05F.03 - Rekenkamerrapport Openbaar Goed
Tekst van het document
tabel 2-4: schouwresultaten groen resultaten schouw
A+/ A
B
C
D
totaal
niveau B
onderhoud
60%
22%
13%
5%
100%
vervanging
47%
23%
24%
6%
100%
onderhoud
69%
12%
15%
4%
100%
vervanging
78%
14%
8%
0%
100%
niveau C
verwachtingsmodel niveau B niveau C
onderhoud
55%
35%
7%
3%
100%
vervanging
65%
25%
7%
3%
100%
onderhoud
10%
45%
35%
10%
100%
vervanging
57%
30%
9%
4%
100%
Het bovenste gedeelte van de tabel geeft de resultaten van de schouw weer. Het grootste deel van de geïnspecteerde groenobjecten voldoet aan het gestelde kwaliteitsniveau. Een substantieel deel (rond de helft) heeft zelfs een hoger kwaliteitsniveau dan verwacht. Er is echter ook een deel dat niet voldoet aan de gestelde kwaliteit. De resultaten worden hieronder per kwaliteitsniveau toegelicht. gebieden met kwaliteitsniveau B 82% van de schouwresultaten gericht op onderhoud in gebieden waar een B-niveau geldt, voldoet aan de beoogde kwaliteit (niveau B of hoger). 60% voldoet zelfs aan een hoger kwaliteitsniveau, namelijk A. Dit percentage is iets hoger dan verwacht(zie het verwachtingsmodel: 55%). Daarentegen is echter een kleiner deel van de objecten beoordeeld op B-niveau. De rekenkamer constateert dat een relatief groot deel, 18%, niet voldoet aan de gestelde kwaliteit (13% op C-niveau en 5% op D-niveau). Dit is hoger dan de 10% die volgens het verwachtingsmodel mag worden verwacht. Uit een nadere analyse blijkt dat deze achterstand met name voorkomt in woongebieden binnen de gemeente: 23% van de metingen in deze gebieden voldoen
56 Dit betekent niet dat er 996 objecten zijn geschouwd. Per object kunnen meerdere beeldmeetlatten zijn toegepast, afhankelijk van het type groen. Zo zijn er bij een haag twee beeldmeetlatten toegepast.
56
openbaar goed
niet aan het gestelde kwaliteitsniveau. In bijlage 6 zijn de resultaten per type gebied weergegeven. Voor wat betreft metingen die betrekking hebben op vervanging constateert de rekenkamer dat in bijna de helft van de metingen, 47%, een hoger kwaliteitsniveau wordt geconstateerd dan de gemeente nastreeft. Dit is wel lager dan op basis van het verwachtingsmodel zou worden verwacht. Bovendien voldoet een relatief groot deel, in dit geval zelfs 30% van de uitkomsten, niet aan het gestelde kwaliteitsniveau. Deze 30% is beduidend hoger dan de cijfers in het verwachtingsmodel (10%) Dit betekent dat er een achterstand is in de vervanging van groen op B-niveau. Deze achterstand manifesteert zich vooral in de centrumgebieden in Capelle aan den IJssel. 42% van de metingen in deze gebieden voldoen niet aan het gestelde kwaliteitsniveau B. Ook in woongebieden wordt niet voldaan aan het gestelde kwaliteitsniveau. Dit wordt in onderstaand kader nader toegelicht.
vervanging achterstand groen In bijlage 5 is een overzicht opgenomen met de resultaten (aantal uitkomsten per kwaliteitsniveau) per beeldmeetlat. Hieruit blijkt dat deze achterstand met name wordt veroorzaakt door sierheesters (een derde van de metingen met betrekking tot sierheesters is op C- of D-niveau beoordeeld). Een ambtenaar geeft aan dat deze achterstand met name speelt in de wijken Schollevaar en Oostgaarde. In Schollevaar zijn aan het einde van de jaren ’70 en in de jaren ‘80 woningen gebouwd. Omdat dit gebied licht zettingsgevoelig is, is de verharding daar nog niet vervangen. Hierdoor duurt de renovatie van het groen langer dan verwacht en is er een achterstand ontstaan. Hetzelfde geldt voor vervangingsprojecten in de wijk Oostgaarde. 57 Daarnaast valt ook op dat bij bomen een lichte achterstand is ontstaan. De beheerder geeft hiervoor als verklaring de droogte van afgelopen jaren. De beeldmeetlat ‘levenskracht’ laat dan ook zien dat een relatief hoog percentage van de bomen op dit punt C dan wel D scoren (34% in totaal).
gebieden met kwaliteitsniveau C Voor gebieden waar C-niveau dient te gelden, voldoet een groot deel van de uitkomsten van de metingen aan het gestelde kwaliteitsniveau Bij metingen gericht op onderhoud voldoet 96% van de uitkomsten aan C-niveau of hoger. 69% van de resultaten voldoen zelfs aan niveau A. Dit is fors hoger dan het percentage wat het verwachtingsmodel aangeeft (10%). Het percentage van de resultaten dat een onvoldoende scoort, 4%, is lager dan het percentage van het verwachtingsmodel (10%) en valt daarmee binnen de 10% norm van het CROW. De resultaten van metingen gericht op onderhoud voldoen allemaal aan het gestelde kwaliteitsniveau. 78% van de uitkomsten is zelfs op kwaliteitsniveau A beoordeeld. Geen van deze resultaten is als onvoldoende beoordeeld. Net als in gebieden waar een B-niveau geldt, is de gemeten kwaliteit aanzienlijk hoger dan wordt verwacht, maar in tegenstelling tot de gebieden waar een kwaliteitsniveau B geldt, valt het aandeel onvoldoendes nu binnen de marges.
57 Interview ambtenaren; ambtelijke reactie concept nota van bevindingen, ontvangen op 20 mei 2020.
57
openbaar goed
door burgers ervaren kwaliteit Naast de technische kwaliteit van het groen heeft de rekenkamer ook onderzocht hoe inwoners van Capelle aan den IJssel de kwaliteit van het groen ervaren. Dit heeft de rekenkamer gedaan met behulp van de resultaten van de tweejaarlijkse bewonersenquêtes die door de gemeente worden uitgevoerd. 58
bewonersenquête De bewonersenquête wordt iedere twee jaar door een extern bureau gehouden onder ongeveer 8.000 Capellenaren. De enquête is gemeentebreed opgezet en bevat vragen over de tevredenheid over onder meer het gemeentebestuur, de algemene voorzieningen, zorg en samenleving en leefbaarheid. Onder deze laatste noemer valt ook de tevredenheid van bewoners over de openbare ruimte. In de bewonersenquête is een aantal vragen opgenomen over groenvoorzieningen, verharding en openbare verlichting. De respons ligt rond de 30%. In de programmabegroting stelt de gemeente voor een aantal indicatoren streefwaarden, zoals de tevredenheid ten aanzien van de hoeveelheid groen. Deze streefwaarden gelden als normen bij het beoordelen van de enquêteresultaten.
In deze paragraaf worden de resultaten van de enquête met betrekking tot groen weergegeven. In hoofdstuk drie en vier wordt dit gedaan voor respectievelijk verharding en openbare verlichting. In de bewonersenquête wordt gevraagd naar de tevredenheid over onderdelen van de openbare ruimte, zowel in (rapport)cijfers als in mate van tevredenheid (dit is uitgedrukt in percentages). Tabel 2-5 laat de resultaten zien. Tussen haakjes zijn de door de gemeente opgestelde streefwaarden opgenomen. tabel 2-5: tevredenheid burgers onderhoud, hoeveelheid en inrichting onderwerp
2015
2017
2019
onderhoud openbaar groen (cijfer)
6,5 (6,2)
6,4 (6,2)
6,4 (6,2)
tevreden over hoeveelheid groen?*
89% (88%)
90% (88%)
86% (90%)
tevreden over inrichting groen?*
82% (81%)
82% (81%)
77% (80%)
* percentage respondenten dat op deze vraag met voldoende of ruim voldoende heeft geantwoord. Inwoners zijn gematigd positief over het onderhoud van het groen: in 2017 en 2019 wordt dit beoordeeld met een 6,4. De streefwaarde van 6,2 wordt hiermee wel behaald. De tevredenheid over de hoeveelheid en de inrichting van het groen is aanzienlijk beter: in 2019 is 86% en 77% van de respondenten (zeer) tevreden over respectievelijk de hoeveelheid en de inrichting van groen. Wel scoort de gemeente lager dan in 2017 en in 2015 en worden de streefwaarden in 2019 niet gehaald, al zijn de verschillen klein.
58 De rekenkamer heeft de resultaten van de bewonersenquêtes in 2015 en 2017 verkregen via https://www.capelleaandenijssel.nl/bestuurorganisatie/bewonersenquete_42554/. De resultaten van de enquête in 2019 waren ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek nog niet gepubliceerd; de rekenkamer heeft deze per mail ontvangen op 19 december 2019.
58
openbaar goed
In de enquête in 2017 en 2019 is ook aan bewoners gevraagd welke groenonderhoudswerkzaamheden vooral aandacht zouden moeten krijgen. De resultaten zijn weergegeven in tabel 2-6. tabel 2-6: aandacht voor groenonderhoud type werkzaamheden
2017
2019
onkruid verwijderen
52%
48%
snoeien struiken
36%
33%
vervangen dode planten
25%
30%
snoeien bomen
19%
19%
anders
16%
18%
maaien gras
15%
13%
Uit bovenstaande tabel blijkt dat bewoners prioriteit geven aan het verwijderen van onkruid. Uit de gemeentelijke schouw blijkt ook dat de gemeente hier een onderhoudsachterstand in heeft. Inwoners geven daarentegen minder prioriteit aan het maaien van gras; ongeveer een op de zes bewoners geeft aan dat de gemeente hier aandacht aan zou moeten geven bij het uitvoeren van onderhoud.
59
openbaar goed
3
kwaliteit verharding
inleiding In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: 1 Welke kwaliteitsambities hanteert de gemeente ten aanzien van onderhoud en vervanging van verharding? 2 In welke mate vindt adequate monitoring van de kwaliteit van de verharding plaats? 3 Wordt het gewenste kwaliteitsniveau voor verharding gehaald? De rekenkamer hanteert bij de behandeling van deze vragen de volgende normen. tabel 3-1: normen Normen
paragraaf
opstellen kw aliteitsambities De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor verharding.
3-2-2
m onitoren en vastleggen kw aliteit De kwaliteit wordt systematisch gemonitord door de gemeente.
3-3-2
Aan de hand van deze monitoring wordt het te plegen onderhoud en vervanging bepaald. 3-3-2 De resultaten uit de monitoring zijn vastgelegd en te raadplegen.
3-3-3
K w aliteit De kwaliteitsambities ten aanzien van onderhoud worden gehaald.
3-4-2, 3-4-3
De kwaliteitsambities ten aanzien van vervangingen worden gehaald.
3-4-2, 3-4-3
De ambities ten aanzien van de door burgers ervaren kwaliteit worden gehaald.
3-4-4
In paragaaf 3-2 komen het beleid en de ambities van de gemeente ten aanzien van verharding aan de orde. De manier waarop invulling wordt gegeven aan dit beleid en hoe de kwaliteit wordt gemonitord, wordt in paragraaf 3-3 behandeld. In paragraaf 3-4 komt vervolgens de kwaliteit van de verharding aan de orde.
beleid Het vigerende beleid voor verharding is vastgelegd in de Kadernotitie Wegen uit 2010. Het uitgangspunt voor het onderhoud aan wegen is ‘sober en doelmatig’. De overige beleidsdoelen in dit beleidskader hebben vooral betrekking op de inrichting van wegen en in mindere mate op onderhoud. De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor het onderhoud van verharding. In alle gebieden geldt kwaliteitsambitie sober (C), behalve in centrumgebieden, daar geldt een hogere kwaliteitsambitie (basis, B).
61
openbaar goed
Om wegen op tijd te vervangen en de kwaliteit te waarborgen heeft de gemeente vervangingstermijnen geformuleerd: eens in de 20, 25 of 30 jaar dienen wegen te worden vervangen, afhankelijk van de zetting in het gebied. Deze vervangingen dienen zoveel mogelijk integraal plaats te vinden. beleidskader In deze paragraaf wordt het beleidskader voor verharding beschreven. Het algemene beleidskader voor de openbare ruimte is in hoofdstuk 1 aan bod gekomen. Het beleid ten aanzien van verharding in Capelle aan den IJssel is vastgelegd in de Kadernotitie Wegen uit 2010. 59 In deze kadernotitie zijn de volgende beleidsdoelen opgenomen ten aanzien van wegen: • borgen van verkeersveiligheid op de wegen, fiets- en voetpaden; • het ontwerp van de wegen moet in eerste plaats functioneel zijn; • bevorderen van duurzaamheid, onder andere door duurzame inkoop; • bij de inrichting moet rekening worden gehouden met de onderhoudbaarheid, met het oog op duurzaamheid en de levensduur van wegen. Deze beleidsdoelen hebben in beperkte mate betrekking op het onderhoud en vervanging van verharding. Het uitgangspunt voor wegen is ‘sober en doelmatig’. Naast de Kadernotitie Wegen bevat ook de visie op Voetgangersoversteekplaatsen uit 2013 60 uitgangspunten voor de inrichting van wegen.
Deze visie ziet toe op de toepassing van voetgangersoversteekplaatsen op diverse wegonderdelen en bevat geen doelen wat betreft het onderhoud of vervanging van verharding. kwaliteitsambities kwaliteitsambitie voor onderhoud De gemeente heeft net als bij groen ook voor verharding kwaliteitsambities opgesteld. In de bovengenoemde Kadernotitie Wegen is de kwaliteitsambitie beschreven en deze is verder onderbouwd in het beheerplan Verharding. Voor verharding geldt voor alle gebieden de kwaliteitsambitie sober (C), behalve in het centrumgebied. Daar geldt kwaliteitsambitie basis (B). In het gele kader in paragraaf 2-2-2 zijn de type gebieden die de gemeente onderscheid nader toegelicht. In tabel 3-2 worden de kwaliteitsambities weergegeven. 61 tabel 3-2: kwaliteitsambitie verharding
wonen
sober (C)
bedrijven bedr.
kantoor
sober (C)
sober (C)
boven-
bijzondere
wijks
voorzieningen
sober (C)
centrum
overig
hoofdw.
wijkw.
basis (B)
sober (C)
sober (C)
sober (C)
59 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Kadernotitie Wegen’, december 2010. 60 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Voetgangersoversteekplaatsen’, november 2013. 61 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Verharding 2016-2020’, augustus 2015, p. 13, bewerking rekenkamer.
62
openbaar goed
hoofdwegen
Net als bij groen, wordt de kwaliteit van verharding getoetst aan de hand van beeldmeetlatten. Deze zijn vastgelegd door het CROW (zie roze kader in paragraaf 2-22). Om de verschillende kwaliteitsniveaus te illustreren, is in figuur 3-1 een beeldmeetlat opgenomen die per kwaliteitsniveau de staat van een asfaltweg weergeeft. Het betreft een beeldmeetlat waarmee een asfaltweg kan worden beoordeeld op oneffenheden. Zoals uit de foto’s blijkt, heeft een asfaltweg op niveau B enige oneffenheden (15 stuks of minder per 100 m2). Een asfaltweg op niveau C heeft aanzienlijke oneffenheden (meer dan 15 stuks per 100 m2). In bijlage 7 is nog een aantal voorbeelden van beeldmeetlatten voor het beoordelen van de kwaliteit van verharding opgenomen. figuur 3-1: beeldmeetlat oneffenheden op asfalt
bron: CROW kwaliteitscatalogus openbare ruimte 2013.
kwaliteitsambitie voor vervanging Voor het vervangen van wegen 62 zijn geen kwaliteitsambities vastgesteld, maar geldt een aantal uitgangspunten. Om de kwaliteit van verharding te waarborgen, hanteert de gemeente vervangingstermijnen. Deze termijnen zijn 20, 25 of 30 jaar, afhankelijk van de zettinggevoeligheid van de wijk. 63 Daarnaast dienen vervangingen van verharding zoveel mogelijk integraal te worden uitgevoerd en dient kapitaalvernietiging zoveel mogelijk te worden voorkomen. 62 De term vervanging verdient ten aanzien van verharding een nadere toelichting. Zo zijn er diverse maatregelen (‘Rehabilitatie’ en ‘Ophoging’) waarbij de bestrating wordt vervangen. Voor elementenverharding wordt echter uitgegaan van eeuwigdurend hergebruik, waardoor niet de gehele bestrating maar enkel de kapotte en beschadigde bestratingsmaterialen worden vervangen. Bron: ambtelijke reactie op concept nota van bevindingen, ontvangen op 20 mei 2020. 63 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Verharding 2016-2020’, augustus 2015, p. 30.
63
openbaar goed
monitoring van kwaliteit Door middel van periodieke inspecties houdt de gemeente adequaat toezicht op de kwaliteit van de verharding. Het dagelijks onderhoud aan wegen is ondergebracht in het prestatiebestek voor het dagelijks onderhoud van de openbare ruimte. Kleine onderhoudswerkzaamheden vinden daarnaast plaats naar aanleiding van meldingen van burgers. Om te bepalen of groot onderhoud of vervanging noodzakelijk is, wordt eens in de twee jaar een integrale technische inspectie uitgevoerd. In deze inspectie wordt de kwaliteit van wegen op diverse onderdelen beoordeeld. Op basis hiervan wordt het benodigde (groot) onderhoud en vervanging bepaald. De uitkomsten van deze inspecties worden echter niet voldoende adequaat vastgelegd. De inspectieresultaten en de te nemen onderhoudsmaatregelen worden weliswaar in beheersysteem GeoVisia geregistreerd, maar als er door de beheerder wordt afgeweken van deze maatregelen, worden overwegingen en redenen hieromtrent niet vastgelegd. Hierdoor is niet duidelijk in hoeverre de voorgeschreven onderhoudsmaatregelen passend zijn. Er worden in tegenstelling tot groen op basis van de inspectieresultaten geen managementrapportages opgesteld. Meldingen van burgers worden, net als bij groen, integraal vastgelegd en zijn te raadplegen. inleiding In deze paragraaf komt de monitoring van de kwaliteit van verhardingen aan de orde.
In paragraaf 3-3-2 wordt de uitvoering en monitoring beschreven voor zowel onderhoud als voor vervanging. 64 In paragraaf 3-3-3 komt aan de orde in hoeverre resultaten van deze monitoring worden vastgelegd en te raadplegen zijn. uitvoering en monitoring In de uitvoering van het beheer, zoals vastgelegd in het beheerplan, wordt onderscheid gemaakt tussen dagelijks onderhoud, klein onderhoud en groot onderhoud. klein en dagelijks onderhoud Het dagelijks onderhoud, zoals reinigen en vegen van wegen, is onderbracht in het prestatiebestek dat is opgesteld voor het dagelijks onderhoud van de openbare ruimte (zie ook paragraaf 2-3-2). Via de periodieke schouw wordt aan de hand van beeldmeetlatten de kwaliteit van de verhardingen gemonitord. 65 Naast het dagelijks onderhoud wordt ook klein onderhoud uitgevoerd, zoals het vullen en recht leggen van tegels om de wegen veilig te houden. 66 Het benodigd klein onderhoud wordt tijdens onderhoudsinspecties (zie hieronder) gerapporteerd door het externe inspectiebureau en door de unit Uitvoering uitgevoerd. 67 Een andere vorm van onderhoud aan verharding is inboet. Dit is het vervangen van kapot bestratingsmateriaal tijdens onderhoudswerkzaamheden. meldingen burgers Daarnaast vindt klein onderhoud plaats naar aanleiding van meldingen van bewoners. Aan de hand van deze meldingen wordt een locatie ter plaatse beoordeeld.
Indien onderhoud noodzakelijk is, wordt de verharding hersteld. Indien dit niet direct
64 Naast onderhoud en vervanging is er nog een derde mogelijkheid, namelijk inboet. Bij inboet wordt een deel van het object vervangen. Dit zit tussen onderhoud en vervanging in en vindt vooral plaats bij groen en wegen. Een voorbeeld is het aanvullen van kapotte stenen. Bron: interview ambtenaren. 65 Schriftelijke beantwoording vragen ambtenaren, ontvangen op 5 juni 2019. 66 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Verharding 2016-2020’, augustus 2015, p. 29. 67 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Verharding 2016-2020’, augustus 2015, p. 28.
64
openbaar goed
mogelijk is, wordt voor zover van toepassing de verharding veilig gesteld (afgezet) en op een later moment hersteld door de unit Uitvoering of door een aannemer. 68 Net als bij groenvoorzieningen wordt de top 10 van de meldingen verholpen door een snelherstelteam. groot onderhoud/ vervanging Een derde vorm van onderhoud is groot onderhoud, oftewel vervanging. Om vast te stellen of en waar vervanging (in het beheerplan ook wel als groot onderhoud aangeduid) nodig is, wordt eens per twee jaar een technische inspectie uitgevoerd door een extern bureau. De inspectie wordt integraal toegepast; elke twee jaar worden alle wegonderdelen 69 geïnspecteerd. Dit is een globale visuele inspectie, op basis van richtlijnen van het CROW. De inspecteur beoordeelt wegvakonderdelen op diverse beeldmeetlatten. Aan de hand van de resultaten, oftewel de beoordeelde kwaliteit, wordt per wegvakonderdeel met behulp van het beheerpakket de eventueel benodigde maatregel bepaald. 70 Vervolgens volgt een zogenoemde maatregeltoets, waarbij de beheerder de onderhoudsmaatregelen, de samenhang met de omgeving en de beeldkwaliteit bekijkt. 71 Er wordt tevens beoordeeld of de werkzaamheden integraal kunnen worden uitgevoerd en kunnen worden afgestemd met werkzaamheden van Stadsbeheer en andere partijen. 72 Na uitvoering van de maatregeltoets zetten de werkvoorbereiders de werkzaamheden uit bij de aannemers.
Deze werkvoorbereiders sturen de aannemers aan. 73 Omdat de gemeente Capelle aan den IJssel in een zettinggevoelig gebied is gelegen, is zetting vaak richtinggevend voor vervanging van verharding. In de praktijk geldt dat bij een zakking van gemiddeld 30 centimeter vervanging van een weg noodzakelijk is. 74 Er worden in het kader van integrale projecten of herinrichtingen ook wel vervangingen uitgevoerd vóórdat de levensduur is verstreken. Indien er door een door Stadsontwikkeling (SO) geïnitieerd project kapitaalvernietiging plaatsvindt, vraagt Stadsbeheer om een financiële bijdrage. 75 Met name bij asfalt kunnen de kosten hoog oplopen als bij een slechte staat van de wegen niet op tijd onderhoud of vervanging wordt gepleegd. 76 Uit een eerdere analyse van de gemeente bleek dat een weg eens in de 20 jaar vervangen moet worden. De huidige levensduur van verharding wordt momenteel onderzocht door Stadsbeheer. 77 Hier is momenteel nog geen zicht op.
68 Schriftelijke beantwoording vragen ambtenaren, ontvangen op 5 juni 2019; ambtelijke reactie op nota van bevindingen, ontvangen op 20 mei 2020. 69 Met uitzondering van de wegvlakonderdelen in de vervangingsplanning voor het komende jaar. Bron: interview ambtenaar. 70 De mogelijke onderhoudsmaatregelen waaruit gekozen kan worden, worden in het Beheerplan Verharding 2016-2020 (p. 76) nader toegelicht. 71 Interview ambtenaren. 72 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Verharding 2016-2020’, augustus 2015, p. 28. 73 Interview ambtenaren. 74 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Verharding 2016-2020’, augustus 2015, p. 30. 75 Interview ambtenaren. 76 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Verharding 2016-2020’, augustus 2015. 77 Interview ambtenaren.
65
openbaar goed
vastleggen en raadplegen gegevens De resultaten van de visuele inspectie worden vastgelegd in het beheersysteem GeoVisia (zie paragraaf 2-3-3). Zoals hierboven beschreven, worden aan de hand van deze inspectie beslissingen genomen over het te plegen onderhoud dan wel vervanging. Er kan echter ook worden afgeweken van deze resultaten, als door ambtenaren wordt besloten om onderhoud juist niet of op een andere manier uit te voeren. Deze overwegingen en beslissingen worden niet vastgelegd. 78 Het vastleggen van dergelijke overwegingen is echter waardevol voor het toetsen en evalueren van de relevantie en bruikbaarheid van de onderhoudsmaatregelen. Dat is nu niet mogelijk. Hoewel inspectieresultaten worden vastgelegd, worden er geen rapportages naar het college en de raad of management van de afdeling gestuurd, zoals bij groen wel gebeurt. 79 Hierdoor hebben deze partijen beperkt zicht op de kwaliteit van de verharding binnen de gemeente en de eventueel noodzakelijke maatregelen. Gegevens met betrekking tot (meldingen over) de beeldkwaliteit worden vastgelegd en zijn te raadplegen. Dit gebeurt op dezelfde manier als bij groen. Meldingen van burgers over de openbare ruimte worden geregistreerd en de resultaten worden op hoofdlijnen in de jaarrekening opgenomen (zie ook paragraaf 2-3-3).
Informatie over de beeldkwaliteit van wegen, die via de schouw wordt gemonitord, wordt in GeoVisia verwerkt. De afschrijvingstermijnen voor verharding zijn recentelijk opgehoogd van 15, 20 en 25 jaar naar 20, 25 en 30 jaar. In hoofdstuk vijf wordt nader ingegaan op de afschrijvingstermijnen. Deze wijzigingen zijn, door de overstap van beheerpakket (GBI naar GeoVisia), nog niet doorgevoerd in het beheerpakket.
kwaliteit Uit de gemeentelijke inspectieresultaten uit 2018 blijkt dat bijna het hele areaal voldoet aan het gestelde kwaliteitsniveau voor verharding, namelijk in de meeste gebieden C en in het centrumgebied B. 83,5% van het areaal voldoet zelfs aan kwaliteitsniveau A. Ongeveer 8% van de verharding voldoet niet aan het kwaliteitsniveau, maar dit valt binnen de marge van 10%. Uit de externe schouw komt een vergelijkbaar beeld naar voren. Wegen in het centrumgebied, waar kwaliteitsniveau B geldt, voldoen aan de gestelde kwaliteit ten aanzien van onderhoud. Uit de resultaten blijkt dat zelfs 62% zelfs op kwaliteitsniveau A wordt beoordeeld. Dit is hoger dan het percentage in het verwachtingsmodel. Het percentage resultaten dat niet voldoet aan het kwaliteitsniveau valt binnen de 10%-marge. Hoewel de kwaliteit van de verharding ten aanzien van onderhoud dus ruim voldoet, is er wel sprake van een vervangingsachterstand. 18% van de uitkomsten is namelijk onvoldoende, wat bijna het dubbele is van wat het verwachtingsmodel voorschrijft (10%). Deze achterstand heeft betrekking op scheurvorming op asfalt en dwarsonvlakheid op elementenverharding. Het percentage resultaten dat op niveau B is beoordeeld, is als gevolg daarvan lager dan verwacht. Het deel dat op niveau A is beoordeeld, is conform het verwachtingsmodel.
Ook het grootste gedeelte van de wegen waar kwaliteitsniveau C geldt, voldoet aan dit kwaliteitsniveau. Met name uit de metingen gericht op onderhoud komt een zeer positief beeld naar voren. Van de resultaten van de metingen gericht op onderhoud wordt 62% op kwaliteitsniveau A beoordeeld. Dit is aanzienlijk hoger dan verwacht (10%). Ook scoort slechts
78 Interview ambtenaren. 79 Interview ambtenaren.
66
openbaar goed
één procent onvoldoende, dit valt ruim binnen de marge (ook 10%). De resultaten van de metingen gericht op vervanging zijn ook positief. Alle resultaten voldoen aan het gestelde kwaliteitsniveau, waarbij 74% van de resultaten een hoger kwaliteitsniveau heeft. Dit is conform het verwachtingsmodel. Inwoners beoordelen het onderhoud van wegen in Capelle aan den IJssel met gemiddeld een zes. Dit is lager dan op basis van de inspectieresultaten en de schouw van de rekenkamer had mogen worden verwacht. De gemeente voldoet wel grotendeels aan de door haar gestelde streefwaarden. inleiding In deze paragraaf wordt de kwaliteit van verharding beschreven. De rekenkamer heeft de kwaliteit onderzocht vanuit drie invalshoeken: 1 schouwresultaten afkomstig van de gemeente; 2 eigen inspectie door rekenkamer; 3 ervaren kwaliteit van burgers. De gevonden kwaliteit wordt per invalshoek besproken. inspectieresultaten gemeente In paragraaf 3-3 is aan de orde gekomen dat de gemeente een tweejaarlijkse weginspectie laat uitvoeren door een extern bureau. In deze subparagraaf worden de resultaten van deze inspectie geanalyseerd. De rekenkamer heeft hiertoe de resultaten van de laatst uitgevoerde weginspectie ontvangen. Deze inspectie heeft plaatsgevonden in 2018.
Deze inspectie is uitgevoerd op alle verhardingen, met uitzondering van de verhardingen die voor komend planjaar opgenomen zijn in de vervangingsplanningen. 80 Tabel 3-3 geeft inzicht in de totale kwaliteit van de verhardingen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen asfalt en elementenverharding (zoals klinkers en tegels). 81 In totaal is ruim 2,6 miljoen m2 aan verharding geïnspecteerd (zie de eerste kolom). Dit is ongeveer 85% van het totale areaal. 82
tabel 3-3: kwaliteit verhardingen o.b.v. weginspectie 2018 type verharding
totaal
A+ en A
B
C
D
areaal in m2
areaal in %
areaal in %
areaal in %
areaal in %
asfalt
987.668
82,0%
7,9%
3,5%
6,6%
elementen
1.641.309
84,4%
8,0%
0,6%
7,0%
totaal
2.628.977
83,5%
7,9%
1,7%
6,9%
80 Interview ambtenaren. 81 In de inspectie is ook beton meegenomen, maar omdat het areaal aan beton een dusdanig klein deel vormt van het totaal areaal aan verharding (0,008%) is dit onderdeel uit de analyse gelaten. 82 Het totale areaal aan verharding bedraagt ongeveer drie miljoen m2 waarvan een miljoen m2 asfalt en twee miljoen m2 elementenverharding (bron: email ambtenaar, 17 september 2019).
67
openbaar goed
Voor het grootste gedeelte van de wegen geldt kwaliteitsniveau C (sober). Uit tabel 3-3 blijkt dat afgerond 93% van het areaal hieraan voldoet. Ruim 90% van het areaal is zelfs op een hoger kwaliteitsniveau (kwaliteitsniveau A en B) beoordeeld. De verharding voldoet dus ruimschoots aan het gestelde kwaliteitsniveau. Ten slotte is bijna 7% van het areaal op kwaliteitsniveau D beoordeeld. Dit betekent dat 7% van de geïnspecteerde verharding niet voldoet aan het gestelde kwaliteitsniveau. Dit percentage valt, uitgaande van de 10%-norm van het CROW, binnen de marges. Bovenstaande tabel geeft een totaalbeeld van de kwaliteit van de verharding. Om tot deze resultaten te komen, zijn in de inspectie meerdere beeldmeetlatten getoetst. Deze geven een gedetailleerder beeld van de kwaliteit van de verharding in Capelle aan de IJssel op specifieke onderdelen. Deze resultaten, inclusief nadere toelichting hierop, zijn in bijlage 3 opgenomen. resultaten externe schouw Naast de inspectiegegevens van de gemeente, heeft een extern bureau in opdracht en onder verantwoordelijkheid van de rekenkamer een schouw van de kwaliteit van verharding uitgevoerd. De opzet en methodiek van de schouw is in het roze kader in paragraaf 2-4-3 nader toegelicht. Ook het verwachtingsmodel, waaraan de schouwresultaten worden getoetst, is in paragraaf 2-4-3 toegelicht.
Voor verharding zijn acht beeldmeetlatten gebruikt waarmee 640 metingen zijn verricht. Tabel 3-4 geeft de schouwresultaten voor verharding weer, afgezet tegen het verwachtingsmodel (het onderste deel van de tabel). Positieve afwijkingen ten opzichte van dit model zijn met groen aangegeven, negatieve afwijkingen zijn met rood aangeduid. tabel 3-4: schouwresultaten verharding werkelijk niveau B niveau C
A+/ A
B
C
D
totaal
onderhoud
62%
28%
10%
0%
100%
vervanging
68%
14%
15%
3%
100%
onderhoud
60%
28%
11%
1%
100%
vervanging
56%
28%
15%
0%
100%
verwachtingsmodel niveau B niveau C
onderhoud
55%
35%
7%
3%
100%
vervanging
65%
25%
7%
3%
100%
onderhoud
10%
45%
35%
10%
100%
vervanging
57%
30%
9%
4%
100%
In de resultaten van de metingen wordt ten eerste onderscheid gemaakt tussen gebieden waar kwaliteitsniveau B en waar niveau C wordt gehanteerd. Daarnaast wordt onderscheid gemaakt tussen beeldmeetlatten die de kwaliteit ten aanzien van onderhoud en van vervanging weergeven. gebieden met kwaliteitsniveau B Voor gebieden waar een B-niveau voor geldt, dit zijn wegen in het centrumgebied, blijkt dat een groot deel van de wegvlakonderdelen voldoet aan dit kwaliteitsniveau. De resultaten van de metingen die betrekking hebben op onderhoud voldoen grotendeels aan de percentages in het verwachtingsmodel.
68
openbaar goed
28% van de resultaten van de metingen gericht op onderhoud voldoet aan kwaliteitsniveau B. Een relatief groot deel van de geïnspecteerde verharding, 62%, heeft zelfs een hogere kwaliteit dan verwacht (kwaliteitsniveau A). Dit is hoger dan op basis van het verwachtingsmodel wordt verwacht (55%). In totaal voldoet 10% van de geïnspecteerde objecten niet aan kwaliteitsniveau B. Deze 10% staat gelijk aan het percentage in het verwachtingsmodel en valt daarmee binnen de gestelde norm. Voor wat betreft metingen die betrekking hebben op vervanging, wordt het kwaliteitsniveau grotendeels ook behaald, al zijn hier zijn de resultaten iets minder positief. 68% van de resultaten voldoet aan kwaliteitsniveau A. Dit komt overeen met het verwachtingsmodel. Slechts 14% van de metingen voldoet aan kwaliteitsniveau B; dit is lager dan wordt verwacht, namelijk 25%. Een relatief groot deel van het geïnspecteerde areaal is als onvoldoende beoordeeld: 15% van de metingen heeft een C-kwaliteit en 3% heeft een D-kwaliteit. Dit is hoger dan gestelde norm in het verwachtingsmodel: 10%. Deze achterstand heeft betrekking op het verhelpen van scheurvorming op asfalt en dwarsonvlakheid (ook wel spoorvorming genoemd) op elementenverharding en manifesteert zich in het centrumgebied- dit is namelijk het enige gebied waar niveau B geldt.
83 Het is van belang dat bij de herinrichting van het centrumgebied de veiligheid van de inwoners wordt gewaarborgd en dat de achterstand op korte termijn wordt weggewerkt. gebieden met kwaliteitsniveau C Voor de gebieden waar kwaliteitsniveau C geldt, wordt het kwaliteitsniveau ruimschoots behaald. Voor wat betreft metingen met betrekking tot onderhoud voldoet 99% van de resultaten aan kwaliteitsniveau C of hoger. Een aanzienlijk deel van de resultaten voldoet aan kwaliteitsniveau A: 60% (ten opzichte van 10% in het verwachtingsmodel). Ook is slechts 1% van de resultaten onvoldoende beoordeeld (ten opzichte van 10% in het verwachtingsmodel). Van de metingen die betrekking hebben op vervanging voldoen alle resultaten aan het kwaliteitsniveau C of hoger. 56% van de metingen wordt op kwaliteitsniveau A beoordeeld. Dit ligt in lijn met het verwachtingsmodel. Wel is vergeleken met het verwachtingsmodel een groter deel van de resultaten op C-niveau beoordeeld en een kleiner deel op B-niveau, maar dit zijn relatief kleine verschillen. door burgers ervaren kwaliteit Naast de beeldkwaliteit van verharding heeft de rekenkamer ook onderzocht hoe inwoners van Capelle aan den IJssel de kwaliteit van het wegen ervaren. Dit heeft de rekenkamer gedaan met behulp van de resultaten van de tweejaarlijkse bewonersenquêtes die door de gemeente wordt uitgevoerd.
84 In paragraaf 2-4-4 is deze enquête nader toegelicht. In de bewonersenquête wordt gevraagd naar de tevredenheid over onderdelen van de openbare ruimte, zowel in (rapport)cijfers als in mate van tevredenheid (dit is uitgedrukt in percentages). Tabel 3-5 laat de resultaten zien. Tussen haakjes zijn,
83 Zie ook bijlage 5 en 6. In bijlage 7 zijn tevens voorbeelden van de beeldmeetlatten opgenomen. 84 De rekenkamer heeft de resultaten van de bewonersenquêtes in 2015 en 2017 verkregen via https://www.capelleaandenijssel.nl/bestuurorganisatie/bewonersenquete_42554/. De resultaten van de enquête in 2019 zijn nog niet gepubliceerd, de rekenkamer heeft deze per mail ontvangen op 19 december 2019.
69
openbaar goed
indien beschikbaar, door de gemeente opgestelde streefwaarden opgenomen. Voor het onderdeel ‘uitstraling straten en pleinen’ zijn geen streefwaarden opgenomen. tabel 3-5: tevredenheid burgers onderhoud en uitstraling discipline
Onderwerp
2015
2017
2019
verharding
onderhoud bestrating (cijfer)
6,1 (6,0)
5,9 (6,0)
6,1 (6,0)
uitstraling straten en pleinen (cijfer)
6,7 (-)
6,6 (-)
6,7 (-)
schoonhouden bestrating (cijfer)
6,3 (6,1)
6,0 (6,5)
6,2 (6,0)
De inwoners van Capelle aan den IJssel zijn gematigd positief over het onderhoud van de verharding in de gemeente. Respondenten beoordelen het onderhoud van de bestrating gemiddeld met een 6. Hiermee wordt voldaan aan de streefwaarden. Dit contrasteert echter wel met de resultaten uit de inspectie- en schouwresultaten en is lager dan op basis van deze resultaten wordt verwacht. Overigens beoordelen de respondenten de uitstraling en het schoonhouden van de bestrating ook met een magere voldoende: respectievelijk een 6,7 en 6,2. in 2019.
70
openbaar goed
4
kwaliteit openbare verlichting
inleiding Dit hoofdstuk richt zich op het beleid en de kwaliteit van de openbare verlichting. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen: 1 Welke kwaliteitsambities hanteert de gemeente ten aanzien van onderhoud en vervanging van openbare verlichting? 2 In welke mate vindt adequate monitoring van de kwaliteit van de openbare verlichting plaats? 3 Wordt het gewenste kwaliteitsniveau voor openbare verlichting gehaald? De rekenkamer hanteert bij de behandeling van deze vragen de volgende normen. tabel 4-1: normen Normen
paragraaf
opstellen kw aliteitsambities De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor openbare verlichting.
4-2-2
m onitoren en vastleggen kw aliteit De kwaliteit wordt systematisch gemonitord door de gemeente.
4-3-2
Aan de hand van deze monitoring wordt het te plegen onderhoud en vervanging bepaald. 4-3-2 De resultaten uit de monitoring zijn vastgelegd en te raadplegen.
4-3-3
K w aliteit De kwaliteitsambities ten aanzien van onderhoud worden gehaald.
4-4-2, 4-4-3
De kwaliteitsambities ten aanzien van vervangingen worden gehaald.
4-4-3
De ambities ten aanzien van de door burgers ervaren kwaliteit worden gehaald.
4-4-4
In paragaaf 4-2 komen het beleid en de ambities van de gemeente ten aanzien van de openbare verlichting aan de orde. De manier waarop invulling wordt gegeven aan dit beleid en waarop de kwaliteit wordt gemonitord, wordt in paragraaf 4-3 behandeld. In paragraaf 4-4 komt vervolgens de kwaliteit van de openbare verlichting aan de orde.
beleid Het vigerende beleid voor openbare verlichting is vastgelegd in de Kadernotitie Openbare Verlichting uit 2010. In deze kadernotitie zijn beleidsdoelen opgenomen ten aanzien van efficiënt onderhoud en het gebruik van duurzame materialen, wat ook gevolgen heeft voor de onderhouds- en vervangingsbehoefte. De basisafspraak voor openbare verlichting is sober en doelmatig. De gemeente heeft kwaliteitsambities opgesteld voor het onderhoud van openbare verlichting. Voor alle gebieden geldt kwaliteitsambitie sober (C). In het geval van vervanging heeft de
71
openbaar goed
gemeente de ambitie om projecten integraal uit te voeren en LED-verlichting toe te passen waar mogelijk. Om de kwaliteit van de verlichting te waarborgen hanteert de gemeente vervangingstermijnen: voor armaturen na 20 jaar en voor lichtmasten na 40 jaar. beleidskader Het vigerende beleidskader ten aanzien van de openbare verlichting in Capelle aan den IJssel is de Kadernotitie Openbare Verlichting. 85 Deze kadernotitie is tegelijkertijd met de Kadernotitie Wegen vastgesteld door het college in 2010. In de kadernotitie is vastgelegd dat de openbare verlichting dient bij te dragen aan een veiligere woon- en leefomgeving. Deze kadernotitie vormt de basis voor het beheerplan openbare verlichting. Het beleid ten aanzien van openbare verlichting kent de volgende vijf thema’s: 86 • Prioriteit aan het verlichten van wegen, met name aan het verlichten van tunnels en onderdoorgangen en parkeren in de open lucht. • Bijdragen aan sociale veiligheid. Openbare verlichting moet er voor zorgen dat bewoners op straat ook bij duisternis goed zicht hebben. • Borgen van verkeersveiligheid. Deelnemers aan het verkeer moeten elkaar, obstakels en de weg goed kunnen waarnemen. • Realiseren van energiebesparingen en duurzaamheidsambities. De gemeente wil nog enkel gebruik maken van milieuvriendelijke materialen en energiezuinige lampen toepassen. • Herkenbare inrichting.
De gemeente hanteert standaardtypen armaturen en lampen (behalve op bijzondere locaties), waardoor het onderhoud efficiënter wordt. Een aantal van deze thema’s heeft betrekking op het onderhoud van de verlichting, zoals het efficiënt organiseren van het onderhoud en het gebruik van duurzame materialen waardoor minder onderhoud benodigd is. In de kadernotitie is verder vastgelegd dat de basisafspraak voor de openbare verlichting sober en doelmatig is. kwaliteitsambitie kwaliteitsambitie voor onderhoud Op basis van het uitgangspunt ‘sober en doelmatig’ heeft de gemeente kwaliteitsambities voor het onderhoud van de verlichting vastgesteld. In de kadernotitie uit 2010 werd de kwaliteitsambitie voor de openbare verlichting vastgesteld op sober (C), behalve in het centrum en de historische kern. Daar gold een hogere kwaliteitsambitie, namelijk basis (B). De kwaliteitsambitie voor openbare verlichting is daarna verlaagd. Het beheerplan Openbare Verlichting geeft de huidige kwaliteitsambitie ten aanzien van openbare verlichting weer. De ambitie voor regulier onderhoud van de openbare verlichting is in de gehele gemeente op sober (C) vastgesteld. De huidige kwaliteitsambitie per structuurelement is weergegeven in tabel 4-2. 87 In het gele kader in paragraaf 2-2-2 worden de type gebieden in de tabel nader toegelicht.
85 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Kadernotitie Openbare Verlichting’, december 2010. 86 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Kadernotitie Openbare Verlichting’, december 2010, p. 5-6. 87 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Openbare Verlichting 2016-2020’, augustus 2015, p. 8, bewerking rekenkamer.
72
openbaar goed
tabel 4-2: kwaliteitsambitie openbare verlichting
wonen
sober (C)
bedrijven bedr.
kantoor
sober (C)
sober (C)
boven-
bijzondere
wijks
voorzieningen
sober (C)
hoofdwegen
centrum
overig
hoofdw.
wijkw.
sober (C)
sober (C)
sober (C)
sober (C)
Om de verschillende kwaliteitsniveaus te illustreren, is in figuur 4-1 een beeldmeetlat opgenomen, waarmee de kwaliteit van een lichtmast wordt gemeten. Het betreft een beeldmeetlat voor het meten van de scheefstand. In bijlage 7 is nog een aantal voorbeelden van beeldmeetlatten voor het beoordelen van de kwaliteit van openbare verlichting opgenomen. figuur 4-1: beeldmeetlat scheefstand
bron: CROW kwaliteitscatalogus openbare ruimte 2013
Zoals uit de figuur blijkt, staat een lichtmast die voldoet aan kwaliteitsniveau C fors scheef. kwaliteitsambitie voor vervanging Voor het vervangen van openbare verlichting zijn er andere kwaliteitsnormen geformuleerd dan voor het onderhoud. Er wordt niet gewerkt met kwaliteitsniveaus A tot en met D, maar met een aantal uitgangspunten en criteria waaraan moet worden voldaan rondom vervangingsprojecten. Ten eerste dient het vervangen van openbare verlichting zoveel mogelijk integraal te gebeuren. Daarnaast dient bij het vervangen van elementen van openbare verlichting rekening te worden gehouden met de functionaliteit en de (verkeers-)veiligheid. Bij onvoldoende functionaliteit kan de gemeente namelijk aansprakelijk worden gesteld. Vanwege duurzaamheid worden bij vervanging er in principe enkel nog armaturen met LED geplaatst. Ook worden er zoveel mogelijk aluminium lichtmasten toegepast vanwege de lage onderhoudsbehoefte (geen schilderwerk). 88 Daarnaast is tijdige vervanging noodzakelijk. Daarom zijn voor lichtmasten en armaturen vervangingstermijnen opgesteld. De huidige termijnen betreffen 40 jaar 88 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Openbare Verlichting 2016-2020’, augustus 2015, p. 9-10.
73
openbaar goed
voor lichtmasten en 20 jaar voor armaturen. Voor 2016 waren deze termijnen respectievelijk 30 jaar en 15 jaar. De vervangingstermijnen zijn verhoogd nadat bleek dat de werkelijke levensduur van de lichtmasten en armaturen hoger ligt.
monitoring van kwaliteit De gemeente heeft de monitoring van de kwaliteit van de openbare verlichting uitbesteed aan een aannemer, die periodiek een beeldkwaliteitsmeting uitvoert. De gemeente gebruikt deze resultaten echter niet voor het bepalen van de onderhoudsbehoefte. Niet de kwaliteitsmetingen, maar de meldingen door burgers zijn leidend voor het uitvoeren van onderhoud. De gemeente heeft hierdoor onvoldoende zicht op de kwaliteit van de openbare verlichting in de gemeente. Deze methodiek kan tevens leiden tot onveilige situaties en het is niet doelmatig: er worden middelen besteed aan de inspectie door de aannemer, maar de gemeente doet niets met de uitkomsten. Voor het bepalen van vervangingen hanteert de gemeente wel een adequate monitoring. Als de vervangingstermijnen voor een lichtmast bijna verstrijkt, wordt de lichtmast indien mogelijk in een integraal project opgenomen. Als dat niet mogelijk is, voert de gemeente een inspectie uit, een 3D meting, om te beoordelen of de lichtmast direct dient te worden vervangen of dat de levensduur kan worden verlengd. De resultaten van de verschillende metingen worden niet adequaat en structureel vastgelegd. Iedere kwaliteitsmeting wordt separaat opgeslagen, waardoor de gemeente geen integraal overzicht heeft van de kwaliteit van de verlichting en bovendien is analyse niet mogelijk.
De resultaten van de 3D-metingen worden niet in GeoVisia opgeslagen, maar zijn wel elders te raadplegen. In GeoVisia wordt, indien de levensduur van de lichtmast wordt verlengd, het plaatsingsjaar van de lichtmast aangepast, maar hierdoor heeft de gemeente geen zicht op hoeveel jaar lichtmasten daadwerkelijk meegaan. De meldingen van burgers worden wel adequaat en integraal vastgelegd. inleiding In de vorige paragraaf zijn het beleid en de kwaliteitsambities van de gemeente ten aanzien van openbare verlichting besproken. In deze paragraaf komt aan de orde in hoeverre en op welke manier de gemeente deze kwaliteit monitort en gegevens hierover vastlegt. In paragraaf 4-3-2 wordt de uitvoering en monitoring beschreven voor zowel onderhoud als voor vervanging. In paragraaf 4-3-3 komt aan de orde in hoeverre resultaten van deze monitoring worden vastgelegd en te raadplegen zijn. uitvoering en monitoring In de uitvoering van het beheer, zoals vastgelegd in het beheerplan, wordt onderscheid gemaakt tussen onderhoud en vervanging van openbare verlichting. onderhoud Het uitvoeren van onderhoud aan lichtmasten en lampen vindt vooral plaats naar aanleiding van meldingen van burgers en daarnaast door inspectie. meldingen burgers Inwoners kunnen een melding maken van een schade bij de gemeente.
De gehele afhandeling van meldingen en storingen, van aanmelding tot toewijzing aan de onderhoudsaannemer en de afrekening, wordt sinds juni 2018 door Nobralux
74
openbaar goed
uitgevoerd. 89 Meldingen van storingen en schades komen via de gemeente (of rechtstreeks) terecht bij Nobralux, via hun storingenmeldsysteem, genaamd LiteWeb. Nobralux zet de melding door naar de onderhoudsaannemer (als het gaat om bijvoorbeeld defecte lampen) of naar Stedin (als het gaat om een kabelstoring). Nobralux voert dus niet zelf de reparaties uit, maar fungeert als een soort tussenpersoon tussen de gemeente en de aannemer. De gemeente is opdrachtgever van zowel de aannemer als van Nobralux en heeft met beiden prestatieafspraken gemaakt. De storingen worden in de wekelijkse reparatieronde door de aannemer verholpen of bij een spoedeisende storing door een 24-uurs storingsdienst. 90 De gemeente heeft hiervoor een onderhoudsbestek opgesteld, waar de aannemer zich aan dient te houden. Nobralux houdt toezicht op de uitvoering van de aannemer en verzorgt tevens de terugkoppeling naar de melder van de storing. Voor juni 2018 was deze ‘tussenpartij’ er nog niet en controleerde de aannemer de werkzaamheden zelf. De aannemer controleerde toen in feite zichzelf, wat niet wenselijk is. Het toezicht op de aannemer is met het contracteren van deze tussenpartij beter geborgd dan voorheen. Eens per zes weken vindt er overleg plaats tussen de gemeente, Nobralux en de aannemer waarin onder andere eventuele incidenten en schade afhandelingen worden besproken.
91 Het valt de rekenkamer op dat met de huidige indeling een groot deel van de verantwoordelijkheden rondom het beheer van de openbare verlichting bij de toezichthoudende partij, Nobralux, is neergelegd. Hoewel het toezicht dus wel is verbeterd, vraagt deze werkwijze wel om een adequate sturing door de beheerder. inspectie Naast meldingen van burgers voert de gemeente ook beeldkwaliteitsmetingen uit om de kwaliteit vast te stellen. Deze kwaliteitsmetingen vinden plaats tijdens de groepsremplace. Groepsremplace wordt in onderstaand kader nader toegelicht.
groepsremplace Om lampstoringen zoveel mogelijk te voorkomen, voert de gemeente groepsremplace uit. 92 Groepsremplace is het groepsgewijs vervangen van lampen. Dit gebeurt preventief, voor het einde van de servicelevensduur. Gemiddeld worden lampen om de vier jaar vervangen. Hierdoor worden lampstoringen gereduceerd. Defecte lampen leveren namelijk het grootste aandeel in de jaarlijks optredende storingen. Jaarlijks worden er tussen de 4.500 en 6.000 lampen vervangen. 93 Deze werkzaamheden zijn uitbesteed aan een aannemer.
89 Gemeenten maken hier verschillende keuzes in. Een gemeente om toezicht en aansturing uit te besteden aan een partij zoals Nobralux maar er zijn ook gemeenten die dit in eigen hand houden. Beide varianten zijn gebruikelijk volgens het externe bureau dat de rekenkamer ten behoeve van dit onderzoek heeft ingehuurd. 90 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Openbare Verlichting 2016-2020’, augustus 2015. 91 De rekenkamer heeft de notulen van één bouwoverleg ontvangen, zij kan niet verifiëren of dit overleg daadwerkelijk eens in de zes weken plaatsvindt. 92 Lampen worden overigens ook zes keer per jaar geïnspecteerd door de onderhoudsaannemer. Indien nodig worden lampen dan gerepareerd of vervangen. 93 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Openbare Verlichting 2016-2020’, augustus 2015.
75
openbaar goed
Tijdens de groepsremplace worden de lichtmasten visueel geïnspecteerd. De lichtmasten worden stuk voor stuk gecontroleerd aan de hand van de beeldmeetlatten uit de CROW-catalogus. 94 De rekenkamer heeft de resultaten van deze metingen ontvangen, waarbij opvalt dat niet alle beeldmeetlatten door de aannemer worden gebruikt. De beeldmeetlat kleurechtheid wordt niet gemeten. Door de opkomst van LED-lampen, ook wel ‘verledding’ genoemd, zullen lampen in de toekomst minder vaak vervangen hoeven te worden (LED-verlichting gaat drie à vier keer langer mee). Dit heeft consequenties voor het monitoren van de beeldkwaliteit van lichtmasten. Doordat de groepsremplace minder vaak plaatsvindt, zal een beeldkwaliteitsmeting ook minder vaak plaatsvinden. Hierdoor is het van belang dat de gemeente een andere vorm van monitoring opzet om alsnog periodiek de kwaliteit van de lichtmasten te kunnen inspecteren. 95 De gemeente gebruikt de resultaten van de inspecties echter niet voor het bepalen van de onderhoudsbehoefte. Onderhoud vindt alleen plaats als er een melding door inwoners is gedaan, maar dit gebeurt niet aan de hand van de CROW beeldmeetlatten en met inachtneming van kwaliteitsniveau C. 96 Het kan dus voorkomen dat tijdens een groepsremplace wordt geconstateerd dat een lichtmast moet worden gerepareerd, maar dat de lichtmast pas wordt hersteld als een bewoner er melding van maakt.
97 De rekenkamer acht deze werkwijze niet wenselijk: dit kan nadelig zijn voor de kwaliteit, maar zeker ook de verkeers- en sociale veiligheid. Tevens is het niet doelmatig: er worden middelen besteed aan de inspectie door de aannemer, maar hier wordt niets mee gedaan. vervangingen Als een lichtmast het einde van de levensduur bereikt, wordt de afweging gemaakt of de lichtmast kan worden opgenomen in een IBOR-project. Als dit het geval is, wordt de lichtmast vervangen. Niet alle vervangingen kunnen echter integraal plaatsvinden. Dit komt omdat lichtmasten en armaturen andere technische levensduren hebben dan wegen en riolering. Deze laatste disciplines zijn leidend bij het bepalen van integrale projecten. Als een lichtmast al wel vervangen dient te worden, maar verharding of riolering nog niet, dan kan er een singulier project worden uitgevoerd. Bij groenvoorzieningen is een vergelijkbare situatie. 98 Alle lichtmasten van 30 jaar en ouder die niet in een integraal project zijn opgenomen, worden onderworpen aan een zogeheten 3D-stabiliteitsmeting. 99 Dit is een veiligheidstest voor lichtmasten.
94 Schriftelijke beantwoording vragen door ambtenaren, ontvangen 5 juni 2019. 95 Interview ambtenaren. 96 In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat als er een onveilige situatie wordt gesignaleerd tijdens de kwaliteitsinspectie, dit wel meteen wordt opgelost. De rekenkamer heeft dit niet geverifieerd. 97 Interview ambtenaren. 98 Schriftelijke beantwoording vragen ambtenaren, ontvangen 5 juni 2019. 99 Schriftelijke beantwoording vragen ambtenaren, ontvangen 5 juni 2019.
76
openbaar goed
3D-stabiliteitsmeting 100 Voor het uitvoeren van een 3D-stabiliteitsmeting wordt een driedimensionale meettechniek gebruikt. Om de onderkant van de lichtmast wordt een band geplaatst zodat de fundering van de lichtmast niet overbelast kan raken. Er wordt meetapparatuur tegen de lichtmast geplaatst. Op een hoogte van ongeveer 20 centimeter en 180 centimeter wordt een laser aan de lichtmast bevestigd. Naast de mast wordt een 3D-meetcamera geplaatst. De lasers aan de lichtmast worden op de 3D-camera gericht. De meetapparatuur brengt een gelijke drukkracht uit op de lichtmast. Door het stapsgewijs verhogen van deze drukkracht kunnen vervormingen en breuken in de lichtmast worden waargenomen. Iedere beweging van de lichtmast wordt via de 3D-meetcamera geregistreerd en opgenomen door een 3Drecorder.
De test wordt uitgevoerd door een externe partij. 101 Uit de test kan komen dat de lichtmast: • direct vervangen dient te worden; • binnen zes maanden vervangen dient te worden; • goedgekeurd wordt. De levensduur wordt verlengd met zes jaar. De uitkomsten van de 3D-metingen kunnen er ook toe leiden dat de masten worden rechtgezet en de funderingen rondom de lichtmasten versterkt. 102 Wanneer armaturen worden vervangen, komen hier duurzame LED-armaturen voor in de plaats. Hiermee wordt energie bespaard en de CO2-uitstoot verminderd. 103 vastleggen en raadplegen gegevens De leeftijden van masten, armaturen en lampen worden bijgehouden in het gemeentelijke beheersysteem, GeoVisia. Hierdoor is inzichtelijk wanneer in theorie vervanging plaats zou moeten vinden. De meldingen door burgers worden geregistreerd en opgeslagen in het storingenmeldsysteem van Nobralux. Nobralux maakt op basis van deze informatie analyses. De gemeente heeft toegang tot dit beheersysteem en kan deze informatie dus ook raadplegen. 104 Ook heeft de rekenkamer een overzicht van het totaal aantal meldingen in de openbare ruimte ontvangen, waaruit blijkt dat de gegevens over de meldingen ook bij de gemeente aanwezig zijn. Resultaten van de beeldkwaliteitsmetingen die gelijktijdig met de groepsremplace worden uitgevoerd, worden vastgelegd door de aannemer.
De resultaten van de meting worden echter separaat (per lichtmast) opgeslagen en worden niet vastgelegd in het beheersysteem GeoVisia. De aannemer beschikt wel over integrale rapportages met de resultaten per groepsremplace, maar de gemeente beschikt niet over deze
100 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Beheerplan Openbare Verlichting 2016-2020’, augustus 2015, p. 24. 101 Schriftelijke beantwoording vragen ambtenaren, ontvangen 5 juni 2019. 102 Interview ambtenaren. 103 Schriftelijke beantwoording vragen ambtenaren, ontvangen 5 juni 2019. 104 Interview ambtenaren.
77
openbaar goed
integrale data. 105 Eerder constateerde de rekenkamer al dat deze resultaten niet worden gebruikt voor het al dan niet plegen van onderhoud. De resultaten van de 3D-stabiliteitsmeting worden niet in GeoVisia opgeslagen, maar worden separaat op het netwerk van de gemeente opgeslagen. Wel wordt in GeoVisia het plaatsingsjaar (aanlegjaar) aangepast, wanneer blijkt dat een lichtmast nog langer mee kan. 106 Ter illustratie: als een mast uit 1990 in 2020 wordt geïnspecteerd en nog zes jaar meekan, wordt de plaatsingsdatum verzet naar 1996. De rekenkamer acht deze methodiek niet adequaat, aangezien er daarmee geen zicht is op de werkelijke levensduur van een lichtmast. Hierdoor kan niet worden geëvalueerd of de gehanteerde vervangingstermijnen toereikend zijn. Omdat deze wijzigingen niet worden bijgehouden, heeft de gemeente ook niet in beeld hoe vaak deze situatie voorkomt.
kwaliteit Uit de beeldkwaliteitsmeting van de gemeente blijkt dat vrijwel alle lichtmasten voldoen aan het gestelde kwaliteitsniveau C. Een zeer groot deel van de lichtmasten voldoet zelfs aan kwaliteitsniveau A+ of A. Dit komt mogelijk doordat de afgelopen jaren een groot aantal lichtmasten is vervangen in het kader van ‘verledding’. Uit de externe schouw komt hetzelfde beeld. De geïnspecteerde lichtmasten en armaturen voldoen ruimschoots aan de kwaliteitsniveau C. Uit bijna driekwart van de resultaten die betrekking hebben op onderhoud blijkt kwaliteitsniveau A. Dit is een aanzienlijk groter deel dan wordt verwacht. Ook wordt een kleiner deel dan verwacht beoordeeld op kwaliteitsniveau D (2% in plaats van 10%). De resultaten van de metingen die betrekking hebben op vervanging komen grotendeels overeen met het verwachtingsmodel. Uit bijna 60% van de resultaten blijkt kwaliteitsniveau A en slechts 1% van de resultaten is onvoldoende. Wel is het percentage resultaten op kwaliteitsniveau B iets lager dan verwacht. Inwoners beoordelen het onderhoud van de straatverlichting met gemiddeld een 6,8. Of dit voor de gemeente voldoende is, is niet vast te stellen. De gemeente heeft namelijk geen streefwaarde gesteld. kwaliteitsmeting gemeente Zoals in paragraaf 4-3 is toegelicht, wordt tegelijkertijd met de groepsremplace een inspectie van de kwaliteit van de lichtmasten uitgevoerd.
De kwaliteitsmeting is uitgevoerd met behulp van beeldmeetlatten die zijn vastgelegd door het CROW. Hoewel deze gegevens dus niet worden gebruikt voor het bepalen van het benodigde onderhoud aan lichtmasten, geven ze wel een algemeen beeld van de kwaliteit van de lichtmasten. Mede aan de hand van de resultaten van deze kwaliteitsmeting heeft de rekenkamer de kwaliteit van openbare verlichting beoordeeld. In 2017, 2018 en 2019 zijn in totaal 8.045 lichtmasten onderworpen aan een beeldkwaliteitsmeting. Dit is ruim de helft van het totaal aantal lichtmasten. De kwaliteit van de lichtmasten is tijdens deze inspecties beoordeeld op een aantal
105 De rekenkamer heeft deze rapportages wel ontvangen (zie ook paragraaf 4-4), maar deze moesten worden opgevraagd bij de aannemer en waren niet in het bezit van gemeente. 106 Interview ambtenaren.
78
openbaar goed
beeldmeetlatten. Ten aanzien van het beoordelen van de veiligheid zijn vooral de volgende meetlatten van belang: scheefstand en deuken en gaten. Andere beeldmeetlatten hebben vooral betrekking op de beeldkwaliteit: • dekking coating; • natuurlijke aanslag; • beplakking en graffiti; • kleurechtheid. 107 De resultaten van de metingen zijn weergegeven in figuur 4-2. figuur 4-2: resultaten inspectie openbare verlichting
bron: Gemeente Capelle aan den IJssel, resultaten beeldkwaliteitsmetingen openbare verlichting, ontvangen september 2019, bewerking rekenkamer.
In totaal zijn ruim 40.000 metingen uitgevoerd op 8.045 lichtmasten (iedere lichtmast is op vijf beeldmeetlatten beoordeeld). Per beeldmeetlat is de verdeling over de kwaliteitsniveaus weergegeven. De onderste rij geeft de totaal scores weer. Dit is het gemiddelde van de scores per beeldmeetlat. Alle lichtmasten voldoen aan ten minste kwaliteitsniveau C, twee derde van de lichtmasten voldoet zelfs aan kwaliteitsniveau A+ en ruim een kwart voldoet aan kwaliteitsniveau A. Slechts één procent van de gecontroleerde lichtmasten is op het vastgestelde kwaliteitsniveau C beoordeeld. Hoewel het logisch is dat in de praktijk een deel van de scores afwijkt van het vastgestelde kwaliteitsniveau, is het opvallend dat 94% van de lichtmasten kwaliteitsniveau A+ of A heeft. Volgens ambtenaren is een mogelijke verklaring voor deze overprestatie dat er sinds de start van IBOR in 2009 een groot deel van de lichtmasten is vervangen dan wel gerepareerd. Zo zijn er ongeveer 5.500 nieuwe masten geplaatst en zijn door de snel doorgevoerde ‘verledding’ 108 veel lichtmasten gelijktijdig vervangen. Deze lichtmasten zijn dus nog relatief nieuw en in goede staat (en voldoen daarmee aan kwaliteitsniveaus A+ of A). 109 resultaten externe schouw Naast de inspectiegegevens van de gemeente heeft de rekenkamer door middel van een schouw ook zelf de kwaliteit van de openbare verlichting onderzocht.
De opzet van de schouw is in het roze kader in paragraaf 2-4-3 nader toegelicht. Middels deze
107 Zoals in paragraaf 4-3 is aangegeven, is deze beeldmeetlat wel onderdeel van de meting, maar wordt deze niet toegepast. Dit blijkt ook uit de tabel. 108 ‘Verledding’ betekent het overgaan op led-verlichting. 109 Email ambtenaar, ontvangen 22 november 2019.
79
openbaar goed
schouw is de kwaliteit van de openbare verlichting in termen van onderhoud, maar ook van vervanging getoetst. Voor de openbare verlichting zijn vier beeldmeetlatten toegepast, waarmee 479 metingen zijn verricht. Bij deze beeldmeetlatten wordt onderscheid gemaakt tussen beeldmeetlatten die richtinggevend zijn voor de behoefte aan onderhoud en die richtinggevend zijn voor de behoefte aan vervanging. Tabel 4-3 geeft de schouwresultaten voor openbare verlichting en het verwachtingsmodel weer. Het verwachtingsmodel in de tabel is ook in paragraaf 2-4-3 nader toegelicht. tabel 4-3: schouwresultaten openbare verlichting werkelijk niveau C
A+/ A
B
C
D
totaal
onderhoud
72%
17%
9%
2%
100%
vervanging
58%
23%
18%
1%
100%
verwachtingsmodel niveau C
onderhoud
10%
45%
35%
10%
100%
vervanging
57%
30%
9%
4%
100%
Net als uit de inspectiegegevens van de gemeente blijkt uit deze schouw dat de lichtmasten in goede staat zijn en ruimschoots voldoen aan het gestelde kwaliteitsniveau. Van 98% van de metingen met betrekking tot onderhoud voldoen de resultaten aan kwaliteitsniveau C of hoger. Bij 72% van deze metingen was de uitkomst zelfs kwaliteitsniveau A. Dit is een aanzienlijk groter percentage dan wordt (10%). Slechts bij 2% van de metingen is het onderhoud als onvoldoende beoordeeld. Dit valt binnen de 10% die het CROW heeft gesteld voor het aandeel D-scores. Voor wat betreft de metingen met betrekking tot vervanging voldoet 99% van de resultaten aan kwaliteitsniveau C of hoger. In 58% van de metingen is het resultaat kwaliteitsniveau A. Dit komt overeen met de score in het verwachtingsmodel. De resultaten wijken op twee punten iets af van het verwachtingsmodel. Slechts bij 1% van de metingen is de uitkomst kwaliteitsniveau D. Dit valt ruimschoots binnen de norm in het verwachtingsmodel. Ten slotte is een wat groter deel van de resultaten op niveau C beoordeeld (18% ten opzichte van 9%) en een kleiner deel op kwaliteitsniveau B beoordeeld dan verwacht (23% ten opzichte van 30%). door burgers ervaren kwaliteit Naast de beeldkwaliteit van de openbare verlichting heeft de rekenkamer ook onderzocht hoe inwoners van Capelle aan den IJssel de kwaliteit van de openbare verlichting beoordelen.