05.03 - Rekenkamerrapport ‘meer bereiken’, onderzoek naar lokale inkomensregelingen

19 Bij gemeenten is tegelijkertijd behoefte aan inzicht in de doeltreffendheid van het beleid. Het algemene doel van de lokale inkomensregelingen is om mensen in (dreigende) armoede te ondersteunen. Maar in hoeverre wordt deze groep bereikt en zijn deze mensen hiermee geholpen? Met dit onderzoek wil de rekenkamer inzicht geven in de doeltreffendheid van het beleid rondom inkomensregelingen in de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland.

16 P. van Echtelt, E. Eggink en K. Sairaj, Een brede blik op bijstand (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2023), 16, www.scp.nl/publicaties/ publicaties/2023/06/09/een-brede-blik-op-bijstand; WRR, Weten is nog geen doen: een realistisch perspectief op redzaamheid (Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2017), 56, www.wrr.nl/publicaties/rapporten/ 2017/04/24/weten-is-nog-geen-doen. 17 Het wettelijk sociaal minimum is het minimale bedrag dat iemand nodig heeft om in het eigen levensonderhoud te kunnen voorzien. De overheid heeft hiervoor een normbedrag opgesteld, dat ze ieder half jaar aanpast. Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan: Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum. Rapport I, (Den Haag: 2023), www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/06/30/een-zeker-bestaan-rapport-icommissie-sociaal-minimum. 18 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan: Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum.

Rapport II (Den Haag: 2023), 212, www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/09/28/een-zeker-bestaan-naar-een-toekomstbestendig-stelsel-van-het-sociaal-minimum-rapport-ii; Inspectie SZW, Hobbels op weg naar inkomensondersteuning: Toegang en uitvoering inkomensondersteunende voorzieningen (Utrecht: Inspectie SZW, 2018), www.nlarbeidsinspectie.nl/publicaties/rapporten/2018/01/24/hobbels-op-weg-naar-inkomensondersteuning; M. Kromhout, P. van Echtelt en P. Feijten, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2020), www.scp.nl/binaries/scp/documenten/publicaties/2020/11/16/sociaal-domein-op-koers. 19 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport I.

37

meer bereiken

doel- en vraagstelling De rekenkamer heeft onderzocht of de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland voldoende doen om inwoners die leven in (dreigende) armoede te bereiken en met regelingen te ondersteunen. Daartoe heeft de rekenkamer gekeken naar het beleid rondom de uitvoering en de monitoring van lokale inkomensregelingen. Ook heeft de rekenkamer onderzocht wat de ervaringen van inwoners zijn met lokale inkomensregelingen. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt: In hoeverre lukt het de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland om inwoners die leven in (dreigende) armoede met behulp van lokale inkomensregelingen te ondersteunen? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Hoe is in de gemeenten het beleid rondom lokale inkomensregelingen vormgegeven? 2 Welke lokale inkomensregelingen bieden de gemeenten aan en wie komen hiervoor in aanmerking? 3 In hoeverre doen gemeenten voldoende om inwoners die leven in (dreigende) armoede te bereiken? 4 Wat zijn de ervaringen van inwoners die leven in (dreigende) armoede met lokale inkomensregelingen? De gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland zijn op basis van dezelfde onderzoeksvraag los van elkaar onderzocht. In dit rapport worden de resultaten daarom ook per gemeente gepresenteerd.

Waar mogelijk en relevant zullen in dit rapport de bevindingen in de verschillende gemeenten met elkaar worden vergeleken.

afbakening en scope definities en scope lokale inkomensregelingen De rekenkamer verstaat onder lokale inkomensregelingen: ondersteuning aan mensen in (dreigende) armoede waaraan een regeling of samenwerkingsovereenkomst ten grondslag ligt. Daarmee richt dit onderzoek zich alleen op ondersteuning waarvan de gemeente de kaders vaststelt om te bepalen wie in aanmerking komt. Deze regeling kan vervolgens worden uitgevoerd door de gemeente zelf, door een gemeenschappelijke regeling of door een maatschappelijke organisatie. Gemeenten en uitvoerende organisaties kunnen daarbij afspraken maken over de ruimte die uitvoerende organisaties hebben om maatwerkoplossingen te bieden of ondersteuning te bieden aan inwoners buiten de doelgroep. Ondersteuning door gesubsidieerde organisaties waarvan de gemeente de doelgroep niet zelf inkadert, valt buiten de scope van dit onderzoek. Wel geeft dit onderzoek een overzicht per gemeente van de organisaties die zulke subsidies ten behoeve van armoedebestrijding ontvangen. Inkomensregelingen richten zich op mensen in (dreigende) armoede. Omdat lokale inkomensregelingen gericht zijn op armoedebestrijding, blijven ook generieke, voor iedereen toegankelijke regelingen of diensten buiten beschouwing. Tot slot blijven regelingen gericht op zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) buiten beschouwing.

38

meer bereiken

Er zijn twee typen lokale inkomensregelingen. Er zijn lokale inkomensregelingen die een specifiek landelijk kader kennen, zoals de bijzondere bijstand en kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Deze regelingen worden door (vrijwel) alle gemeenten aangeboden. Daarnaast zijn er lokale inkomensregelingen die direct voortvloeien uit gemeentelijke beleidsvrijheid. Gemeenten kiezen bijvoorbeeld om maatschappelijke participatie te stimuleren met regelingen voor sport en cultuur. Beide typen regelingen zijn meegenomen in dit onderzoek. Dit onderzoek richt zich uitsluitend op structurele lokale inkomensregelingen en niet op regelingen die voor een specifieke periode worden aangeboden. De afgelopen jaren hebben gemeenten verschillende tijdelijke regelingen uitgevoerd om de financiële noden door corona en de gestegen energieprijzen te verlichten, zoals TONK (tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten) en de energietoeslag. Deze ondertussen beëindigde regelingen vallen buiten het bereik van dit onderzoek. 20 gemeentelijk armoedebeleid Lokale inkomensregelingen vormen slechts één onderdeel van het gemeentelijke beleid om (dreigende) armoede te bestrijden en bestaanszekerheid te bevorderen.

Andere onderdelen van gemeentelijk armoedebeleid zijn bijvoorbeeld schuldhulpverlening, de toeleiding naar werk en het bevorderen van financiële zelfredzaamheid door middel van preventieve maatregelen. Deze andere onderdelen zijn niet meegenomen in dit onderzoek. Het onderzoek richt zich op mensen die leven in (dreigende) armoede. Dit onderzoek hanteert geen specifieke (armoede)grens, omdat armoede op verschillende manieren kan worden gedefinieerd en er geen absolute armoedegrens bestaat. 21 Waar relevant hanteert dit onderzoek in de bespreking van specifieke lokale inkomensregelingen de inkomensgrenzen die de gemeenten zelf hebben vastgesteld. De groep inwoners die recht heeft op de regelingen, valt echter niet per definitie samen met de gehele groep inwoners die leeft in (dreigende) armoede. onderzoeksperiode Het onderzoek beschrijft voor de drie gemeenten het in 2023 geldende beleid voor lokale inkomensregelingen en de totstandkoming daarvan. In het onderzoek is oog voor de ontwikkelingen in (overkoepelend) beleid rondom lokale inkomensondersteuning binnen de gemeenten. De rekenkamer heeft daarbij niet verder teruggekeken dan 2019.

20 TONK (Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten) is per oktober 2021 geëindigd. De energietoeslag voor lagere inkomens is gestopt in 2024. 21 M. van den Brakel e.a., Op weg naar een nieuwe armoedegrens: Tussenrapport van het gezamenlijke project ‘Uniformering armoedeafbakening’’ (Den Haag en Utrecht: Centraal Bureau voor de Statistiek, Nibud en Sociaal en Cultureel Planbureau, 2023). www.scp.nl/publicaties/publicaties/2023/ 06/30/op-weg-naar-een-nieuwe-armoedegrens.

39

meer bereiken

onderzoeksaanpak Voor dit onderzoek is een combinatie van onderzoeksmethoden gebruikt. Er is documentstudie gepleegd op gemeentelijke documenten, een literatuurstudie gedaan van de literatuur op het gebied van lokale inkomensregelingen, er zijn interviews afgenomen, enquêtes afgenomen en er is een expertsessie georganiseerd. Tabel A in de onderzoeksverantwoording (bijlage 1) geeft een overzicht van de gehanteerde methoden per deelvraag. De onderzoeksverantwoording (bijlage 1) geeft tevens een uitgebreidere toelichting op de gehanteerde methoden en wijzigingen in de onderzoeksvragen, normen en methoden ten opzichte van de onderzoeksopzet. De rekenkamer hanteert normen voor deelvraag 3 en 4. Deze normen zijn beschreven in de inleiding van de betreffende hoofdstukken. De samenvatting van de betreffende hoofdstukken zet per norm de bevindingen op een rij.

leeswijzer In deze nota van bevindingen worden de onderzoeksvragen beantwoord. Deze nota van bevindingen is de basis voor de bestuurlijke nota. In de bestuurlijke nota worden de bevindingen bestuurlijk gewogen en beoordeeld. De nota van bevindingen is als volgt opgebouwd: • hoofdstuk 2 beschrijft armoede en armoedebestrijding in Nederland; • hoofdstuk 3 beschrijft de geboden lokale inkomensregelingen (deelvraag 2); • hoofdstuk 4 beschrijft de vormgeving van het beleid en de uitvoering rondom lokale inkomensregelingen (deelvraag 1); • hoofdstuk 5 gaat in op het gebruik van monitoringsinformatie (deelvraag 3); • hoofdstuk 6 bespreekt de informatievoorziening aan inwoners (deelvraag 3); en • hoofdstuk 7 bestudeert de toegankelijkheid van de regelingen (deelvraag 3). Aansluitend volgen enkele bijlagen. Bijlage 1 bevat de onderzoeksverantwoording. Bijlage 2 bevat een lijst met gebruikte afkortingen. Bijlage 3 geeft de vragenlijst voor de enquêtes. Bijlage 4 geeft een overzicht met gebruikte documenten en bronnen. gele kaders: nadere informatie In deze nota zijn gele tekstblokken te vinden. In deze tekstblokken staat nadere informatie over onderwerpen die in de lopende tekst worden genoemd of die binnen één hoofdstuk voor meerdere gemeenten relevant zijn.

groene kaders: informatie uit de enquête De rekenkamer heeft een mondelinge enquête afgenomen onder inwoners die qua inkomen in aanmerking komen voor lokale inkomensregelingen. Deze enquête is gebruikt om deelvraag 4 te beantwoorden. De resultaten van de enquête zijn opgenomen in groene tekstblokken in de verschillende hoofdstukken.

40

meer bereiken

2

context

inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de context van lokale inkomensregelingen. In paragraaf 2-2 wordt ingegaan op armoede in Nederland. In paragraaf 2-3 wordt de armoedebestrijding door het rijk en gemeenten besproken.

armoede in Nederland meten van armoede Er zijn verschillende definities van armoede met smallere of bredere opvattingen van armoede. In de smalle opvatting van armoede, is armoede financieel van aard. Er wordt dan gekeken naar wat iemand financiële tekort komt om te kunnen voorzien in de basisbehoeften.. 22 Armoede in brede zin gaat ook over de vraag of iemand mee kan doen aan de maatschappij op sociaal en cultureel vlak. 23 Daarnaast kan armoede op een subjectieve of objectieve manier worden gedefinieerd. Bij de subjectieve manier is het uitgangspunt dat iemand arm is “wanneer hij of zij zich arm voelt.” 24 Subjectieve armoede sluit daarmee aan op de belevingswereld van, in dit geval, Nederlandse inwoners. Bij objectieve armoede daarentegen stellen anderen, bijvoorbeeld wetenschappers of politici, een definitie van armoede vast. 25 De omvang van armoedeproblematiek wordt vastgesteld aan de hand van een armoedegrens. Iedereen die een inkomen heeft onder deze grens leeft in armoede. De armoedegrens zelf kan relatief of absoluut zijn. Een relatieve armoedegrens stelt een inkomensgrens als percentage van een doorsnee inkomen. 26 Dit wordt onder andere gedaan door de Europese Commissie. 27 Bij de absolute armoedegrenzen wordt zo’n vergelijking niet gemaakt en wordt de armoedegrens vastgesteld op basis van criteria over het minimale consumptieniveau of consumptiepakket.

Deze criteria worden op een subjectieve of objectieve manier vastgesteld, en zijn gebaseerd op een breder of smaller begrip van armoede. Het wettelijk sociaal minimum (wsm) is de beleidsmatige armoedegrens. Het wsm wordt zowel door de landelijke overheid als door lokale overheden gebruikt en geeft het minimaal benodigde inkomen om in het levensonderhoud te voorzien. Deze objectieve en absolute grens is niet gebaseerd op de kosten van een bepaald

22 G. Jehoel-Gijsbers, Sociale uitsluiting: een conceptuele en empirische verkenning [werkdocument] (Den Haag: Sociaal en cultureel Planbureau, 2003), 22, repository.scp.nl/bitstream/handle/publications/1058/Sociale_uitsluiting.pdf. 23 P. Townsend, Poverty in the United Kingdom: A Survey of Household Resources and Standards of Living, (Londen: Allen Lane & Penguin Books, 1979); M. Olsthoorn e.a., Kansrijk armoedebeleid (Den Haag: Centraal Planbureau en Sociaal en Cultureel Planbureau, 2020), 23, www.scp.nl/publicaties/ publicaties/2020/06/18/kansrijk-armoedebeleid. 24 L. Delsen, “Armoede meten was, is en blijft arbitrair, maar zinvol,” in De verschillende gezichten van armoede, red. R. Tinnevelt (Nijmegen: Valkhof Pers., 2019), 46; A. Soede, Naar een nieuwe armoedegrens (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2006), 16, repository.scp.nl/bitstream/handle/ publications/966/Naar_een_nieuwe_armoedegrens.pdf. 25 G. Engbersen, “Moderne armoede: feit en fictie,” Sociologische gids 38:1 (1991), 8. 26 Soede, Naar een nieuwe armoedegrens, 14-15. 27 Eurostat. (at-risk-of-poverty rate, geraadpleegd op 17 april 2024) ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tespm010; Soede, Naar een nieuwe armoedegrens, 14-15.

41

meer bereiken

goederenpakket of een specifieke definitie van armoede, maar vastgesteld door politieke en beleidsmatige beslissingen. 28 Het wsm is tot de AOW-leeftijd gelijk aan het bijstandsniveau. 29 Het wsm wordt twee keer per jaar door de rijksoverheid vastgesteld aan de hand van een indexering. 30 De Commissie sociaal minimum heeft onlangs geconcludeerd dat het wsm onvoldoende is om bestaanszekerheid te bieden (zie kader ). 31

onderzoek Commissie sociaal minimum De Commissie sociaal minimum heeft in opdracht van de Tweede Kamer onderzoek gedaan naar de wenselijke hoogte en systematiek van het wsm. In juni 2023 is het eerste en in september 2023 het tweede adviesrapport gerepresenteerd. Het eerste rapport beoordeelt wat de hoogte van sociaal minimum zou moeten zijn. Hierbij is uitgangspunt dat het sociaal minimum financiële bestaanszekerheid moet bieden. Dit betekent dat het wsm niet alleen voldoende moet zijn om rond te komen, maar dat het ook genoeg moet zijn om buffers op te bouwen voor mogelijke tegenslagen en deel te nemen aan het maatschappelijk leven. Uit het rapport blijkt dat het besteedbaar inkomen van huishoudens op het sociaal minimum op korte termijn verhoogd moet worden om hieraan te kunnen voldoen. In het rapport zijn vervolgens maatregelen uitgewerkt om de bestaanszekerheid beter te borgen. 32 Na het verschijnen van dit eerste rapport zijn hiertoe ook structurele maatregelen doorgevoerd, zoals een verhoging van de huurtoeslag en van het kindgebonden budget. 33 Het tweede rapport beschouwt het stelsel van het sociaal minimum. Uit dit rapport blijkt dat alleen het verhogen van het sociaal minimum niet voldoende is om financiële bestaanszekerheid te kunnen bieden. Het stelsel moet volgens de commissie ook voorspelbaarder en toegankelijker worden.

Dit kan onder andere bereikt worden door een eenvoudiger (en minder gericht) stelsel van inkomensondersteuning, door lokale regelingen te centraliseren en door beleid voor inkomensondersteuning en voor arbeidsmarktactivering meer te scheiden. 34 In een reactie onderschreef de regering de ambitie om op de lange termijn het stelsel te herzien, en richtte zich voor de korte- en middellange termijn op het versterken van loketten en de informatievoorziening. 35

Naast het wsm kende Nederland tot voor kort drie andere armoedegrenzen (zie kader): het basisbehoeftenbudget, het niet-veel-maar-toereikend budget (nvmt-budget) en de lage-inkomensgrens. Alle drie zijn objectieve en absolute armoedegrenzen. Al deze grenzen nemen het inkomen als maatstaf voor het budget dat personen kunnen besteden. 36

28 Soede, Naar een nieuwe armoedegrens, 17-18. 29 CBS, Armoede en sociale uitsluiting 2021 (Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek, 2021), 14-15, www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2021/49/armoedeen-sociale-uitsluiting-2021. 30 A. Custers, Armoede in een rijk land (Amsterdam: Academische Uitgeverij Eburon, 2023), 14. 31 Commissie sociaal minimum, Een zeker Bestaan. Rapport I; Commissie sociaal minimum, Een zeker Bestaan. Rapport II. 32 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport I. 33 Rijksoverheid, “Prinsjesdag 2023: maatregelen voor meer bestaanszekerheid,” geraadpleegd op 18 oktober 2023, www.rijksoverheid.nl/ministeries/ ministerie-van-sociale-zaken-enwerkgelegenheid/nieuws/2023/09/19/prinsjesdag-2023-maatregelen-voor-meer-bestaanszekerheid. 34 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport II. 35 Minister van SZW en Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, “Eindrapport Commissie sociaal minimum Europees Nederland,” Tweede Kamer (kamerbrief, 36 410 XV nr. 21, 10 oktober 2023). 36 G. Reuten, “Armoedemaatstaven en -metingen voor Nederland; een beknopte empirische vergelijking en beoordeling,” TPEdigitaal 17: 1 (2023): 3536

42

meer bereiken

eerdere armoedegrenzen

basisbehoeftenbudget Het basisbehoeftenbudget vertrok vanuit de smalle opvatting van armoede en stelt dat iemand arm is als diegene niet in zijn minimale behoeften kan voorzien. Het basisbehoeftenbudget is de optelsom van de minimale uitgaven die iemand moet doen om rond te komen, zoals voor wonen en eten. Een uitdaging is dat er verschillende opvattingen zijn over wat de basisbehoeften zijn en hoeveel deze kosten. 37 Het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) berekent dit budget.

niet-veel-maar-toereikendbudget (nvmt-budget) Het nvmt-budget had een bredere opvatting van armoede omdat deze stelt dat iemand in zijn minimale behoeften moet kunnen voorzien én moet kunnen participeren in de maatschappij. Dit budget bestaat dus uit de minimale uitgaven die iemand moet doen om rond te komen én een minimaal budget voor sociale activiteiten en ontspanning te hebben. Net als bij het basisbehoeftenbudget is hier de vraag welke uitgaven onder dit budget moeten vallen. Het Nibud berekent eveneens de hoogte van dit budget.

lage-inkomensgrens De lage-inkomensgrens hanteerde eveneens een smalle definitie van armoede op basis van koopkrachtindexaties. De koopkracht van een alleenstaande in de bijstand in 1979 is genomen als ijkpunt. Elk jaar is dit bedrag geïndexeerd om te zorgen dat het koopkrachtniveau over de jaren gelijk blijft. 38 Dit betekent dat iemand met een inkomen op de huidige lage-inkomensgrens hetzelfde koopkrachtniveau heeft als een alleenstaande in de bijstand in 1979. Hierdoor kunnen cijfers van armoede goed vergeleken worden over tijd. Het nadeel is dat de oorspronkelijke koopkrachtniveau enigszins arbitrair is en er geen duidelijke reden is waarom dit dé armoedegrens is en niet een ander koopkrachtniveau. 39 Bovendien kunnen normen over wat armoede is door de tijd veranderen.

Al deze armoedegrenzen, inclusief het wsm, kennen beperkingen. De belangrijkste daarvan is dat het minimale consumptieniveau generiek is en geen rekening houdt met de feitelijke (noodzakelijke) uitgaven van individuele huishoudens. 40 Mensen met een inkomen boven de armoedegrens kunnen namelijk nog steeds arm zijn wanneer zij hogere uitgaven hebben die zij niet direct kunnen aanpassen, bijvoorbeeld aan huur, energie of zorg. Bovendien blijft vermogen buiten beschouwing. 41 Ook is het onduidelijk wat sociale en culturele participatie precies is en hoe dit vertaald moet worden in een benodigd maandbedrag. 42 Tot slot is het van belang te realiseren dat de armoedegrenzen geen rekening houden met hoe ver iemand onder de armoede grens leeft (de intensiteit van armoede). 43 In 2024 presenteerden het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Nibud en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) een nieuwe armoedegrens die een deel van deze beperkingen oplost. Het CBS, Nibud en SCP hanteren de nieuwe armoedegrens om te bepalen welk deel van de huishoudens in Nederland in armoede leven. 44 Deze nieuwe 37 Soede, Naar een nieuwe armoedegrens, 12-14. 38 Brakel, Op weg naar een nieuwe armoedegrens: Tussenrapport, 6; CBS, Armoede en sociale uitsluiting 2021, 12. 39 Soede, Naar een nieuwe armoedegrens, 17. 40 Brakel, Op weg naar een nieuwe armoedegrens: Tussenrapport, 16.

41 CBS, Armoede en sociale uitsluiting, 17. 42 Delsen, Armoede meten arbitrair, maar zinvol, 50-51. 43 B. Goderis e.a., De SCP-methode voor het meten van armoede: Herijking en revisie (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2008), 25, www.scp.nl/publicaties/publicaties/2018/11/23/de-scp-methode-voor-het-meten-van-armoede. 44 M. van den Brakel e.a., De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten: Verantwoording en toelichting, (Den Haag, Heerlen, Bonaire, Utrecht: Centraal Bureau voor Statistiek, Nibud & Sociaal en Cultureel Planbureau, 2024), 11, www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2024/42/de-nieuwe-methodeom-armoede-in-nederland-te-meten

43

meer bereiken

armoedegrens komt daarmee in de plaats van het basisbehoeftenbudget, het nvmtbudget en de lage-inkomensgrens. In het vaststellen van de nieuwe armoedegrens zijn naast experts ook inwoners die in armoede leven geraadpleegd. Hierdoor is de nieuwe armoedegrens gedeeltelijk objectief en gedeeltelijk subjectief. Deze nieuwe absolute armoedegrens probeert rekening te houden met niet direct aanpasbare uitgaven aan wonen en energie. 45 Daarnaast houdt deze grens rekening met vermogen. kenmerken van armoede Armoede heeft meer kenmerken dan alleen een inkomen. 46 Mensen in armoede hebben, naast hun financiële zorgen, namelijk vaak bijkomende problemen. Dit maakt armoede hardnekkiger en lastiger te bestrijden. 47 In sommige gevallen is armoede de oorzaak van deze bijkomende problemen, soms het gevolg en soms is de relatie wederkerig. De precieze onderliggende relaties en mechanismen laten zich vaak lastig meten. Overigens heeft niet iedereen in armoede al deze kenmerken. Er zijn kenmerken met betrekking tot iemands positie in de maatschappij. 48 Zo kunnen mensen in armoede worden uitgesloten van maatschappelijke instituties, zoals de arbeidsmarkt, onderwijs en (sociale) activiteiten. Dit kan respectievelijk financiële, culturele en sociale armoede versterken of veroorzaken. Daarnaast kan armoede gepaard gaan met afhankelijkheid van de staat.

49 Recent onderzoek laat zien dat te ruime ondersteuning onbedoeld deze afhankelijkheid in stand kan houden. 50 Ook kan armoede worden overgegeven van ouder op kind (zie kader). individuele kenmerken Daarnaast zijn er verschillende individuele kenmerken van armoede. 51 Ten eerste ervaren mensen in armoede meer onzekerheid, bijvoorbeeld door onzeker inkomen of gezondheid. 52 Dit kan leiden tot een gevoel van verminderde controle en vaak zelfs stress. Doordat deze stress aandacht vraagt, is er minder mentale ruimte over voor andere zaken. 53 Eén van de gevolgen hiervan is dat mensen in armoede vaker korte termijnbeslissingen nemen. 54 Ten tweede hebben mensen in armoede gemiddeld minder vertrouwen. 55 Een van de verklaringen hiervoor is dat het voor mensen met een laag inkomen risicovoller is om anderen te vertrouwen dan voor mensen met een hoog inkomen. 56 Bovendien kan het vertrouwen verder afnemen wanneer mensen met een laag inkomen het gevoel krijgen dat de overheid hen niet (voldoende) beschermt. 57

45 Als deze kosten niet bekend zijn, wordt een normbedrag gehanteerd. Brakel, De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten, 18-19. 46 Engbersen, Moderne armoede, 12. 47 Armoede is daarom ook wel gedefinieerd als “de structurele uitsluiting van burgers van maatschappelijke deelname, die gepaard gaat met permanente afhankelijkheid van de overheid”. Engbersen, Moderne armoede, 12. 48 Dit is gebaseerd op contextuele verklaringen van Kraus, Piff en Keltner. M.W. Kraus, P.K. Piff en D. Keltner, “Social class, sense of control, and social explanation,” Journal of personality and social psychology 97:6 (2009): 993, doi.org/10.1037/a0016357. 49 Engbersen, Moderne armoede, 12. 50 G.B. Dahl en A.C. Gielen, “Intergenerational spillovers in disability insurance,” American Economic Journal: Applied Economics 13:2 (2021): 116-150, doi.org/10.1257/app.20190544. 51 Dit is gebaseerd op dispositionele verklaringen van Kraus, Piff en Keltner. Kraus, Social class, sense of control, and social explanation. 52 WRR, Grip: het maatschappelijk belang van sociale controle (Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2023), 61, 63 en 75, www.wrr.nl/publicaties/ rapporten/2023/11/30/grip. 53 W.

Tiemeijer, De rol van grenzen aan doenvermogen bij rondkomen, financiële zorgen en problemen (Rotterdam: Erasmus Universiteit, 2023), 51, open.overheid.nl/documenten/66ded379-ec9e-4cb5-a2b6-50f5dfb2b875/file; E. Sharif, S. Mullainathan, Scarcity, (Londen: Penguin Books Ltd, 2014). 54 R.C. Geuns en M. Stallen, “Armoede effectief bestrijden,” Vakblad Sociaal Werk 2021: 6 (2021), 8. 55 CBS, Armoede en sociale uitsluiting 2018, (Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek, 2018), 77, www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2018/03/armoedeen-sociale-uitsluiting-2018. 56 I. Schoon en H. Cheng, “Determinants of Political Trust: A Lifetime Learning Model,” Developmental Psychology 47:3 (2011) 625-626, doi.org/10.1037/a0021817. 57 E. Snel e.a. “Sociaaleconomische status en institutioneel vertrouwen in een tijd van corona,” Tijdschrift Sociologie 3 (2022): 35, doi.org/10.38139/TS.2022.02.

44

meer bereiken

Ten derde gaat armoede samen met schaamte. 58 Deze schaamte heeft interne en externe oorzaken. Intern ontstaat schaamte doordat mensen niet voldoen aan normen die zij zichzelf hebben opgelegd. 59 Extern ontstaat schaamte omdat mensen in armoede het idee hebben dat anderen hetzelfde oordeel over hen vormen als zij over zichzelf. Stigma’s rondom armoede versterken dit. Een voorbeeld van een stigma is dat mensen in armoede lui zijn en niet bereid te werken. 60 Tot slot leven mensen in armoede vaak in slechtere gezondheid. Mensen met een laag inkomen leven gemiddeld zeven tot acht jaar korter en vijftien jaar korter in goede gezondheid. 61 Gezondheid hangt samen met individuele kenmerken zoals levensstijl en gedrag en daarnaast ook met de sociale en fysieke leefomgeving. De gezondheidsverschillen gaan hand in hand met problemen op deze gebieden. 62 Zo hebben mensen in armoede te maken met meer luchtvervuiling, slechtere huisvesting en ongezonder werk. Ook kennen zij gemiddeld genomen een ongezondere levensstijl, deels veroorzaakt door de stress en problemen die zij ervaren. 63

van ouder op kind Armoede kan over generaties heen blijven voortbestaan. In Nederland hebben kinderen die opgroeien in armoede meer dan drie keer zo veel kans later zelf ook in armoede te komen dan kinderen die niet opgroeien in armoede. 64 Dit wordt mede veroorzaakt doordat ouders die in armoede leven, hun kinderen op economisch, sociaal en cultureel gebied minder kunnen ondersteunen dan ouders die niet arm zijn. 65 In Nederland wijzen verschillende onderzoeken op dit mechanisme. Zo blijkt dat kinderen die meer financiële stress ervaren en minder mogelijkheden hebben voor ontspanning, gemiddeld lager scoren op de Cito-toets. 66 Daarnaast gaan kinderen waarvan de ouders een laag inkomen hebben minder vaak naar HBO of universiteit en hebben zij later vaker een lager inkomen. 67

58 R. Walker, The shame of poverty (Oxford: University Press, 2014). 59 R. Gabriëls, “De politieke economie van schaamte en schuld: Over armoede in Nederland,” in Het hart op de tong: Emoties in de politiek, red. R. Gabriëls, S. Koenis en T. Swierstra (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2018), 134. 60 Walker, The shame of poverty; A. Plantinga, Poor psychology: Poverty, shame, and decision making (Alblasserdam: Ridderprint, 2019), 16. 61 WRR, Grip, 103; S. Muns, M. Knoef en A. van Soest, “Verschil in levensverwachting tussen lage en hoge inkomens is verder gestegen,” Me Judice, geraadpleegd op 24 mei 2024, www.mejudice.nl/artikelen/detail/verschil-in-levensverwachting-tussen-lage-en-hoge-inkomens-is-verder-gestegen. 62 L. den Broeder e.a., Opgaven voor volksgezondheid en zorg op weg naar 2050: Vooruitblik volksgezondheid toekomstverkenning 2024 (Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2023), 17-18, www.rivm.nl/publicaties/opgaven-voor-volksgezondheid-en-zorg-op-weg-naar-2050. 63 E. Grootegoed e.a., “Gezondheidsachterstanden aanpakken bij de bron: minder leefstijl, meer bestaanszekerheid,” Tijdschrift voor Gezondheidswetenschappen 100:1 (2022): 33, doi.org/10.1007/s12508-022-00332-3.

64 CBS, Integratie en samenleven 2022 (Den Haag, Heerlen en Bonaire: Centraal Bureau voor de Statistiek, 2022), 258, www.cbs.nl/-/media/_pdf/ 2022/46/integratie-en-samenleven-2022.pdf. 65 S.S. Visser e.a., ““It All Starts with Family”: Mechanisms of Intergenerational Poverty in the Veenkoloniën, the Netherlands,” Journal of Poverty 26:6 (2022): 521, doi.org/10.1080/10875549.2021.2010872. 66 B. ter Weel, H. Bussink, N. Koeman, Kansenongelijkheid in Nederland (Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek, 2023), 4, www.seo.nl/publicaties/ eindrapportage-kansenongelijkheid-in-nederland. 67 H. Lam e.a., “Kansenkaart,” geraadpleegd op 24 mei 2024, kansenkaart.nl/uitleg#6.73/52.075/4.921; Olsthoorn, Kansrijk armoedebeleid, 25.

45

meer bereiken

De individuele en contextuele kenmerken beïnvloeden elkaar onderling. Zo hangt schaamte samen met de uitsluiting van maatschappelijke instituties. Iemand die zich schaamt voor diens armoede, is eerder geneigd zich terug te trekken van sociale participatie. 68 Andersom kan uitsluiting van maatschappelijke instituties, zoals sociale participatie en de arbeidsmarkt, ook leiden tot meer schaamte. 69 omvang armoede in Nederland Het percentage personen in Nederland dat arm is, hangt af van de armoededefinitie. Figuur 2-1 vergelijkt het percentage personen dat leeft in armoede in Nederland tussen 2011 en 2023 op basis van verschillende armoede definities. Dit percentage is het laagst voor het basisbehoeftenbudget, omdat dit budget enkel de minimale uitgaven bevat, en hoger voor de andere armoededefinities die een iets ruimere armoedegrens hebben. De nieuwe armoedegrens laat een sterke daling zien van het percentage personen in armoede sinds 2018. Armoede is in Nederland gedaald sinds 2011. In 2011 was, afhankelijk van de gebruikte armoedegrens, tussen de 5,1 en 7,1% van de Nederlanders arm. In 2021 was dit tussen de 3,6 en 6,1%. Dit is ondanks een stijging in armoede tussen 2011 en 2013 in de nasleep van de kredietcrisis. 70 In de periode 2020-2023 is armoede volgens de meeste armoedegrenzen gedaald, ondanks de corona- en energiecrisis.

Volgens het Centraal Planbureau (CPB) is het aan crisismaatregelen van het kabinet te danken dat armoede niet fors is toegenomen. 71 In 2023 lag het percentage personen in armoede volgens de nieuwe armoede definitie op 3,1%. Dit zijn ongeveer 540.000 personen in Nederland. 72 Ook zijn er minder Nederlanders met een inkomen tot 150% van de nieuwe armoedegrens. Figuur 2-2 geeft het absolute aantal Nederlanders met een inkomen rond de nieuwe armoedegrens in de periode 2018 tot en met 2023. Net als de procentuele armoede is het aantal personen rond de armoedegrens gedaald: van meer dan 4 miljoen personen in 2018 tot minder dan 3 miljoen in 2023. Het aantal personen onder de nieuwe armoedegrens is in deze periode het sterkst afgenomen. Dit komt onder andere doordat bijstandontvangers in recente jaren vaker net boven de armoedegrens uitkomen. 73 Tegelijkertijd is er ook een daling geweest van het aantal personen met een inkomen van 100 tot 150% van de nieuwe armoedegrens. Tabel 2-1 geeft het aandeel inwoners in armoede per onderzochte gemeente in 2023 op basis van de lage-inkomensgrens en verschillende percentages van het wsm. Deze vergelijking laat zien dat de gemeente Capelle aan den IJssel procentueel meer inwoners in armoede heeft dan het landelijk gemiddelde.

De gemeenten Barendrecht en Lansingerland hebben juist (bijna) de helft minder inwoners in armoede dan het landelijk gemiddelde.

68 Plantinga, Poor psychology, 16. 69 Walker, The shame of poverty; Plantinga, Poor psychology, 16. 70 J.M. Wildeboer Schut en S. Hoff, Armoede ramingen september 2022: armoede daalt door maatregelen kabinet, maar structurele aanpak blijft nodig [kennisnotitie] (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2022), 2-5, www.scp.nl/publicaties/publicaties/2022/09/20/kennisnotitie-armoede-ramingenseptember-2022 71 Wildeboer Schut, Armoede ramingen september 2022, 5. 72 Brakel, De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten, 7. 73 Brakel, De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten, 24.

46

meer bereiken

figuur 2-1 percentage personen in Nederland in armoede per armoedegrens (2011-2023)

Noten: 1 2023 betreft voorlopige cijfers.

2 Percentages voor het niet-veel-maar-toereikend-budget zijn overgenomen van: CPB, verzamelde bijlagen lange reeksen t/m 2028 . 3 Percentages voor het basisbehoeftenbudget zijn overgenomen van: CBS, Nibud en SCP, bijlage update armoedecijfers.

4 Percentages voor de lage-inkomensgrens en het wettelijk sociaal minimum zijn overgenomen van: CBS, laag en langdurig laag inkomen. 5 Percentages personen onder de nieuwe armoedegrens zijn overgenomen van: CBS, armoede in Nederland, 2018-2023.

figuur 2-2 spreiding rond de nieuwe armoedegrens (2018-2023)

Noot: 2023 betreft voorlopig cijfers. Bron: CBS, armoede in Nederland.

47

meer bereiken

tabel 2-1: percentage personen onder verschillende armoedengrenzen in 2023 Nederland

Barendrecht

Capelle aan den IJssel

Lansingerland

lage-inkomensgrens

3,3

2,1

3,4

2,0

100% wsm

4,6

2,6

5,2

2,3

120% wsm

8,7

5,1

10,2

4,6

130% wsm

10,6

6,3

12,4

5,7

Noot: Cijfers voor 2023 zijn voorlopig. CBS, laag en langdurig laag inkomen.

armoedebestrijding landelijk armoedebeleid Mensen “die niet in het bestaan kunnen voorzien” hebben recht op “bijstand van overheidswege”. 74 Of iemand in het bestaan kan voorzien, wordt bepaald aan de hand van het wettelijk sociaal minimum (wsm) (zie paragraaf 2-2-1). Het wsm is voor mensen tot de pensioengerechtigde leeftijd gelijk aan de bijstandsnorm en voor pensioengerechtigden gelijk aan de hoogte van de AOW-uitkering. De overheid voert landelijk en lokaal inkomensondersteunend beleid om armoede te bestrijden. Grofweg bestaat het stelsel van inkomensondersteuning uit drie componenten: landelijke minima-uitkeringen, landelijke inkomensregelingen en lokale inkomensregelingen (zie figuur 2-3). Daarnaast wordt ingezet op preventie van geldzorgen door voorlichting en “laagdrempelige, eenvoudige, mensgerichte financiële hulp” en het bieden van schuldhulpverlening. 75 figuur 2-3: componenten stelsel inkomensondersteuning

Landelijke minima-muitkeringen zijn uitkeringen bedoeld om mensen met geen of weinig inkomen te voorzien in noodzakelijke bestaanskosten. Voorbeelden van landelijke minima-uitkeringen zijn de bijstandsuitkering en toeslagenwetuitkeringen (zoals de WW- en de Ziektewetuitkering). De bijstandsuitkering is de basisregeling

74 Nederlandse Grondwet, Art. 20. 75 Rijksoverheid, “Armoede verminderen,” geraadpleegd op 22 juli 2024. www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/armoedebestrijding/armoede-verminderen.

48

meer bereiken

voor mensen met geen of weinig inkomen tot aan de pensioenleeftijd en is gelijk aan de hoogte van het wsm. De kaders voor de bijstandsuitkering zijn vastgelegd in de Participatiewet. In deze wet is tevens vastgelegd dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de bijstandsuitkering. 76 Vanaf de pensioenleeftijd vormen de AOW en de Aanvullende Inkomensondersteuning Ouderen (AIO) de basis voor inkomensondersteuning. Landelijke inkomensregelingen bieden een financiële tegemoetkoming voor specifieke kosten of omstandigheden. Voorbeelden van landelijke inkomensregelingen zijn het kindgebonden budget, huurtoeslag, kinderbijslag en zorgtoeslag. Deze regelingen zijn er ook voor mensen met een hoger inkomen (boven het wsm). Het beleid rondom de regelingen wordt landelijk bepaald en uitgevoerd door de Belastingdienst en de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Gemeenten spelen geen rol in de uitvoering van landelijke inkomensregelingen, maar kunnen burgers wel wijzen op het bestaan ervan. 77 Lokale inkomensregelingen zijn bedoeld als aanvullende inkomensondersteuning voor mensen die op of rond het sociaal minimum leven. Voorbeelden van lokale inkomensregelingen zijn bijzondere bijstand en individuele inkomenstoeslag. 78 De invulling en uitvoering van het beleid rondom lokale inkomensregelingen is een taak van gemeenten die voortvloeit uit de Participatiewet en de Gemeentewet.

Onderzoek laat zien dat de landelijke inkomensondersteuning voor veel mensen niet voldoende is (zie paragraaf 2-2-1). 79 De lokale inkomensregelingen vanuit de gemeenten zijn hierdoor voor veel mensen een belangrijke aanvulling om rond te kunnen komen. lokale inkomensregelingen Een deel van de lokale inkomensregelingen die gemeenten aanbieden vindt hun grondslag in de Participatiewet. 80 In deze wet is vastgelegd dat inwoners die niet in staat zijn in hun eigen levensonderhoud te voorzien, onder bepaalde voorwaarden, recht hebben op financiële ondersteuning door de gemeente. Op basis hiervan zijn gemeenten verplicht om bijzondere bijstand, individuele inkomenstoeslag en studietoeslag aan te bieden en aanvragen hiervoor te beoordelen. Ook kunnen gemeenten een collectieve zorgverzekering aanbieden. Binnen het kader van de Participatiewet hebben gemeenten enige beleidsvrijheid om te bepalen wat de precieze voorwaarden zijn voor deze regelingen en hoe zij hierop controleren. Zij kunnen bijvoorbeeld zelf bepalen hoeveel procent van het sociaal minimum het inkomen van inwoners mag bedragen om aanspraak te maken op inkomensregelingen en hoe de inwoners het inkomen aan moeten tonen. Gemeenten bieden ook lokale inkomensregelingen aan op basis van de Gemeentewet. Ten eerste kunnen gemeenten binnen bepaalde grenzen gemeentelijke belastingen kwijtschelden.

81 Daarnaast kunnen gemeenten ondersteuning bieden op het gebied van meedoen. 82 Voorbeelden van dit soort regelingen zijn baby- en kindpakketten en subsidies voor sport en cultuur. Gemeenten zijn niet wettelijk verplicht om deze meedoenregelingen aan te bieden en bepalen zelf of en welke regelingen zij willen aanbieden en onder welke voorwaarden. Ook voor de regelingen uit de Gemeentewet geldt dat gemeenten zelf bepalen hoe zij aanvragen verwerken en controleren.

76 Kromhout, Sociaal domein op koers? 77 Inspectie SZW, Hobbels op weg naar inkomensondersteuning, 8. 78 Ook waterschappen bieden inkomensondersteuning via de kwijtschelding van Waterschapsbelasting. 79 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport II, 147 en 212. 80 Participatiewet, BWBR0015703, art. 35-36b (2024), wetten.overheid.nl/BWBR0015703. 81 Gemeentewet, BWBR0005416, art. 255 (2024), wetten.overheid.nl/BWBR0005416. 82 Gemeentewet, art. 108 en art. 149.

49

meer bereiken

Diverse onderzoeken laten zien dat de gemeentelijk beleidsvrijheid heeft geleid tot verschillen in inkomensondersteuning. 83 Zo verschillen gemeenten in het aanbod van lokale inkomensregelingen, de hoogte van de regelingen en de gestelde voorwaarden. Met name voor gezinnen met meerdere kinderen kunnen de vergoedingen waar zij aanspraak op maken met honderden euro’s uiteenlopen. 84 De Commissie sociaal minimum concludeert dat deze grote verschillen leiden tot rechtsongelijkheid, omdat hetzelfde huishouden in de ene gemeente meer geld ontvangt dan in de andere. 85 beleidsruimte gemeenten Het is niet duidelijk hoever de gemeentelijke beleidsvrijheid precies strekt. Gemeenten mogen niet zelf inkomenspolitiek voeren, of anderszins het rijksbeleid doorkruisen. 86 Voor lokale inkomensregelingen op basis van de Participatiewet en de kwijtschelding van belastingen is in landelijke wetgeving afgebakend hoever de beleidsvrijheid van gemeenten reikt. Recent heeft de Raad van State bevestigd dat gemeenten alleen binnen deze landelijke wettelijke kaders beleidsvrijheid hebben. 87 Daarbij geldt dat niet alle mogelijkheden binnen het rijksbeleid, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid tot bijzondere bijstand op basis van groepskenmerken, even bekend zijn. 88 Voor regelingen op het gebied van meedoen bestaat zo’n specifieke kadering niet.

Het is daardoor onduidelijk hoeveel (en welke) ondersteuning gemeenten mogen bieden voordat dit door het rijk als inkomenspolitiek gezien wordt. Tegelijkertijd kan het rijk gemeenten die inkomenspolitiek voeren, korten. Bij ernstige tekortkomingen met betrekking tot de rechtmatige uitvoering kan de minister na een aanwijzing, gemeenten financieel korten op het BUIG-budget. 89 Over het algemeen zijn gemeenten, mogelijk mede daarom, terughoudend in het verstrekken van vrij besteedbaar geld (inkomen) en richten zij zich op het bieden van ondersteuning in natura, vergoedingen en steun voor kinderen. financiering lokale inkomensregelingen Het grootste gedeelte van de financiering van lokale inkomensregelingen is afkomstig uit het Gemeentefonds. Dit is een lumpsum die gemeenten ontvangen van het rijk om hun taken uit te voeren. Een van de taken die gemeenten hiermee financieren is de uitvoering van de Participatiewet en het armoedebeleid. 90 De hoeveelheid geld die een gemeente ontvangt, bepaalt het rijk aan de hand van verschillende factoren, waaronder de omvang van de armoedeproblematiek in de gemeente. 91 Daarnaast kan de gemeente inkomsten uit lokale belastingen en particuliere fondsen gebruiken om inkomensregelingen te financieren. 92

83 Nibud, Huidig inkomensondersteuningssyteem onvoldoende om armoede tegen te gaan: Een bestudering van vijf jaar armoedebeleid bij tachtig gemeenten (Utrecht: Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting, 2020), www.nibud.nl/onderzoeksrapporten/rapport-analyse-vijf-jaar-armoedebeleid-intachtig-gemeenten-2021; Nationale Ombudsman, Sociale minima in de knel (Den Haag: Nationale Ombudsman, 2022), www.nationaleombudsman.nl/ publicaties/rapporten/2022167; 84 Gemeentelijke Kinderombudsman, Wie, wat, waar? Onder de loep: gemeentelijke regelingen voor kinderen in armoede (Rotterdam: Ombudsman Rotterdam Rijnmond, 2021), 19, www.orr.nl/gemeentelijke-armoederegelingen-voor-kinderen-te-onbekend-en-te-ingewikkeld. 85 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport II, 144. 86 Het verbod om inkomenspolitiek te voeren vloeit voort uit artikel 219 van de Gemeentewet. 87 ABRvS, 11 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3674. 88 Staatssecretaris van Sociale Zaken, “Verzamelbrief november 2006,” Colleges van Burgemeesters en Wethouders (Verzamelbrief, INTERCOM/2006/86435, 9 november 2006). 89 Gemeenten ontvangen van het rijk een gebundelde uitkering (BUIG) voor het bekostigen van de uitkeringen in het kader van de Participatiewet, IOAW, IOAZ, Bbz en de inzet van loonkostensubsidie. 90 M.

Heekelaar, Herijking gemeentefonds participatie: Handreiking en toelichting op de rekentool Cluster Participatie (Berenschot, 2023), www.berenschot.nl/media/w0ia4vdz/handreiking-herijking-gemeentefonds-participatie.pdf. 91 Findo, “Data Financiën Decentrale Overheden,” geraadpleegd op 29 augustus 2024. www.financiengemeenten.nl/jive. 92 Naast deze algemene belastingen (zoals hondenbelasting en onroerendezaakbelasting) zijn er ook gemeentelijke heffingen (zoals rioolheffing en afvalstoffenheffing). De totale opbrengst van deze heffingen mag niet hoger zijn dan de totale kosten die ermee betaald worden. Rijksoverheid, “Welke

50

meer bereiken

De keuzes die gemeenten (kunnen) maken in de vormgeving van hun armoedebeleid hangen af van hun financiële positie. Gemeenten geven aan dat zij al jaren geld tekort komen om hun huidige taken op het sociale domein uit te voeren en dat zij ook voor nieuwe taken niet voldoende financiering ontvangen. 93 Gemeenten die financiële druk ervaren, zullen scherpere keuzes moeten maken in hoe zij het beschikbare geld uitgeven. 94 Onderzoek laat bovendien zien dat de financiële positie van gemeenten de komende jaren waarschijnlijk zal verslechteren. 95 bereik van inkomensregelingen Recente onderzoeken laten zien dat inkomensondersteuning niet alle burgers bereikt die er recht op hebben. 96 Als burgers wel recht hebben op ondersteuning, maar hier geen gebruik van maken, noemt men dat “niet-gebruik”. Niet-gebruik is in veel gevallen ongewenst, omdat de bestaanszekerheid van groepen burgers erdoor in de knel kan komen. Bovendien heeft de overheid vanuit de Algemene wet bestuursrecht de zorgplicht om passende ondersteuning aan te bieden die specifieke doelgroepen succesvol moeten kunnen afnemen. 97 Gemeenten hebben vaak slecht zicht op niet-gebruik, omdat zij geen volledig beeld hebben van de mensen die in hun gemeente in armoede leven. 98 Onderzoek laat zien dat in 2018 ongeveer 40% van de huishoudens die in armoede leeft niet bij gemeenten bekend was.

Een deel van deze huishoudens ontvangt geen bijstandsuitkering van de gemeente, maar wel ondersteuning van andere overheden (denk aan de WIA-, WW of WAO-uitkering). 99 Een ander deel van deze huishoudens bestaat uit zelfstandig ondernemers. 100 Er worden grofweg vier factoren onderscheiden die bijdragen aan niet-gebruik. In de meeste gevallen is niet-gebruik niet toe te wijzen aan één factor, maar aan een samenspel van verschillende factoren. 101 De factoren worden zichtbaar op het niveau van de burger, maar ontstaan in samenspel met vaak complexe wet- en regelgeving en uitvoering. 102 Voor een deel weerspiegelen deze factoren bovendien de in paragraaf 22-2 besproken kenmerken van armoede. De eerste factor is kennis over lokale inkomensregelingen bij burgers. Mensen die goed geïnformeerd zijn, maken meer gebruik van regelingen dan mensen die niet op de hoogte zijn van het feit dat zij aanspraak mogen maken op een regeling. 103 Een gebrek aan kennis kan komen door een taalbarrière of het niet kunnen begrijpen van

belastingen heft de gemeente?,” geraadpleegd op 29 augustus 2023, www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/vraag-en-antwoord/welkebelastingen-heft-de-gemeente. 93 Divosa, “Uitvoering sociaal domein staat op knappen,” geraadpleegd op 31 januari 2024. www.divosa.nl/nieuws/uitvoering-sociaal-domein-staat-opknappen. 94 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport II, 145. 95 BDO, Onbalans taken en middelen bedreigt slagkracht gemeenten: Een onwerkbaar financieel perspectief (Eindhoven: 2024), go.bdo.nl/-lpbenchmark-gemeenten-24-ps-dzb-bm-gem-lo.html. 96 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport II. 97 Algemene wet bestuursrecht, art. 2.1 (2024), wetten.overheid.nl/BWBR0005537. 98 Custers, Armoede in een rijk land, 23; C. Vrooman e.a., Als werk weinig opbrengt: Werkende armen in vijf Europese landen en twintig Nederlandse gemeenten (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2018), www.scp.nl/publicaties/publicaties/2018/10/03/als-werk-weinig-opbrengt. 99 W. Conen, Verborgen armoede in Nederland: een kwantitatief onderzoek naar de omvang, kenmerken, locaties en dynamiek van verborgen armen [AIAS-HSI working paper, 11] (Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, 2023), 8, pure.uva.nl/ws/files/145384312/Verborgen-armoede-in-nederland.pdf. 100 J.C.

Broekhuizen e.a., Zelfstandigenloket Flevoland: Aanpak Flevoland ter ondersteuning voor het vinden van ondernemers die verborgen arm zijn (Amsterdam: Hogeschool van Amsterdam, 2023). research.hva.nl/en/publications/zelfstandigenloket-flevoland-aanpak-flevoland-ter-ondersteuning-v. 101 A. Slagman e.a., Niet-gebruik inkomensondersteunende regelingen SZW, een synthesestudie (Utrecht: Significant APE, 2023), 6, www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/03/28/synthesestudie-niet-gebruik-inkomensondersteunende-regelingen. 102 Staat van de Uitvoering, Staat van de uitvoering 2024 (Den Haag: 2024), 19, www.staatvandeuitvoering.nl/app/uploads/2024/09/ICTU-SvdU-2024digitaal.pdf. 103 J. Janssens en N. van Mechelen, “To take or not to take? An overview of the factors contributing to the non-take-up of public provisions,” European Journal of Social Security 24:2 (2022): 95-116, doi.org/10.1177/13882627221106800.

51

meer bereiken

de formele vereisten. 104 De complexiteit van het stelsel en de inkomensregelingen zelf kunnen het ook moeilijk maken voor burgers om te weten waar zij recht op hebben. Bovendien zorgt de complexiteit van het stelsel ervoor dat het ontvangen van een inkomensregeling onbedoelde gevolgen kan hebben (zie kader). 105

onbedoelde gevolgen De commissie sociaal minimum waarschuwde eerder voor de onvoorspelbaarheid van het stelsel van inkomensondersteuning. 106 Ook het aanvragen van lokale inkomensregelingen kan onbedoelde gevolgen hebben. Wanneer een uitkering van een lokale inkomensregeling belast wordt, heeft deze namelijk invloed op de (landelijke) toeslagen die iemand ontvangt. Of een lokale inkomensregeling belast wordt, hangt af van de regeling. Eenmalige uitkeringen worden niet belast. Een periodieke uitkering wel, maar kan vrijgesteld worden wanneer deze bepaalde noodzakelijke kosten vergoed. 107 Voor lokale inkomensregelingen op basis van de Participatiewet betekent dit dat de studietoeslag belast is en dat de bijzondere bijstand belast is wanneer deze periodiek en inkomensaanvullend is. 108 De kwijtschelding van de gemeentelijke belasting is geen uitkering is en daarmee niet belastbaar. Voor de aanvullende lokale inkomensregelingen geldt dat de wijze waarop gemeenten lokale inkomensregelingen vormgeven, bepaalt of deze belast is en invloed heeft op de toeslagen. 109

De tweede factor is het doen-vermogen van burgers. Het doen-vermogen is de mate waarin burgers in staat zijn een aanvraag in te dienen en volledig te doorlopen. 110 Het doen-vermogen van mensen die leven in armoede staat vaak onder druk door de met armoede gepaard gaande stress. 111 De complexiteit van aanvraagprocedures en de hoge administratieve lasten die eraan verbonden zijn kunnen het doen-vermogen van burgers verder beperken. De derde factor is wantrouwen van burgers richting de overheid. 112 Dit wantrouwen komt onder andere voort uit de toeslagenaffaire. 113 Wantrouwen wordt versterkt door de complexiteit. Onoverzichtelijkheid van het stelsel en onvoorspelbaarheid en onduidelijkheid van regelingen en inkomenseffecten kunnen wantrouwen en angst om het verkeerde te doen voeden. Daarbij komt dat hulp en (fraude)controle in de uitvoering vaak door elkaar heen lopen. Daardoor wordt de hulp bij aanvragen ook niet altijd vertrouwd. 114 De vierde factor is schaamte bij burgers over de eigen situatie. 115 Dit gevoel komt door stigmatisering van hulpbehoevenden in het algemeen, maar kan worden versterkt

104 A. Gould-Werth en L. Shaefer, “Unemployment insurance participation by education and by race and ethnicity,” Monthly labor 135:10 (2012): 28-41, www.bls.gov/opub/mlr/2012/10/art3full.pdf. 105 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport II, 228. 106 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport II, 38. 107 Staatssecretaris van SZW, “Uitvoering en evaluatie Participatiewet,” Tweede Kamer, (kamerbrief, 34 352 nr. 324, 16 september 2024). 108 Belastingdienst, Rekenregels en handleiding loonbelasting/premie volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zvw over bijstand 2024 (Den Haag: 2024), 11. www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/themaoverstijgend/brochures_en_publicaties/rekenregels-en-handleidingloonheffingen-over-bijstandsuitkeringen. 109 Staatssecretaris van SZW, “Uitvoering en evaluatie Participatiewet.” 110 Echtelt, Een brede blik op bijstand. 111 WRR, Weten is nog geen doen, 100-102. 112 O. Simonse, e.a. “Social security or insecurity? The experience of welfare participation by financially vulnerable households in the Netherlands,” Social Policy & Administration 57:3 (2023): 255-271, doi.org/10.1111/spol.12849. 113 B. Baumberg, “The stigma of claiming benefits: a quantitative study,” Journal of Social Policy 45: 2 (2016): 1-19, doi.org/10.1017/ S0047279415000525. 114 V. Hernanz, F. Malherbet en M.

Pellizzari, Take-up of Welfare Benefits in OECD Countries: a Review of the Evidence [social, employment and migration working paper, 17] (Paris: OECD, 2004), doi.org/10.1787/525815265414. 115 Simonse, Social security or insecurity? 255-271.

52

meer bereiken

door uitvoeringsprocessen. Door lange wachttijden en een gebrek aan privacy kunnen burgers het gevoel krijgen dat er op ze neer wordt gekeken. 116 Ook de manier waarop uitvoerende medewerkers informatie overbrengen speelt daarbij een rol. 117

samenvatting en vergelijking Nederlandse burgers die niet in hun bestaan kunnen voorzien, hebben volgens de Grondwet recht op “bijstand van overheidswege”. Deze bijstand wordt verstrekt via landelijke minima-uitkeringen, landelijke inkomensregelingen en lokale inkomensregelingen. Landelijke minima-uitkeringen zijn uitkeringen bedoeld om mensen met geen of weinig inkomen te voorzien in noodzakelijke bestaanskosten. Landelijke inkomensregelingen bieden een financiële tegemoetkoming voor specifieke kosten of omstandigheden. Lokale inkomensregelingen zijn bedoeld als aanvullende inkomensondersteuning voor mensen die op of rond het sociaal minimum leven. De overheid biedt daarmee ondersteuning om mensen boven de beleidsmatige armoedegrens te houden. Er bestaan verschillende armoedegrenzen die een minimaal noodzakelijk niveau van uitgaven vaststellen. Het wsm is de beleidsmatige armoedegroens die hiertoe door overheden wordt gebruikt. Het wsm wordt tweemaal per jaar vastgesteld en is het bedrag dat iemand minimaal nodig zou moeten hebben om van te leven. Omdat een generiek minimum geen rekening houdt met individuele omstandigheden, zal het wsm in de praktijk voor sommigen te hoog en anderen te laag zijn. De uitvoering van de lokale inkomensregelingen is een taak van gemeenten.

Er zijn lokale inkomensregelingen die voortvloeien uit de Participatiewet en regelingen die voortvloeien uit de Gemeentewet. Voor de meeste regelingen op basis van de Participatiewet geldt dat gemeenten verplicht zijn deze aan te bieden. Voor de lokale inkomensregelingen geldt dat gemeenten binnen de wettelijke kaders een zekere beleids- en uitvoeringsvrijheid hebben. Deze beleidsvrijheid leidt tot verschillen tussen gemeenten in inkomensondersteuning. Tegelijkertijd is onduidelijk hoe ver de vrijheid van gemeenten reikt om ondersteuning te bieden. Het rijk kan gemeenten die inkomenspolitiek voeren financieel korten en in de praktijk lijken gemeenten veelal terughoudend te zijn in het verstrekken van vrij besteedbaar geld. Uit onderzoek is gebleken dat lokale inkomensregelingen niet iedereen bereiken die er recht op heeft. Dit heeft onder andere te maken met de complexiteit van zowel het stelsel als van de inkomensregelingen. Hierdoor is het voor mensen die (mogelijk) in aanmerking komen lastig te weten op welke regelingen zij aanspraak kunnen maken en een aanvraag succesvol te doorlopen. Daarnaast maken mensen door schaamte en wantrouwen richting de overheid minder snel gebruik van inkomensregelingen.

116 Baumberg, The stigma of claiming benefits, 1-19. 117 Janssens, To take or not to take?.

53

meer bereiken

3

regelingen

inleiding Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de verschillende lokale inkomensregelingen in de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland. Hiermee geeft dit hoofdstuk antwoord op de volgende deelvraag: Welke lokale inkomensregelingen bieden de gemeenten aan en wie komen hiervoor in aanmerking? Een aantal algemene lokale inkomensregelingen geeft invulling aan landelijke regelingen. Dit betreft regelingen op basis van de Participatiewet en de kwijtschelding van gemeentelijke heffingen. Paragraaf 3-2 bespreekt deze algemene lokale inkomensregelingen. Daarnaast hebben de gemeenten ook gemeente specifieke lokale inkomensregelingen. Dit zijn regelingen die zij zelf, al dan niet in samenwerking met maatschappelijke organisaties, hebben opgezet op grond van de Gemeentewet. Paragraaf 3.3 bespreekt deze aanvullende lokale inkomensregelingen per gemeente. Paragraaf 3-4 bespreekt per gemeente de financiering en het gebruik van de lokale inkomensregelingen. Paragraaf 3-5 vat tot slot de bevindingen samen.

algemene lokale inkomensregelingen Gemeenten bieden lokale inkomensregelingen aan die specifieke landelijke kaders kennen. 118 We noemen deze regelingen in dit rapport algemene lokale inkomensregelingen. De gemeenten Barendrecht, Capelle en Lansingerland bieden de volgende algemene lokale inkomensregelingen aan: • Bijzondere bijstand: Dit is een uitkering voor extra en bijzondere kosten die noodzakelijk zijn en die inwoners niet zelf kunnen betalen. Dit wordt ook wel individuele bijzondere bijstand genoemd. 119 In principe wordt per geval bekeken of de kosten noodzakelijk en onvoorzien zijn. Het is ook mogelijk om bijzondere bijstand te verstrekken voor noodzakelijke kosten die voortvloeien uit het feit dat iemand tot een specifieke groep behoort. 120 Geen van de onderzochte gemeenten verstrekt individuele bijzondere bijstand op basis van groepskenmerken.

118 Participatiewet, art. 35-36b; Gemeentewet, art. 255. 119 Voorheen werd namelijk onderscheid gemaakt tussen individuele bijzondere bijstand, op basis van individuele kosten en categoriale bijzondere bijstand om specifieke, wettelijk bepaalde doelgroepen te ondersteunen. De categoriale bijzondere bijstand is in 2015 vrijwel volledig vervallen; de gemeentelijke collectieve zorgverzekering en de recente tijdelijke energietoeslag zijn de enige resterende vormen van categoriale bijzondere bijstand. Staatssecretaris van SZW, “Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten),” Tweede Kamer, 33 801 nr. 3 (21 november 2013), 61. 120 Staatssecretaris van Sociale Zaken, “Verzamelbrief november 2006.”

55

meer bereiken

• Gemeentelijke collectieve zorgverzekering: Dit is de mogelijkheid om een, deels met gemeentelijke bijdrage in de premie, collectieve zorgverzekering af te sluiten, vaak met uitgebreide extra dekkingen. Zulke verzekeringen zijn met name gunstig voor mensen met hoge verwachte zorgkosten. 121 In 2023 bood 95% van de gemeenten zo’n collectieve zorgverzekering aan. 122 • Individuele inkomenstoeslag: Dit is een toeslag voor mensen met een langdurig laag inkomen die geen zicht hebben op inkomensverbetering. • Studietoeslag: Dit is een toeslag voor studenten die door gezondheidsproblemen geen geld kunnen verdienen naast hun studie. • Kwijtschelding gemeentelijke heffingen: Dit is de mogelijkheid om gemeentelijke heffingen, zoals afvalstoffen- en rioolheffing, kwijt te schelden voor inwoners die deze niet kunnen betalen. In 2023 boden alle Nederlandse gemeenten enige vorm van belastingkwijtschelding. 123 De onderzochte gemeenten geven allen op een andere manier invulling aan deze regelingen. In tabel 3-1 is opgenomen welke algemene voorwaarden en welke specifieke voorwaarden er gelden voor deze lokale inkomensregelingen in de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland. Tabel 3-1 laat zien dat de gemeenten andere inkomens- en vermogensgrenzen stellen en dat deze grenzen ook per regeling verschillen.

Daarnaast hanteren de gemeenten specifieke aanvullende voorwaarden en verschilt de hoogte van uitkeringen tussen gemeenten. Gemeenten maken binnen regelingen ook op verschillende manieren ruimte voor maatwerk. Tabel 3-1 laat zien dat voor de bijzondere bijstand en kwijtschelding gemeentelijke heffingen bij alle gemeenten wordt uitgegaan van draagkracht of betalingscapaciteit. Dit betekent dat inwoners met een inkomen boven de vastgestelde inkomensgrens, alsnog (deels) aanspraak kunnen maken op een regeling als hun inkomen niet toereikend is. Zo zorgen de gemeenten ervoor dat inwoners die meer gaan verdienen er niet per se financieel op achteruit gaan. Gemeenten kunnen tot slot gebruik maken van hardheidsclausules. Een hardheidsclausule is een clausule op grond waarvan een bepaling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing kan worden gelaten als de toepassing ervan zou leiden tot uitzonderlijk onbillijke of onredelijke gevolgen. Tabel 3-1 laat zien dat de ene gemeente hier bij bijna elke regeling gebruik van maakt, terwijl de andere gemeente hier nooit gebruik van maakt. 124