Raadsvoorstel 117 (bijlage) Rapport wat problematische jeugdgroepen de maatschappij kosten.pdf
Tekst van het document
De benadering van hinderlijke jeugdgroepen is ingebed in de bredere wijkaanpak, waarin de gemeentelijke wijkregisseurs en jongerenwerkers een centrale rol vervullen in afstemming met de wijkagent. Ter illustratie van de samenstelling en ontwikkeling van maatwerktrajecten geven we hieronder een casebeschrijving van een jongen uit een overlastgevende jeugdgroep.
Jerry, lid van een overlastgevende jeugdgroep
Jerry is een jongen die weinig gemotiveerd is om naar school te gaan. Vanwege herhaald verzuim voert de leerplichtambtenaar verschillende keren een gesprek. Terwijl hij op het vmbo zit, verwijst de ambtenaar hem op een gegeven moment door naar bureau Halt. Jerry volgt daar een leerplichttraject. Dit lijkt een positieve impuls te geven, waardoor het een tijdje beter gaat. Hij gaat naar het voortgezet speciaal onderwijs. Daar blijkt hij niet op z’n plek: binnen enkele weken stapt hij over naar het mbo. Vanwege ongemotiveerd gedrag wordt hij daar al snel geschorst. De leerplichtambtenaar voert een gesprek met hem, gevolgd door een officiële waarschuwingsbrief. Dat zet echter weinig zoden aan de dijk: vanwege psychosociale problemen komt hij thuis te zitten. Hij is dan bijna 18 jaar. Rond die tijd draagt bureau Leerplicht het stokje over aan de Regionale meld- en coördinatiefunctie. Die begeleidt Jerry gedurende 2 jaar in een intensief traject. In die periode volgt hij tevens een leer-werktraject van de afdeling Zorg, werk & inkomen. Helaas gaat Jerry weer in de fout en wordt veroordeeld tot een gevangenisstraf.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
22
In voorgaande jaren heeft hij al een strafblad opgebouwd: gemiddeld pleegt hij elk jaar wel minstens één delict. Dit zijn overwegend diefstallen, woninginbraken of verduistering, maar ook geweld schuwt Jerry niet. Eerder heeft hij hiervoor onder andere werkstraffen gehad en enkele maanden jeugddetentie. Nu gaat hij voor een half jaar achter slot en grendel. Als hij deze celstraf erop heeft zitten, zorgt de afdeling Zorg, werk & inkomen ervoor dat hij in een nazorgtraject komt bij Exodus voor de nodige begeleiding. Ook krijgt hij een bijstandsuitkering. Zo is de situatie van Jerry aan het einde van de onderzoeksperiode.
vertrekpunten onderzoek Tegen deze achtergrond is voor het onderzoek een aantal vertrekpunten gehanteerd: we richten ons op de jeugdgroepen zoals die ten tijde van het onderzoek actief waren en door de politie als problematisch zijn getypeerd (medio 2015); we baseren ons op de gegevens zoals de experimentgemeente die heeft aangereikt en gaan er vanuit dat alle huidige groepsleden vanaf de start in ‘hun’ jeugdgroep participeren. Voor deze jongeren proberen we (met behulp van gegevens op persoonsniveau) een zo goed mogelijk beeld te vormen van de mogelijke maatschappelijke effecten op relevante leefdomeinen; we nemen waar mogelijk het eventuele effect van de aanpak (zoals een mogelijke daling van het aantal gepleegde delicten) mee in de duiding van de bandbreedte van maatschappelijke kosten. Hiertoe beschouwen we beschikbare gegevens over een langere periode (tot circa 5 jaar geleden). Dit geldt met name voor overlastgevende jeugdgroepen, die relatief kort actief zijn (na de start van de integrale aanpak).
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
23
4
Identificatie van maatschappelijke effecten In dit hoofdstuk lichten we de belangrijkste maatschappelijke effecten van problematische jeugdgroepen en daaruit voortvloeiende kostencategorieën toe. Deze inventarisatie en beschrijving is overwegend gebaseerd op informatie van betrokken professionals en beschikbare literatuur. Hiermee is een inhoudelijk fundament gelegd voor de uitwerking in kostentermen met behulp van vooral gegevens op persoonsniveau in de volgende hoofdstukken. Achtereenvolgens gaan we in op: de afbakening van relevante maatschappelijke effecten (paragraaf 4.1); de hoofdstructuur in de vorm van een relatieschema (paragraaf 4.2); maatschappelijke effecten en kostencategorieën op het domein: o Onderwijs, werk & inkomen (paragraaf 4.3); o Veiligheid (paragraaf 4.4); o Zorg & ondersteuning (paragraaf 4.5).
4.1
Afbakening definitie Doel van het onderzoek is inzicht te bieden in de maatschappelijke kosten van problematische jeugdgroepen. Onder maatschappelijke kosten verstaan we welvaartseffecten voor verschillende partijen in de maatschappij die worden veroorzaakt door het gedrag van problematische jeugdgroepen. De elementen uit deze definitie lichten we verder toe. effecten voor de maatschappij Het gaat om effecten voor de brede maatschappij. Het perspectief van de jongeren in kwestie wordt niet meegenomen. Hiermee bedoelen we eventuele effecten van deelname aan een problematische jeugdgroep die vooral persoonlijke gevolgen hebben, bijvoorbeeld in de sfeer van welzijn. Voor zover deze geen uitstraling van betekenis hebben naar andere maatschappelijke partijen blijven deze buiten beschouwing. … in drie soorten Binnen de maatschappelijke effecten kan een drietal soorten worden onderscheiden, namelijk kosten: a.
die het gevolg zijn van het gedrag van problematische jeugdgroepen, zoals maatschappelijke schade door overlast, criminaliteit en schooluitval en vanwege onveiligheidsgevoelens; b. die samenhangen met de reactie van overheid en andere instanties op onacceptabel/ongewenst gedrag van problematische jeugdgroepen, zoals het bestraffen van daders en het bieden van ondersteuning aan deze jeugdigen op belangrijke levensgebieden; c. van anticipatie op c.q. preventie van toekomstig ongewenst gedrag van problematische jeugdgroepen, zoals het helpen opbouwen van een constructief sociaal netwerk en het anders inrichten van de openbare ruimte. We merken op dat b en c in de praktijk vaak in elkaar overlopen. Zo worden met passende zorg of dagbesteding (‘reactie’) randvoorwaarden gerealiseerd om jeugdigen een beter toekomstperspectief te bieden en risico’s op recidive te beperken (‘preventie’).
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
24
… die niet voortvloeien uit een voorgeschiedenis van problematiek Eerder onderzoek maakt duidelijk dat vooral jongeren met problemen, die in andere sociale verbanden uitsluiting ervaren, zich aangetrokken voelen tot problematische jeugdgroepen (‘soort zoekt soort’). 11 Bij toetreding tot een problematische jeugdgroep brengen jongeren dus hun eigen ‘erfenis’ mee. Dit impliceert een hogere kans dat jongeren in zulke groepen al met bepaalde problemen kampen onafhankelijk van hun deelname aan een problematische jeugdgroep. Vaak gaat het om ‘zware bagage’ in de vorm van een voorgeschiedenis van problematiek in de persoonlijke sfeer en in relatie tot hun directe sociale omgeving en/of de maatschappij (bijv. school). Ook de typering in het vorige hoofdstuk duidt hierop. Naast een vergelijking met een referentiegroep is het daarom voor het onderzoek van belang dat duidelijk is sinds wanneer problematische jeugdgroepen zijn geregistreerd via periodieke shortlisting en zijn opgenomen in de integrale aanpak. Hieronder zijn deze fasen in beeld gebracht.
Uit oogpunt van herleidbaarheid van maatschappelijke kosten zijn met name de donkergekleurde tijdvakken relevant. In de experimentgemeente vallen deze tijdvakken bij de meeste jeugdgroepen samen. Daarnaast kunnen er (na uitstroom) lange termijn- of liftetime-effecten zijn op bijvoorbeeld arbeidsparticipatie en gezondheid. … maar herleidbaar zijn op groepsgedrag van problematische jeugdgroepen Essentieel is dat maatschappelijke kosten herleidbaar zijn op het groepsgedrag van problematische jeugdgroepen. Bepaalde problemen kunnen externaliseren en/of escaleren als gevolg van groepsdynamiek.12 Vooral jongeren laten zich meer door leeftijdsgenoten beïnvloeden. En als zij gedragsproblemen hebben (in relatie tot verstandelijke beperkingen en/of psychische problematiek) zijn ze nog gevoeliger voor groepsdruk.13 Deze druk is bovendien groter naarmate jongeren zich meer identificeren met hun eigen groep. Naast groepsdruk bevorderen ook wederzijds bevestigende interacties met leeftijdgenoten binnen de groep afwijkend en risicovol gedrag. 14 Om het extra effect (ten opzichte van andere jongerenproblematiek) van problematische jeugdgroepen te benaderen, maken we per type jeugdgroep een vergelijking met een referentiegroep (zie hoofdstuk 2). Het extra effect is in onderstaand schema gevisualiseerd (donkergekleurde vlak).
11 12 13 14
Beke e.a. 2000; Dishion e.a. 2012. Witvliet e.a. 2010; Van Ryzin en Dishion 2013. Grosbras e.a. 2007. Beke e.a. 2000; Chein e.a. 2011.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
25
Schema 4.1: benadering maatschappelijke effecten van problematische jeugdgroepen
Gegeven dat problematische jeugdgroepen een dynamisch karakter hebben en de shortlist een periodieke momentopname vormt, nemen we de onderzoeksperiode iets langer dan vanaf de start van de aanpak. 15 Het is immers aannemelijk dat overlastgevende (O) en vooral criminele (C) jeugdgroepen ook voor die datum al actief waren. focus: meest substantiële en kansrijke kosteneffecten Uit het explorerende karakter van het onderzoek vloeit voort dat alle genoemde soorten kosten (‘gevolg, reactie en preventie’) in ogenschouw worden genomen. Het streven is niet om alle denkbare maatschappelijke effecten van problematische jeugdgroepen in de experimentgemeente in beeld te brengen. Het moet gaan om effecten die relatief eenduidig zijn te herleiden op het groepsgedrag van problematische jeugdgroepen. De uitwerking is toegespitst op het zo goed mogelijk inzichtelijk maken van –de omvang van– de belangrijkste kostenposten waarvoor voldoende bruikbare gegevens voorhanden zijn. Relevante ‘zachtere’ maatschappelijke effecten, zoals onveiligheidsgevoelens van burgers, zijn waar mogelijk geïdentificeerd en benoemd als kwalitatieve posten (zo mogelijk met een duiding van hun relatieve betekenis).
4.2
Relatieschema hoofdstructuur Een eerste stap in het bepalen van maatschappelijke kosten is het identificeren van relevante maatschappelijke effecten. Uitgaande van de typering van problematische jeugdgroepen in hoofdstuk 2 kan een aantal hoofdproblemen worden benoemd die voortvloeien uit hun groepsdynamiek. Zoals in onderstaand 15
Indien gegevens over een (nog) langere periode voorafgaand aan de aanpak zouden worden bezien, kan tevens een indruk worden verkregen van de mogelijke doorwerking van de integrale aanpak.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
26
schema is weergegeven, hebben deze problemen effecten op verschillende domeinen en komen zij tot uiting in meerdere kostencategorieën. In lijn met eerder onderzoek onderscheiden we 4 domeinen: veiligheid, werk & inkomen (uitgebreid met onderwijs), zorg en wonen. 16 Zoals we hierna toelichten, blijft laatstgenoemd domein verder buiten beschouwing. De resulterende hoofdstructuur is weergegeven in onderstaand relatieschema. Relatieschema: maatschappelijke problemen en effecten op verschillende domeinen
De betekenis van maatschappelijke effecten kan uiteenlopen tussen typen problematische jeugdgroepen. Waar relevant benoemen we zulke verschillen. Met inzichten van betrokken professionals in de experimentgemeente en eerdere studies hebben we dit relatieschema per domein uitgewerkt. De professionals onderstrepen dat causaliteit niet éénrichtingsverkeer is: naast gevolgen van en reactie op groepsgedrag is er sprake van voorafgaande effecten. Zulke effecten zullen we hierna per domein belichten. domein wonen Voor zover bij betrokken professionals bekend, is in de woonsituatie van jongeren geen noemenswaardige verandering gekomen als gevolg van hun deelname aan een problematische jeugdgroep. Als er al sprake is van een andere, meer instabiele woonsituatie hangt dat vooral samen met de situatie van ouders/gezin (uitkering, schulden, verwaarlozing, e.d.). Mede omdat er geen eenvoudig toegankelijke gegevens over –wijzigingen in– de woonsituatie op persoonsniveau beschikbaar waren, is dit domein in het vervolg buiten beschouwing gelaten.
4.3
Domein Onderwijs, werk & inkomen overzicht effecten De belangrijkste maatschappelijke effecten en kostencategorieën binnen dit domein zijn weergegeven in onderstaand schema. Centraal hierin staan de invloeden op/van het opleidingsniveau en daaruit voortvloeiende (financiële) gevolgen.
16
Cebeon 2011.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
27
Domein Onderwijs, werk & inkomen: maatschappelijke effecten en kostencategorieën
Wetenschappelijke studies maken duidelijk dat problemen vaak al zichtbaar zijn op het basisonderwijs. Ongeveer tweederde tot driekwart van de schoolprestaties zou naar schatting genetisch zijn bepaald.17 Een verkeerde sociale omgeving (in het bijzonder ouders) kan bepaalde problemen in aanleg doen uitgroeien tot probleemgedrag dat doorwerkt op de basisschoolprestaties en de verdere (school)carrière. Met behulp van vergelijking met een referentiegroep proberen we scherper te krijgen wat de omvang van het extra effect van deelname aan een problematische jeugdgroep kan zijn. De belangrijkste effecten waarvoor in het vervolg naar een kwantificering wordt gezocht, zijn genummerd. meer ongeoorloofd schoolverzuim (1) Jongeren in problematische jeugdgroepen vertonen frequent spijbelgedrag. Zij volgen zonder geldige reden minder lesuren (voorbereidend) middelbaar (beroeps)onderwijs. Dit brengt inzet mee van meerdere actoren, zoals de leerplichtambtenaar en bij hardnekkig spijbelen ook bureau Halt en/of justitiële partijen. meer doublures (2) Mede als gevolg van meer ongeoorloofd schoolverzuim hebben jongeren een grotere kans om te blijven zitten. Het dubbel volgen van één of meer jaren onderwijs betekent dat extra schoolkosten worden gemaakt.
Dit omvat ook inzet van partijen zoals het zorgadviesteam die zich meer over deze situaties moeten buigen om te bezien welke aanvullende zorg/begeleiding nodig is. vaker voortijdig schoolverlaten (3) Voortijdig schoolverlaten houdt in dat een jongere tussen 12 en 23 jaar niet beschikt over een schoolinschrijving, vrijstelling of startkwalificatie voor de arbeidsmarkt. Voor dit laatste is een havo/vwo-diploma nodig of een diploma op tenminste mbo-2 niveau. Jongeren in problematische jeugdgroepen hebben, mede als gevolg van meer schoolverzuim en/of doublures, een hogere kans op voortijdig schoolverlaten. 18 Dit brengt inzet mee van in elk geval ambtenaren van de Regionale meld- en coördinatiefunctie (RMC). … met als resultaat: lager opleidingsniveau (intermediair effect) Bovengenoemde effecten resulteren in een lager opleidingsniveau. 19 Met name bij voortijdig schoolverlaten neemt ook de kans af dat jongeren een vervolgopleiding zullen volgen. Mede daardoor is het aantal
17 18
19
Menting 2012; De Zeeuw 2015. Rud 2015 laat zien dat de kans op het niet behalen van een middelbare schooldiploma hoger is als ouders/vaders zelf crimineel actief zijn (geweest). Tegelijkertijd dient hierbij te worden verdisconteerd dat veel van deze jongeren, ook los van de groepsdynamiek, al een laag opleidingsniveau hebben. Door vergelijking met een referentiegroep houden we hiermee zo goed mogelijk rekening.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
28
reguliere onderwijsjaren kleiner. Een lager opleidingsniveau werkt –op termijn– door op de arbeidsproductiviteit en arbeidsparticipatie, en kan langs deze weg ook aanleiding zijn tot meer schulden. 20 lagere arbeidsproductiviteit (loon) (4) Arbeidsproductiviteit wordt in belangrijke mate weerspiegeld in de hoogte van het loon. Uit eerdere studies komt naar voren dat het loon toeneemt naarmate er meer onderwijs wordt gevolgd. In de tegenovergestelde situatie zal een lager opleidingsniveau, zeker als dat het gevolg is van voortijdig schoolverlaten, gepaard gaan met een lager loon. Voor de overheid leidt dit tot een derving van belastingopbrengsten. lagere arbeidsparticipatie (5) Jongeren met een lager opleidingsniveau, zeker als dat het gevolg is van voortijdig schoolverlaten, hebben een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Vanwege hun lagere arbeidsproductiviteit zijn zij minder aantrekkelijk voor werkgevers, waardoor de kans op een (volwaardige) reguliere baan kleiner en het risico op werkloosheid groter is. Door een lager loonbod van werkgevers wordt het voor hen ook minder aantrekkelijk om te gaan werken. Een en ander kan –in de toekomst– leiden tot meer overheidsuitgaven aan uitkeringen (werkloosheid en/of bijstand) en/of inzet voor re-integratie.
Op kortere termijn kan er sprake zijn van een tegengesteld effect: jongeren doen geen beroep op een uitkering omdat hun illegale inkomsten hoger zijn (indirect effect van domein veiligheid). meer schulden (6) Mensen met een lager opleidingsniveau, in het bijzonder als zij meer in sociaal isolement verkeren (werkloosheid, armoede en/of niet-westerse herkomst), hebben eveneens een hogere kans op problematische schulden.21 Zo is hun financiële zelfredzaamheid kleiner door het ontbreken van kennis, vaardigheden en/of motivatie. Dit vergroot het risico op betalingsachterstanden en schulden. Bovendien geeft een lager loon of een uitkering, zeker bij een onrealistisch bestedingspatroon, een grotere kans dat schulden ook een problematisch karakter hebben (niet binnen 3 jaar aflosbaar). Een en ander brengt maatschappelijke kosten mee in termen van schade voor crediteuren, preventieve maatregelen en gebruik van schuldhulpverlening. Bij dit laatste gaat het veelal om gemeentelijke schuldhulp, maar in problematische situaties kan ook een wettelijk traject op grond van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) van toepassing zijn.
4.4
Domein Veiligheid overzicht effecten De belangrijkste maatschappelijke effecten en kostencategorieën binnen het domein veiligheid zijn weergegeven in onderstaand schema. Centraal hierin staan de invloeden van crimineel gedrag en daaruit voortvloeiende (financiële) gevolgen.
20 21
Cuelenaere, e.a. 2009. SCP 2013; Kerckhaert e.a. 2013 en Bleeker e.a. 2010.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
29
Domein veiligheid: maatschappelijke effecten en kostencategorieën
Voor een deel staan crimineel gedrag en de maatschappelijke effecten daarvan los van deelname aan problematische jeugdgroepen. Zo is probleemgedrag op de basisschool een sterke voorspeller van delinquent gedrag op latere leeftijd.22 Tegelijkertijd is het aannemelijk dat de dynamiek van problematische jeugdgroepen zich met name op dit domein manifesteert. Jongeren plegen criminaliteit in de regel in groepsverband: circa driekwart van de jeugdcriminaliteit is een groepsdynamisch proces. 23 Door de anonimiteit, macht en druk binnen de groep plegen zij sneller en meer/ernstiger (gewelds)delicten. Naast dit facilitatie-effect werken ook ‘turningpoint’-factoren dit in de hand. Toetreding tot een criminele jeugdgroep gaat samen met een afname van andere sociale contacten, die remmend kunnen werken. 24 Met behulp van vergelijking met een referentiegroep proberen we scherper te krijgen wat de omvang van het extra effect van deelname aan een problematische jeugdgroep kan zijn. De belangrijkste effecten waarvoor in het vervolg naar een kwantificering wordt gezocht, zijn genummerd. meer delicten en overlast (7) Problematische jeugdgroepen zijn juist vanwege normoverschrijdend gedrag in de publieke sfeer via shortlisting in beeld gekomen. Dit gedrag uit zich in het plegen van delicten en veroorzaken van overlast.
Volgens professionals gaat het met name om vermogens- en geweldsdelicten en in mindere mate ook drugs- en verkeersdelicten. Van zedendelicten is bij hen niets bekend. 25 Daarnaast kunnen problematische jeugdgroepen ook verantwoordelijk zijn voor vormen van verstoring van de openbare orde, geluidsoverlast en vervuiling, en vernieling van objecten. De maatschappelijke effecten en kosten van delicten en overlast uiten zich langs de volgende wegen: 26 maatschappelijke schade: veel delicten veroorzaken materiële (schade aan openbare/particuliere eigendommen) en/of immateriële schade (fysiek letsel en/of psychische effecten, met soms langdurige gevolgen voor slachtoffers); systeemkosten: o preventieve maatregelen van burgers, bedrijven en andere partijen ter bescherming van hun eigendommen; o inzet van politie en justitiële ketenpartners gericht op het opsporen, vervolgen, berechten en straffen van daders; overige overlastgerelateerde inzet: buurtgerichte inzet op de bredere veiligheid, waaronder (tijdelijk) cameratoezicht en specifiek op problematische jeugdgroepen gerichte (intensievere) inzet van wijkagenten en jongerenwerk. Ook de gemeentelijke regie (aanpak) scharen we hieronder. 22 23 24 25 26
Harland e.a. 2006; Van der Put e.a. 2013; vgl. Van Ryzin en Dishion 2013. Ferwerda en Van Ham 2014. Van Burik e.a. 2013. Dit beeld komt overeen met de feitelijke delictgegevens voor de jongeren in deze jeugdgroepen (zie paragraaf 5.2). Moolenaar e.a. 2014.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
30
meer subjectieve onveiligheid (8) Delicten en overlast werken ook door op de subjectieve veiligheid van burgers en ondernemers (zoals winkeliers) die niet zelf slachtoffer zijn van bijvoorbeeld een inbraak of beroving. Zij kunnen bepaalde situaties of ontwikkelingen als bedreigend(er) ervaren. Dit effect kan uitgaan van irritant/anti-sociaal gedrag of provocerende aanwezigheid van problematische jeugdgroepen, zonder dat delicten of overlast worden veroorzaakt. In kostentermen vertaalt zich dit met name indirect door op het domein zorg.
4.5
Domein Zorg & ondersteuning overzicht effecten De belangrijkste maatschappelijke effecten en kostencategorieën binnen dit domein zijn weergegeven in onderstaand schema. Centraal hierin staan de invloeden op het gebruik van zorgvoorzieningen en daaruit voortvloeiende (financiële) gevolgen. Domein zorg: maatschappelijke effecten en kostencategorieën
Gezien de problematische gezinssituatie en persoonlijke beperkingen van veel jongeren in problematische jeugdgroepen is het aannemelijk dat de groepsdynamiek op dit domein relatief de minste additionele effecten sorteert. Met behulp van vergelijking met een referentiegroep proberen we scherper te krijgen wat de omvang van het extra effect van deelname aan een problematische jeugdgroep kan zijn. De belangrijkste effecten waarvoor in het vervolg naar een kwantificering wordt gezocht, zijn genummerd. meer gebruik van voorzieningen (9) Jongeren in problematische jeugdgroepen houden er een minder gezonde leefstijl op na. Dit wordt door een aantal mechanismen van groepsdynamiek in de hand gewerkt: risicovolle gewoonten: veel jongeren gebruiken alcohol en/of (soft)drugs. Niet zelden ontspoort dit tot misbruik of verslaving. Gebruik van verdovende middelen is namelijk een belangrijk element van de groepscode waaraan moet worden voldaan om erbij te horen. 27 Dit kan leiden tot een groter beroep op de GGZ/verslavingszorg; riskanter gedrag: dit aspect van de leefstijl is sterk verbonden met het gebruik van verdovende middelen en komt onder meer tot uiting in meer betrokkenheid bij verkeersongevallen (gevaarlijk rijden) en geweldsincidenten (gevechtsport in combinatie met criminele activiteiten). 28 Hiervoor kan een beroep op acute zorg nodig zijn; 27 28
Beke e.a. 2000; Van Ryzin en Dishion 2014. Naast het gebruik van verdovende middelen speelt bij veel jongeren (met verstandelijke en/of psychische beperkingen) ook een rol dat zij dingen uitproberen zonder goed de gevolgen ervan te overzien.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
31
zorgmijdende houding: naarmate de organisatiegraad en hiërarchie in een jeugdgroep toeneemt, vormt de groep steeds meer de dominante sociale omgeving voor deze jongeren. De keerzijde hiervan is een afwending van de reguliere maatschappij, die zich mede uit in zorgmijding. Veel jongeren laten zich moeilijker motiveren tot zorg. Doordat zij later worden gesignaleerd en/of in zorg geleid, kan hun problematiek (verder) escaleren. Het gevolg is dat deze jongeren vaker terecht komen in het gedwongen kader (jeugdbescherming) en/of zwaardere zorg (gesloten jeugdhulp of GGZ).
minder (gezonde) leefjaren: op termijn minder gebruik van voorzieningen Naarmate jongeren langer actief zijn in een problematische jeugdgroep kan hun minder gezonde leefstijl uitgroeien tot een negatieve gewoonte. Problemen kunnen zo een chronisch karakter krijgen, met als mogelijk gevolg minder welzijn (kwaliteit van leven) en/of een korter leven. 29 Vooral verslaving aan alcohol en/of drugs kan hieraan bijdragen. Behalve effecten voor de jongeren zelf (die buiten beschouwing blijven) kan dit ook maatschappelijke effecten meebrengen in de vorm van minder gebruik van voorzieningen over de hele levensduur. Dit betekent een demping van voornoemd effect (9).
4.6
Indirecte effecten Naast de hierboven toegelichte directe effecten (binnen de domeinen) zijn er ook effecten met een mogelijke doorwerking op andere domeinen. Hieronder lichten we toe dat zulke indirecte effecten weliswaar conceptueel zijn te onderscheiden, maar in de praktijk nauw zijn geclusterd met het resultaat van de directe effecten binnen een domein. Daarom gaan we ervan uit dat de indirecte effecten grotendeels zijn verdisconteerd in de kwantificering per domein. op het domein Onderwijs, werk & inkomen Directe effecten op het domein Onderwijs, werk & inkomen kunnen worden versterkt door de doorwerking vanuit andere domeinen. Zo kunnen er bij –vooral zwaardere– criminele activiteiten indirecte effecten zijn, omdat zulke activiteiten: minder tijd overlaten voor school/opleiding en doen afbreuk aan de motivatie om een opleiding te volgen c.q. af te maken, waardoor de kans op voortijdig schoolverlaten toeneemt; 30 bij veroordeling tot –lange– detentie gepaard kunnen gaan met verlies aan menselijk kapitaal en een (groter) gat in de (school)carrière, waardoor de kansen op een baan afnemen; zodanige inkomsten kunnen opleveren, dat afbreuk wordt gedaan aan de motivatie om een reguliere baan te zoeken/accepteren. Tegelijkertijd kunnen zulke inkomsten eveneens een reden zijn dat jongeren evenmin een beroep doen op een uitkering (‘bespaarde kosten’ op korte termijn).
Ook een minder gezonde leefstijl kan gepaard gaan met: minder productiviteit en een grotere kans op werkloosheid en/of handicap, bijvoorbeeld als gevolg van geweldsincidenten of riskant verkeersgedrag; minder capaciteit en/of motivatie tot financiële zelfbeheersing en meer kans op (grotere) schulden door frequent en/of langdurig gebruik van verdovende middelen. We gaan ervan uit dat genoemde effecten (grotendeels) zijn verdisconteerd in het opleidingsniveau. Alleen (langdurige) detentie is een mogelijk additioneel –langere termijn– effect met gevolgen voor arbeidsproductiviteit (4) en/of arbeidsparticipatie (5).
29 30
Ferwerda e.a. 2013. Rud 2015.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
32
op het domein Veiligheid Directe effecten op het domein Veiligheid kunnen worden versterkt door de doorwerking vanuit andere domeinen. Zo brengt een lagere arbeidsproductiviteit en een grotere kans op (problematische) schulden, voortvloeiend uit een lager opleidingsniveau, een hoger risico mee op crimineel gedrag 31: een kortere schoolperiode of een uitkeringssituatie geeft meer gelegenheid (vrije tijd en verveling) tot crimineel gedrag; bij voortijdig schoolverlaten ontbreekt bovendien het positieve signaal (van competentie en maatschappelijk waardevolle bijdrage) dat uitgaat van een diploma of getuigschrift; de alternatieve kosten (opportuniteitskosten) van crimineel gedrag zijn lager, omdat werken voor arbeidsloon relatief minder opbrengt; schulden of minder inkomsten kunnen aanzetten tot illegale activiteiten (zoals diefstal/heling en drugshandel) teneinde aan financiële verplichtingen te kunnen voldoen en een bepaalde levenstandaard te handhaven. Vanuit zorgperspectief kan met name frequent en/of langdurig gebruik van verdovende middelen doorwerken op het aantal, soort en/of ernst van de delicten. Enerzijds veroorzaakt verslaving een grotere behoefte aan geld (diefstal). Anderzijds werken verdovende middelen ontremmend, waardoor jongeren eerder geneigd zijn om meer en ernstiger delicten te plegen (geweld).
We gaan ervan uit dat deze effecten (grotendeels) zijn verdisconteerd in de aantallen verschillende delicten en zo zijn meegenomen bij het domein Veiligheid. op het domein Zorg & ondersteuning Directe effecten op het domein Zorg & ondersteuning kunnen worden versterkt door de doorwerking vanuit andere domeinen. Zo beïnvloedt een lager opleidingsniveau de gezondheid via 32: lagere arbeidsproductiviteit: een lager inkomen gaat vaker gepaard met een ongezonde levensstijl; gedrag: minder onderwijs betekent dat de bewustwording van gezondheid (risico’s van bijvoorbeeld roken, drank, drugs en onveilige seks) achterblijft, waardoor er minder stimulans is tot een gezonde levensstijl; peer group: in jeugdgroepen gaan lager opgeleide jongeren om met jongeren van gelijk niveau die ook een lagere kans op een goede gezondheid hebben. Daarnaast gaat minder onderwijs vaak gepaard met: meer fysieke en psychische gezondheidsproblemen (waaronder stress als gevolg van schulden); meer gebruik (frequentie en/of omvang) van zorgvoorzieningen; een minder hoge levensverwachting (hoger sterftecijfer).
Ook crimineel gedrag kan op verschillende manieren een doorwerking hebben via: levensstandaard: een bestedingspatroon dat is gebaseerd op relatief hoge illegale inkomsten werkt een ongezonde leefstijl (verder) in de hand; stressvolle omgeving: jongeren in jeugdgroepen moeten steeds op hun hoede zijn voor politie/justitie alsook voor andere groep(led)en. In samenspel met drugsgebruik kan dit op den duur hun gezondheid schaden; effecten van subjectieve onveiligheid (zie 8): de angst om slachtoffer te worden, bezorgdheid over de wijze waarop criminaliteit door problematische jeugdgroepen zich ontwikkelt en/of een gevoel van
31 32
Verbruggen 2014; Rud 2015. Cuelenaere, e.a. 2009.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
33
angst en onbehagen kunnen –bijvoorbeeld via psychische belasting– (grote) impact hebben op het leven van burgers en ondernemers. Een en ander kan een groter beroep op zorgvoorzieningen meebrengen. De meeste genoemde effecten zijn naar verwachting grotendeels verdisconteerd bij het domein Zorg & ondersteuning. Alleen laatstgenoemd effect heeft een mogelijk additioneel karakter: extra gebruik van zorgvoorzieningen door derden als gevolg van subjectieve onveiligheidsgevoelens.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
34
5
Kwantificering van maatschappelijke effecten In dit hoofdstuk geven we een toelichting op de wijze waarop de maatschappelijke effecten in het onderzoek zijn gekwantificeerd. Aan bod komen de gebruikte persoonsgegevens, inclusief verschillen tussen de typen problematische jeugdgroepen, en andere relevante kengetallen per domein. De gepresenteerde cijfers zijn op groepsniveau, maar veel van de onderliggende becijferingen zijn opgebouwd vanuit gegevens op persoonsniveau.33 Achtereenvolgens geven we een toelichting voor effecten (genummerd als in hoofdstuk 4) op het domein: Onderwijs, werk & inkomen (paragraaf 5.1); Veiligheid (paragraaf 5.2); Zorg & ondersteuning (paragraaf 5.3).
5.1
Domein Onderwijs, werk & inkomen 1. meer ongeoorloofd schoolverzuim Jongeren in problematische jeugdgroepen vertonen frequent spijbelgedrag. Dit brengt inzet mee van: bureau Leerplicht: zij gaat na een melding met de (leerplichtige) jongere aan de slag om het verzuim aan te pakken, te achterhalen welke problematiek er eventueel bij de leerling speelt en hoe de jongere zo snel mogelijk weer de opleiding kan vervolgen; bureau Halt: jongeren die zijn doorverwezen door de leerplichtambtenaar volgen hier een schoolverzuimtraject; justitiële partijen: jongeren voor wie de leerplichtambtenaar proces-verbaal opmaakt, doorlopen vaak een traject waarin Veilig Thuis onderzoek doet voor de Raad voor de Kinderbescherming, het Openbaar Ministerie besluit tot mogelijke vervolging en de rechter zonodig uitspraak doet. Hieronder zijn beschrijvende statistieken per type groep opgenomen zoals die uit persoonsgegevens naar voren komen. Schoolverzuim
Crimineel Jeugdgroep Referentie(n=35) groep (n=35)
Overlastgevend Jeugdgroep Referentie(n=28) groep (n=28)
Bureau Leerplicht Jongeren met schoolverzuim (begeleid door Leerplicht)
40%
9%
82%
36%
Aantal keer schoolverzuim per jongere
2,5
1,3
3,3
3,4
Bureau Halt: doorverwezen jongeren
3%
0%
18%
0%
Justitiële partijen: jongeren met proces-verbaal
17%
3%
14%
7%
Bron: gemeente.
Het overzicht laat zien dat (ten opzichte van de referentiegroep) bij aanzienlijk meer jongeren in een problematische jeugdgroep sprake is van vaker schoolverzuim. Het hogere percentage bij overlastgevende groepen hangt samen met een gemiddeld lagere leeftijd (meer leerplichtigen). Ook bij de referentiegroep is dit relatief hoog. Bij dit groepstype worden ook meer jongeren doorverwezen naar bureau Halt en iets minder naar justitiële partijen.
33
De percentages betreffen unieke jongeren die in de beschikbare gegevens voor de onderzoeksperiode naar voren komen.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
35
2. meer doublures Over dit effect zijn geen individuele gegevens voorhanden. Volgens experts komt het wel voor, maar het is onbekend om hoeveel jongeren het gaat en hoe vaak zij zijn gedoubleerd. 3. vaker voortijdig schoolverlaten Jongeren in problematische jeugdgroepen hebben een hogere kans op voortijdig schoolverlaten. Dit brengt inzet mee van RMC-functionarissen. Zij gaan na een melding (vaak overdracht van afdeling leerplicht) met de jongere aan de slag om het verzuim aan te pakken, te achterhalen welke problematiek er eventueel bij de leerling speelt en hoe de jongere zo mogelijk weer een opleiding kan (ver)volgen en/of naar werk kan worden (be)geleid. Hieronder hebben we beschrijvende statistieken per type groep opgenomen zoals die uit de persoonsgegevens naar voren komen. Voortijdig schoolverlaten: RMC Jongeren die zijn begeleid door RMC Aantal interventies per jongere
Crimineel Jeugdgroep Referentiegroep (n=35) (n=35) 66% 17% 2,0
0,8
Overlastgevend Jeugdgroep Referentiegroep (n=28) (n=28) 29% 14% 1,6
1,3
Bron: gemeente.
Uit deze cijfers blijkt dat er (ten opzichte van de referentiegroep) bij aanzienlijk meer jongeren in een problematische jeugdgroep sprake is van voortijdig schoolverlaten én dat vaker interventies worden gepleegd. Het hogere percentage bij criminele groepen hangt samen met een gemiddeld hogere leeftijd. 4. lagere arbeidsproductiviteit Arbeidsproductiviteit wordt in belangrijke mate weerspiegeld in de hoogte van het loon. Een lager opleidingsniveau (als gevolg van voortijdig schoolverlaten) gaat gepaard met een lager loon. Voor de maatschappij brengt dit een verlies aan arbeidsproductiviteit mee, terwijl het voor de overheid leidt tot een derving van belastingopbrengsten. Over beide effecten zijn geen directe gegevens voorhanden. Om enige indicatie te krijgen van deze effecten gebruiken we informatie over het aantal volwassen voortijdig schoolverlaters (VSV-ers) dat niet terugkeert naar school.34 Dit levert het volgende beeld op. Arbeidsproductiviteit VSV-ers die niet terugkeren naar school
Crimineel Jeugdgroep Referentiegroep (n=35) (n=35) 54% 9%
Overlastgevend Jeugdgroep Referentiegroep (n=28) (n=28) 14% 11%
Bron: gemeente.
Ten opzichte van de referentiegroep is bij een problematische jeugdgroep sprake van aanzienlijk meer voortijdig schoolverlaters die niet naar school terugkeren. Het hogere percentage bij criminele groepen hangt mede samen met een gemiddeld hogere leeftijd (zie effect 3). 5. lagere arbeidsparticipatie Jongeren met een lager opleidingsniveau hebben een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Dit kan leiden tot meer overheidsuitgaven aan uitkeringen en/of re-integratie. Op basis van persoonsgegevens laat onderstaand overzicht zien hoeveel jongeren een uitkering hebben en/of worden begeleid naar werk.
34
Dit is geen harde indicator, omdat uit de gegevens niet naar voren komt in hoeverre deze jongeren hun opleiding inderdaad niet afronden (met een diploma) en het onderwijs volledig hebben verlaten.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
36
Arbeidsparticipatie
Crimineel Jeugdgroep Referentiegroep (n=35) (n=35)
Overlastgevend Jeugdgroep Referentiegroep (n=28) (n=28)
Uitkering Jongeren met bijstandsuitkering
29%
20%
14%
0%
Jongeren vanuit RMC naar Wajong*
6%
3%
4%
0%
46%
17%
29%
11%
Re-integratie Jongeren met re-integratietraject
Bron: gemeente. * Informatie alleen beschikbaar voor jongeren die bekend zijn bij RMC.
Het overzicht laat zien dat in een problematische jeugdgroep (ten opzichte van de referentiegroep) aanzienlijk meer jongeren een beroep doen op een uitkering en/of deelnemen aan een re-integratietraject. De verschillen tussen criminele en overlastgevende groepstypen hangen deels samen met de gemiddelde leeftijd van de jongeren in deze groepen. Over werkloosheid of andere soorten uitkeringen (arbeidsongeschiktheid) zijn geen individuele gegevens voorhanden. Dat geldt eveneens voor ziekteverzuim in werksituaties. 6. meer schulden Mensen met een lager opleidingsniveau hebben een hogere kans op (problematische) schulden en zullen daarom vaker gebruik maken van schuldhulpverlening. Uit persoonsgegevens komt naar voren hoeveel jongeren gemeentelijke schuldhulp ontvangen. Schulden Schuldhulp: jongeren met gemeentelijke schuldhulp
Crimineel Jeugdgroep Referentiegroep (n=35) (n=35) 20% 9%
Overlastgevend Jeugdgroep Referentiegroep (n=28) (n=28) 0% 0%
Bron: gemeente.
Uit deze cijfers blijkt dat in een problematische jeugdgroep (ten opzichte van de referentiegroep) aanzienlijk meer jongeren een beroep doen op gemeentelijke schuldhulpverlening. Dit geldt met name voor criminele jeugdgroepen, waar de kans op problematische schulden hoger is. Over de omvang van maatschappelijke effecten in de vorm van preventieve maatregelen en schade voor crediteuren zijn geen (individuele) gegevens voorhanden. Dat geldt eveneens voor wettelijke saneringstrajecten op grond van de Wsnp.
5.2
Domein Veiligheid 7a. delicten en overlast: inzet politie Voor de inzet van de politie gebruiken we gegevens over de aantallen misdrijven per verdachte. 35 Overtredingen door jongeren in problematische jeugdgroepen of referentiegroepen zijn niet meegenomen. Deze misdrijven zijn op basis van delictcode ingedeeld naar de delictcategorieën waarvoor kostengegevens beschikbaar zijn. Dit levert het volgende cijfermatige beeld op per type jeugdgroep.
35
Overtredingen door jongeren in problematische jeugdgroepen of referentiegroepen zijn niet meegenomen. Dit leidt tot een onderschatting van maatschappelijke kosten.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
37
Inzet politie Verdachte jongeren
Crimineel Jeugdgroep Referentie(n=35) groep (n=35) 40% 17%
Misdrijven per verdachte
13,0
Overlastgevend Jeugdgroep Referentie(n=28) groep (n=28) 50% 11%
1,0
6,5
1,0
Samenstelling misdrijven: Vermogensmisdrijven
59%
0%
47%
28%
Vernielingen en misdrijven tegen openbare orde en gezag
17%
100%
22%
25%
Gewelds- en seksuele misdrijven
11%
0%
17%
14%
Verkeersmisdrijven
4%
0%
3%
23%
Drugsmisdrijven
4%
0%
2%
0%
(Vuur)wapenmisdrijven
3%
0%
2%
0%
Overig
2%
0%
6%
11%
Bron: politie.
Deze cijfers laten zien dat de politie aanzienlijk meer jongeren in een problematische jeugdgroep (ten opzichte van de referentiegroep) als verdachte van een misdrijf registreert. Dit wekt geen verbazing omdat vooral de aard en intensiteit van het delictgedrag de basis vormt voor de groepstypering bij shortlisting. Criminele jongeren blijken ongeveer dubbel zo vaak van een misdrijf te worden verdacht dan jongeren in overlastgevende jeugdgroepen. Naar type misdrijf springen bij problematische jeugdgroepen vooral de meldingen bij vermogens- en vernielingen/openbare ordemisdrijven eruit. 7b. delicten en overlast: overige systeemkosten en maatschappelijke schade Voor overige systeemkosten en de maatschappelijke schade gebruiken we individuele gegevens over geregistreerde delicten. De delicten zijn op basis van de maatklassificatie ingedeeld naar de delictcategorieën waarvoor kostengegevens beschikbaar zijn.36 Hieronder zijn beschrijvende statistieken per type groep opgenomen zoals die uit persoonsgegevens naar voren komen. Overig systeem & maatschappelijke schade Jongeren met delict
Crimineel Jeugdgroep Referentie(n=35) groep (n=35) 100% 31%
Delicten per delictpleger
Overlastgevend Jeugdgroep Referentie(n=28) groep (n=28) 86% 18%
10,2
2,4
6,8
2,6
Vermogensmisdrijven
36%
23%
29%
23%
Vernielingen en misdrijven tegen openbare orde en gezag
6%
8%
10%
0%
Gewelds- en seksuele misdrijven
4%
0%
9%
8%
Verkeersmisdrijven
6%
4%
8%
15%
Drugsmisdrijven
3%
0%
1%
0%
Samenstelling delicten
(Vuur)wapenmisdrijven
1%
4%
1%
0%
Overig/niet gespecificeerd
23%
19%
20%
15%
Bron: Justid.
Deze cijfers laten een soortgelijk beeld zien als de politiecijfers. Wel zijn de verschillen tussen jongeren in een problematische jeugdgroep en die in de referentiegroep kleiner, zowel als het gaat om het aantal jongeren als het gemiddelde aantal delicten per delictpleger. Beide typen problematische jeugdgroepen scoren vooral hoog op vermogens-, vernielingen/openbare orde-, verkeers- en geweldsdelicten.
36
Bij onduidelijkheden in delictomschrijving is voor de becijfering aangesloten bij een gewogen gemiddeld bedrag over alle typen delicten.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
38
7c. overlastgerelateerde overige inzet De inzet van de wijkagent en van jongerenwerk kwantificeren we met behulp van het aantal door de politie respectievelijk instellingen voor jongerenwerk opgegeven uren per type jeugdgroep. Voor andere posten (met name gemeentelijke regie) sluiten we aan bij de kostenopgaven van de gemeente (zie hoofdstuk 6). 8. meer subjectieve onveiligheid Over dit effect zijn geen (individuele) gegevens voorhanden. Om toch enige indicatie te verkrijgen, hebben we monitorgegevens over leefbaarheid op buurtniveau bestudeerd, in de vorm van scores op de dimensie Veiligheid in de Leefbaarometer. Deze is opgebouwd uit indicatoren voor met name overlast in de woonomgeving (op basis van enquêtecijfers uit de Veiligheidsmonitor) en daarnaast aantallen door de politie geregistreerde aangiftes. 37 Als de cijfers voor de buurten in de experimentgemeente waarin de problematische jeugdgroepen actief zijn, worden afgezet tegen die van andere buurten ontstaat het volgende beeld.
Buurten met problematische jeugdgroepen
score Veiligheid 2012 4,00
score Veiligheid 2014 4,02
Buurten zonder problematische jeugdgroepen
4,10
4,12
Ontwikkeling 2012-2014 +0,4% +0,6%
Bron: Leefbaarometer.
Deze cijfers duiden op een –in verhouding– duidelijk lagere score op veiligheid in buurten waarin problematische jeugdgroepen actief zijn. Sinds 2012 is er weliswaar sprake van een verbetering, maar deze blijft achter bij die in andere buurten. Deze monitorcijfers geven vooral een brede, kwalitatieve duiding zonder eenduidig aangrijpingspunt voor een becijfering van maatschappelijke kosten. 38
5.3
Domein Zorg & ondersteuning 9. meer gebruik voorzieningen Jongeren in problematische jeugdgroepen houden er een minder gezonde leefstijl op na, waardoor zij (op korte termijn) een groter beroep doen op bepaalde zorgvoorzieningen. Op basis van de persoonsgerelateerde gegevens maakt onderstaand overzicht zichtbaar hoeveel jongeren gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen. Gebruik gemeentelijke voorzieningen Jongeren die gebruik maken van jeugdhulp Jongeren die gebruik maken van Wmo
Crimineel Jeugdgroep Referentiegroep (n=35) (n=35) 3% 0% 3%
3%
Overlastgevend Jeugdgroep Referentiegroep (n=28) (n=28) 29% 11% 4%
7%
Bron: gemeente.
Deze cijfers duiden erop dat in een criminele jeugdgroep (ten opzichte van de referentiegroep) niet of nauwelijks meer jongeren een beroep doen op gemeentelijke ondersteuning. Vergeleken met de referentiegroep maken jongeren in overlastgevende jeugdgroepen daarentegen duidelijk meer gebruik van jeugdhulp, maar minder van de Wmo.
37
38
Voor overlast geldt een gewogen index van zes indicatoren: overlast van drugsgebruik, overlast van jongeren, overlast van omwonenden, vernielingen aan openbare werken, rommel op straat en bekladding. De geregistreerde aangiftes betreffen ordeverstoringen, vernielingen, geweldsmisdrijven, berovingen en (woning)inbraken. Een deel van de maatschappelijke kosten wordt al in beeld gebracht bij effect 7a/b.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
39
Over het beroep op verzekerde zorg, zoals GGZ/verslavingszorg en acute zorg, waren geen (individuele) gegevens voorhanden. Dit is evenmin het geval voor jeugdbescherming. Voor een kwantificering van het mogelijke indirecte effect van subjectieve onveiligheidsgevoelens op het gebruik van zorgvoorzieningen door derden ontbreekt het aan bruikbare aanknopingspunten.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
40
6
Maatschappelijke kosten Dit hoofdstuk maakt inzichtelijk hoe de gekwantificeerde effecten zijn vertaald in maatschappelijke kosten. In paragraaf 6.1 geven we een totaalbeeld van de becijferde kosten per domein en per effect. Vervolgens laten we in paragraaf 6.2 zien hoe de kosten globaal zijn verdeeld over verschillende belanghebbende actoren. Hoe valide de kostenbecijfering is en hoe deze tot stand is gekomen, lichten we toe in bijlage B.
6.1
Overzicht per kostenpost Onderstaande tabel bevat per groepstype een totaaloverzicht van de (becijferde) maatschappelijke kosten van problematische jeugdgroepen afgezet tegen de kosten die samenhangen met referentiegroepen. De kosten zijn berekend over de onderzoeksperiode medio 2011-2015 (voor zover gegevens beschikbaar zijn) en uitgedrukt als gemiddelde bedragen op jaarbasis. Kostenposten die tijdens het onderzoek niet konden worden gekwantificeerd, zijn opgenomen als pro memorie (pm). Daarbij is een globale indicatie gegeven of het naar verwachting een relatief beperkt (0) dan wel substantiëler (+) effect kan zijn. De wijze waarop de bedragen zijn becijferd, lichten we toe in bijlage B. Tabel 6.1: Maatschappelijke kosten per type problematische jeugdgroep (bedragen op jaarbasis * 1.000 euro) Crimineel Domein / effect
Overlastgevend
jeugdgroep referentiegroep
jeugdgroep referentiegroep
Onderwijs, werk & inkomen 1. meer ongeoorloofd schoolverzuim - Bureau leerplicht
5
0
9
4
- Bureau Halt*
0
0
1
0
- Justitiële partijen*
1
0
1
0
pm (0)
pm (0)
pm (0)
pm (0)
9
1
3
1
- productiviteitsverlies
26
1
2
1
- derving belastingopbrengsten
3
0
1
0
21
14
8
0
2. meer doublures 3. vaker voortijdig schoolverlaten: RMC 4. lagere arbeidsproductiviteit
5. lagere arbeidsparticipatie - bijstandsuitkering - Wajonguitkering*
7
5
3
0
- uitkering WW of WIA
pm (+)
pm (+)
pm (+)
pm (+)
15
5
6
2
pm (+)
pm (+)
pm (+)
pm (+)
79
33
0
0
pm (+)
pm (+)
pm (+)
pm (+)
a. opsporing politie
85
0
43
4
b. overig systeem en maatschappelijke schade
1.551
81
826
43
- re-integratie 6. meer schulden - preventie en maatschappelijke schade - gemeentelijke schuldhulpverlening - schuldsanering Wsnp Veiligheid 7. meer delicten en overlast
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
41
Crimineel Domein / effect c. overige overlastgerelateerde inzet 8. subjectieve onveiligheid
Overlastgevend
jeugdgroep referentiegroep
jeugdgroep referentiegroep
205
0
634
0
pm
pm
pm
pm
6
0
43
15
pm (0)
pm (0)
pm (0)
pm (0)
Zorg & ondersteuning 9. meer gebruik voorzieningen - jeugdhulp - jeugdbescherming - Wmo
8
21
3
11
- GGZ/verslavingszorg
pm (+)
pm (+)
pm (+)
pm (+)
- acute zorg
pm (+)
pm (+)
pm (+)
pm (+)
Totaal per type groep
2.020
163
1.580
81
Extra kosten problematische jeugdgroepen
1.857
1.500
Toelichting: * = gebaseerd op gegevens voor een deelpopulatie (potentiële onderschatting).
Voor alle duidelijkheid merken we op dat de genoemde bedragen ‘kosten nu’ betreffen. Eventuele toekomstige kosten (lifetime-effecten) zijn hierin niet meegenomen. Met name voor de domeinen Onderwijs, werk & inkomen en Zorg & ondersteuning kan dit een onderschatting inhouden van alle maatschappelijke kosten in het perspectief van de verdere levensloop van de betrokken jongeren in problematische jeugdgroepen.39 criminele jeugdgroepen Voor criminele jeugdgroepen is in totaal een indicatief jaarbedrag per groep in de orde van 1,9 miljoen euro aan maatschappelijke kosten becijferd (extra ten opzichte van referentiegroep). Vertaald naar alle groepen in de experimentgemeente komt dit neer op een bedrag van ongeveer 3,7 miljoen euro. Het overgrote deel van de becijferde maatschappelijke kosten valt binnen het domein Veiligheid en betreft met name de overige systeemkosten en maatschappelijke schade. De dominantie van veiligheidskosten houdt mede verband met het feit dat diverse kosten binnen andere domeinen onvoldoende konden worden gekwantificeerd (p.m.). Dit verklaart tevens een deel van het verschil in kosten tussen problematische jeugdgroepen en referentiegroepen, aangezien bij laatstgenoemde groepen op andere domeinen sprake is van relatief grotere kostenposten.
overlastgevende jeugdgroepen Voor dit type problematische jeugdgroepen is in totaal een indicatief jaarbedrag per groep in de orde van 1,5 miljoen euro aan maatschappelijke kosten becijferd (extra ten opzichte van referentiegroep). Vertaald naar alle groepen in de experimentgemeente komt dit neer op een bedrag van ongeveer 4,5 miljoen euro. Ook bij dit type valt het overgrote deel van de becijferde maatschappelijke kosten binnen het domein Veiligheid, waardoor het verschil met referentiegroepen relatief groot is. Na de overige systeemkosten en maatschappelijke schade is de overige overlastgerelateerde inzet van gemeente en wijkagent hierbij de belangrijkste post. In dit opzicht wijkt het overlastgevende groepstype af van het criminele groepstype. Daarnaast is het aandeel van het domein Zorg & ondersteuning bij overlastgevende jeugdgroepen groter.
39
Ter illustratie van mogelijke lifetime-effecten noemen we de doorwerking van een lager opleidingsniveau in termen van productiviteitsverlies (effect 4). Als dit verlies bij de betrokken jongeren zou worden doorgerekend tot hun pensioenleeftijd kan het geschatte kostenbedrag al snel een factor 15 of meer hoger uitvallen.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
42
6.2
Verdeling over actoren Aansluitend op het overzicht per kostenpost hebben we hieronder in beeld gebracht wat de relatieve betekenis is van de becijferde maatschappelijke kosten op het domein Veiligheid voor verschillende belanghebbenden. Hierbij onderscheiden we een vijftal groepen actoren: politie, justitie, gemeente, maatschappij en overig (andere publieke instanties). Voor criminele jeugdgroepen ziet de verdeling er als volgt uit.
Het grootste deel van de becijferde maatschappelijke kosten voor dit groepstype komt ten laste van justitie, op afstand gevolgd door de maatschappij (schade). De lastenverdeling bij overlastgevende jeugdgroepen geeft een ander patroon te zien.
Bij dit groepstype komt het grootste deel van de becijferde maatschappelijke kosten ten laste van de gemeente en justitie.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
43
7
Conclusies De aanpak van problematische jeugdgroepen vormt al jaren een belangrijke prioriteit binnen het veiligheidsbeleid. Het gaat om jeugdgroepen die allerlei maatschappelijke problemen veroorzaken. Deze zijn het meest zicht- en voelbaar in de sfeer van overlast en criminaliteit. Hoewel de problematiek in de praktijk veel aandacht krijgt, was er nog weinig gestructureerd inzicht in de maatschappelijke effecten en evenmin een concreet beeld van de maatschappelijke kosten die hiermee zijn gemoeid. Tegen deze achtergrond beoogde dit onderzoek antwoord te geven op de vraag: welke maatschappelijke kosten veroorzaken (verschillende typen) problematische jeugdgroepen in één gemeente en in hoeverre zijn de geschatte kosten betrouwbaar en valide? Deze vraagstelling is geoperationaliseerd in een aantal onderzoeksvragen die we hieronder beantwoorden. wat is aard en omvang van problematische jeugdgroepen in de experimentgemeente? Ten tijde van het onderzoek waren in de experimentgemeente 2 criminele en 3 overlastgevende jeugdgroepen actief. Ruim een jaar eerder was er daarnaast nog een tweetal problematische jeugdgroepen met een hinderlijk karakter. Deze zijn slechts een jaar actief geweest. De criminele jeugdgroepen zijn al jaren actief en omvatten in totaal ongeveer 35 jongens met een gemiddelde leeftijd van 22 jaar.
Jongens in overlastgevende jeugdgroepen zijn gemiddeld iets jonger (19 jaar). Deze groepen zijn circa twee jaar actief en –met in totaal ongeveer 28 jongens– kleiner in omvang. Veel jongeren in problematische jeugdgroepen kennen een voorgeschiedenis van multiproblematiek. Zij komen uit ontwrichte gezinnen met weinig sociaal-economisch perspectief en een niet stimulerend opgroeimilieu. Ouders hebben een uitkering, kampen met schulden, vertonen soms ook crimineel gedrag, zijn weinig zelfredzaam en ondervinden schaamte om hulp te vragen. Door dit verkeerde voorbeeld worden jongens eerder gestimuleerd dan geremd in risicovol gedrag en het veroorzaken van maatschappelijke problemen. Bovendien zijn er aanwijzingen voor verstandelijke en/of psychische problematiek, die hen kwetsbaar maakt voor groepsdruk. Het grootste deel van de jongeren heeft (nog) geen startkwalificatie en sommigen zijn meerdere keren blijven zitten. Bij het zoeken van een stage of baan krijgen ze vaak afwijzingen. Een en ander bevordert dat zij zich naar de straatcultuur wenden en daar hun vrienden vinden/houden. welke maatschappelijke gevolgen hebben deze (typen) problematische jeugdgroepen? Aan de hand van wetenschappelijke literatuur, aangevuld met inzichten van cliëntprofessionals, is in het onderzoek een negental effecten onderscheiden van het gedrag van problematische jeugdgroepen.
Deze manifesteren zich in hoofdzaak op 3 domeinen. Het meest zichtbaar zijn effecten op het domein Veiligheid: problematische jeugdgroepen veroorzaken meer overlast en delicten. Behalve impact op direct betrokkenen (slachtoffers) zorgt dit in bredere kring voor gevoelens van onveiligheid onder burgers. Andere problemen van jongeren in deze jeugdgroepen manifesteren zich in de schoolperiode en/of arbeidscarrière. Op het domein Onderwijs, werk & inkomen gaat het om effecten als: meer schoolverzuim en doublures, meer voortijdig schoolverlaten, lagere arbeidsproductiviteit, minder arbeidsparticipatie en meer (problematische) schulden. Hun risicovolle, ongezonde leefstijl brengt daarnaast mee dat zij een groter beroep doen op bepaalde voorzieningen op het domein Zorg & ondersteuning.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
44
in hoeverre zijn deze gevolgen in kosten (euro’s) uit te drukken? Met behulp van beschikbare (persoons)gegevens was het mogelijk om veel van de onderscheiden maatschappelijke effecten te kwantificeren en te vertalen in kostentermen. Bij een aantal effecten ontbrak het aan bruikbare gegevens. Deze zijn benoemd als pm-posten en kunnen met vervolgonderzoek en een bredere dataset mogelijk alsnog in beeld worden gebracht. Dit geldt evenzeer voor effecten die wel zijn uitgedrukt in een kostencijfer, maar waarvoor geen compleet beeld voor de betrokken jeugdgroepen beschikbaar was (bijvoorbeeld als het gaat om het gebruik van bepaalde uitkeringen). op welke wijze vinden de berekeningen plaats? De becijferingen zijn zoveel mogelijk opgebouwd vanuit persoonsniveau. Daarbij is informatie over kwantiteiten (eenheden en perioden) vermenigvuldigd met relevante prijsgegevens. De uitkomsten hiervan zijn gesommeerd naar groepsniveau. Voor een aantal posten waren alleen gegevens op groepsniveau voorhanden. Hierbij is de opgegeven inzet door betrokken partijen vermenigvuldigd met gemiddelde kosten per uur. Voor een toelichting op de berekeningen per effect en kostenpost verwijzen we naar hoofdstuk 6.2. hoe betrouwbaar en valide zijn de berekeningen? De berekeningen zijn gebaseerd op gegevens uit betrouwbare bronnen en waar mogelijk direct gerelateerd aan personen.
Dit neemt niet weg dat er tussen effecten verschillen zijn in de mate van validiteit (‘hardheid’) van de berekeningen. Zoals is toegelicht in hoofdstuk 6.1 kent het gros van de hoeveelheidselementen een gemiddeld tot hoge validiteit, terwijl voor prijselementen vaker een afgeleide benadering nodig is. De berekeningen zijn getoetst op hun gevoeligheid voor variaties in uitgangspunten. Hieruit is naar voren gekomen dat de belangrijkste onzekerheid samenhangt met de mate waarin kan worden gecorrigeerd voor andere factoren dan het groepseffect. In de gevolgde methodiek betreft dit vooral de vraag in hoeverre eventuele effecten van persoonsgebonden problematiek kunnen worden ondervangen door een vergelijking met referentiegroepen. Deze onzekerheid kan een substantiële doorwerking hebben op de becijferde maatschappelijke kosten. Aanvullend op de gevoeligheidsanalyse heeft een methodologische toets plaatsgevonden door een onafhankelijke expert op het gebied van kosten-batenanalyses. Deze acht de gevolgde werkwijze valide en inzichtelijk uitgewerkt, en bijdragen aan het gewenste inzicht in deze complexe problematiek.
welke kosten veroorzaken problematische jeugdgroepen naar schatting in de experimentgemeente? De becijferingen in dit onderzoek wijzen uit dat problematische jeugdgroepen in de experimentgemeente naar schatting in totaal ongeveer 8,2 miljoen euro aan maatschappelijke kosten op jaarbasis veroorzaken. Bij criminele jeugdgroepen gaat het om een gemiddeld bedrag van circa 1,9 miljoen euro per groep, terwijl dit bij overlastgevende jeugdgroepen uitkomt op een bedrag van ongeveer 1,5 miljoen euro per groep. Aan de hand van schema 4.1 is dit hieronder in beeld gebracht voor criminele (links) en overlastgevende (rechts) jeugdgroepen: de donkergrijze vlakken geven de maatschappelijke kosten weer ten opzichte van de kosten voor referentiegroepen (onderste lichtgrijze vlakken).
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
45
De vertaling naar kostencijfers is beperkt gebleven tot een onderzoeksperiode van circa 5 jaar. Hierdoor zijn mogelijke ‘lifetime’-effecten niet in beeld gebracht. Mede gezien de (multi)problematiek van veel betrokken jongeren is de verwachting dat zulke effecten met name kunnen optreden op de domeinen Zorg & ondersteuning en Onderwijs, werk & inkomen. Tussen beide groepstypen doen zich vooral verschillen voor in de verdeling van maatschappelijke kosten over betrokken partijen. Bij criminele jeugdgroepen is vooral justitie de kostendragende partij, terwijl bij overlastgevende jeugdgroepen een vergelijkbaar deel van de maatschappelijke kosten voor rekening komt van de gemeente. tot slot Aanleiding voor het onderzoek was de ervaren leemte in kennis van de precieze maatschappelijke kosten van problematische jeugdgroepen. Dat zulke jeugdgroepen grote maatschappelijke effecten teweegbrengen, was wel duidelijk én reden om een hierop afgestemde integrale aanpak te ontwikkelen. Met deze explorerende studie is voor het eerst in beeld gebracht wat bij benadering de samenstelling en (potentiële) omvang is van de maatschappelijke kosten die door zulke jeugdgroepen worden veroorzaakt. Het inzicht dat dit oplevert, is van belang voor gemeenten en het ministerie van Veiligheid en Justitie.
Het onderzoek onderstreept immers niet alleen het maatschappelijk belang om gerichte interventies te ontwikkelen voor problematische jeugdgroepen, maar laat ook zien dat zulke interventies zich (gedeeltelijk) kunnen terugverdienen. Dit inzicht kan bijdragen aan verdere optimalisering van de lokale aanpak en het faciliteren van de ketenpartners hierbij.
Exploratief onderzoek Maatschappelijke kosten jeugdgroepen
46
Bijlagen
A
Begeleidingscommissie en deskundigen Begeleidingscommissie Drs. Essy van Dijk
projectbegeleider Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
lid
Dr. Wim Groot
hoogleraar Gezondheidseconomie Maastricht University en hoogleraar Evidence based education Maastricht University en Universiteit van Amsterdam
voorzitter
Dr. Paul Harland
senior onderzoeker Nationale Politie
lid
Etienne van Koningsveld MBA
programmaleider en plaatsvervangend portefeuillehouder Integrale aanpak Kindermishandeling & Jeugdgroepen van het Ministerie van Veiligheid & Justitie