnformeerd over de voortgang van de IBOR-projecten. Het college zal dit in de toekomst terugkerend, in principe eenmaal per jaar, doen. 8. Geef de aanbevelingen uit dit rapport een plek in het programma Buitenruimte en in de nieuwe beheerplannen. reactie college Wij nemen uw aanbeveling over. 9. Maak de feitelijke vervangingstermijnen van groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting inzichtelijk en gebruik deze voor het opstellen van financiële prognoses voor benodigde investeringen voor de openbare ruimte op de middellange en lange termijn. reactie college
28
openbaar goed
Deze aanbeveling zal door ons worden overgenomen bij het opstellen van het Programma Buitenruimte. Ten slotte Wij danken u voor uw constructief rapport. Wij betrekken uw bevindingen bij het op te stellen Programma Buitenruimte en de beheerplannen. Wij horen graag nog of onze reactie aansluit op uw verwachtingen en zien uit naar uw definitieve rapportage.
nawoord De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie, waarin het zoals verzocht, heeft gereageerd op alle conclusies en aanbevelingen. Uit de reactie van het college blijkt dat het college een deel van de conclusies niet onderschrijft, maar wel alle aanbevelingen goeddeels overneemt. hoofdconclusies Het college onderschrijft drie van de acht conclusies. Drie conclusies worden gedeeltelijk door het college overgenomen en twee conclusies worden niet onderschreven. De rekenkamer heeft nog enkele opmerkingen bij de reactie van het college. In de reactie op conclusie 2 geeft het college aan dat uit het rapport niet te herleiden is in welk gebied de vervangingsachterstanden van groen zich manifesteert. In haar rapport geeft de rekenkamer aan dat deze achterstand voorkomt in zowel het centrum als woongebieden. In conclusie 3 oordeelt de rekenkamer dat de monitoring van de kwaliteit op een aantal punten tekortschiet. Het college onderschrijft deze conclusie niet, maar erkent tegelijkertijd wel dat het nog geen algemeen toegepaste inspectiemethodiek heeft voor het bepalen van de technische kwaliteit van groen. Ten aanzien van openbare verlichting benoemt het college een aantal inspectiemethoden, maar deze hebben vooral betrekking op vervanging en niet op onderhoud. Ondanks de reactie van het college neemt het aanbeveling 4, die betrekking heeft op deze punten, overigens wel over.
Voorts geeft het college aan zich niet te herkennen in conclusie 6, waarin de rekenkamer constateert dat de begrotingen van onvoldoende kwaliteit zijn. Het college geeft hierbij aan dat de financiële overzichten in de beheerplannen niet zonder meer vergeleken kunnen worden met de uitgaven per jaar. De hoofdconclusie van de rekenkamer is echter gebaseerd op de verschillen tussen de werkelijke kosten en kredieten en de begroting die jaarlijks door de raad wordt vastgesteld. Voorts stelt het college dat de cijfers niet per jaar kunnen worden bekeken, omdat projecten een looptijd van meerdere jaren hebben. De rekenkamer constateert in haar rapport echter dat ook per saldo (van 2016 tot en met 2019) grote verschillen zijn tussen de begrote en werkelijke uitgaven en investeringen, met name bij de vervangingsprojecten. De rekenkamer acht deze verschillen, ook als de door het college gegeven verklaringen (zie reactie conclusie 5) grond hebben, dusdanig groot dat zij bij de conclusie blijft dat de ramingen van onvoldoende kwaliteit zijn. Ten aanzien van conclusie 7 over de financiële langetermijnprognoses brengt het college enkele nuances aan en geeft het aan wel goed zicht te hebben op de financiën
29
openbaar goed
voor de lange termijn en de feitelijke vervangingstermijnen. De rekenkamer constateert in haar onderzoek echter dat het college geen zicht heeft op na hoeveel jaar objecten werkelijk worden vervangen, oftewel de feitelijke vervangingstermijnen. Deze kunnen aanzienlijk afwijken van de theoretische afschrijvingstermijnen die het college hanteert. Ook aan de conclusies ten aanzien van de informatievoorziening aan de raad (conclusie 8) brengt het college een aantal nuances aan. De rekenkamer benadrukt echter dat gezien de kaderstellende rol van de gemeenteraad er sprake dient te zijn van een systematische en actieve informatievoorziening aan de raad. Daarbij dient de raad niet alleen het Programma Buitenruimte vast te stellen. Gelet op de in de beheerplannen gemaakte keuzen dient zij zich ook expliciet te kunnen uitspreken over de inhoud van de beheerplannen. Dat in de raad gevoelens leven dat zij te weinig over beheer en onderhoud van de openbare ruimte wordt geïnformeerd, blijkt overigens al uit het gegeven dat in een zogeheten stemkastsessie een ruime meerderheid van de raadsleden een hoge prioriteit gaf aan een rekenkameronderzoek.
De rekenkamer is verheugd dat het college alle aanbevelingen goeddeels, op het laten vaststellen van de beheerplannen door de raad na, overneemt en deze een plek zal geven in het Programma Buitenruimte en het IBOR 2021-2025, die later dit jaar zullen worden vastgesteld. De rekenkamer zal de uitvoering van de aanbevelingen in de komende periode met interesse volgen.
30
openbaar goed
nota van bevindingen
1
inleiding
aanleiding De openbare ruimte is een breed begrip en bestaat uit een diverse verzameling van zowel zichtbare als onzichtbare onderdelen in de buitenruimte, waaronder riolering, verharding, groen, civieltechnische kunstwerken (zoals tunnels en bruggen) en openbare verlichting. Om de kwaliteit van de openbare ruimte te borgen, heeft de gemeente Capelle aan den IJssel kwaliteitsambities geformuleerd, waaraan onderdelen binnen de openbare ruimte dienen te voldoen. Tijdige vervanging is daarnaast noodzakelijk om de veiligheid en functionaliteit van de onderdelen van de openbare ruimte te kunnen waarborgen. Om overlast voor bewoners te beperken en om te besparen op uitvoeringskosten, worden projecten in de openbare ruimte zoveel mogelijk integraal uitgevoerd. Deze integrale aanpak is gebundeld in het integraal beheerplan openbare ruimte (hierna aangeduid met IBOR). Na een stemkastsessie op 21 januari 2019 met de gemeenteraad van Capelle aan den IJssel over de programmering van onderzoek van de rekenkamer is IBOR als onderzoeksthema geselecteerd. Met dit onderzoek wil de rekenkamer inzicht geven in hoe de kwaliteit van de openbare ruimte en de financiële middelen zich tot elkaar verhouden. Het onderzoek is gericht op drie disciplines die voor een groot deel bepalend zijn voor de uitstraling van de openbare ruimte. Dit zijn de disciplines groen, verharding en openbare verlichting.